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Délinquance des mineurs : la République en quête de respect (rapport de la commission d'enquête sur la délinquance des mineurs (annexes)

 

PROCÈS-VERBAUX DES AUDITIONS
EFFECTUÉES PAR LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Audition de M. Sébastian ROCHÉ,
sociologue

(6 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons entendre M. Sebastian Roché, sociologue, chargé de recherches au CNRS et enseignant à Grenoble, Paris et Lyon.

Vous êtes, en outre, Monsieur Roché, l'auteur d'un ouvrage intitulé : La délinquance des jeunes : les 13-19 ans racontent leurs délits.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole.

M. Sebastian Roché - Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous propose de récapituler ce qu'est la délinquance des mineurs et d'essayer de décrire quelles sont les explications du phénomène.

Ce qui me frappe, tout d'abord, c'est le fait que ce phénomène et son augmentation ont été négligés depuis un certain nombre d'années au motif que les comportements des jeunes n'étaient pas aussi nombreux ni aussi graves que cela.

Or, nous savons que cette délinquance augmente depuis les années soixante-dix. Je voudrais donc attirer votre attention sur le fait que ce développement de la délinquance des mineurs dure maintenant depuis longtemps et qu'il faut sans doute rechercher les moyens de mieux comprendre et de mieux agir contre cette délinquance. C'est le premier élément.

Deuxième élément liminaire : j'ai souhaité faire une sorte d'équilibre entre le fait de ne pas dramatiser la situation et celui de souligner les tendances réelles à l'aggravation de cette délinquance. A chaque fois, j'ai essayé de le faire à partir d'éléments qui ne soient pas mon opinion, mais qui soient appuyés sur des travaux empiriques à caractère universitaire.

En ce qui concerne la réalité de la délinquance et ses caractéristiques, la première chose qui me vient à l'esprit est que les jeunes auteurs de délits sont d'abord des jeunes victimes de délits. Par conséquent, la répression des auteurs ne saurait suffire ; il faut également se tourner simultanément vers la protection des jeunes qui seront leurs victimes.

Structurellement, la délinquance des jeunes a toujours existé. Ce qui a varié, c'est le volume et la gravité des actes. Dès lors, comment peut-on enregistrer cette augmentation du volume et de la gravité des actes ?

Depuis 1972, nous pouvons le faire à travers les mises en cause auxquelles procèdent la police et la gendarmerie. Ces mises en cause de mineurs depuis 1972 montrent en fait deux grandes tendances : la période 1972-1993 au cours de laquelle il y a une augmentation substantielle mais légère des délits, et la période 1993-2001 où cette fois l'accroissement du nombre de mises en cause est extrêmement sensible. Ainsi, l'on passe de 93 000 mises en cause en 1993 à 175 000 autour de l'an 2000.

Nous assistons donc à un phénomène d'accélération qui, à mon avis, n'est pas anodin puisqu'il fait suite à une trentaine d'années d'augmentation des comportements de vol. Je note d'ailleurs que cette grande facilité de réalisation des vols a sans doute fini par porter ses fruits en termes de passage à la vitesse supérieure, y compris à des comportements violents qui font l'objet de mises en cause.

A travers cette évolution, nous constatons - c'est une banalité, mais il n'est pas inutile de le rappeler - que la délinquance des jeunes n'est pas quelque chose d'unifié, de palpable, mais qu'il y a au contraire une diversité d'actes et de motifs.

Pour ce qui est de la diversité des actes, viennent en premier lieu les dégradations qui sont les actes les plus fréquemment commis par les jeunes en quantité ; puis les actes de vols motivés par le profit ou par l'économie. Ensuite, viennent les actes d'une intensité supérieure, je veux parler des agressions physiques. Or, évidemment, les causes qui valent pour certains actes ne valent pas nécessairement pour les autres.

Il existe toute une série de comportements, je pense, notamment, au commerce d'objets volés ou au commerce de cannabis essentiellement - beaucoup plus rarement au commerce de drogues dures qui intéresse surtout les jeunes majeurs. Il ne faut pas oublier non plus les comportements anti-institutionnels tels que les incendies de postes de police, éventuellement de gendarmeries, voire d'établissements scolaires, par exemple.

