I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS
Le budget 2002 est volontiers présenté comme « historique », dans le la mesure où, enfin, il représente 1 % du budget de l'État. Certes, la Culture n'est pas, selon les termes mêmes de la réponse ministérielle, placée parmi les ministères prioritaires de 2002, mais avec 2 % de croissance à périmètre constant, ce budget continue de croître plus vite que la moyenne des dépenses de l'État.
A. LES DOTATIONS EN PERSPECTIVE
Les chiffres de la présente loi de finances doivent être mis en perspective non seulement au regard de l'exécution 2000 et des premiers mois de 2001, mais également, comme il est de tradition en fin de législature, sur une période quinquennale.
1. Le budget pour 2002
A
considérer les chiffres du « bleu
budgétaire », le budget de la culture croît en termes de
crédits de paiement de +51,31 M€ (+336,56 MF) pour
atteindre 2 602,28 M€ (17 069,86 MF)
,
soit une hausse de
+ 2,08 %.
A
périmètre constant
, ce budget atteint
2.573,50 M€ (16.881,08 MF)
,
soit une augmentation de
51,31 M€ en valeur et de
+ 2,00 %
en pourcentage.
Telles sont les grandes masses qui caractérisent le présent
projet de budget pour 2002, dont le tableau ci-dessous présente les
principales évolutions par titre.
Le
tableau révèle des choix sur lesquels votre rapporteur
spécial reviendra lors de ses observations.
Avec
+3,35%
le titre III continue sur la lancée du projet de loi
de finances pour 2001 au sein duquel les
moyens des services
croissaient
déjà de plus de + 4,67%. Il y a là notamment les
conséquences de créations d'emplois, qui continuent d'être
importantes par suite du processus de réduction de l'emploi
précaire, ainsi que, d'une façon générale, de la
prise en compte des besoins de fonctionnement des grands équipements
culturels.
Les
dépenses d'intervention
connaissent, de leur
côté, une forte accélération, puisque leur
croissance passe de + 2,45% dans le précédent projet de loi
de finances à presque
+ 5%.
Avec 2 066,28 M€, le total
des dépenses ordinaires
augmente de presque
+ 4%,
soit un rythme encore supérieur
à celui de +3,8% constaté lors du précédent projet
de loi de finances.
S'agissant des
crédits de paiement
, les dépenses en
capital ne font pas l'objet de la même sollicitude -et votre rapporteur
spécial y reviendra dans ses observations- : si le titre V
connaît encore une augmentation de ses crédits de paiement de
+ 5%
pour
atteindre
256,63 M€
,
il
n'en est pas de même du titre VI, qui, avec 279,36 M€, marque
un net recul de
- 13,37%.
Le résultat net de ces deux évolutions de sens contraire reste
négatif : les
dépenses
en capital
se montent
dans le projet de loi de finances pour 2002 à 535,99 M€ , soit une
régression de
- 4,64 %.
En termes d'
autorisations
de programme
, la situation n'est,
guère plus positive : certes, le
titre V
croît de
+
4,01%
pour atteindre 291,9 M€, mais cette augmentation vient
après le net recul du projet de loi de finances pour 2001 de
- 9% ; le
titre VI
avec 275,11 M€ régresse de
- 14,31 %
effaçant une bonne part de la hausse de +24%
enregistrée l'an dernier.
L'évolution globale des autorisations de programme
est quasi
étale, puisque la hausse de + 6,19 % constatée dans le
précédent projet de loi de finances, est quasiment
compensée par la régression de cette année
- 5,77%.
En définitive, les crédits de la culture représenteront
bien
1 % du budget de l'État en 2002
. Mais,
indépendamment des doutes que l'on peut exprimer sur le sens d'un tel
objectif, celui-ci a
été atteint dans des conditions que votre rapporteur
spécial estime largement critiquables : il existe, pour les
dépenses en capital,
un décalage de plus en plus net, entre
les crédits inscrits et ceux effectivement dépensés
,
décalage dont le ministère semble prendre son parti, quand il ne
s'efforce pas d'en tirer parti.
