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Projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat : Accès aux origines. Rapport d'information sur le projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat

 

II.  LÉGIFÉRER POUR CONCILIER LES DROITS

Le texte, tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, a pour objet principal de créer un Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP), nouvelle institution relevant de l'action sociale, et de compléter certaines dispositions du CASF afin notamment de renforcer l'information des femmes susceptibles de demander à accoucher dans le secret et de favoriser leur accompagnement psychologique, de préciser les nouvelles obligations des conseils généraux et des organismes d'adoption, notamment à l'égard du CNAOP, et de supprimer la possibilité pour les parents de remettre leur enfant âgé de moins d'un an à l'aide sociale en demandant le secret de leur identité.

Le projet de loi décline par ailleurs le dispositif retenu pour l'accès aux origines personnelles dans les départements métropolitains et d'outre-mer, aux collectivités de Mayotte, de Wallis-et-Futuna, de la Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie. Un article final complète la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants afin d'étendre la rôle et les pouvoirs de cette institution aux quatre collectivités d'outre-mer précitées.

A. UN TEXTE D'APAISEMENT QUI ENTÉRINE PLUSIEURS PRINCIPES

1. Le maintien de l'accouchement sous X

La première orientation, et la principale sans doute, retenue par le projet de loi est de maintenir l'accouchement dans le secret. Mais s'il ne fait ainsi pas droit à de nombreuses demandes tendant à le supprimer, il en précise toutefois les procédures afin de placer la femme qui accouche dans les meilleures conditions possibles pour exprimer un choix éclairé, dans le cadre d'un accompagnement garantissant sa totale information. De plus, le projet précise un certain nombre de formalités qui doivent conduire à éviter l'anonymat, lequel signifie l'impossibilité définitive de connaître l'identité de la parturiente, et à favoriser l'éventuelle levée ultérieure du secret.

Dans le même temps, le texte renforce la stabilité juridique de la décision initialement prise par la femme et de ses conséquences en matière de filiation, qui ne peut d'ores et déjà en aucune manière être remise en cause. L'Assemblée nationale a en effet inséré un article nouveau dans le CASF qui rappelle clairement ce principe : « L'accès d'une personne à ses origines est sans effet sur l'état civil et la filiation. Il ne fait naître ni droit ni obligation au profit ou à la charge de qui que ce soit. ».

2. La réversibilité du secret de la naissance

Le projet s'attache ensuite à favoriser la connaissance des origines des enfants adoptés et pupilles de l'Etat en organisant plus précisément qu'aujourd'hui la réversibilité du secret de la naissance. La procédure se fonde toutefois sur la nécessité d'un accord exprès du parent concerné (mère ou père) et de l'enfant, pour que le secret soit levé.

A cet égard, il n'envisage pas de levée automatique du secret de l'identité des parents biologiques à la majorité de l'enfant qui la demande. Il ne prévoit pas davantage de prévenir automatiquement l'enfant devenu majeur n'ayant formulé aucune demande de recherche de ses origines, que sa mère ou son père de naissance ont expressément autorisé la levée du secret de leur identité. L'une comme l'autre des ces deux hypothèses ont été écartées tant par le Gouvernement que par l'Assemblée nationale.

 La levée automatique du secret est une revendication d'un certain nombre d'associations, de personnalités, voire d'institutions, telle la Défenseure des enfants. Comme les députés, votre Délégation n'est pas insensible aux objections qu'elle soulève. Au plan des principes, l'automaticité de la levée du secret serait ainsi attentatoire à la liberté des femmes de préserver l'intimité de leur vie privée. Elle mésestimerait par ailleurs les graves difficultés psychologiques et matérielles rencontrées par quelques femmes qui, bien que peu nombreuses, méritent particulièrement l'attention et la protection des pouvoirs publics et de la loi. Enfin, elle serait susceptible de conduire certaines de ces femmes à refuser de remettre leur identité sous le sceau du secret ou à la falsifier délibérément, voire à accoucher clandestinement, avec tous les risques sanitaires que cela comporte pour elles-mêmes et pour leur enfant, puis à abandonner celui-ci dans des conditions extrêmes de précarité ou, pire encore, de se livrer à l'infanticide. Ces craintes seraient d'ailleurs corroborées par la situation observée dans certains pays voisins, tels l'Allemagne, l'Italie ou la Belgique, dans lesquels les abandons d'enfants seraient en recrudescence ou dont quelques citoyennes viendraient spécialement en France ou au Luxembourg, seuls pays de l'Union européenne qui organisent l'accouchement sous X, pour y accoucher anonymement. A cet égard, diverses informations font état de réflexions menées dans ces pays pour mettre en place une législation sur l'accouchement secret proche de la nôtre, par exemple en Belgique, à l'instigation de son Comité consultatif de bioéthique ((*)1).