Tous ces actes existaient déjà dans les années soixante et nous les retrouvons aujourd'hui dans toute leur diversité. Simplement, aujourd'hui ils sont plus nombreux et plus violents dans leur manifestation.

En ce qui concerne les explications que l'on peut essayer de développer, je voudrais d'abord faire une différence entre expliquer quelque chose, le comprendre et agir. Cela vous paraîtra peut-être un peu trivial, mais il me semble important de le dire.

En tant que sociologue, je peux procéder à une explication, mais il n'est pas du tout certain qu'une fois que l'on aura isolé les facteurs qui alimentent un phénomène, l'on soit en mesure d'agir. Cela est dû bien souvent au fait que certains des facteurs sont des facteurs qui ont eu lieu dans le passé et qui continuent à agir. Or, puisqu'on ne peut retourner dans le passé, on ne peut pas agir sur les facteurs qui sont à l'oeuvre au temps « t ».

Imaginons, par exemple, l'évolution de société que représente la multiplication des familles monoparentales, évolution contre laquelle on ne peut pas agir au sens où l'on pourrait forcer les gens à vivre ensemble. De la même façon, en ce qui concerne les effets du divorce qui, d'ailleurs, sont moins marqués que les effets des familles monoparentales sur la délinquance des enfants, on ne peut faire diminuer le taux du divorce, on ne peut forcer les gens à rester ensemble. Le pourrait-on que les conditions de vie à l'intérieur des familles et les relations entre parents ou entre parents et enfants ne seraient pas meilleures.

Nous avons donc affaire à des causes sur lesquelles nous n'avons pas de prise directe. C'est la raison pour laquelle, à mon sens, l'analyse des facteurs qui permettent de limiter la délinquance doit être différente de l'analyse qui porte sur les causes. En d'autres termes, savoir ce qui motive un phénomène est une chose, savoir ce qui permet de le freiner en est une autre.

Je vais maintenant essayer de décrire quelques caractéristiques de la délinquance sur un modèle d'explication relativement concentré. Je le ferai à partir d'une enquête que j'ai dirigée et qui portait sur 2300 jeunes dans les deux agglomérations de Saint-Etienne et de Grenoble, donc des villes-centres contenant à leur périphérie des villes importantes ainsi qu'une trentaine de petites communes qui se situent en fait en zone gendarmerie. Il s'agit donc d'un échantillon qui représente bien, à mon avis, la situation des grandes villes et des villes moyennes en France, à l'exception de Paris intra muros qui est une ville tout à fait unique et spécifique, y compris en matière de délinquance.

Avant de passer en revue les éléments que fait ressortir cette enquête, je voudrais signaler l'importance de tenir des discours qui soient documentés empiriquement, c'est-à-dire qui ne soient pas seulement fondés sur des impressions.

En premier lieu, on trouve une très forte concentration de la délinquance sur un petit ensemble de personnes : c'est ce que l'on appelle la théorie des 5 %. En effet, d'après les jeunes auteurs de délits eux-mêmes, il y a bien 5 % qui « pèsent » 60 % à 85 % du total des actes -60 % des actes tels que le vol, mais 85 % des actes de trafic. Ces 5 % de jeunes sont motivés par une activité de délinquance qui n'est pas seulement démonstrative, mais qui est ancrée dans la production de richesses- par des moyens illégaux, certes, mais il s'agit tout de même de production de richesses.

Or il est évident qu'il existe ici deux sortes de délinquants : ceux qui volent par occasion et qu'il suffit d'intimider et ceux qui tirent des revenus substantiels de la revente du cannabis essentiellement ou, secondairement, d'objets volés. Il est clair que ces deux populations ne répondront pas aux mêmes politiques de prévention et de répression.

