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Projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat : Accès aux origines. Rapport d'information sur le projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat

 

B. LE CONSEIL NATIONAL POUR L'ACCÈS AUX ORIGINES PERSONNELLES

L'article premier du projet de loi, qui institue le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles, en détaille précisément les missions et les procédures d'intervention. Ce faisant, il établit opportunément un cadre législatif nouveau destiné à faciliter la recherche des origines, en particulier pour les enfants nés dans le secret. Ce cadre devra toutefois être complété par des dispositions réglementaires et, surtout, des protocoles de « bonne pratique », définis par le CNAOP lui-même et diffusés auprès de tous les intervenants locaux : professionnels des établissements de santé, fonctionnaires des services départementaux et personnels des organismes d'adoption.

1. Composition

Le CNAOP sera composé de douze personnes : un membre de la juridiction administrative, un magistrat de l'ordre judiciaire, un représentant du ministère chargé des affaires sociales, un représentant des conseils généraux, trois représentants d'associations de défense des droits des femmes, trois représentants d'associations de défense des droits des enfants, et deux personnalités qualifiées.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence qu'il y aurait à proposer que siègent au CNAOP le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants. L'un et l'autre ont en effet pour fonction d'aider des personnes à résoudre des difficultés nées de la complexité des textes ou de pratiques contestables, qu'elles soient administratives pour le premier ou d'ordre privé pour le second. En cela, ils ont eu à intervenir sur des réclamations de personnes à la recherche de leurs origines confrontées à des blocages persistants. Ils possèdent donc incontestablement une expérience en la matière. En outre, leur mission même de médiateur les qualifie tout particulièrement au regard de l'esprit dans lequel le CNAOP sera amené à agir. Enfin, le Conseil est constitué de groupes de personnalités dont les approches du problème pourraient, en certaines circonstances, être divergentes : leur qualité d'autorité indépendante pouvait ainsi leur conférer un rôle de modérateurs utile dans une instance appelée à débattre et à intervenir en une matière aussi délicate que celle de l'accès aux origines.

Mais c'est précisément cette notion d'indépendance qui a conduit votre rapporteur à écarter une telle recommandation. En effet, il ne lui paraît pas opportun d'impliquer aussi directement le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants sur des dossiers individuels qu'ils pourraient soit avoir examinés au préalable sans avoir été en mesure de leur apporter de solution, soit être amenés à connaître dans l'hypothèse, qu'on ne peut exclure a priori, où l'intervention du CNAOP n'aurait pas satisfait un demandeur. Dans les deux cas, l'un ou l'autre seraient alors susceptibles d'être placés dans la position inconfortable d'avoir à se prononcer, en une sorte « d'appel », sur une de leurs précédentes interventions.

En revanche, sur un plan général comme, le cas échéant, sur tel ou tel dossier particulier, votre Délégation estime éminemment souhaitable que des relations d'échanges puissent être nouées entre le CNAOP et le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants, afin que le Conseil puisse être éclairé par leur expérience tant des situations que des techniques de médiation, particulièrement importantes en la matière. A cet égard, il lui semblerait utile que la loi autorise le principe de telles relations ((*)1).

2. Missions

 Il est tout d'abord reconnu au CNAOP une mission générale le conduisant à émettre des avis et à formuler toutes propositions utiles relatives à l'accès aux origines personnelles, et à être consulté sur les mesures législatives et réglementaires prises dans ce domaine. En outre, il doit assurer l'information des départements - dont relève le service de l'aide sociale à l'enfance qui a la responsabilité des pupilles de l'Etat - et des organismes autorisés et habilités pour l'adoption sur la procédure de recueil et de conservation des renseignements, instituée par le projet de loi et qu'un décret en Conseil d'Etat définira, ainsi que sur les dispositifs d'accueil et d'accompagnement des personnes à la recherche de leur origines et des femmes demandant à accoucher dans le secret. Comme cela sera précisé ultérieurement, cette information sera assurée par le truchement privilégié de personnes référentes désignées par le président du conseil général, dont la formation initiale et continue et le suivi régulier seront assurés par le CNAOP.

