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La réforme de la coopération

 

3. Un véritable effort de rationalisation de notre coopération par pays.

Si les priorités géographiques de notre politique de coopération n'apparaissent pas clairement, la définition des conditions de mise en oeuvre de notre aide pour chaque pays fait actuellement l'objet d'une méthodologie rénovée au terme de laquelle les priorités de notre action devraient apparaître plus clairement.

C'est l'une des constantes de notre coopération d'avoir privilégié une approche très complète du développement embrassant les différents aspects d'une même question : ainsi, dans le domaine de la santé, assurer le développement des centres de santé communautaire, des hôpitaux, l'approvisionnement en médicaments génériques, la lutte contre le sida, la formation des médecins, le cadre juridique et réglementaire. Comme le relevait une étude de la DGCID sur l'efficacité de l'aide française, au regard de la lutte contre la pauvreté et les inégalités « cette approche est sans doute intellectuellement séduisante et fondée, mais, en période de diminution budgétaire, elle risque fort d'aboutir à une dispersion des efforts et à un saupoudrage, faute de choix explicites, en concertation avec les partenaires nationaux (Etat et  « société civile ») et les autres bailleurs de fonds. »

Incontestablement, les responsables de la DGCID ont pris la mesure de ces risques. Afin de mieux mettre en lumière les priorités de notre coopération avec chacun de nos partenaires, une nouvelle méthode est aujourd'hui progressivement mise en place, fondée sur l'élaboration d'un document stratégique pays (DSP). Ce document, selon les termes des instructions adressées aux ambassadeurs, «a vocation à fournir, sous deux angles, celui du diagnostic et celui des orientations pour l'avenir, un cadre de référence pour l'ensemble de notre coopération dans un pays donné, en liaison, le cas échéant, avec les documents stratégiques des organisations multilatérales et de l'Union européenne ». Quatre aspects du document stratégique retiennent plus particulièrement l'attention.

- D'abord le document doit replacer « l'analyse diplomatique et le choix politique » au centre de notre action ; c'est du reste la raison pour laquelle l'ambassadeur joue un rôle essentiel de coordination dans cet exercice et que la rédaction finale du document stratégique relève de sa seule responsabilité.

- Ensuite, malgré le rôle éminent de l'ambassadeur, la préparation du DSP repose sur un véritable travail de concertation entre les acteurs français concernés par le développement ; à cet égard, il constitue l'instrument de l'indispensable coordination ; un premier cercle associera le service de coopération et d'action culturelle, l'Agence française de développement, mais aussi les instituts de recherche, les représentants de la coopération décentralisée et des principales ONG ; un deuxième cercle sera formé des conseillers du commerce extérieur et des représentants d'entreprises ainsi que de la communauté française ; enfin un troisième cercle réunira les représentants des institutions multilatérales ainsi que ceux des pays conduisant des opérations de coopération significatives. Ce dernier point mérite d'être souligné car le document stratégique pays doit aussi permettre une meilleure articulation de notre coopération avec les actions de l'Union européenne et des autres bailleurs de fonds multilatéraux.

- Le document stratégique ne constitue pas seulement un instrument d'analyse ; il s'inscrit dans une perspective opérationnelle. Le document comprend en effet deux parties : la première consacrée à l'analyse des besoins du pays et à l'examen critique des opérations de coopération déjà conduites, la seconde, aux orientations qu'il convient de privilégier sur une durée de trois années. Le document stratégique pays fait l'objet d'un examen par le co-secrétariat du CICID ainsi que par l'AFD ; les observations sont alors transmises aux postes ; le document stratégique est le fruit de cet enrichissement successif ; le document final, validé par l'ambassadeur est alors présenté au CICID sous la forme d'une fiche synthétique mettant en évidence les éventuelles divergences susceptibles de donner lieu à un arbitrage politique.

L'élaboration d'un document stratégique pays a d'abord été conduite à titre expérimental dans six pays pilotes en 2000 (Afrique du sud, Colombie, Laos, Liban, Mauritanie et Roumanie) avant d'être étendue à 16 autres pays (Bénin, Brésil, Burkina Faso, Cameroun, Colombie, Kenya, Madagascar, Mali, Mozambique, Niger, Pologne, République centrafricaine, République du Congo, Sénégal, Tanzanie, Tchad et Vietnam).

Le CICID 2001 pourra ainsi examiner 13 documents stratégiques pour validation (Afrique du sud, Colombie, Kenya, Mauritanie, Madagascar, Cameroun, Laos, Liban, Mali, Mozambique, Sénégal, Tanzanie).

Ce document doit constituer le point de départ du dialogue engagé avec le pays partenaire. Notre pays, sur la base des orientations adoptées en 1998, souhaite en effet désormais mettre en oeuvre sa politique d'aide dans un cadre contractuel. La coopération reposera sur un accord de partenariat et de développement destiné à préciser, dans un cadre pluriannuel, les différents aspects concernés (développement, mais aussi action culturelle, coopération militaire, maîtrise des flux migratoires) et les modalités de mise en oeuvre de nos interventions.

Jusqu'à présent, et avant même l'achèvement des procédures d'élaboration du DSP, cinq accords de ce type ont d'ores et déjà été signés (Mali, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Mauritanie, Tchad). On a mieux conscience aujourd'hui qu'une coopération réussie repose sur une véritable implication du pays partenaire. Le principe de la contractualisation va dans ce sens.

De même que la coordination des différents acteurs du développement trouve désormais son expression unique dans le DSP au terme d'un travail de concertation approfondie, de même la mise en place d'un partenariat doit aussi apparaître comme le fruit d'un véritable dialogue. Les commissions mixtes organisées à intervalles parfois très espacés entre la France et les Etats bénéficiaires de l'aide apparaissent à certains égards un exercice excessivement formel. C'est pourquoi il reste à mieux définir les cadres et l'organisation du dialogue. Tel devrait être aujourd'hui l'un des champs de réflexion privilégié de notre politique de coopération.