Environnement

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. UN BILAN DE LÉGISLATURE EN TROMPE-L'oeIL

1. Les changements de périmètre budgétaire expliquent une grande partie des progressions affichées du budget

Le ministère indique que les moyens mis à sa disposition entre 1997 et 2002 auront été multipliés par 2,7. C'est plutôt une hausse -néanmoins remarquable- de 58 % qu'il faut retenir et non pas de 270 % en raison des nombreux -et substantiels- changements de périmètre dont a bénéficié le ministère.

En effet, le ministère de l'environnement a bénéficié de très nombreuses extensions de son périmètre d'action, qui ne correspondent donc pas à de véritables nouvelles actions ne faveur de l'environnement. Ainsi :

- en 1999, la budgétisation des taxes affectées à l'ADEME à l'occasion de leur intégration dans la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) conduit à une augmentation du budget de l'environnement de 219 millions d'euros ;

- en 2001, le transfert de l'IRSN en provenance du budget de l'industrie conduit à majorer le budget de l'environnement de 148 millions d'euros ;

- en 2002 le transfert de l'OPRI en provenance du budget de la santé et de la solidarité gonfle le budget de 14 millions d'euros supplémentaires. .

Ce sont donc 381 millions d'euros sur les 761 du budget pour 2002, soit plus de 50 %, qui résultent de simples modifications du périmètre budgétaire.

2. Une sous-consommation chronique des crédits : le vote du budget est un exercice de dupes

Les taux de consommation du budget de l'environnement depuis 1997 ne cessent de diminuer pour atteindre en 2000 le pourcentage dérisoire de 47 %.

En conséquence, les reports de crédits de 1999 sur 2000 représentent 37 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2000, et les crédits de 2000 reportés sur 2001 représentent 72 % des crédits ouverts par le budget 2001 !

La « dégringolade » des taux de consommation des crédits du budget de l'environnement

	1997	1998	1999	2000
Taux de consommation	85 %	77 %	62 %	47 %

Source : Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000

Cette situation s'explique en partie par les crédits de paiement de l'ADEME établis pour 1999 et 2000 à des niveaux sans commune mesure avec les besoins réels de l'établissement ( cf. infra ). Toutefois, la Cour des comptes dans son rapport précité indique que hors ADEME le taux de consommation demeure anormalement faible (73 % pour 2000).

Cette faiblesse des taux de consommation, qui permet certes une réduction du déficit budgétaire de l'Etat en fin d'exercice, pose deux questions :

- d'une part, à quoi bon voter des progressions de crédits mirifiques si ces crédits ne sont pas consommés ? Le vote de crédits élevés n'est alors que pur affichage politique.

- d'autre part, le vote de tels montants de crédits qui in fine ne seront pas utilisés n'évince-t-il pas de la discussion budgétaire des dépenses qui auraient été peut-être plus utiles ou plus urgentes ?

Evolution du budget de l'environnement (1997-2002)

Millions d'euros et %	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Loi de finances initiale Evolution / n-1	285 6,3 %	290 1,8 %	603 107,9 %	656 8,8 %	716 9,2 %	761 6,3 %
Crédits ouverts Evolution / n-1	271 1,1 %	287 5,9 %	651 126,8 %	979 50,4 %
Dépenses Evolution / n-1	230 - 3,0 %	221 - 3,9 %	406 83,7 %	463 14,0 %

Source : ministère de l'environnement

La Cour des comptes explique ces taux de consommation anormalement bas par plusieurs facteurs : des retards dans les programmes, une réorganisation du ministère qui a désorganisé les circuits habituels, un nombre élevé de dossiers rejetés pour des questions de forme, des crédits de paiement trop importants.

La Cour distingue également des causes institutionnelles : un mauvais contrôle du ministère sur ses 350 ordonnateurs secondaires délégués qui relèvent le plus souvent d'autres ministères (équipement, agriculture, industrie principalement) ; une tutelle insuffisante sur ses établissements publics ; une formation administrative et comptable de ses propres agents insuffisante.

En réponse à une question de votre rapporteur spécial, le ministère a expliqué la faiblesse de sa consommation de crédits par :

- des raisons conjoncturelles : la mise en place de la nouvelle direction dite D4E en milieu d'année, le manque de formation des agents fraîchement recrutés ;

- des raisons « politiques » ( sic ) : les crédits pléthoriques de l'ADEME ;

- des raisons structurelles : l'existence de 350 ordonnateurs secondaires délégués, l'absence d'outil de gestion adéquate notamment dans les DIREN, la croissance trop importante des moyens financiers au regard des moyens humains ^{12( * )} .