3. Les infractions aux règles relatives à la gestion des personnels
a) Des personnels permanents sont rémunérés sans support budgétaire durable
Il existe deux principaux problèmes concernant les agents des DRTEFP et des DDTEFP :
- les crédits de rémunération des cadres pour l'emploi ont été inscrits dans la loi de finances initiale pour 1996 sans que les emplois correspondants aient été créés, ce qui est contraire aux dispositions de l'article 1 er de l'ordonnance organique de 1959 ;
- les agents qui gèrent les dossiers du Fonds social européen sont rémunérés sur des crédits d'assistance technique (titre IV) dont la pérennité n'est pas assurée.
Par ailleurs, la question des collaborateurs rémunérés sur contrats emploi-solidarité demeure pour partie non résolue. Les services déconcentrés, en effet, ont eu recours de façon irrégulière à des organismes supports tels que des associations ou des établissements publics pour bénéficier de l'affectation d'agents sur contrats emploi-solidarité et contrats emploi-consolidé.
b) La réglementation est appliquée de manière irrégulière
Les dysfonctionnements constatés, s'agissant des personnels des services déconcentrés du ministère de l'emploi, sont de deux types :
• La mise à disposition de fonctionnaires de l'Etat
En 1996, 86 fonctionnaires des directions régionales et départementales étaient en position de mise à disposition.
Or, des irrégularités ont été constatées :
- l'arrêté de mise à disposition de ces agents ne mentionne aucune durée de service, alors que la réglementation en prévoit (3 ou 6 ans maximum selon le cas) ;
- ces arrêtés ne sont pas publiés ;
- la situation des personnels mis à disposition n'est pas suivie par le service gestionnaire.
En outre, à la même date, 9 agents de l'inspection du travail étaient mis à disposition de centrales syndicales, 7 d'entre eux ne bénéficiant d'aucun mandat syndical. Une telle situation est contraire au statut général de la fonction publique d'Etat qui prévoit que les syndicats bénéficient, non pas de mises à disposition, mais de détachements, d'autorisations spéciales d'absence ou de décharges d'activité de service.
Enfin, 12 agents des services déconcentrés étaient mis à disposition de la Mutuelle générale des affaires sociales, ce qui revient à faire rémunérer par l'Etat des agents qui exercent des activités privées.
• Le régime des rémunérations accessoires des agents de catégorie C
Le décret n° 50-1248 du 6 octobre 1950 a fixé le régime des indemnités horaires pour travaux supplémentaires appliqué aux agents de catégorie C.
En pratique, le ministère de l'emploi gère ces accessoires de salaire comme les indemnités forfaitaires des agents des catégories A et B : le mode de calcul repose sur une part fixe et sur des parts variables attribuées selon le grade, et non sur les heures supplémentaires effectuées.
Le principe, fondamental dans le droit de la fonction publique, du service fait est donc systématiquement méconnu en l'espèce.
Vos rapporteurs ont pu constater, à l'occasion de leurs déplacements au sein des services déconcentrés, que ce problème perdure.
Le décret de 1950 précité prévoit que l'indemnité horaires pour travaux supplémentaires est attribuée en fonction d'un nombre d'heures effectives de travaux supplémentaires. Elle ne peut donc être forfaitisée. Or, les circulaires ministérielles annuelles relatives aux modalités de gestion et de répartition des rémunérations accessoires font référence à une somme forfaitaire attribuée selon les mêmes modalités que pour les autres catégories d'agents 10 ( * ) .
Concrètement, le montant de la prime forfaitaire est ainsi " transformé " en heures supplémentaires, afin de respecter formellement les dispositions du décret de 1950, ce qui aboutit à attribuer aux agents de catégorie C un nombre d'heures supplémentaires considérable.
Le bulletin de paye ci-joint illustre le cas d'un adjoint administratif de la direction régionale d'Alsace qui aurait effectué 25 heures supplémentaires en décembre 1999 et en janvier 2000, et 22 heures supplémentaires en février 2000, sans compter deux heures de travail le dimanche en décembre 1999 !
Vos rapporteurs estiment qu'il n'est que temps de mettre un terme à ce système absurde, en adaptant un texte réglementaire vieux de plus de 50 ans.
La ministre de l'emploi et de la solidarité avait d'ailleurs appelé l'attention du ministre de la fonction publique, par un courrier en date du 24 juillet 1998, sur son souhait d'expérimenter dans l'ensemble de ses services la réforme de l'attribution des primes à l'attention des agents bénéficiant d'indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
Toutefois, le ministre de la fonction publique, par un courrier du 11 septembre 1998, opposait une fin de non recevoir à cette proposition, arguant qu'il était prématuré de traiter cette question avant que M. Jacques Roché ne rende ses conclusions sur le temps de travail dans les fonctions publiques, et qu'une concertation ne soit engagée avec les syndicats sur le temps de travail et les heures supplémentaires. Le ministre proposait " non plus d'expérimenter mais de généraliser une nouvelle pratique dès le second semestre 1999 ".
Le rapport Roché a été rendu public en février 1999, les négociations en vue de parvenir à un accord national tendant à instituer les 35 heures dans la fonction publique ont échoué, mais le régime des indemnités des agents de catégorie C n'a toujours pas été réformé.
* 10 La note du 4 janvier 1999 relative à cette question, évoquant l'intervention d'une réforme prochaine mais prorogeant le système actuel, figure en annexe au présent rapport.