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Le bilan de la loi n° 96-659 de réglementation des télécommunications

 

CHAPITRE 1ER -

LA CONCURRENCE

I. BILAN EN FRANCE : UNE OUVERTURE BÉNÉFIQUE ET MAÎTRISÉE

LES PRINCIPALES ÉTAPES RÉGLEMENTAIRES14(*) DE L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

1984 : Début du débat européen sur l'ouverture à la concurrence.

1987 : Ouverture du marché français de la téléphonie mobile.

1989 : Décision, sous présidence française du Conseil de l'Union Européenne, d'une ouverture progressive à la concurrence.

1993 : Décision européenne de généraliser la concurrence sur tous les services de télécommunications à compter du 1er janvier 1998.

1994 : Attribution d'une troisième licence de téléphone mobile GSM en France.

Juillet 1996 : Adoption de la loi de réglementation des télécommunications.

Juillet 1997 : L'ART confirme la possibilité d'utiliser le câble pour la téléphonie.

Décembre 1997 : Le Gouvernement délivre les premières licences d'opérateurs (Cégétel, Omnicom, 9 Télécom, Siris...).

1er janvier 1998 : En droit, ouverture totale à la concurrence en France.

Septembre 2000 : Publication d'un décret sur le dégroupage de la boucle locale prévu pour être effectif au 1er janvier 2001 (concurrence sur la « boucle locale »).

Janvier 2002 : Suppression de la zone locale de tri et extension de la présélection du transporteur aux communications locales.

A. UN AVANTAGE POUR LE CONSOMMATEUR

1. Une baisse différenciée des prix

En corollaire de l'ouverture à la concurrence, la loi précitée du 26 juillet 1996 avait prévu15(*) des « baisses globales des tarifs » de France Télécom « pour l'ensemble des catégories d'utilisateurs » entre la promulgation de la loi et le 31 décembre 2000.

Plus de cinq ans après son adoption, le bilan tarifaire de l'ouverture à la concurrence est, en effet, globalement favorable pour toutes les catégories de clients, grand public et entreprises.

La baisse des prix est particulièrement notable sur certains services : sur la base des paniers de consommation établis par l'Autorité de régulation des télécommunications (ART)16(*), le prix des communications nationales de France Télécom a baissé en 6 ans (1996-2001) de l'ordre de 60 %, pour les entreprises comme pour les ménages. Au cours des trois dernières années (1999-2001), le prix moyen des communications longue distance a baissé de 26,6 % pour France Télécom et de 35,6 % pour ses principaux concurrents. Le prix des communications locales a quant à lui baissé de 11 % pour les ménages et de 14 % pour les entreprises. Et si, au total, les baisses sur la facture moyenne n'ont été que de respectivement 10 % pour les ménages et 28 % pour les entreprises, c'est essentiellement en raison de la hausse du prix de l'abonnement de France Télécom.

Entre janvier 1999 et octobre 2001, le prix moyen de l'accès à Internet a baissé d'environ 60 %, pour une durée de communications mensuelles comprise entre 3 heures et 40 heures. Si le prix de la minute de communication mobile a chuté entre 1996 et 1999 avec le développement des forfaits et des promotions, deux baisses de 20 % ont, en outre, été obtenues de la part des opérateurs mobiles sur les tarifs des appels fixes vers les mobiles, en 1999 et 2000.

Ces baisses globales sont, en réalité, très différenciées par segment de marché. Elles n'excluent d'ailleurs pas, en fonction du profil de consommation, que puissent être constatées des hausses ponctuelles de la facture téléphonique, en dehors de l'effet naturel de l'accroissement, bien réel, de la consommation de services de télécommunications (mobile, Internet...) par les ménages. Les études produites laissent toutefois supposer que ces hausses n'ont concerné qu'une frange minoritaire des clientèles.

Dernier élément, les collectivités locales ont, comme les autres types d'usagers, bénéficié de l'ouverture à la concurrence de services dont elles sont consommatrices. Ainsi une récente analyse17(*) montre que 76 collectivités locales d'Ile de France, par un appel à la concurrence18(*) et en faisant jouer le marché, (23 entreprises se portant candidates) ont successivement obtenu des réductions de 20 % et 38 % de leur facture télécommunications depuis l'ouverture à la concurrence. Cet exemple est illustratif du mouvement enclenché en 1998.

a) La téléphonie fixe : une baisse de 17 % du panier moyen de consommation

 Les tarifs de France Télécom

Pour suivre l'évolution des prix pratiqués par France Télécom sur la téléphonie fixe, l'ART calcule des paniers simplifiés de consommation, qui, reflétant l'usage le plus répandu, prennent en compte l'abonnement au service téléphonique et les communications nationales les plus usuelles, mais n'incluent toutefois pas, en particulier, les communications internationales, les communications à destination des mobiles, les communications Télétel ou Audiotel, et les télécommunications vers Internet.

