III. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. LE POIDS DES MINIMA SOCIAUX
1. La hausse persistante des dépenses de minima sociaux en 2002
En 2002,
à la différence des années précédentes, la
hausse des crédits du budget de la santé et de la
solidarité ne résultera pas majoritairement de la croissance non
maîtrisée de dépenses sociales obligatoires. Ainsi, la part
relative des
minima
sociaux dans le budget de la santé et de la
solidarité diminuera en 2002 par rapport à 2001.
Cependant, le total des crédits consacrés en 2002 à la
CMU, à l'API, à l'AAH et au RMI s'élèvera à
10,43 milliards d'euros
17(
*
)
contre 10,3 milliards d'euros en 2001
18(
*
)
et 10 milliards d'euros en
2000
19(
*
)
.
Montant et évolution des prestations sociales
dans le
budget de la santé et de la solidarité
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 2000 |
Part du budget |
LFI 2001 |
Part du budget |
PLF 2002 |
Part du budget |
Évolution 2000/20002 |
|
RMI |
4,38 |
31,6 % |
4,52 |
31,7 % |
4,48 |
30,3 % |
+ 2 % |
|
AAH |
3,9 |
28,1 % |
4,05 |
28,4 % |
4,28 |
28,9 % |
+ 9,74 % |
|
API |
0,66 |
4,8 % |
0,71 |
5 % |
0,74 |
5 % |
+ 12,1 % |
|
CMU |
1,07 |
7,7 % |
1,01 |
7 % |
0,93 |
6,3 % |
- 13 % |
|
Total |
10,01 |
72,2 % |
10,29 |
72,2 % |
10,43 |
70,5 % |
+ 4,2 % |
Le
rythme d'évolution de ces dépenses ne se dément pas
puisqu'elles auront augmenté de 4,2 % de 2000 à 2002, alors
même que la croissance économique vive qu'a connu notre pays, et
la décrue du chômage auraient dû se traduire par une forte
décélération de ces dépenses, au moins s'agissant
du RMI et de l'API. Bien au contraire, ces deux dernières prestations
ont continué à croître.
Votre rapporteur spécial considère comme particulièrement
préoccupante cette l'évolution des
minima
sociaux.
Le premier problème qui se pose est celui des déterminants de la
progression des dépenses. Plusieurs éléments interviennent
en effet sur le rythme d'évolution : le nombre d'entrées des
bénéficiaires dans le dispositif, le taux de revalorisation de la
prestation et le mode de calcul de celle-ci. Le gouvernement, quant à
lui, est complètement responsable des deux dernières variables,
et n'a de prise sur le nombre de bénéficiaires que par les
conditions d'accès qu'il détermine et par la croissance
économique. Or, dans les années qui viennent de s'écouler
- années de forte croissance économique et de recul du
chômage - le gouvernement a systématiquement pris des
décisions tendant à augmenter les crédits des
minima
sociaux (assouplissement des conditions d'accès, primes diverses,
taux de revalorisation élevé, maintien des droits pour la CMU),
voir à en créer de nouveaux (la CMU), alors même que la
croissance économique ne faisait que de façon très
ténue sentir ses effets sur les flux nets d'entrées et de sorties
des bénéficiaires.
Les conséquences de cette politique dispendieuse risquent de se faire
sentir dès 2002, et ce malgré les prévisions du
gouvernement. Le retournement de la croissance économique et
l'arrêt de la baisse du chômage ne pourront en aucune
manière faire baisser le nombre d'allocataires du RMI, de l'API ou de la
CMU. Bien au contraire. Le gouvernement a donc dilapidé les fruits de la
croissance. On en arrive à un paradoxe qui veut que les dépenses
de
minima
sociaux augmentent toujours plus, que l'économie aille
bien ou qu'elle aille moins bien. C'est là le deuxième
problème.
Le troisième problème réside dans l'existence de tendances
lourdes qui poussent à la progression des dépenses. Ceci est
surtout valable pour l'AAH et la CMU.
Pour l'AAH, le nombre des bénéficiaires continue d'augmenter par
un effet de génération. En effet, les bénéficiaires
de l'allocation en 1975 sont encore dans le dispositif, tandis que chaque
année voit arriver son lot de nouveaux handicapés. Il faudra
attendre l'âge de la retraite des allocataires de 1975 pour voir se
stabiliser le flux net.