2. L'exécution budgétaire 2000
L'exécution 2000 appelle les observations suivantes. Les
annulations de crédits sont restées relativement limitées,
tandis que venaient abonder le budget du ministère d'importants reports,
qui se sont accrus du fait, notamment, des dotations complémentaires en
loi de finances rectificatives allouées à la suite de la
tempête de décembre 1999.
Sont d'abord intervenus par une série d'arrêtés, un certain
nombre de virements à caractère opérationnel.
1(
*
)
Ensuite, le
décret de
virement du 14 novembre 2000
a abouti à un solde positif sur le
chapitre 36-60 correspondant :
• d'une part, à une annulation de 1,48 M€ (9,71 MF)
redéployés pour les besoins suivants : le fonctionnement du
Secrétariat d'État au patrimoine et à la
décentralisation culturelle, pour 0,27 M€ (1,8 MF) ; les
besoins du chapitre indemnitaire, pour 0,9 M€ (6 MF), le
chapitre 33-90, pour 0,29 M€ (1,91 M) ;
• d'autre part, à un abondement de 2,05 M€
(13,47 MF) correspondant :
- à l'ajustement, à hauteur globale de 1,86 M€
(12,28 MF), des gages réalisés en LFI 2000 pour les
stabilisations de vacataires après concours dans certains
établissements publics administratifs (Louvre, Versailles, écoles
d'architecture, écoles d'art, Bibliothèque nationale de
France) ;
- au complément consécutif au transfert des enseignants
réalisés en LFI 2000
2(
*
)
pour 0,37 M€
(2,48 MF) ;
- enfin, à un prélèvement de 0,19 M€
(1,2 MF) sur l'article « écoles
d'architecture » correspondant au transfert des moyens du Centre des
hautes études de Chaillot.
L'arrêté d'annulation du 15 novembre 2000
a
été pris pour la préparation de la loi de finances
rectificative de fin d'année et correspond à l'annulation du
reste de crédits du chapitre 36-60 mis en réserve dans le cadre
du contrat de gestion. Il s'agit d'un montant contracté :
annulation de 2,62 M€ (17,2 MF), d'une part, et
+ 0,29 M€ (+ 1,91 MF), corollaire du mouvement
opéré sur le chapitre 33-90, d'autre part.
Les arrêtés d'annulation relatifs aux dépenses en capital
concernent essentiellement, outre les opérations clôturées
d'office parce que non mouvementées depuis quatre ans, des annulations
de fonds de concours.
Indépendamment d'un report exceptionnel pour un montant de
1,01 M€ (6,61 MF), qui représente la part gagée par le
ministère pour le financement du passage aux 35 heures des personnels
des établissements publics à caractère industriel et
commercial, il faut mettre l'accent une fois de plus sur l'importance des
reports.
Ainsi, en matière de dépenses ordinaires, des
reports
ont
été opérés :
• Sur le titre III, ils s'élèvent à
11,70 M€ (74,6 MF) et sont particulièrement
élevés sur le chapitre 34-97 (7,68 M€ soit
50,35 MF). Sur ce chapitre, en sus des causes habituelles
3(
*
)
, le volume important des reports
2000/2001 a plusieurs origines :
- une première explication, d'ordre technique, tient au changement de
nomenclature intervenu en 2000 (suppression des chapitres 34-95 et 37-93) et au
regroupement des crédits disponibles fin 1999, sur le chapitre 34-97.
Cette modification en effet augmente optiquement le niveau des reports du
chapitre 34- 97.
- une autre cause réside dans la mise en place, en 2000, de la
centralisation de la gestion des crédits de fonctionnement, ayant
entraîné le rodage de nouvelles procédures administratives
internes.
- l'attente d'un accord définitif sur le décret de virement de
novembre 2000 et l'incertitude de l'abondement qui était demandé
pour couvrir les besoins du nouveau Secrétariat d'État au
patrimoine et à la décentralisation culturelle, ont
été sources d'un ralentissement du rythme des engagements.
- Enfin, la mise en oeuvre, à deux reprises, de nouveaux textes de
délégation de signature, a ralenti la progression des dossiers.