Le tableau ci-dessous récapitule les évolutions du prix de ces paniers par type de clientèle, à compter de 1997 :

ÉVOLUTION DU PRIX DES PANIERS DE CONSOMMATION
PAR TYPE DE CLIENTÈLE

 

1997

1998

1999

2000

2001

Période 1996-2001

Ménages

-2,1 %

-5,6 %

2,2 %

-2,6 %

-2,1 %

-9,8 %

Entreprises

-11,3 %

-9,8 %

-1,7 %

-5,5 %

-2,9 %

-27,9 %

Ensemble

-5,8 %

-7,2 %

0,8 %

-3,1 %

-2,4 %

-16,7 %

Source : ART

Les calculs de l'Autorité confirment que toutes les catégories d'utilisateurs ont bénéficié d'une évolution tarifaire favorable au cours de la période, même si cette évolution à la baisse est plus forte pour la clientèle d'affaires, du fait de la part plus importante des communications (au prix en baisse) dans la facture de ce segment de clientèle par rapport à celle de l'abonnement (au prix en hausse).

En outre, ces paniers tarifaires ne prennent pas en compte les offres de diversifications tarifaires de France Télécom ou « options tarifaires », généralement fondées sur des réductions en fonction des volumes. Dans le cas contraire, le bilan de l'évolution des prix de France Télécom sur la période 1997-2001 afficherait des gains supérieurs pour les clients, individuels et entreprises.

Dans la téléphonie fixe, France Télécom s'est ainsi fait une spécialité du développement de formules « niches », pour contrer les effets de la concurrence. Face à ces opérateurs privés comme le suédois Tele2 ou Cegetel (Vivendi Universal) aux tarifs parfois plus avantageux quand la durée d'appel excède deux à cinq minutes, le groupe a multiplié forfaits et formules à la carte.

L'opérateur historique vient ainsi de ressusciter le PCV, disparu en 1985, avec un nouveau service « Imprevisto » qui permet à un abonné de prendre en charge les appels des correspondants de son choix, moyennant un supplément de 0,40 euro au prix de la communication.

En novembre 2001, France Télécom avait lancé un concept familier des internautes et des possesseurs de portables mais inconnu jusqu'alors sur le marché du téléphone fixe : le forfait « illimité », appliqué pour l'occasion aux appels longue distance le week-end. Toutefois, en janvier, France Télécom a dû revoir plusieurs forfaits « heures locales », à la demande du Conseil de la Concurrence, les concurrents du groupe public reprochant à ces formules d'étouffer la clientèle en mêlant des prestations d'appels, soumises à la concurrence, avec d'autres, comme l'abonnement, encore en situation de monopole.

Cette baisse recouvre des évolutions diversifiées au sein même des principales composantes de ce panier « fixe ». Pour la période 1996-2001, plus précisément, on observe :

- la baisse du prix des communications nationales (hors locales), de 60,4 % pour les résidentiels et de 65,9 % pour les professionnels ;

- la baisse, plus modérée, du prix des communications locales, de 10,7 % pour les résidentiels et de 14 % pour les professionnels ;

- la hausse du prix de l'abonnement, soit une progression très importante de 59,4 % pour les clients résidentiels (équivalent à 30,66 francs ou 4,7 euros toutes charges comprises) en 5 ans, qui s'explique en grande partie par le faible montant antérieur du prix de cette prestation du fait de modes de fixation déconnectés de la réalité des coûts.

L'ÉVOLUTION DU PRIX DE L'ABONNEMENT TÉLÉPHONIQUE
À FRANCE TÉLÉCOM

Grand public (en francs TTC)

 

Mars 1996

Mars 1997

1998

Mars 1999

Octobre 2000

Abonnement principal

52,80

68,00

68,00

78,00

82,30

Professionnels (en francs HT)

 

Juillet 1996

Juillet 1997

Juillet 1998

Mars 1999

Octobre 2000

Contrat professionnel

47,00

59,00

67,00

75,00

83,00

Contrat professionnel Présence ou Numéris

75,00

87,00

91,00

99,00

107,00

Source : ART

Toutefois, le mode de tarification a parallèlement été assoupli par France Télécom. Ainsi, le passage à la tarification à la seconde est intervenu en octobre 1997, celui du libre choix de l'abonnement à compter de mars 1998, avec une diversité des formules d'abonnement. L'extension de la tarification réduite au samedi matin est, par ailleurs, intervenue en 1999.

 Exemple de tarifs de la concurrence : l'opérateur Cégétel

Les tarifs des concurrents de France Télécom ont également baissé. Ainsi, par exemple, la tarification de Cégétel a évolué vers des offres plus simples (conformément aux besoins des clients et comme Tele2) et plus avantageuses. L'opérateur indique que ses clients particuliers bénéficient d'une réduction de 15 à 20 % sur leur facture globale par rapport aux tarifs standards de France Télécom.

Source : Cégétel

Ce graphique montre que la baisse des tarifs, dès le début de l'activité de Cégétel, s'est stabilisée depuis 2000, correspondant d'après l'opérateur à une plus grande maturité de la concurrence sur le segment longue distance.

 Le prix des liaisons louées

Pour les entreprises -et les concurrents de France Télécom qui en sont utilisateurs- le prix moyen des liaisons louées19(*) de France Télécom, sur la période 1997-2001 (toutes classes de distance confondues), établi à partir de paniers élaborés par l'Autorité a baissé de :

- 15 % pour les liaisons louées de débit égal à 64 kbit/s ;

- 42 % pour les liaisons louées de débit égal à 2 Mbit/s.

Tout récemment, fin février 2002, saisie par les concurrents de France Télécom qui jugeaient ces « prix de gros » encore trop élevés, l'ART a imposé une baisse de 10 à 20 % du prix des liaisons louées destinées aux opérateurs tiers, ainsi qu'une inclusion des liaisons louées dans le catalogue d'interconnexion de France Télécom, qui obligera à une orientation de leur prix sur les coûts.

b) Les connexions à Internet : des prix divisés par deux

Les tarifs de l'accès à Internet sont restés stables entre 1996 et mai-juin 1999, avec un marché partagé entre un petit nombre d'acteurs (Wanadoo, Club Internet, AOL et Infonie), qui proposaient tous la même formule tarifaire, structurée autour d'un abonnement payant et de communications payantes, facturées à la durée de connexion.

Cette tarification était pénalisante pour le développement d'Internet. D'ailleurs, la France avait, à cette époque, un retard en matière de taux de pénétration d'Internet, tant pour les entreprises que pour les ménages, par rapport aux autres pays industrialisés.

La première vague de baisse des tarifs a démarré en mai-juin 1999 avec l'arrivée des offres d'abonnement gratuit (mais avec communications payantes) par des fournisseurs d'accès comme Free ou Liberty Surf.

La deuxième vague de baisse tarifaire a eu lieu à la fin de l'année 1999, avec la réaction à l'offensive des fournisseurs d'accès « gratuits » de la part des fournisseurs d'accès traditionnels, au moyen de l'instauration de forfaits d'une durée limitée de connexion mais comprenant l'abonnement et les communications.

Une troisième vague de baisse des prix a vu l'arrivée d'offres dites « gratuites-gratuites », avec un nombre limité d'heures de communications totalement gratuites (coût nul de l'abonnement et des communications) puis un coût fixe à la minute en cas de dépassement, qui ont fait considérablement baisser les prix du marché pour les durées de connexion courtes, et des offres de durée illimitée moyennant un forfait (en particulier de la part d'AOL), qui ont fait baisser les prix du marché pour les durées longues et très longues.

Depuis juin 2001, on assiste à une stabilisation des prix sur ce marché, concomitante aux difficultés de nombreux fournisseurs d'accès en manque de revenus pour financer leur expansion, voire à une remontée des tarifs, à la suite de la concentration du marché entre les mains d'un petit nombre d'acteurs. Soulignons toutefois que la mise en place récente d'une interconnexion forfaitaire à la capacité de la part de l'opérateur historique, à la demande de l'ART, ouvre théoriquement la voie, dans des conditions économiquement viables, au rétablissement d'offres forfaitaires de connexion pour des durées illimitées.

Les graphiques suivants présentent la moyenne des « meilleurs prix » des cinq principaux fournisseurs d'accès à Internet, pour des durées-type considérées : deux durées courtes (3 heures et cinq heures), une durée moyenne légèrement supérieure à la moyenne mensuelle des Internautes français (10 heures) et deux durées longues (20 heures et quarante heures). Ils permettent de mesurer l'ampleur des baisses de tarif intervenues depuis trois ans.

ÉVOLUTION DE LA MOYENNE DES MEILLEURS PRIX DES 5 PRINCIPAUX FOURNISSEURS D'ACCÈS
(pour des durées de connexion mensuelles entre 3 et 10 heures)

Source : ART

ÉVOLUTION DE LA MOYENNE DES MEILLEURS PRIX
DES 5 PRINCIPAUX FOURNISSEURS D'ACCÈS
(pour des durées de connexion mensuelles de 20 et 40 heures)

Source : ART

c) Les prix des communications mobiles : une forte décrue désormais stabilisée

A compter de 1996, la pression concurrentielle a fortement fait chuter les prix des communications mobiles. Cette baisse des prix a contribué à dynamiser la demande et a constitué un levier important de diffusion de la téléphonie mobile. Le nombre d'abonnés a ainsi été multiplié par 37 en six ans.