Pour la CMU, les évolutions des trois premières années ne
sont pas significatives en raison de la difficulté qu'il y a eu à
calibrer les premiers besoins, de la lente montée en charge du
dispositif, et de l'existence de reports de crédits
élevés. Cependant, cette prestation paraît se rapprocher de
son rythme de croisière
20(
*
)
et tout indique qu'il sera
supérieur aux prévisions en raison de la sous-estimation initiale
de la consommation médicale moyenne par bénéficiaire. Le
dispositif avait été conçu sur une base d'une consommation
de 1.500 francs par assuré. Or les gestionnaires de la prestation notent
tous que ce forfait de 1.500 francs se révèle insuffisants, en
grande partie à cause des frais de gestion induits par le dispositif.
Enfin, l'annonce des reports successifs de l'examen exact de la situation des
revenus des premiers bénéficiaires crée des
inégalités
21(
*
)
et
suscite des coûts supplémentaires pour le budget de État
Votre rapporteur spécial s'inquiète de la multiplication de
mécanismes à guichets ouverts ne permettant aucun contrôle
des dépenses et soumis à fortes variations. Il remarque ainsi le
nombre toujours croissant des « handicapés »
touchant l'AAH et des « parents isolés » touchant
l'API. Il déplore les inégalités flagrantes entourant la
CMU. Il constate, à la lecture du nombre de bénéficiaires
des
minima
sociaux, que la croissance ne profite pas à tous.
2. La hausse des minima sociaux absorbe toutes les marges de manoeuvre du budget de la santé et de la solidarité depuis 1998
Sur
l'ensemble de la législature, les dépenses liées aux
minima
sociaux auront progressé de 3,01 milliards d'euros, alors
que les crédits du ministère auront, quant à eux,
augmenté de 3,64 milliards d'euros. Cela signifie que près de 83
% des hausses de crédits consenties sur cinq ans auront servi à
faire face aux dépenses de
minima
sociaux. Comme cette
période fut aussi, pour la France, un moment de
prospérité, votre rapporteur spécial déduit de ce
constat :
• d'une part que la croissance n'a pas permis de maîtriser les
dépenses sociales ;
• d'autre part les marges de manoeuvre dégagées pour le
ministère n'ont été que d'une manière
résiduelle orientée vers les priorités de la santé
publique et de l'offre de soins.
Évolution comparée des dépenses de minima sociaux et du budget de la santé et de la solidarité sur la législature
(en milliards d'euros)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Total législature |
|
RMI |
3,86 |
4,02 |
4,38 |
4,52 |
4,48 |
21,26 |
|
AAH |
3,56 |
3,77 |
3,9 |
4,05 |
4,28 |
19,56 |
|
API |
- |
0,65 |
0,66 |
0,71 |
0,74 |
2,76 |
|
CMU |
- |
- |
1,07 |
1,01 |
0,93 |
3,01 |
|
Total minima sociaux |
7,42 |
8,44 |
10,01 |
10,29 |
10,43 |
46,59 |
|
Budget de la santé et de la solidarité |
11,16 |
12,22 |
13,85 |
14,45 |
14,8 |
66,48 |
|
Hausse du budget |
- |
1,06 |
1,63 |
0,6 |
0,35 |
3,64 |
|
Hausse des minima sociaux |
- |
1,02 |
1,57 |
0,28 |
0,14 |
3,01 |
|
Hausse résiduelle |
- |
0,04 |
0,06 |
0,32 |
0,21 |
0,53 |
|
Part des minima sociaux dans la hausse totale |
- |
96,2 % |
96,3 % |
46,7 % |
40 % |
82,7 % |
B. LES DÉPENSES EN CAPITAL : BAISSE CONSTANTE ET DYSFONCTIONNEMENTS
1. La chute des dépenses en capital
Sur la législature, les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale sur les titres V et VI du budget de la santé et de la solidarité sont passés de 142,35 millions d'euros à 40,06 millions d'euros.
Évolution des crédits de paiement ouverts sur les titres V et VI sur la législature
(en millions d'euros)
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
142,35 |
106,52 |
116,3 |
66,2 |
40,06 |
- 72 % |
Ainsi, les dépenses en capital auront diminué de 72 % en cinq ans, alors que les moyens de paiement de l'ensemble du ministère augmentaient de 32,6 % !