Cela m'amène à développer un deuxième élément important, je veux parler du rajeunissement des délinquants. D'après les déclarations des jeunes auteurs de délits eux-mêmes, on note une augmentation du nombre de ceux qui réalisent des délits avant 13 ans. Lorsqu'il y a augmentation du niveau de violence des jeunes, cela suppose qu'ils sont entrés plus tôt dans la délinquance. Par conséquent, le rajeunissement et l'augmentation du niveau de violence des actes sont un seul et même phénomène, selon moi. C'est un peu comme au tennis : pour être un champion, il faut commencer à s'entraîner jeune.

Dès lors, la délinquance étant une activité comme une autre, elle nécessite l'acquisition d'un savoir-faire, la levée de toute une série d'inhibitions, l'expérience du frisson du cambriolage. Quant à l'utilisation d'armes -12 % des jeunes reconnaissent en avoir une occasionnellement- elle correspond à un outil de productivité : il est plus simple de convaincre quelqu'un vite si l'on a un couteau à la main que si l'on n'en a pas !

C'est donc l'entrée précoce dans la délinquance qui permet d'atteindre à l'âge de 16 ans, par exemple, la possibilité de réaliser un certain nombre de comportements relativement offensifs, voire très offensifs vis-à-vis des cibles qu'ils se sont données.

J'ai également pointé tout à l'heure, mais je voudrais y revenir, l'importance du trafic qui doit également être liée, me semble-t-il, à l'augmentation de la violence des actes. En effet, lorsqu'il y a une motivation économique à être violent, il y a beaucoup plus de chances de passer réellement à l'acte. Autrement dit, une fois qu'il est entré dans le trafic, le jeune délinquant va devoir se faire respecter des autres trafiquants, des autres caïds, comme il va devoir se faire respecter de la population et de la police. Or, dans ce contexte, la violence est un moyen utile, je dirai presque indispensable.

J'essaie ici simplement de montrer les liens qui existent entre le rajeunissement, la violence et le commerce à un moment où le chômage a tout de même considérablement diminué et où, parallèlement, il y a une explosion des mises en cause des jeunes pour des actes de plus en plus graves. Il faut bien trouver une explication à ce phénomène.

Je ne m'étendrai pas sur d'autres caractéristiques qui sont bien connues : ainsi le fait, par exemple, que la délinquance touche les jeunes garçons et non pas les jeunes filles ou le fait qu'à 13 ans la délinquance soit essentiellement une délinquance de dégradation que j'appelle démonstrative et qui ne rapporte rien à ses auteurs : on se fait voir et on ne gagne rien !

Plus l'on s'approche de l'âge de 19 ans, plus ces dégradations s'effondrent en quantité au profit des actes qui rapportent, c'est-à-dire les vols et les trafics. Il y a donc ici ce que l'on appelle rationalisation de l'activité délinquante. En même temps que les jeunes apprennent à compter à l'école, ils transfèrent ce savoir-faire dans la rue. Il s'agit là d'un élément important car la délinquance à 13 ans n'est pas la même qu'à 19 ans, de même que la prévention et la répression ne sont pas les mêmes à 19 ans et à 13 ans.

En ce qui concerne la consommation de cannabis, elle est liée avant tout au plaisir et cette recherche est souvent présente chez les jeunes délinquants. Mais, dans ce domaine, les comportements varient en intensité de violence et peuvent aller du simple trafic à des comportements violents physiquement lorsque le jeune délinquant est précisément sous l'emprise de psychotropes légaux ou illégaux, c'est-à-dire surtout l'alcool et le cannabis, et plus l'on s'approche de la majorité, plus ce phénomène est fréquent.

J'en viens aux causes de tous ces phénomènes, causes qui interviennent avant le délit, au moment du délit et après le délit.

Tout d'abord, les sociologues, en tout cas ceux qui s'appuient sur des données empiriques, ne peuvent aujourd'hui parler de détermination. Par exemple, les jeunes qui habitent dans les banlieues, c'est-à-dire dans l'habitat social hors centre ville, ne sont pas tous auteurs de délits graves et la plupart de ces jeunes se retiennent de passer à l'acte en matière de délinquance violente. Inversement, dans les milieux urbains, une partie non négligeable des jeunes passe à l'acte, je pense, notamment, au trafic de cannabis. Par conséquent, en aucun cas on ne peut dire que le milieu social détermine les comportements au sens où une catégorie donnerait 100 % de délinquants dans cette catégorie.