Dans le « maquis » des différents forfaits et options tarifaires offerts par les opérateurs de téléphonie mobile, l'ART calcule des moyennes tarifaires pour chacune des durées standard (30 minutes, 1 heure, 2 heures ou 3 heures) de communication. Il ressort de ces calculs qu'après avoir baissé jusqu'au milieu de l'année 1999, les prix des formules des opérateurs mobiles se sont, depuis, stabilisés, à des niveaux bien inférieurs à ceux de 1996. Il est vrai qu'à l'époque, la téléphonie mobile, techniquement opérationnelle depuis plus de 5 ans, était encore peu diffusée (moins d'un million d'abonnés) et restait l'apanage de catégories socio-professionnelles favorisées.

EVOLUTION DU PRIX MOYEN DES FORMULES
DES OPÉRATEURS MOBILES
pour des durées standard (janvier 1998-octobre 2001)

Source : ART

Sur ce segment de marché, c'est l'attribution d'une troisième licence, en 1994, qui a réellement enclenché la spirale vertueuse de la dynamique concurrentielle : baisse des prix, créativité marketing, diffusion rapide dans le grand public. Rappelons qu'il y a aujourd'hui en France plus d'abonnés au téléphone mobile (37 millions) qu'au téléphone fixe (34 millions).

Le marché de la téléphonie mobile a, en effet, beaucoup évolué depuis 1996, avec une forte accélération de la demande, soutenue (ou provoquée) par les offensives marketing très intenses des opérateurs, dont les plus significatives ont été :

- le développement de forfaits mensuels diversifiés et adaptés aux besoins de la clientèle ;

- des offres promotionnelles de type communications gratuites, notamment dans les périodes de fin d'année, au cours desquelles plus de 25 % des ventes annuelles des opérateurs ont été réalisées (chiffres 1998 et 1999) ;

- la subvention des terminaux vendus en «packs», soit entre 70 % et 90 % des ventes totales, d'après des informations en provenance des constructeurs et des opérateurs.

2. Une diversification des offres et des services

Avec l'ouverture du secteur à la concurrence, l'usager du service téléphonique est devenu un client, ayant la liberté d'exercer le choix de son opérateur. Il en est découlé un profond changement, traduit notamment par le développement des services à l'abonné.

France Télécom a, dès 1996, entamé une véritable révolution interne dans ce sens. Le service du client (ou plutôt des différents types de clients) est devenu l'objectif primordial de l'opérateur historique, qui a mené à bien, dans l'optique de l'ouverture à la concurrence, une profonde réorganisation dès 1996, pour tourner l'entreprise vers le client. Diverses options, hier payantes, sont offertes gratuitement (comme la facturation détaillée par exemple). Nombre d'opérations administratives ont été simplifiées et peuvent désormais s'effectuer par un simple appel téléphonique. L'implantation et la nature du réseau d'agences de France Télécom ont été adaptées aux flux de chalandise. Les plages horaires d'ouverture des points de vente ont été élargies, l'ouverture le samedi matin systématisée.

Les nouveaux entrants n'ont pas non plus manqué de créativité et d'audace pour séduire les clients.

a) Une recomposition des usages

La multiplication des acteurs a accru la diversité de l'offre et multiplié les services proposés au consommateur : téléphone fixe, services vocaux à valeur ajoutée, services mobiles (téléphone, messages courts, Internet mobile), Internet... Cet enrichissement de l'offre découle notamment de la diversification des technologies et des voies d'accès : technologies filaires (réseau téléphonique commuté, câble, technologies « DSL »20(*), fibre optique) ; technologies radio (réseaux mobiles, boucle locale radio, réseaux locaux sans fil à haut débit, satellite...).

La consommation « téléphonique » des ménages, qui se cantonnait bien souvent en 1996 à un abonnement au téléphone fixe, concerne désormais, pour un foyer sur trois, une connexion à Internet et, pour plus de 37 millions de Français, un abonnement mobile, utilisé pour la voix ou l'envoi de messages écrits courts, sans parler des possibilités déjà offertes (connexions fixes à Internet à haut débit) ou à venir (mobile à haut débit...) pour le raccordement à haut débit.

Notons que les liens entre concurrence et innovation ne sont toutefois par univoques. Plusieurs organisations syndicales ont ainsi mis en avant, lors de leur entretien avec votre rapporteur, que l'obligation d'ouvrir son réseau à ses concurrents, faite à France Télécom, jouait contre l'innovation et l'investissement. De plus, le souci de préserver l'équilibre concurrentiel peut paradoxalement freiner le développement de nouveaux services par l'opérateur historique.

Dans sa réponse écrite au questionnaire de votre rapporteur, l'ART affirme ainsi qu'en avril 2001, lorsque France Télécom a proposé une baisse des tarifs de ses offres ADSL21(*), en particulier pour les fournisseurs d'accès, l'Autorité s'est retrouvée devant une paradoxale alternative. Les baisses tarifaires étaient favorables aux consommateurs et permettaient d'assainir la situation des fournisseurs d'accès présents sur ce marché. En revanche, ces baisses ne permettaient pas aux opérateurs concurrents, en l'état de l'offre de collecte qui leur était proposée par France Télécom, de rentabiliser leurs services.

