2. Les limites de la connaissance des effectifs réels
Les agents titulaires et les contractuels rémunérés sur des emplois budgétaires représentaient, en 1996, 83 % des effectifs des directions régionales et départementales. Les autres agents sont des agents non titulaires rémunérés sur des crédits de vacations, des agents mis à disposition gratuitement ou contre remboursement, et des collaborateurs de statut divers.
a) Il est difficile de dénombrer avec précision les effectifs sur emplois budgétaires
Cette situation résulte de deux phénomènes :
• L'obsolescence de l'outil en place
Le suivi des effectifs suppose de connaître les mouvements et changements de position modifiant la quotité de temps de travail des agents.
Il doit donc être adapté au niveau de la déconcentration de la gestion des personnels des services déconcentrés, dans la mesure où certains actes de gestion d'un corps de personnel relèvent de la compétence du ministre et d'autres de celle du chef du service déconcentré.
La DAGEMO dispose d'une base informatique de la gestion des personnels implantée à l'administration centrale, et qui peut être consultée par les directions régionales et départementales.
La majorité des actes de gestion est préparée et éditée à partir de cette base.
Toutefois, cette dernière ne couvre pas la totalité des actes de gestion. Jusqu'en 1996, elle ne permettait pas l'édition automatisée des arrêtés de démission, d'affectation des stagiaires, de mutation et de détachement, ce qui nécessitait des opérations manuelles complémentaires.
• La confusion entre effectifs rémunérés et effectifs opérationnels
Tous les agents rémunérés sur emploi, recensés par la DAGEMO au titre des services déconcentrés, n'y exercent pas effectivement.
En 1996, 304 agents rémunérés par les DRTEFP et les DDTEFP étaient dans une telle situation. Il s'agit essentiellement d'agents mis à disposition d'autres administrations ou organismes, bénéficiant d'une décharge syndicale ou placés en stage de formation initiale dans une école d'application 9 ( * ) .
Une telle confusion ne permet pas de connaître avec précision les effectifs réels des services déconcentrés.
b) Le suivi des autres effectifs est tout aussi délicat
Environ 15 % des effectifs des services déconcentrés du ministère de l'emploi ne sont pas recrutés sur des emplois budgétaires.
L'initiative de leur recrutement appartient, soit aux services déconcentrés, notamment pour les agents non titulaires et certains mis à disposition, soit à une ou plusieurs directions de l'administration centrale.
L'absence d'outil commun de recensement est à l'origine de trois principaux dysfonctionnements :
- un dénombrement tardif et imprécis des agents non titulaires , au moins jusqu'en juin 1996, lorsque débutèrent les travaux sur la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique ;
- des incertitudes sur le nombre des agents mis à disposition des services déconcentrés : la DAGEMO bénéficiait, en 1996, de 54 mises à disposition de fonctionnaires d'autres ministères ou collectivités (24) et d'agents issus d'organismes rattachés au ministère tels que le CNASEA, l'ANPE ou l'AFPA (30).
Mais le nombre des mises à disposition, au sens du statut général de la fonction publique, dont bénéficie le ministère de l'emploi, n'est pas représentatif de l'ensemble des effectifs qui y exercent à titre temporaire ou occasionnel, car il convient de prendre en considération le recours à diverses autres catégories de collaborateurs ;
- un accroissement de l'emploi précaire : la DAGEMO bénéficie de l'appui de collaborateurs divers, souvent permanents ; on dénombrait ainsi, en 1996, dans les directions régionales et départementales, 53 objecteurs de conscience, 3 appelés du contingent et 345 agents embauchés sur un contrat emploi-solidarité (CES).
Or, une telle situation est contraire aux règles relatives à l'exécution des dépenses de l'Etat, et suscite le développement du travail précaire au sein de la fonction publique, ce qui pose, à terme, le problème de l'intégration de ces agents dans les cadres.
* 9 En particulier, l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP).