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Projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat : Accès aux origines. Rapport d'information sur le projet de loi relatif à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'Etat

 

E. UN DISPOSITIF JURIDIQUE CONTESTÉ, DES PROPOSITIONS DIVERSES

Le constat des lacunes et des imprécisions du dispositif actuel suffirait à exiger de le moderniser. Mais cette exigence est renforcée lorsque l'on considère les souffrances psychologiques endurées par ceux qui se heurtent au mur du secret, tel qu'il est légalement organisé ou tel qu'il est compris par les différents intervenants. Cette situation a été unanimement dénoncée, ces dix dernières années, par de nombreux rapports, émanant d'institutions très diverses, rapports aux conclusions parfois différentes dont se sont cependant largement inspirés le Gouvernement et l'Assemblée nationale pour parvenir au projet de loi tel qu'il est soumis à l'avis de votre Délégation.

1. Le rapport du Conseil d'Etat

Adopté par sa section du rapport et des études en mai 1990, le rapport du Conseil d'Etat sur « Le statut et la protection de l'enfant » a consacré un long développement sur le droit de l'enfant à connaître ses origines. Après avoir relevé la complexité des textes applicables à l'époque et la confusion des situations, le Conseil d'Etat a suggéré une série de propositions propres, de son point de vue, à concilier les droits et aspirations de chacun. A cet égard, il a estimé que si l'article 7 de la Convention des Nations unies relative aux droits des enfants « dispose que l'enfant a le droit de connaître ses origines, il fait de ce droit un principe non pas absolu, mais assorti d'une réserve puisqu'il n'est reconnu que "dans toute la mesure du possible" » et « qu'au surplus, cet article prévoit que ce droit doit être mis en oeuvre "conformément à la législation nationale" ». C'est sur ce fondement que le Conseil d'Etat a estimé que la levée pure et simple du secret des origines n'était pas souhaitable et suggéré la création d'un Conseil pour la recherche des origines familiales dont le rôle serait triple :

- faire procéder à la recherche proprement dite des parents ;

recueillir la volonté de ceux-ci, qu'il s'agisse de l'accord donné à la levée du secret dans le cadre d'une procédure de recherche des origines, dont le Conseil d'Etat a recommandé par ailleurs l'institution, ou de l'exercice du droit de repentir ;

- veiller au rapprochement psychologique des parties par une démarche de médiation.

Ces propositions de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat ont été rappelées dans son rapport public pour 1995, qui comportait une importante contribution sur « La transparence et le secret ». Elles constituent à l'évidence la genèse du projet de loi soumis à votre Délégation.

2. Le rapport Pascal

Un groupe de réflexion sur « L'accès des pupilles et anciens pupilles de l'Etat, adoptés ou non, à leurs origines », présidé par M. Pierre Pascal, inspecteur général des affaires sociales, a réalisé en 1995 un travail très approfondi. Il a en particulier mis en évidence les lacunes et incohérences du droit applicable et recueilli de précieuses informations sur la réalité statistique et pratique des situations par une série de questionnaires adressés aux services compétents et aux conseils généraux et par des enquêtes effectuées in situ.

Son rapport, remis au ministre d'Etat, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville en février 1996, a ainsi établi un catalogue de propositions visant tout d'abord à mettre fin « à l'obscurité et même aux aberrations du droit positif » par la modification de divers articles du code civil et du code de la famille et de l'aide sociale. Par ailleurs, s'inscrivant dans l'approche du Conseil d'Etat et proposant de se référer à une initiative du Québec, le groupe de travail a également suggéré qu'une instance nationale indépendante soit chargée d'accompagner, à la manière d'un médiateur, les démarches de rapprochement susceptibles d'être souhaitées par les anciens pupilles et par les mères de naissance, voire par la famille de celles-ci. Enfin, le rapport recommande d'accompagner ces diverses modifications législatives par une harmonisation des pratiques concernant le secret des origines, une formation des personnels et le développement de l'information et de l'accompagnement des parents de naissance et des anciens pupilles.

Si plusieurs des recommandations du rapport Pascal ont été insérées dès 1996 dans le droit positif par l'adoption de la loi Mattéi, nombreuses sont les autres qui constituent la colonne vertébrale du présent projet de loi.