• Sur le
titre IV
, le montant global des reports constatés
en fin d'année s'élève à 4,47 M€
(29,34 MF) et est particulièrement élevé sur le
chapitre 43-30 (2,23 M€ soit 14,65 MF, contre 1,213 M€
soit 7,96 MF en 2000). En effet, le montant des reports constatés
à l'article 40 « Entretien des monuments historiques
n'appartenant pas à l'État » s'élève
à 1,53 M€ (10,07 MF). Il s'agit là d'un report
exceptionnel lié à l'impossibilité d'ordonnancer en
totalité, dans les délais, les 4,57 M€ (30 MF) de
crédits obtenus à l'occasion du collectif budgétaire du
printemps 2000 pour faire face aux conséquences de la tempête. Au
surplus, les reports restent traditionnellement élevés pour le
chapitre 43-92 « commandes publiques et achats d'oeuvres
d'art » .
En ce qui concerne les
dépenses en capital
, le montant total des
reports de crédits de paiement 2000/2001
s'est
élevé, tous chapitres confondus, à
372,82 M€
(2 445,58 MF
).
Ces reports des crédits de paiement s'expliquent en grande partie par la
non-consommation des crédits du premier collectif
« tempête », compte tenu des délais
traditionnellement longs pour le montage des opérations d'investissement
et par la mise en place tardive des crédits du deuxième collectif
du 31 décembre 2000.
Les reports sont également liés aux retards pris sur les
grandes opérations
: Grand Palais, Cité de
l'architecture et du patrimoine, Institut national d'histoire de l'art, Centre
national de la danse, immeuble des Bons enfants, Théâtre national
de l'Odéon et Maison du cinéma, retards
qui
, si on peut
parfois les imputer à des difficultés juridiques ou
économiques imprévisibles telles des appels d'offres infructueux,
apparaissent largement la conséquence du lancement anticipé
d'un certain nombre d'opérations
.
Enfin, il faut mentionner parmi les causes de ces importants reports le
rattachement trop tardif d'une partie des fonds de concours
- au total
34,17 M€ (224,18 MF) sur le chapitre 56-20, et 1,30 M€
(8,57 MF) sur le chapitre 66-91, n'a pas permis leur consommation avant la
clôture de gestion.
3. L'exécution de la loi de finances pour 2001
En ce
qui concerne les
crédits de fonctionnement
, est d'abord intervenu
l'
arrêté d'annulation du 21 mai 2001
dans le cadre du
contrat de gestion. Il porte sur un montant de 6,1 M€ (40 MF)
répartis entre les chapitres 36-60 pour 4,57 M€ (30 MF),
43-20 pour 0,61 M€ (4 MF) et 43-92 pour 0,91 M€
(6 MF).
Une série de
transferts,
correspondant pour l'essentiel à
des redistributions opérationnelles récurrentes
,
ont
également été opérés en matière de
dépenses ordinaires :
• Pour le titre III, sur le chapitre 32-97 « participation aux
charges de pension », transfert au ministère de
l'économie, des finances, et de l'industrie, pour un montant de
49,01 M€ (322 MF), au titre de la participation aux charges de
pensions civiles ; sur le chapitre 35-20 « patrimoine monumental
et bâtiments, entretien et réparations », transfert d'un
montant de 76 225 € (0,5 MF) à destination du
ministère de la défense, pour l'entretien du fort de
Brégançon ; sur le chapitre 36-60 « subventions
aux établissements publics », transfert d'un montant de 15
245 € (100 000 F) au profit du Centre national de la
cinématographie (CNC), en provenance du Service d'Information du
Gouvernement pour contribuer à la production de 12 films contre le
racisme.
• Pour le titre IV , il s'agit sur le chapitre 41-10, d'abord, du
traditionnel transfert d'un montant de 149,61 M€ (981,40 MF)
à destination du ministère de l'intérieur et de la
décentralisation, au titre de la dotation générale de
décentralisation ; sur le chapitre 43-20 pour un montant de
2,48 M€ (16,29 MF) et sur le chapitre 43-30 pour un montant de
6,72 M€ (44,11 MF), transferts vers le chapitre 46-60 du
ministère de l'emploi et de la solidarité au titre des
interventions en faveur de la ville et du développement social urbain.