Pour votre Délégation, il serait en outre opportun de prévoir explicitement que le CNAOP sera destinataire de toutes données lui permettant de dresser un tableau statistique exhaustif et cohérent de la situation.

 Au-delà de cette mission, le CNAOP a pour vocation essentielle de permettre et d'organiser la réversibilité du secret des origines.

Pour ce faire, il va tout à la fois constituer un nouveau guichet, à compétence nationale, susceptible de recueillir les volontés des parties, à savoir d'une part l'enfant ou ses descendants s'il est décédé, d'autre part sa mère ou son père de naissance ou leurs familles s'ils sont décédés, collecter les informations et, le cas échéant, intervenir en médiation auprès des personnes ayant demandé le secret de leur identité pour vérifier si elle entendent le maintenir lorsque l'enfant a exprimé le souhait de connaître ses origines.

Cette dernière mission, tout à fait nouvelle dans notre droit, sera de la compétence exclusive du CNAOP. Les autres, en revanche, devraient être également exercées au niveau du conseil général, comme l'a confirmé lors de son audition par votre Délégation Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à la famille, à l'enfance et aux personnes handicapées. Mais votre rapporteur souhaite de nouveau insister sur le fait qu'un des problèmes majeurs du texte tient à ce que, en l'état actuel de sa rédaction, aucune disposition n'étend explicitement aux conseils généraux les procédures précises prévues pour le CNAOP en matière de recueil des volontés des personnes concernées ou de levée du secret, ni ne prévoit d'articulation limpide entre le Conseil national et les conseils généraux.

3. Le recueil des volontés

 S'agissant de la demande d'accès à la connaissance des origines, le CNAOP sera susceptible de la recevoir de l'enfant lui-même lorsqu'il est majeur ou si le ou les titulaires de l'autorité parentale ou son tuteur en sont d'accord, de son ou ses représentants légaux s'il est mineur, de son tuteur s'il est majeur placé sous tutelle, et de ses descendants en ligne directe majeurs s'il est décédé. La demande devra être formulée par écrit et pourra être retirée à tout moment dans les mêmes formes.

 La mère ou le père de naissance de l'enfant, quant à eux, adresseront au CNAOP la déclaration par laquelle elle ou il autorise la levée du secret de sa propre identité. En cas de décès, il est prévu que leurs ascendants, leurs descendants et leurs collatéraux privilégiés (i.e. leurs frères et soeurs) pourront formuler la déclaration de leurs propres identités. Dans l'une comme dans l'autre de ces circonstances, les intéressés seront informés que leur déclaration expresse ne sera communiquée à la personne concernée que si celle-ci fait elle-même une demande d'accès à ses origines. Enfin, le père ou la mère de naissance pourront également s'enquérir de leur recherche éventuelle par l'enfant.

En ce qui concerne la parentèle, l'Assemblée nationale a profondément modifié le dispositif initialement prévu par le Gouvernement, lequel envisageait que les ascendants, descendants et collatéraux privilégiés des parents de l'enfant puissent formuler une demande de rapprochement auprès de ce dernier en toute circonstance. Ainsi leur aurait-il été théoriquement possible de formuler cette demande que leur parent soit mort ou vivant, et quand bien même il n'aurait pas lui-même expressément levé le secret de son identité. Le choix retenu par les députés de n'introduire dans la procédure la parentèle de la mère ou du père de naissance qu'à compter du décès de l'une ou de l'autre, et d'exclure du texte toute notion de « rapprochement », paraît éminemment plus sage à votre Délégation, qui l'approuve par conséquent pleinement.