Pourtant, si l'on entre dans le jeu des comparaisons internationales, force est de constater que, globalement, la situation de notre pays en matière d'infanticides (encore estimés à une dizaine par an) et d'abandon précaire et anonyme de nouveaux-nés ne semble pas significativement différente de celle de ses voisins qui ne connaissent pas l'accouchement sous X, alors que la proportion des mères fragiles et en danger y est a priori la même. Il en est ainsi, par exemple, du Royaume uni ou de l'Espagne, dont les législations autorisent la libre recherche des origines génétiques par l'enfant à sa majorité. Au Royaume uni, l'Human fertilization and embryology Act a autorisé en 1990 l'enfant âgé de 18 ans à accéder aux fichiers le concernant pour connaître sa filiation génétique ((*)2). Cette loi a précisément eu pour objet de tirer les conséquences d'un arrêt Gaskin du 7 juillet 1989 par lequel la Cour européenne des Droits de l'homme (CEDH) avait condamné l'administration britannique en charge de l'aide sociale à l'enfance pour avoir refusé de communiquer à M. Gaskin le dossier complet sur sa petite enfance qu'elle avait constitué ((*)3). En Espagne, une procédure faisant dépendre de la volonté de la parturiente son enregistrement à la maternité a été déclarée inconstitutionnelle par le Tribunal Suprême en 1999. Désormais, l'enfant adopté peut en toute circonstance obtenir à sa majorité l'identité de ses parents de naissance en accédant à sa fiche d'état civil originale, qui ne peut être effacée même en cas d'adoption plénière et de nouvelle inscription de naissance faisant apparaître le nom des parents adoptants ((*)1).

Ainsi, la question de la levée éventuelle du secret de manière unilatérale à la majorité de l'enfant relève-t-elle davantage de positions de principe que de ses éventuelles conséquences en terme de santé publique, qu'il est impossible de déterminer précisément. Aussi doit-on examiner cette question au regard des droits à l'accès à ses origines de l'enfant lui-même tout autant qu'à celui de la femme au respect de sa vie privée.

 Le texte ne prévoit par ailleurs pas d'informer automatiquement l'enfant devenu majeur qui n'aurait formulé aucune demande de recherche de ses origines, que sa mère ou son père de naissance ont expressément autorisé la levée du secret de leur identité. Votre Délégation estime légitime de laisser au seul enfant l'initiative de la recherche. La grande majorité des quelque 400 000 pupilles de l'Etat et enfants adoptés n'ont semble-t-il pas éprouvé la nécessité d'obtenir des informations sur leur mère ou leur père de naissance, et on peut supposer qu'il en sera de même à l'avenir. Il serait ainsi pour le moins curieux qu'alors que ces personnes seraient parvenues à se construire sur le seul fondement de leur histoire connue, souvent au sein d'une famille d'adoption dans laquelle ils se sentent pleinement intégrés, la loi permette qu'un passé effacé, devenu étranger à eux-mêmes, fasse soudainement irruption dans leur vie au risque de la déstabiliser.

3. La possibilité de rechercher le consentement à la levée du secret

La possibilité de rechercher le consentement de la mère ou du père à la levée du secret de son identité, si elle ou il n'y a pas précédemment consenti de sa propre initiative, constitue, avec la création du Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP), l'innovation essentielle du projet de loi. Cette faculté, qui est, compte tenu de son importance, réservée aux seuls membres du CNAOP ou a ses correspondants locaux, a fait l'objet d'un débat approfondi à l'Assemblée nationale. Elle a notamment opposé sa Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, qui y était défavorable, à sa commission des lois, qui l'a maintenue en l'encadrant d'une formule protectrice destinée à respecter la vie privée de la mère ou du père biologique.