L'ART précise que : « Confrontée à une alternative délicate, proposer une réévaluation très significative des tarifs proposés aux fournisseurs d'accès pour les aligner sur les conditions dans lesquelles les opérateurs peuvent actuellement formuler des offres équivalentes ou accepter les baisses de tarifs proposées afin de ne pénaliser ni les consommateurs, ni le développement du marché, l'Autorité a choisi, dans son avis rendu le 19 juin 2001, la seconde solution ». Elle a toutefois assorti cet arbitrage d'une condition : l'engagement préalable, par France Télécom, de modifier la structure et le prix de l'offre de collecte faite aux opérateurs, pour leur permettre de fournir eux-mêmes sur cette base des offres compétitives auprès des consommateurs, au plus tard le 1er janvier 2002.

Cette diversification des usages ne cesse de s'amplifier et de s'accélérer.

La structure et la croissance de l'ensemble des services de télécommunications consommés en France reflètent cette évolution. En effet, globalement, les revenus liés à la téléphonie fixe baissent sur le marché français, notamment sous l'effet de la décrue des prix, mais cette baisse est très largement compensée par la hausse des recettes liées à Internet et à la téléphonie mobile.

A cet égard, il est frappant de constater que le chiffre d'affaires de France Télécom en France est supérieur en 2001 à celui de 1996, malgré la fin de son monopole téléphonique et la baisse de ses prix sur le fixe.

Sur un marché français enregistrant une croissance annuelle à deux chiffres, plusieurs segments de marché ont une croissance supérieure à 50 % :

LES REVENUS PERÇUS AUPRÈS DES CLIENTS FINALS EN FRANCE

(en millions de francs)

 

2000

Evolution 1999/2000 (%)

Téléphonie fixe

95 949

- 2,9%

Internet

4 792

+ 112,2%

Services mobiles (1)

51 094

+ 37,7%

Ensemble de la téléphonie

151 835

+ 9,9%

Services avancés

12 084

+ 11,8%

Liaisons louées

13 195

+ 36,9%

Transport de données

4 467

+ 68,5%

Renseignements et recettes accessoires

2 094

- 45,3%

Ventes et locations de terminaux

11 544

+ 29,6%

Hébergement et centres d'appels

128

+ 100,0%

Ensemble des services de télécommunications

195 347

+ 12,2%

Source : ART

(1) Les services mobiles comprennent la téléphonie mobile (y compris recettes des SMS), la radiomessagerie et les mobiles satellitaires.

La tendance suivie par les volumes consommés en France est la même que pour les recettes : légère baisse de la téléphonie fixe et progression de la consommation des autres services, notamment d'Internet.

CONSOMMATION DES CLIENTS FINALS (MILLIONS DE MINUTES) EN FRANCE

 

2000

Evolution 2000/1999 (%)

En % du total

Téléphonie fixe

121 922

- 1,7%

64 %

Internet

34 016

169,6%

18 %

Services mobiles

35 461

71,3%

18 %

Ensemble de la téléphonie

191 400

21,6%

100 %

Source : ART

Ce mouvement devrait se poursuivre car, tant pour la téléphonie mobile que pour Internet, la France est encore en retard, dans l'ensemble européen, en matière de taux d'équipement de sa population.

b) Une diffusion rapide des connexions à Internet

Le nombre d'utilisateurs d'Internet en France est désormais compris, suivant les estimations, entre 8 et 10 millions à la fin de l'année 2001, contre moins d'un million au début de l'année 1998.

NOMBRE D'INTERNAUTES EN FRANCE

hypothèse basse

hypothèse haute

Source : Tableau de bord de l'innovation

Le tableau ci-dessus montre la rapidité de la progression du nombre d'internautes en France22(*) : le seuil des neuf millions d'utilisateurs d'Internet (à domicile, sur le lieu de travail ou dans un autre lieu public) aurait été franchi au premier semestre 2001. En incluant les jeunes de 15 à 18 ans, le nombre d'internautes aurait même atteint les dix millions. S'agissant de la connexion à Internet à domicile, indicateur à la fois plus concret et plus précis, il est estimé que plus d'un Français sur cinq a accès à Internet à domicile.

Selon une enquête réalisée par CSA-Opinion pour le Gouvernement, l'intérêt pour Internet s'étend désormais à de nouvelles catégories sociales. Alors que seulement 2 % des ouvriers étaient connectés à Internet à domicile, en novembre 1999, ils seraient désormais 13 %. De plus, les intentions de se connecter dans un futur proche se renforcent avec le temps : 4 % des ouvriers ont l'intention de franchir le pas dans l'année à venir et 16 % de le faire dans les deux ans, contre respectivement 6 % et 12 % pour l'ensemble des Français.

La France reste pourtant encore en-deçà de ses voisins européens en terme de taux de pénétration :

NOMBRE D'UTILISATEURS INTERNET POUR 100 HABITANTS

 

Août 2001

Allemagne

38

Autriche

46

Belgique

33

Danemark

58

Espagne

22

Finlande

48

France

27

Grèce

12

Irlande

46

Italie

33

Luxembourg

42

Pays-Bas

58

Portugal

23

Royaume-Uni

47

Suède

62

Source : EITO (European Information Technology Observatory)

c) Des réservoirs de croissance pour la téléphonie mobile

Avec 37 millions d'abonnés, la téléphonie mobile est désormais un marché de masse en France.

Deux leviers peuvent continuer à alimenter une croissance fulgurante depuis 1996 :

- la poursuite du rattrapage en terme de taux d'équipement des ménages, encore inférieur à la moyenne européenne ;

NOMBRE D'ABONNÉS MOBILES POUR 100 HABITANTS

 

Août 2001

Allemagne

68

Autriche

82

Belgique

68

Danemark

75

Espagne

68

Finlande

79

France

59

Grèce

68

Irlande

68

Italie

82

83

83

Pays-Bas

73

Portugal

75

Royaume-Uni

72

Suède

76

Source : EITO (European Inforation Technology Observatory)

- le développement de nouveaux services pour le consommateur. Ainsi, par exemple, les petits messages écrits (Short Message Services, ou SMS, dont la croissance est très rapide), ont représenté 988 millions de francs (150 millions d'euros) de recettes pour les opérateurs mobiles en 2000. Les utilisateurs de mobiles ont émis, en 2000, près de 1,47 milliard de SMS sur l'ensemble de l'année, et le rythme d'utilisation n'a cessé de s'intensifier sur l'année 2001. Le trafic a doublé, en un an, atteignant 3,5 millions de ménages sur les trois réseaux en 2001.

Cette croissance ne devrait pas se démentir, avec le lancement prochain par les opérateurs de « kiosques SMS+ », en partenariat avec des éditeurs de contenu, enrichissant les contenus disponibles via les SMS (accès à des informations, des systèmes interactifs de vote, par exemple pour les jeux télévisés, et des jeux).

3. L'envers de la médaille : un univers désormais complexe

Ce foisonnement d'offres -et le manque de clarté et de comparabilité de certaines d'entre elles, notamment pour la téléphonie mobile- n'a pas manqué d'altérer leur lisibilité pour le consommateur.

 C'est notamment le cas pour la téléphonie mobile, où la Commission des clauses abusives et le Conseil national de la consommation sont intervenus. Ainsi, par exemple, dans la lignée des travaux du CNC, un arrêté relatif aux factures de services téléphoniques a récemment été publié (JO du 8 février 2002). Il institue l'obligation pour les opérateurs de téléphone fixe et mobile de délivrer gratuitement et avant paiement une facture des prestations fournies.

Plusieurs éléments d'identification devront figurer sur cette facture, dès le 1er septembre 2002 : le fournisseur du service, le titulaire du contrat, l'utilisateur, le numéro de la ligne, la date d'émission, la date limite de recouvrement, le numéro de la facture... Trois rubriques différentes apparaîtront sur le document : « abonnements, forfaits et options », « consommations téléphoniques », « services ponctuels ou occasionnels ». Ainsi, dans chacune de ces rubriques, seront distinctement précisés le montant à payer toutes taxes comprises pour les diverses prestations, la date de début et de fin de la période facturée et les promotions et remises éventuelles. La facture devra aussi mentionner les éventuels reports (quantité reportée et quantité utilisable pour la période à venir), tout comme les communications au-delà du forfait.

Autre obligation, une facture détaillée sera remise gratuitement au consommateur lorsque celui-ci en fait la demande. Cette facture est fournie pour au mois quatre relevés consécutifs sur une période minimale de quatre mois. Elle fait apparaître la date, l'heure de début de la communication, le numéro appelé, la destination ou la catégorie de la communication, la quantité consommée, les options, promotions et remises éventuelles et le montant TTC. Enfin, la facture détaillée « doit comporter la durée facturée de la communication quand ces deux données sont différentes », afin que les consommateurs fassent la différence entre leur consommation réelle et leur consommation facturée. Cette disposition n'entrera en vigueur qu'au 1er septembre 2003.

Encore récemment, dans un entretien accordé à un magazine sur le droit des consommateurs23(*), le Président de l'ART, M. Jean-Michel Hubert, a invité les opérateurs mobiles à « prendre en compte les préoccupations des consommateurs qui souhaitent que le prix payé soit plus représentatif du temps passé ». Parmi d'autres actions, une association de consommateurs24(*) demande la disparition des paliers tarifaires de facturation et la mise en place d'une tarification à la seconde.

Comment ne pas reconnaître que le consommateur a parfois du mal à s'y retrouver, que les prix des appels fixes vers les mobiles restent élevés et que la première minute indivisible de communication mobile majore fortement le coût des appels -fréquents- de moins d'une minute ? Certaines estimations font état, compte tenu de la fréquence de ce type d'appels (connexions aux messageries, coupures, etc...) d'une différence importante entre le temps réellement consommé et le temps facturé au consommateur (4 heures 15 de consommées pour 6 heures de forfaits facturées d'après une association de consommateurs).

Dans le même temps, certaines des dispositions favorables au consommateur de la loi précitée du 26 juillet 1996, comme la mise en place d'un annuaire universel regroupant les coordonnées de tous les abonnés (y compris mobile) n'ont pas reçu le décret nécessaire à leur mise en oeuvre.

 De même, comme en témoignent les débats parlementaires de l'époque, la mise en place de la portabilité des numéros de téléphone, c'est-à-dire la possibilité de conserver un même numéro en cas de changement d'opérateur et/ou de résidence était conçue comme un élément de simplicité pour le consommateur. Or sa mise en oeuvre, toujours incomplète, s'est révélée décevante par rapport aux attentes qu'elle avait soulevées. Le nombre d'abonnés concernés ne serait que d'environ 15.000, tandis que le « numéro personnel », que l'abonné peut garder à vie, comme étant sa propriété, prévu par les textes, n'est toujours pas entré en vigueur.

MISE EN OEUVRE DE LA PORTABILITÉ DES NUMÉROS DE TÉLÉPHONE

La portabilité des numéros est mise en oeuvre de façon différente suivant le type de numéro concerné, car en pratique les implications en termes de réseau ne sont pas les mêmes.

les numéros géographiques fixes, de type 0Z AB PQ MC DU, où Z prend des valeurs de 1 à 5. Pour cette famille de numéros, la portabilité est opérationnelle, avec des limites techniques et tarifaires : la portabilité ne peut être assurée qu'au sein d'une même « Zone de Numérotation Elémentaire », soit, schématiquement, le département. De ce fait, la portabilité concerne en priorité les abonnés qui ne souhaitent pas déménager ou déménagent dans la limite de la circonscription. Pour le moment, seuls les opérateurs possédant ou pouvant gérer une boucle locale (accès direct à l'abonné) ont proposé la portabilité du numéro ; c'est le cas, notamment, des cablo-opérateurs. Le nombre d'abonnés concernés est aujourd'hui d'environ 15. 000; le développement de la concurrence sur la boucle locale devrait entraîner une augmentation de ce chiffre.

les numéros non géographiques fixes, de type 08 AB PQ MC DU, recouvrant les numéros libre appel25(*), les numéros à coûts partagés26(*) , et les numéros à revenus partagés27(*) . La portabilité des numéros libre appel est opérationnelle depuis le mois de juillet 2001, et celle des numéros à coûts partagés s'ouvre en janvier 2002. En revanche, la portabilité des numéros à revenus partagés ne devrait s'ouvrir qu'au cours du deuxième semestre 2002. Pour le moment, quelques dizaines de numéros ont été concernés par une portabilité du numéro, chiffre qui devrait augmenter avec l'élargissement aux autres sous-familles coûts et revenus partagés.

les numéros mobiles, de type 06 AB PQ MC DU, exploités essentiellement par les trois opérateurs présents sur le marché français : Orange France, SFR et Bouygues Télécom. L'ART a indiqué à votre rapporteur que « les enjeux techniques et opérationnels étant plus importants pour cette famille de numéros », la portabilité ne sera offerte que courant 2003.

le numéro personnel, prévu par les textes, n'a pas encore été mis en oeuvre. Il s'agit d'un numéro qu'un abonné au réseau fixe pourra garder à vie, quel que soit son parcours au sein des opérateurs et son implantation géographique sur le territoire national. Ce projet, encore à l'état latent, constituera une portabilité de type particulier, dans la mesure où il nécessitera une « dénumérotation » préalable des abonnés.

Le Gouvernement, garant de l'application des lois, porte donc sa part de responsabilité dans le sentiment d'opacité qui s'est développé autour de la concurrence, et qui n'était pas, a priori, une fatalité.

Ajoutons que cette situation n'est pas sans conséquence pour les concurrents de France Télécom. Ainsi Cégétel fait valoir que « l'absence de portabilité contraint les opérateurs alternatifs à se positionner sur les nouveaux numéros, les nouveaux besoins ; en effet les entreprises utilisatrices ont capitalisé en communication et en notoriété sur des numéros dont ils ne souhaitent pas changer. A cet égard les marques de France Télécom du type « numéro vert », « numéro azur » ou « indigo » (...) constituent un obstacle à la concurrence dès lors qu'ils dissuadent les entreprises d'accéder à des offres alternatives qui leur font perdre le bénéfice de logos sur lesquels ils ont capitalisé. »

 Mais il faut dire que, pour les opérateurs, les pratiques commerciales vis-à-vis des particuliers, qu'il s'agisse des tarifs, des clauses contractuelles diverses, de l'information des clients, des circuits de distribution, ou du traitement des litiges, constituent autant d'éléments de différenciation de leurs offres. L'ouverture à la concurrence a logiquement conduit à développer et diversifier ces éléments, à un rythme qui n'a cessé de s'accélérer.

Il en est résulté une certaine complexité, inconnue du temps des grilles tarifaires rigides du monopole, à tel point que certains s'interrogent même sur les bénéfices réels que ces changements ont apporté aux consommateurs.

Dans ce contexte, une étude récente menée par la SOFRES28(*) pour le compte de l'ART, dont les résultats ont été rendus publics en février 2001, permet de mesurer le degré « d'ignorance » du consommateur par rapport à l'offre de services des télécommunications. Ce sondage était destiné à mesurer le degré d'information des clients sur les contrats et les tarifs que leur proposent les opérateurs, à définir le rôle et la perception des services clients par leurs usagers et à analyser la nature et la fréquence des litiges entre les opérateurs et leurs clients, ainsi que le traitement de ces litiges.

D'après cette étude, 16 % des foyers déclarent être clients d'un opérateur concurrent de France Télécom pour le téléphone fixe, pour des raisons très largement tarifaires :

MOTIFS DU CHANGEMENT D'OPÉRATEUR

Source : Etude Sofres pour l'ART

Bien que les clients choisissent principalement pour leurs prix ou leur mode de tarification les concurrents de France Télécom, le sondage montre que la connaissance des prix et la perception des contrats sont faibles : l'étude indique que « le consommateur moyen ne connaît ni la teneur de son contrat ni les prix du service téléphonique ». Paradoxalement, la majorité des clients ignore ou surestime le prix des communications. Néanmoins, l'image des opérateurs est bonne et homogène, puisque leurs clients leur attribuent des notes comprises entre 7 et 8 sur 10.

Pour la téléphonie mobile, 56 % des personnes équipées d'un téléphone mobile ne connaissent pas les caractéristiques techniques de leur terminal. Les prix des forfaits sont très peu connus des abonnés, et ce quelle que soit la durée du forfait (les taux de sans réponses sont tous compris entre 70 % et 80 %). Les prix sont, là aussi, en général, surévalués par les clients.

En 2000, 44 % seulement des personnes équipées d'un mobile déclarent avoir lu le contrat de l'opérateur dont elles sont clientes, contre 66 % en 1999. Malgré les efforts consentis par les opérateurs et les sociétés de commercialisation de services (SCS), qui ont fait parvenir en 2000 à l'ensemble de leurs clients une nouvelle version de leurs conditions contractuelles, modifiées suite aux recommandations de la Commission des clauses abusives, le taux de lecture des contrats a donc baissé entre 1999 et 2000. Le niveau de connaissance des conditions générales des contrats des services mobiles est faible : près d'un quart des abonnés ne connaissent aucun des 13 thèmes cités dans l'étude de la SOFRES.

Il n'en demeure pas moins que, même s'il évolue dans un monde plus complexe, le consommateur moyen a fortement bénéficié de l'ouverture à la concurrence : baisse des prix, enrichissement de l'offre, nouveaux services, nouveaux usages...

* 14 Une chronologie plus détaillée des principaux faits marquants du secteur depuis l'ouverture à la concurrence figure en annexe du présent rapport

* 15 Article L. 35-3 du code des postes et télécommunications.

* 16 Voir ci-dessous pour la méthodologie.

* 17 La lettre du SIPPEREC n°21, mars 2002

* 18 Appel d'offre ouvert pour l'attribution de plusieurs lots

* 19 Liaisons spécialisées de forte capacité.

* 20 Digital subscriber line, technologies de transmission à haut débit par le réseau téléphonique commuté.

* 21 Idem.

* 22 Les sources relatives aux utilisateurs de l'Internet étant rares et non homogènes en termes de périodicité et de définitions de la notion d'internaute, les chiffres sont présentés sous forme de fourchettes.

* 23 « Que choisir », 25 février 2002.

* 24 UFC - Que choisir.

* 25 gratuits pour l'appelant, type Numéro Vert

* 26 coût de la communication partagé entre l'appelant et l'appelé, type Numéro Azur ou Numéro Indigo

* 27 type Audiotel, avec partage des revenus entre l'opérateur qui achemine les appels et le fournisseur du service

* 28 Cette étude a été réalisée par voie postale auprès d'un échantillon représentatif de 4.000 ménages français issus de l'Access Panel 20.000 de SOFRES. Sur les 4.000 questionnaires reçus par les panélistes, un peu plus de 3.000 questionnaires ont été renvoyés. Au total 2.976 questionnaires ont pu être exploités.