 En tout état de cause, le texte pose très clairement le principe de la concordance des volontés de l'enfant et de ses parents pour que le secret de l'identité de l'un et/ou l'autre de ces derniers puisse être levé. Il convient à cet égard de relever qu'il n'existe pas de parallélisme des formes en la matière entre les droits de l'enfant et ceux de ses parents de naissance : en effet, le projet de loi ne prévoit aucune faculté pour la mère ou le père de naissance de revenir sur sa déclaration autorisant la levée du secret. Votre Délégation approuve ce déséquilibre, convaincue que les situations de l'un et des autres ne sont pas comparables puisque l'enfant n'a jamais eu prise sur la situation qu'il connaît, laquelle résulte exclusivement de décisions de ses parents (même prises sous la pression de contraintes extérieures). Toutefois, elle se demande si la rigueur de ce texte ne risque pas d'aller à l'encontre de l'objectif recherché, qui est de favoriser la levée du secret : en n'autorisant aucune renonciation, en faisant de l'autorisation donnée un acte irrémédiable, ne risque-t-on pas finalement de susciter des appréhensions la rendant plus difficile à exprimer ? Nonobstant, et même si d'autres dispositions du projet de loi favorisent la recherche ultérieure du consentement (v. infra), il ne semblerait pas opportun à votre Délégation de permettre à la mère ou au père de naissance d'autoriser la levée du secret de leur identité puis d'y revenir au gré des circonstances.

4. La collecte des informations

 Pour satisfaire aux demandes dont il est saisi, le CNAOP recueillera copie des éléments relatifs à l'identité :

- de la femme qui a demandé le secret de son identité et de son admission lors de son accouchement dans un établissement de santé et, le cas échéant, de la personne qu'elle a désignée comme étant l'auteur de l'enfant ;

- de la ou des personnes qui ont demandé la préservation de ce secret lors de l'admission de leur enfant comme pupille de l'Etat ou de son accueil par un organisme autorisé et habilité pour l'adoption ;

- des auteurs de l'enfant dont le nom n'a pas été révélé à l'officier de l'état civil lors de l'établissement de l'acte de naissance.

 Ces éléments lui seront communiqués, sur sa demande, par les établissements de santé, les services départementaux (principalement celui de l'aide sociale à l'enfance) et les organismes d'adoption. Toutes ces structures devront également lui faire connaître les renseignements qu'elles possèdent ne portant pas atteinte au secret de l'identité des parents de naissance, ainsi que les raisons et les circonstances de la remise de l'enfant au service de l'aide sociale à l'enfance ou à l'organisme d'adoption.

On peut relever que ces dispositions élargissent de manière substantielle le droit existant de deux manières :

- la première en soumettant au champ d'intervention du CNAOP, dont on rappellera la vocation nationale, tous les établissements de santé, quel que soit leur statut. Actuellement, en conditionnant les obligations d'information du service de l'aide sociale à l'enfance du conseil général à la prise en charge financière de l'accueil et des soins aux parturientes, les dispositions relatives à l'accouchement sous X figurant dans le CASF ne concernent que les établissements hospitaliers publics et les établissements privés participant à l'exercice du service public. Désormais, les établissements privés non conventionnés devront eux aussi fournir tout élément d'information que demandera le CNAOP ;

- la seconde en étendant les obligations portant sur les services administratifs aux organismes autorisés et habilités pour l'adoption qui, eux aussi, échappaient jusqu'à présent aux dispositions prévues par les textes en matière de recueil et de conservation des informations. Or, l'activité d'un petit nombre de ces organismes, leur opacité comme leur refus de communiquer, ont parfois été dénoncés à l'occasion d'affaires de recherches des origines ou de procédures d'adoption, créant une suspicion généralisée parfois excessive à l'encontre de tous les organismes d'adoption.

Aussi votre Délégation approuve-t-elle particulièrement ces deux dispositions, qui permettront de favoriser le droit à la recherche des origines par l'harmonisation des pratiques et le recul de la culture du secret.