2. Le FIMHO
La Cour
des comptes lors de son rapport sur l'exécution de la loi de financement
de la sécurité sociale de septembre 1999, puis la commission des
affaires sociales du Sénat, dans le cadre de son contrôle des
fonds sociaux en juin 2001
22(
*
)
,
se sont penchées sur l'utilisation des crédits du FIMHO. Leurs
observations rejoignent celles déjà formulées à
plusieurs reprises par votre rapporteur spécial dans le cadre de
l'examen des lois de finances : le FIMHO constitue un outil convenablement
doté d'un point de vue financier, mais aux délais d'instruction
et de paiement des dossiers tellement longs qu'ils en deviennent scandaleux.
Le FIMHO
23(
*
)
(chapitre 66-12 du
budget de la santé et de la solidarité) a été
créé par la loi de finances pour 1998, avec pour objet :
«
d'accompagner la recomposition de l'offre, à travers le
développement des complémentarités et de
décloisonnement des secteurs public et privé, dans un contexte
d'optimisation des ressources disponibles. Il permet en outre d'appuyer les
restructurations lourdes conduites en interne par les
établissements.
24(
*
)
»
Le fonds finance ainsi soit des opérations de rapprochement, soit des
actions de modernisation. Le subventionnement des opérations est
proposé par les conseils d'administration des établissements aux
agences régionales d'hospitalisation, qui envoient les dossiers à
la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, le ministre
statuant enfin sur l'octroi de l'aide.
L'étude des opérations réalisées entre 1998 et 2000
montre que le démarrage du fonds a été lent.
Actions financées par le FIMHO
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
|
Nombre de demandes |
91 |
75 |
264 |
|
Nombre d'opérations |
42 |
33 |
157 |
|
Total des opérations |
313,6 M€ |
173,5 M€ |
770,9 M€ |
|
Total des subventions accordées |
74,3 M€ |
38,5 M€ |
126,9 M€ |
|
Taux de subventionnement |
23,5 % |
22,2 % |
16,4 % |
Source : commission des affaires sociales du
Sénat
En même temps que cette sous-activité, les crédits ont
été très faiblement consommés :
Ouvertures et engagements de crédits sur le FIMHO
(en millions d'euros)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
PLF 2002 |
Total |
|
AP |
76,2 |
38,1 |
122 |
76,2 |
45,7 |
358,2 |
|
CP (hors report) |
23,3 |
22,9 |
55,6 |
15,2 |
- |
117 |
|
AP engagées |
48,3 |
23,93 |
37,3 |
53,33 |
- |
162,86 |
|
CP consommés |
- |
10,7 |
21,1 |
11,1 |
- |
42,9 |
Source : commission des affaires sociales du
Sénat
Au 1
er
août 2001, restaient en compte 195,336 millions d'euros
d'autorisations de programme et 80,985 millions d'euros de crédits de
paiement. Le projet de loi de finances 2002 devrait y ajouter 45,7 millions
d'euros d'autorisations de programme. Cependant, il ne faut pas oublier que le
sort des autorisations de programme qui dorment est bien souvent de se faire
annuler.
Votre rapporteur spécial ne peut que condamner cette situation, qui
revient à privilégier le discours et l'affichage (358,2 millions
de francs d'AP ont été ouverts sur cinq ans) sur la
réalité des opérations (162,86 millions d'euros d'AP ont
été engagés, 42,9 millions d'euros de crédits de
paiement consommés). Quant aux paiements, ils s'effectuent le plus
souvent longtemps après la réalisation des opérations,
laissant les établissements hospitaliers porter la trésorerie de
l'opération
25(
*
)
.
Or, parallèlement, on ne peut nier l'existence de besoins très
importants dans les établissements hospitaliers. Votre rapporteur
spécial considère qu'il s'agit ici d'un exemple flagrant de
dysfonctionnement budgétaire : les crédits existent et ils
ne sont pas employés, en partie à cause des ARH qui ne filtrent
pas assez les dossiers, en partie à cause de la DHOS qui ne les instruit
pas assez vite, en partie à cause des procédures comptables qui
empêchent de mettre à disposition les crédits assez
rapidement après la décision d'octroi de la subvention.
Plutôt que de continuer à inscrire des autorisations de programme
sur ce chapitre, il serait préférable probablement de chercher un
peu plus d'efficacité dans le dispositif.
C. LES « IMPASSES BUDGÉTAIRES »
1. Le protocole hospitalier de mars 2000
Le
gouvernement a, en mars 2000, signé avec les organisations syndicales du
monde hospitalier un protocole important se traduisant par un surcoût, en
année pleine, de 305 millions d'euros.
Cet effort a été financé, en 2000, par une inscription en
collectif budgétaire.