A l'évidence, il s'agit d'une des dispositions principales du projet de loi. On pourrait craindre en effet que l'irruption d'un passé forcément douloureux, et probablement caché à l'entourage familial, soit lourde de risques pour les intéressés, en particulier la mère de naissance. A cet égard, beaucoup d'interrogations portent sur la manière même dont le contact pourrait être établi par le CNAOP et le consentement recueilli dans le respect, précisément, de la vie privée.

Toutefois, l'expérience acquise, de manière pragmatique, en dehors de tout cadre législatif, par les intervenants sociaux ou associatifs dans un certain nombre de départements ayant d'ores et déjà accordé une attention soutenue aux problèmes de recherche des origines, laisse penser qu'aucun obstacle sérieux ne s'oppose au recueil du consentement exprès du ou des parents dans le respect de leur vie privée. Chacun étant convaincu que la matière exige une prudence absolue, il va de soi que les membres du CNAOP et ses correspondants sauront déployer, après avoir été formés, toute l'ingéniosité nécessaire pour adapter les méthodes aux particularités de chaque cas, et agir dans la plus grande discrétion.

4. La dualité des guichets

Si le projet de loi institue auprès du ministre chargé des affaires sociales le CNAOP afin de faciliter l'accès aux origines personnelles, il maintient les compétences actuelles du président du conseil général en matière de conservation des dossiers des pupilles de l'Etat et des enfants adoptés. Ainsi, il ouvre deux guichets aux enfants à la recherche de leurs origines et à leurs parents de naissance pour rapprocher les volontés, conférant toutefois au seul CNAOP un rôle de médiation lorsque la mère ou le père biologique n'a pas expressément autorisé la levée du secret de son identité.

Cependant, comme votre rapporteur sera conduit à le relever en plusieurs occasions, le projet de loi manque de clarté sur l'articulation entre le rôle et les compétences dévolus au CNAOP et ceux actuellement reconnus par le CASF au président du conseil général. En outre, s'il détaille très précisément les procédures de recours au CNAOP et d'intervention de celui-ci, il demeure souvent confus, voire incomplet, sur celles qui prévalent à l'échelon départemental. La rédaction de certains articles du projet n'étant pas toujours précise ou cohérente, et laissant ainsi ouvertes plusieurs interprétations possibles, votre Délégation sera amenée à recommander davantage de clarté afin d'assurer la parfaite compréhension du dispositif institué et de garantir son efficacité.

5. La suppression de l'abandon secret de l'enfant de moins d'un an

Enfin, le projet de loi supprime la possibilité actuellement ouverte aux parents de remettre leur enfant âgé de moins d'un an au service de l'aide sociale à l'enfance en demandant le secret de leur identité.

Cette procédure est considérée par la doctrine comme un « monstre juridique ». En effet, elle conduit à réaliser une véritable négation identitaire, la filiation de l'enfant étant littéralement annulée après avoir pourtant été établie, et à créer un état civil artificiel susceptible de perdurer si l'enfant n'est pas adopté ultérieurement de manière plénière. En outre, le dispositif actuel paraît redondant à l'égard tant de l'abandon immédiatement consécutif à l'accouchement secret, qui est par nature lui aussi secret, que de la remise de l'enfant à l'ASE pour adoption ultérieure dans les conditions normales, c'est-à-dire sans anonymat des parents. On peut d'ailleurs observer qu'en pratique, l'abandon secret ne concernerait qu'une vingtaine d'enfants chaque année. C'est pourquoi il apparaît préférable, dès lors qu'est maintenu l'accouchement sous X, de favoriser la procédure de remise pour adoption qui pénalise le moins l'enfant dont la filiation est établie et connue, à savoir celle qui maintient cette filiation, et de supprimer en conséquence l'abandon secret.

* (1) Voir le rapport Henrion de l'Académie nationale de médecine - 18 avril 2000.

* (2) Voir le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les droits de l'enfant en France - 15 mai 1998.

* (3) Voir l'avis de la Défenseure des enfants sur l'accès aux origines - 18 mai 2001.

* (1) Voir l'avis de la Défenseure des enfants sur l'accès aux origines - 18 mai 2001.