 Par ailleurs, l'Assemblée nationale a expressément souhaité que le CNAOP soit destinataire des renseignements, identifiants ou non, transmis par une autorité étrangère soit à l'autorité centrale pour l'adoption internationale, soit à la mission de l'adoption internationale, soit aux organismes autorisés et habilités pour l'adoption. Elle a en outre prévu qu'en cas de cessation de l'activité d'un organisme d'adoption, les renseignements concernant les identités des parents de naissance soient versés au CNAOP par le président du conseil général qui les reçoit. Dès lors qu'il a été prévu d'organiser le dispositif du CNAOP en parallèle avec les structures et procédures existantes, et non de manière alternative, votre Délégation s'interroge sur l'utilité concrète de ces deux dispositions qui établissent des discriminations difficilement explicables et justifiables sur le plan pratique.

Les questions qui se posent sont en effet les suivantes :

- pourquoi les informations propres à l'adoption internationale seraient-elles systématiquement adressées au Conseil, et pas celles concernant les adoptions d'enfants nés en France (d'autant que les enfants étrangers adoptés sont environ dix fois plus nombreux aujourd'hui que les enfants adoptés nés en France) ?

- pourquoi y aurait-il une différence de traitement entre le « stock » et le « flux » d'enfants adoptés à l'étranger, et pourquoi de surcroît cette différence ne serait, là encore, limitée qu'à ces enfants ?

- pourquoi le conseil général, dépositaire des dossiers de l'oeuvre d'adoption disparue, devrait-il s'en délivrer au profit du CNAOP alors qu'il conservera dans ses archives les dossiers des pupilles de l'Etat ?

Votre Délégation serait donc favorable à la suppression de ces deux procédures, qui lui paraissent tout à la fois lourdes, discriminatoires et inutiles. Toutefois, il lui paraît essentiel que les enfants nés à l'étranger et adoptés par des familles françaises puissent eux aussi se tourner vers le Conseil national pour obtenir des informations sur leurs origines biologiques. Il sera dès lors nécessaire de prévoir que le Conseil puisse obtenir de l'autorité centrale pour l'adoption internationale, de la mission de l'adoption internationale et des organismes autorisés et habilités pour l'adoption, les renseignements, identifiants ou non, concernant ces enfants et leur famille d'origine qui auront été transmis par une autorité étrangère.

 Enfin, le CNAOP pourra obtenir du procureur de la République les éléments figurant dans les actes de naissance d'origine considérés comme nuls en en cas d'adoption plénière de l'enfant et il détiendra les pouvoirs conférés au Trésor public en matière de recouvrement des pensions alimentaires à l'égard des administrations ou services de l'Etat et des collectivités publiques, des organismes de sécurité sociale et des organismes qui assurent la gestion des prestations sociales, lesquels seront tenus de réunir et de lui communiquer les renseignements dont ils disposent permettant de déterminer les adresses de la mère et du père de naissance.

De plus, les délais prévus pour la libre consultation de certaines archives publiques ((*)1) dont il pourrait être amené à prendre connaissance dans l'exercice de sa mission lui seront inopposables.

Ces dispositions sont à l'évidence nécessaires pour que le CNAOF puisse disposer des moyens matériels lui permettant de retrouver la mère ou le père de naissance, conformément aux dispositions figurant ci-après.

5. La levée du secret

Plusieurs positions de principe structurent et conditionnent la procédure de levée du secret de l'identité des parents de naissance, disposition essentielle du projet de loi.

 A l'initiative de l'Assemblée nationale, il a été tout d'abord clairement distingué entre la mère et le père de naissance, afin de garantir que le droit au secret de chacun d'entre eux sera préservé par le CNAOP quelle que soit la position adoptée par l'autre parent.

 En outre, les députés ont précisé que le CNAOP devra s'assurer, avant toute levée du secret, que l'enfant ou la personne autorisée qui en a formulé la demande la maintient bien. Cette précaution n'aura naturellement à s'appliquer que si l'autorisation de levée du secret est recueillie quelque temps après que la demande a été formulée : dans l'hypothèse inverse, où les éléments identifiants et la déclaration expresse de levée du secret de l'identité seraient déjà en possession du Conseil, l'expression de la demande devrait suffire. On observera en outre que dans ce cas, il n'est nullement prévu de demander à la mère ou au père de naissance une confirmation de son autorisation, pas plus qu'il n'a été prévu que la mère ou le père de naissance puisse retirer à tout moment son autorisation de levée du secret.