Pour 2001, le gouvernement s'est engagé à ouvrir ces
crédits «
en gestion
». Cela devrait
signifier, normalement, une mesure nouvelle en collectif budgétaire de
décembre 2001.
Pour 2002, le projet de loi de finances est muet.
Les conséquences de cette absence d'inscription en projet de loi de
finances initiale pour 2001 et 2002 sont doubles :
• soit l'État minore sciemment des dépenses ; soit il
veut les faire porter par l'assurance maladie malgré ses
engagements ;
• si les crédits 2001 sont inscrits en collectif 2001, ils ne
seront ouverts que dans les derniers jours de décembre,
délégués aux directeurs d'ARH que pendant la
période complémentaire et, en réalité, mis à
la disposition des établissements hospitaliers en cours d'année
2002 pour le protocole 2001 ; cela signifie que les établissements
hospitaliers consentent, là aussi, une avance de trésorerie
à l'État.
En tout état de cause, votre rapporteur spécial condamne
fermement cette politique qui revient à minorer des dépenses,
à revenir sur ses engagements, à faire supporter par d'autres les
charges qui reviennent à l'État. Il espère que des
explications seront apportées à la représentation
nationale sur ce point lors des débats budgétaires.
2. Les dépenses obligatoires du ministère
Le
ministère de la santé et de la solidarité, de par la
structure de ses dépenses très contrainte par le poids des
minima
sociaux, mais aussi de par le caractère obligatoire de la
plupart de ses dépenses, possède quelques « impasses
budgétaires ». L'exercice consiste à minorer les
crédits de loi de finances initiale par rapport aux besoins
réels, en escomptant : soit des reports importants de
l'année précédente, soit des ouvertures de crédits
en cours d'année (décrets d'avance ou loi de finances
rectificative), soit la constitution d'une dette dont le volume, un jour,
pourra justifier une mesure spéciale dans un collectif
budgétaire.
Cette technique a souvent été utilisée pour les
crédits des
minima
sociaux, les dépenses prévues
dans le projet de loi de finances initial étant sous-estimées,
car ne prenant pas en compte l'octroi de primes éventuelles ou mal les
flux nets de bénéficiaires. Cela a pour conséquence que
les sommes inscrites dans le projet de loi de finances s'éloignent de la
réalité. Les reports et les ouvertures de crédits en cours
d'année viennent ainsi abonder les chapitres. Il est cependant toujours
délicat d'affirmer que cette technique a été
utilisée, notamment parce que certaines erreurs se font de bonne foi (si
la prime n'est pas prévue ou bien si la croissance économique se
retourne).
Le ministère possède cependant des dettes importantes, sur
plusieurs chapitres :
• dette au titre de l'aide médicale (de l'ordre de 80 millions
d'euros) ;
• dette envers les établissements de santé sur le chapitre
66-11 ;
• le remboursement des dépenses d'interruption volontaire de
grossesse
26(
*
)
;
• dette d'un mois de versement de l'API envers l'ACOSS ;
• dette sur les dépenses de tutelle et de curatelle.
Parallèlement, les dépenses du chapitre des frais de justice et
de réparation se révèlent systématiquement
supérieures à celles prévues dans le projet de loi de
finances.
De plus, le projet de loi de finances pour 2002 ne prend pas en compte des
dépenses pourtant certaines, comme la revalorisation de la base
mensuelle des allocations familiales et son effet sur les prestations sociales
du ministère, ou comme le coût du passage aux 35 heures dans le
secteur social et médico-social.
Enfin, le chapitre destiné à rembourser les mises à
disposition demeure en deçà des besoins en la matière,
estimés à environ 15,2 millions d'euros alors que 8 millions
seulement sont prévus.
D. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
Depuis
la publication de la loi organique n° 2001-471 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances, une révolution
budgétaire et administrative est en marche qui, à terme,
bouleversera les modes de gestion publique. Cette réforme, qui fera
passer d'un budget de moyens à un budget orienté vers les
résultats, nécessite un travail d'adaptation considérable.
Votre rapporteur spécial a souhaité examiner en quoi le
ministère de la santé et de la solidarité se
prépare à ce chantier qui aboutira avec la loi de finances pour
2006, même s'il est conscient que le nouveau texte organique n'est en
vigueur que depuis deux mois.
Or, sur plusieurs points, le ministère de la santé et de la
solidarité aura des efforts très importants à
réaliser. La Cour des comptes a ainsi relevé dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances 2000 les défauts du
ministère en matière de contrôle de gestion et de
connaissance de ses coûts, clef pourtant de la réforme.