Les
crédits d'équipement
font, eux aussi, l'objet de
divers mouvements de crédits en 2001.
Sur le chapitre 56-20, les annulations, qui sont d'un faible montant
270 522 € (1,77 MF), correspondent à des annulations
de fonds de concours. En revanche, l'annulation de 1,52 M€
(10 MF) en crédits de paiement seulement sur le chapitre 66-91,
quant à elle, correspond à des crédits annulés dans
le cadre du contrat de gestion 2001.
Le transfert de 0,7 M€ (0,5 MF) en AP = CP sur le chapitre 56-20
à destination du ministère de la défense, a
été réalisé au titre des travaux effectués
sur le fort de Brégançon.
Sur le plan de l'exécution, on retrouve le même contraste entre
les dépenses ordinaires, qui étaient déjà
engagées à plus de 81% au 31 juillet dernier, par opposition
à la situation des chapitres de dépenses d'investissement, dont
les taux de consommation sont, sauf pour les chapitres 66-91 et 66-98,
nettement inférieurs : 59,8 % pour le chapitre 56-20,
26 % pour le 56-91, 71,9 % pour le chapitre 66-20. On note que, pour
ces trois derniers chapitres, le ratio crédits ouverts en loi de
finances/totalité des crédits disponibles, est respectivement de
0,75, 0,53 et 0,74, ce qui traduit l'importance des reliquats en début
d'exercice.
4. Un bilan de la législature apparemment flatteur
Les tableaux fournis par le ministère de la culture retracent de façon apparemment claire, cette marche glorieuse vers le 1 %. Depuis 1997, le budget du ministère de la Culture, calculé à périmètre constant (base 1998) et hors réserve parlementaire, a ainsi connu une progression de 361,13 M€ (2.368,91 MF), soit +16,32 %, ce qui représente une augmentation de 2,6 % par an.
LOI DE FINANCES INITIALE HORS RÉSERVE PARLEMENTAIRE
|
Année. En MF |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Budget à périmètre constant |
14512,17 |
15109,38 |
15669,78 |
16039,21 |
16494,96 |
16881,08 |
|
Variation en montant |
|
597,21 |
560,4 |
369,43 |
455,75 |
386,12 |
|
Variation en pourcentage |
|
4,1% |
3,7% |
2,4% |
2,8% |
2,3% |
Variation
en montant 1997-2002 : 2368,91 MF
Variation en pourcentage 1997-2002 : 16,32%
LOI DE FINANCES INITIALE HORS RÉSERVE PARLEMENTAIRE
|
Année. En M€ |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Budget à périmètre constant |
2212,37 |
2303,41 |
2388,84 |
2445,16 |
2514,64 |
2573,5 |
|
Variation en montant |
|
91,04 |
85,43 |
56,32 |
69,48 |
58,86 |
|
Variation en pourcentage |
|
4,1% |
3,7% |
2,4% |
2,8% |
2,3% |
Variation
en montant 1997-2002 : 361,13 M€
Variation en pourcentage 1997-2002 : 16,32%
En fait, indépendamment des problèmes de périmètre - le choix pour base du périmètre du ministère de la culture en 1998 aboutissant à intégrer un certain nombre de transferts de compétences antérieurs -, il faudra attendre la loi de règlement pour 2002 pour savoir si l'objectif du 1% sera atteint en termes de budget exécuté.
EVOLUTION DU RATIO A STRUCTURE CONSTANTE PAR RAPPORT A 1998
LFI Hors réserve parlementaire
|
(en MF) |
LFI 1997 |
LFI 1998 |
LFI 1999 |
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Budget
Culture
|
14.512 |
15.109 |
15.670 |
16.039 |
16.496 |
16.880 |
|
Charges nettes de l'État |
1.552.900 |
1.589.700 |
1.620.500 |
1.637.169 |
1.658.908 |
1.687.787 |
|
Ratio culture |
0,935% |
0,950% |
0,967% |
0,980% |
0,994% |
1,000% |
Nous verrons que ces chiffres participent, en particulier pour les dépenses en capital, d'une stratégie d'affichage non conforme à la seule réalité budgétaire incontestable, celle des budgets exécutés .