 Troisième position de principe : la possibilité ouverte aux membres du CNAOP ou à ses correspondants dans les départements (v. infra) de rechercher le consentement exprès du parent concerné s'il n'a pas déjà formulé de déclaration expresse de levée du secret de son identité.

Votre Délégation observe qu'en l'état actuel du texte, aucune disposition ne précise si, à la suite d'un refus exprès du parent de lever le secret de son identité, l'enfant est autorisé à solliciter ultérieurement le CNAOP pour qu'il se rapproche à nouveau de l'intéressé en vue de recueillir son consentement, ou si cette démarche lui est interdite. Il lui semble que même si l'on peut espérer que la médiation du Conseil portera souvent ses fruits, et qu'en tout état de cause il sera toujours loisible au parent concerné de revenir sur son refus, la faculté devrait être explicitement reconnue à l'enfant de formellement demander une nouvelle intervention du CNAOP, à l'issue d'un délai de quelques années, après chaque refus de sa mère ou de son père de naissance de lui révéler son identité.

 Le projet de loi envisage aussi la situation où la mère ou le père de naissance, qui aurait expressément consenti à la levée du secret de son identité de son vivant, serait décédé avant que l'enfant n'ait formulé sa demande, en prévoyant que le CNAOP communiquera alors à ce dernier l'identité des ascendants, descendants et collatéraux privilégiés du parent concerné qui l'auront déclarée à l'occasion du décès.

Cette procédure a été retenue par l'Assemblée nationale de préférence à celle initialement envisagée par le Gouvernement, qui prévoyait un sens de la communication exactement inverse : c'était la parentèle qui, sous le prétexte qu'elle avait formulé une demande de rapprochement avec l'enfant, était informée de son identité dès lors qu'il avait souhaité accéder à ses origines et que son père ou sa mère de naissance avait consenti à la levée du secret. Aucune logique ne semblait présider à ce dispositif, puisque la mère ou le père de naissance eux-mêmes (qui, dans cette hypothèse, n'étaient pas nécessairement décédés) n'étaient pas informés de l'identité de leur enfant, alors que leurs parents, enfants ou frères et soeurs pouvaient l'être. En outre, le désir pour certains membres de la parentèle des parents biologiques de retrouver l'enfant n'induit pas nécessairement que l'enfant souhaite consentir à un rapprochement : il est à tout le moins légitime de le laisser, lui et lui seul, décider de le faire ou non sans contrainte. C'est pourquoi votre Délégation approuve pleinement la modification apportée par les députés sur cet aspect du texte.

Elle s'interroge cependant sur ce qu'il advient en ce cas de l'identité du parent décédé, le projet de loi n'étant guère explicite sur ce point : le CNAOP la délivre-t-il en même temps que celles des membres de la parentèle ou laisse-t-il à ceux-ci le soin de la révéler si le contact est pris par l'enfant ? Si c'est cette seconde interprétation qui prévaut, n'est-ce pas forcer la main de l'enfant de manière injustifiée, le contraindre à entrer en relation avec la famille de son parent uniquement pour connaître le nom de ce dernier (que l'intéressé était en tout état de cause disposé à révéler) ?

* (1) Le cas échéant, en adaptant les dispositions prévues par le texte sous l'article L. 146-7 du CASF en matière de secret professionnel des personnes participant, à quel titre que ce soit, aux travaux du CNAOP.

* (1) Le délai trentenaire de droit commun est porté à soixante ans pour les documents mettant en cause la vie privée, à cent ans pour ceux relatifs aux affaires portées devant les juridictions ou pour les registres de l'état civil, à cent vingt ans pour les dossiers de personnel et à cent cinquante ans pour les dossiers comportant des renseignements individuels à caractère médical.