Par ailleurs, même si un effort appréciable a été
accompli pour agrémenter le « bleu
budgétaire » d'informations et d'indicateurs autour des
agrégats, la future structuration par missions et par programmes n'a pas
encore été esquissée. Le ministère risque cependant
de se retrouver confronté à un défi important puisque la
mesure de la performance et le concept même de programme y seront plus
délicats à mettre en oeuvre qu'ailleurs, ne serait-ce qu'en
raison de l'absence de maîtrise complète du ministère sur
nombre de ses actions. Il est, de plus, frappant de constater que les
crédits augmentent, que les mesures nouvelles s'accumulent chaque
année sans que ne soient communiqués des éléments
permettant d'évaluer du bon emploi de ces sommes.
De même, la réflexion sur les emplois devrait être
entamée au plus vite, dans la mesure où la substitution du
concept d'autorisation des emplois rémunérés par
l'État à celle d'emploi budgétaire nécessitera un
recensement précis des personnels employés au sein du
ministère, mais aussi dans certains établissements publics, en
fonction de leur situation réelle.
Pour les établissements publics relevant du ministère, un travail
devra aussi être accompli en matière d'impositions de toute
nature. De ce point de vue, votre rapporteur ne peut que s'étonner de la
parution pour le moins tardive - octobre 2001 - des textes d'application
nécessaires à l'entrée en vigueur des taxes
créées par la loi de finances pour 2001 en faveur de l'agence
française de sécurité sanitaire des produits de
santé et de l'agence nationale d'accréditation et
d'évaluation en santé, alors même que la création
des ces taxes avaient été présentée en 2001 comme
urgente (les articles avaient été introduits au cours de la
discussion budgétaire) et nécessaires au bouclage du budget 2001
de ces établissements.
E. LES OBSERVATIONS DIVERSES
Votre
rapporteur spécial ne peut manquer non plus de formuler un certain
nombre d'observations diverses, dont certaines figurent déjà dans
les rapports relatifs aux précédents projets de loi de
finances :
• quelle est l'utilité réelle de la hausse importante des
crédits destinés à l'économie solidaire (doublement
des moyens par rapport à 2001), alors que, par exemple, moins de 43 %
des crédits de l'article 71 du chapitre 46-31 (interventions non
déconcentrées en matière d'économie sociale et
solidaire) avaient été engagés au 1
er
octobre
2001 ?
• le ministère continue à créer des emplois de
contractuels alors que, dans le même temps, il cherche à
titulariser les contractuels embauchés il y a quelques
années ;
• le contrôle budgétaire réalisé sur la MILDT
par notre collègue Roland du Luart a révélé de
nombreux problèmes ; votre rapporteur spécial espère
qu'ils seront résolus en 2002 ; en attendant, la question de
l'articulation de ses missions avec les actions de prévention de la
CNAMTS pour l'alcoolisme et le tabagisme reste ouverte.
*
Au
total, la hausse des crédits du budget de la santé et de la
solidarité, si elle va, pour la première fois depuis plusieurs
années, contribuer à aborder des questions importantes, notamment
en matière de santé publique ou d'accueil des
réfugiés, ne peut suffire à elle seule à juger de
la qualité d'un budget. Cette hausse reste d'ailleurs, en valeur
absolue, comparable à celle des exercices précédents de la
législature et l'inversion de la tendance semble davantage venir d'une
réduction subie des besoins supplémentaires en matière de
minima
sociaux que d'un changement volontariste des priorités.
Votre rapporteur spécial a voulu voir dans quelle mesure ces hausses
s'articulaient avec une réflexion sur les résultats atteints par
le ministère dans son action. Il a constaté que les
bénéficiaires des
minima
sociaux n'avaient guère
profité de la croissance alors que des temps plus sombres s'annoncent.
Il a vu que nombre de problèmes pointés année après
année restaient pendants. Il a déploré la mauvaise
utilisation des crédits destinés à la modernisation
hospitalière. Il a relevé les difficultés qu'aurait le
ministère à appliquer la nouvelle loi organique relative aux lois
de finances. Il a constaté une nouvelle fois l'inconnue qui entoure le
financement du protocole hospitalier de mars 2000.
Il en retire l'impression de l'absence d'une stratégie comme de
réflexion sur ce à quoi servent les 14,8 milliards d'euros
proposés en 2002 à l'approbation du Parlement.