3. Le rapport et la proposition de réforme 00-R6 du Médiateur de la République

Pour avoir à traiter de nombreux dossiers révélant des difficultés particulières en matière d'état civil, le Médiateur de la République, qui était alors M. Jacques Pelletier, avait, dans son rapport pour 1997 au Président de la République et au Parlement, abordé la problématique de l'état civil. S'agissant du secret de la filiation, il avait ainsi pris pour exemples des requêtes qui lui avaient été adressées par des parlementaires et qui témoignaient de la souffrance profonde que ce secret peut engendrer. Evoquant les propositions de réforme législative ou réglementaire envisageables, il s'était en particulier interrogé sur les limites dans lesquelles le secret demeure opposable et sur l'institution d'une procédure uniforme, claire et simple, pour recueillir et conserver les secrets invoqués d'une part, et autoriser ultérieurement leur levée d'autre part.

Ayant poursuivi la réflexion de M. Jacques Pelletier, son successeur, M. Bernard Stasi, a adressé aux ministres concernées ((*)1), en juin 2000, une proposition de réforme de grande ampleur qui, elle aussi, écarte la solution de la suppression pure et simple des procédures organisant le secret de la filiation et adopte comme principe directeur de ne plus lui donner, soit en fait, soit en droit, un caractère nécessairement définitif. Cette proposition de réforme préconise en premier lieu la transformation de l'accouchement sous X en une formule d'accouchement protégé régie par des règles précisément définies et uniformément appliquées. Parmi celles-ci, on peut relever que les enfants nés dans ce cadre devraient, afin d'éviter la répétition de pratiques contestables, être exclusivement remis à l'ASE, que le délai dans lequel la mère peut reprendre sans formalité son enfant après l'avoir remis à sa naissance à l'ASE serait de nouveau porté à trois mois et que les droits du père désireux d'assumer sa paternité seraient reconnus.

Par ailleurs, le Médiateur de la République se déclare favorable à la suppression de l'abandon secret de l'enfant de moins d'un an. Enfin, il recommande la création d'une institution ad hoc chargée globalement des mêmes missions de recueil des volontés et de médiation que la structure nationale imaginée par le Conseil d'Etat. M. Bernard Stasi détaille à cet égard un certain nombre de règles et de procédures, et suggère en particulier d'autoriser, sous l'égide de cette institution, une levée unilatérale du secret de la filiation au terme d'un processus échelonné dans le temps si l'enfant devenu majeur la réclame (mais il écarte, à l'inverse, toute possibilité de révéler l'identité des parents ayant renoncé au secret à l'enfant qui n'exprime pas le souhait de la connaître).

Si l'esprit de la proposition de réforme 00-R6 du Médiateur de la République trouve globalement satisfaction avec le texte adopté par l'Assemblée nationale, il semble toutefois possible à votre Délégation d'approfondir certaines des voies qu'elle ouvre pour parfaire le projet de loi, notamment en ce qui concerne le contrôle des oeuvres d'adoption, le délai de « reprise » de l'enfant par la mère ayant accouché dans le secret et la possibilité pour le père de reconnaître son enfant.

4. Le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les droits de l'enfant en France

Fruit d'un intense travail d'écoute et d'analyse mené par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sous la présidence de M. Laurent Fabius, le rapport de M. Jean-Paul Bret, adopté en mai 1998, sur « Les droits de l'enfant en France », a également abordé la question de la filiation. Celle-ci ne constituant toutefois qu'une partie de l'immense domaine abordé par la commission, les propositions qu'elle a formulées en la matière ont nécessairement été succinctes. Sa recommandation principale visait à prévoir la levée de plein droit du secret à la majorité de l'enfant, sous réserve de l'information de sa mère, cette levée pouvant être réalisée avant ses 18 ans sur la base d'une demande commune de sa mère et de lui-même. Il était en outre suggéré de créer une institution publique chargée de recueillir, selon un mode homogène, les informations relatives à la filiation biologique de l'enfant, et d'organiser les actions d'accompagnement et de soutien auprès de l'enfant et du ou des parents concernés au moment de la levée du secret.

Tout en comprenant les arguments qui fondent cette proposition, votre Délégation la considère trop automatique et radicale dans son principe, et susceptible en conséquence de poser des problèmes, notamment psychologiques, aussi importants que ceux que suscite aujourd'hui l'impossibilité de lever le secret.

5. Les rapports Théry et Dekeuwer-Défossez

En mai 1998, Mme Irène Théry, directrice d'étude à l'Ecole des hautes études en sciences sociales, a remis à la ministre de l'emploi et de la solidarité et à la Garde des Sceaux, ministre de la justice, un rapport intitulé : « Couple, filiation et parenté aujourd'hui : le droit face aux mutations de la famille et de la vie privée ». Estimant que l'accouchement sous X aboutit à admettre la négation du fait objectif que constitue l'accouchement et se heurte au droit des enfants à connaître leur filiation tant maternelle que paternelle, et n'excluant pas de voir derrière ses défenseurs la pression d'une certaine forme de « lobby » de l'adoption, elle a proposé d'abroger l'article 341-1 du code civil relatif à l'accouchement dans le secret. Elle a de même préconisé de supprimer la faculté donnée aux parents de demander le secret de leur état civil lorsqu'ils confient leur enfant au service de l'aide sociale à l'enfance, cette pratique ne lui semblant pas pouvoir s'appuyer sur une quelconque justification au regard de l'intérêt de l'enfant.

Par ailleurs, un groupe de travail présidé par Mme Françoise Dekeuwer-Defossez, professeur à l'université de Lille II, a remis en septembre 1999 à la Garde des Sceaux, ministre de la justice, un rapport intitulé : « Rénover le droit de la famille : propositions pour un droit adapté aux réalités et aux aspirations de notre temps ». Ce rapport adopte les mêmes conclusions que le rapport Théry à l'encontre des dispositions tant des articles 341 et 341-1 du code civil ((*)1) que de l'article L. 224-4 du CASF relatif à l'abandon secret de l'enfant de moins d'un an dont la filiation est établie. Abordant spécifiquement la question de l'accouchement anonyme, le groupe de travail a jugé prudent de le conserver, excluant notamment de recueillir à tout prix l'identité de la mère dans le but de la conserver de manière confidentielle pour le jour où elle déciderait de renoncer au secret. Il a également souhaité que, dans le même temps, la réversibilité de la discrétion soient favorisée, en estimant nécessaire que la levée du secret qui a été initialement demandé ne se fasse qu'avec l'accord de chaque intéressé.

L'interdiction légale de la recherche en maternité en cas d'accouchement secret, posée par la combinaison des articles 341 et 341-1 du code civil, semble constituer pour les deux rapporteurs le problème le plus prégnant. Or, la doctrine s'est amplement interrogée, depuis 1993, date de la modification du premier et de l'introduction dans le code civil du second, sur les effets juridiques de ces articles ((*)2). D'aucuns estiment ainsi qu'en réalité, ils sont limités dès lors que n'est pas également interdite l'action en réclamation d'état d'enfant légitime. D'autres observent qu'en tout état de cause, cette disposition n'a jamais été opposée à un pupille de l'Etat ((*)1), le problème de ceux d'entre eux qui recherchent leurs origines n'étant pas de contester leur statut mais de simplement savoir qui est leur mère biologique et comprendre pourquoi elle a souhaité ou été contrainte par les circonstances d'accoucher dans le secret. Enfin, si la dispute intellectuelle est juridiquement intéressante, elle ne peut se limiter au seul code civil, puisque le secret de l'accouchement figure également dans le CASF : or, peu importe en réalité que le droit positif consacre l'interdiction de la recherche en maternité dès lors qu'en pratique, et sans mention prohibitive expresse, elle est matériellement impossible. A cet égard, si des difficultés avaient réellement été mises en évidence, il n'aurait certainement pas fallu attendre 1993 pour qu'il en soit tiré les conséquences juridiques dans le code civil.

6. Autres contributions

 La Commission nationale consultative des Droits de l'homme (CNCDH) a abordé la question de l'accouchement sous X dans un avis adopté en assemblée plénière le 14 janvier 1999 et intitulé « Parentalité et Droits de l'homme en rapport avec les dispositions juridiques et les pratiques sociales ». Cet avis souligne la nécessité pour la mère d'être informée de son droit de pouvoir laisser son identité dans le dossier d'abandon de l'enfant, et de l'intérêt qui s'attache à ce qu'elle fasse l'objet d'un accompagnement psychologique et social. Par ailleurs, la CNCDH recommande que l'identité de la mère ne puisse être communiquée sans son accord, et qu'elle le soit exclusivement à l'enfant devenu majeur. Enfin, elle préconise que le délai pendant lequel la mère peut reprendre son enfant après l'avoir confié au service de l'aide sociale à l'enfance soit porté de deux à trois mois.

 Sous le titre « Accouchement sous X et secret des origines : comprendre et accompagner les situations en présence », le service des Droits des femmes et de l'égalité du ministère de l'emploi et de la solidarité a présenté en octobre 1999 une étude extrêmement instructive sur la question, fondée sur une observation statistique portant sur les années 1995 à 1999 et entreprise auprès d'une centaine de maternités.

Ce rapport a élaboré une typologie des femmes qui accouchent anonymement, que l'on peut résumer schématiquement par le profil suivant : d'un âge moyen sensiblement inférieur à celui des autres parturientes - peu sont mineures (10 %) ou âgées de plus de 35 ans (15 %) ; célibataire (seules 20 % ne le sont pas) ; primipare (mais certaines ont déjà eu des enfants qui, pour la plupart, sont à leur charge) ; sans autonomie et sans ressources propres (25 % seulement possèdent un emploi déclaré ou non) ; de nationalité ou d'origine étrangère (dont environ 50 % de maghrébines). En outre, l'étude a constaté que près de 25 % de ces femmes n'avaient pu obtenir une IVG faute d'une autorisation parentale, d'une situation régulière sur le territoire ou de l'avoir demandée dans les délais légaux, et que les cas de viols ou de « rapports contraints » n'étaient pas majoritaires, l'inceste étant en particulier très rare. Enfin, à peine plus de 10 % des parturientes ne sont restées qu'une journée à l'hôpital, et 65 % de celles ayant accouché en Ile-de-France se sont vu proposer un accompagnement psychosocial, qu'elles ont en majorité accepté.

Cette présentation synthétique met en évidence les difficultés particulières propres aux femmes qui ont recours à l'accouchement sous X : un manque d'autonomie et des problèmes matériels et psychologiques liés aux difficultés de l'entrée dans la vie d'adulte, qui les conduisent à s'estimer incapables d'assurer la charge et l'éducation de l'enfant ; une précarité au regard de la législation sur l'immigration, qu'accompagnent des contraintes culturelles plus importantes dans certaines communautés étrangères ; un isolement affectif, social et matériel, que rencontrent spécifiquement les familles monoparentales.

Pour parvenir à concilier les droits et les attentes de toutes les personnes concernées, le groupe de travail a formulé plusieurs propositions, parmi lesquelles la création d'un Conseil pour la recherche des origines familiales, autorité administrative indépendante, est sans conteste la plus importante puisque le projet de loi soumis à l'examen de la Délégation s'en inspire très étroitement, en particulier en ce qui concerne la définition et l'étendue des missions du Conseil (organisation du recueil et de la conservation de éléments relatifs à l'identité des personnes, centralisation des informations nécessaires au rapprochement des parties concernées, communication à l'enfant qui en fait la demande de l'identité de sa mère ou de son père de naissance si ceux-ci ont préalablement levé le secret, recherche de la mère ou du père biologique lorsqu'ils n'ont pas fait connaître leur intention pour s'assurer, éventuellement dans le cadre d'une médiation, de leur consentement exprès à la levée du secret de leur identité). Il convient à cet égard de relever la position du groupe de travail qui, dans sa majorité, a écarté la levée unilatérale et automatique du secret à la majorité de l'enfant, et ses propositions d'instituer dans chaque département un référent chargé de coordonner les actions relevant de l'accouchement secret (protocole d'accueil des femmes concernées, formation de l'équipe médico-sociale, coordination des relations avec les intervenants du service de l'aide sociale à l'enfance), de mieux organiser l'accompagnement psychologique des parturientes, et d'associer la question du père dans le traitement de la problématique de l'accès aux origines.

 Le 18 avril 2000, l'Académie nationale de médecine a adopté le rapport, intitulé « A propos de l'accouchement dit sous X », d'un groupe de travail présidé par le M. Professeur Roger Henrion. Rappelant que la législation actuelle a pour objet de prendre en compte la détresse de la mère, de préserver sa liberté de décision et le choix de son avenir, et de la mettre à l'abri des pressions, voire des menaces qui peuvent s'exercer sur elle dans certains milieux, le groupe de travail a toutefois estimé que sa raison majeure est de sauvegarder l'enfant.

Aussi, après avoir évoqué les termes du débat relatif à la recherche des origines, l'Académie nationale de médecine a conseillé de maintenir l'accouchement dit sous X en assortissant cette préconisation de plusieurs propositions. Les premières suggèrent d'en modifier l'environnement en améliorant l'information et le suivi des femmes enceintes en détresse, en désignant, dans chaque service de gynécologie-obstétrique, un « référent » chargé de favoriser l'accompagnement de ces parturientes et d'assurer la coordination des différents intervenants médicaux, médico-sociaux et éventuellement associatifs, et de faire des efforts spécifiques en matière de formation initiale et continue de ces intervenants. D'autres insistent sur la nécessité d'harmoniser les pratiques actuelles, dont la diversité est extrême, en matière de recueil et de conservation des informations non identifiantes. Les dernières, enfin, préconisent :

- de compléter le dispositif législatif et réglementaire existant en vue de garantir l'information réelle de la mère sur ses droits, actuels et ultérieurs, avant son départ de la maternité,

- de favoriser la concordance des intentions de la mère et de son enfant par rapport à la levée du secret,

- d'instituer un conseil indépendant pour la recherche des origines familiales qui aurait une fonction d'information et de médiation destinée à favoriser la rencontre d'une mère et de son enfant en cas de démarches spontanées et concordantes, ainsi qu'une mission de collecte des données « qui manquent cruellement de nos jours, ce qui laisse libre cours à toutes les interprétations », conclut le rapport.

 Enfin, Mme Claire Brisset, Défenseure des enfants, a émis le 18 mai 2001 un avis relatif à l'« Accès aux origines » portant précisément sur le projet de loi déposé par le Gouvernement, dans lequel elle rappelle le droit de tout enfant à connaître ses origines, maternelle et paternelle, dans la mesure du possible. A cet égard, observant qu'être parent, c'est transmettre, elle distingue trois notions de transmission, qui peuvent certes être confondues avec un père et une mère uniques et mariés, mais qui peuvent aussi, comme en témoigne l'évolution des couples et des familles, être distinctes. Ces trois notions sont « la transmission biologique ou génétique, la transmission patronymique et la transmission éducative / domestique / de l'amour quotidien (ceux qui aident l'enfant à construire son autonomie) ».

Ayant pour souci de voir respectés les engagements internationaux ratifiés par la France et l'intérêt de l'enfant placé au premier rang, et pour principe directeur de distinguer ce qui relève du colloque singulier, de nature privée, de ce qui relève du domaine d'intervention de la puissance publique, la Défenseure des enfants, tout en soulignant le grand progrès que représente le projet de loi sur l'accès aux origines, regrette qu'il ne pose pas comme principe la suppression de l'accouchement sous X, fut-elle progressive et sujette à exceptions (inceste, viol), et qu'il permette à la mère de naissance de conserver l'anonymat en ne prévoyant pas l'automaticité de la levée de son secret à la majorité de son enfant, si celui-ci souhaite connaître son identité. Enfin, elle estime que « l'un des rôles les plus importants que devrait jouer le futur Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (CNAOP) sera d'élaborer un "guide des bonnes pratiques", tant pour la gestion des dossiers que pour l'accompagnement des familles et des usagers », qui permette d'homogénéiser dans l'ensemble des départements les pratiques liées à l'accouchement sous X ou aux procédures d'adoption, dont la très grande disparité est aujourd'hui soulignée et dénoncée.

*

S'il n'y a pas d'unanimité dans les propositions émises depuis dix ans en matière d'accès aux origines, force est cependant de constater qu'un réel consensus se dégage en faveur d'un aménagement et d'une clarification des règles de droit applicables, dans une double optique : concilier les droits des femmes et ceux des personnes à la recherche de leurs origines, et instituer une structure nationale chargée d'intervenir en médiation, d'harmoniser les pratiques et de garantir leur bon exercice, notamment par des actions de formation.

C'est précisément ce que vise le projet de loi soumis à l'avis de votre Délégation.

* (1) La garde des Sceaux, ministre de la justice, la ministre de l'emploi et de la solidarité, la ministre déléguée à la famille et à l'enfance et la secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle.

* (1) Le groupe de travail propose toutefois une réduction générale du délai de l'action en recherche de maternité qui, actuellement fixée à trente ans, pourrait n'être ouverte que dans les cinq ans qui suivent la majorité de l'enfant.

* (2) Voir en particulier l'article de Mme Claire Neirinck, professeur à l'Université des sciences sociales de Toulouse I, intitulé « L'accouchement sous X : le fait et le droit », in La Semaine Juridique [JCP], n° 15 (1996).

* (1) Les personnes adoptées n'étant de toute façon pas concernées puisque l'adoption plénière interdit ultérieurement toute action en recherche de maternité, leur filiation juridique étant constituée par leur filiation adoptive.