Quelles sont donc les motivations internes qui préparent à la réalisation des actes ?

J'évoquerai en premier lieu l'échec scolaire. En effet, lorsqu'un enfant est « mauvais » à l'école, eh bien, il est mauvais obligatoirement jusqu'à 16 ans, six heures par jour ! Cette situation est vécue par les jeunes comme une sorte d'humiliation, une confrontation à une institution qui leur renvoie une image négative d'eux-mêmes. Cet échec sur le plan scolaire est l'un des premiers prédicteurs du comportement délinquant.

De la même façon, dans les milieux favorisés, les jeunes qui ne sont pas à la hauteur des espérances mises en eux par leurs parents - et Dieu sait si ces espérances sont grandes ! - se tournent vers une autre réalisation qu'à l'école, dans la rue.

En deuxième lieu, je mentionnerai les blocages à l'intérieur de la famille. Au cours de l'enquête sur la délinquance que j'ai dirigée se trouve une liaison entre famille monoparentale et délinquance violente. Dans cette optique, les principaux facteurs qui jouent sont au nombre de deux : il s'agit, d'une part, du climat de la famille plus que de la structure familiale, qui paraît prépondérant, et, d'autre part, plus encore que du climat familial, il s'agit de la supervision des parents par rapport aux enfants concernant notamment leur emploi du temps.

Ainsi, la scolarisation de masse et l'entrée tardive sur le marché du travail constituent deux éléments essentiels de la plus grande latitude laissée aux jeunes.

En milieu urbain, il est relativement compliqué pour les parents de surveiller leurs enfants s'ils ne leur ont pas fait accepter les règles. Or ces règles sont simples et pourraient s'énoncer ainsi : « Avec qui tu sors ? Où tu vas ? A quelle heure tu rentres ? » Eh bien, des choses aussi simples sont des excellents prédicteurs de la délinquance des jeunes.

Si les parents ne sont pas dans la position de faire naître ces exigences à l'intérieur de l'enfant, celui-ci naturellement échappera à leur contrôle et ira se réaliser ailleurs, dans la rue. La contrainte doit donc être apprise et intériorisée. A cet égard, le pire est sans doute un père qui a des bouffées de colère et qui s'emporte parfois jusqu'à frapper son enfant. Cette attitude ne marche pas en termes de prévention de la délinquance ; ce qui marche, c'est la continuité de la veille éducative, la continuité de la supervision.

Enfin, il est un dernier élément sur lequel je serai bref : les groupes de pairs qui sont des facteurs de motivation. En d'autres termes, quand les copains disent à un jeune : « Tu seras le meilleur si tu parviens à caillasser le car de police ou le bus qui passe », la motivation est très forte car le jeune trouve une estime de soi auprès des copains. C'est là un moteur plus fort que la sanction. En effet, ce qui est pris en compte par les plus jeunes des jeunes, les 13-15 ans, ce ne sont pas tellement les sanctions qui arrivent après les actes, mais la réussite des actes eux-mêmes et l'encouragement à la réussite par les groupes de pairs.

Evidemment, il ne faut pas oublier l'origine socio-économique des enfants, mais je serai également bref sur ce point.

Entre 1970 et aujourd'hui - ou même depuis la fin de la Seconde guerre mondiale - on a remplacé une population de personnes âgées pauvres par une population de jeunes pauvres qui sont sortis du système scolaire et qui n'ont pas encore trouvé d'emploi. En fait, la pauvreté a été massivement réduite dans notre pays mais ce qui a surtout changé, c'est la structure démographique de la pauvreté, c'est-à-dire qu'au lieu d'avoir des personnes âgées pauvres, on a des jeunes pauvres, ce qui, en matière de délinquance, est tout à fait différent.

En revanche, je voudrais insister sur un autre élément extrêmement important quand il s'agit du passage à l'acte : c'est le fait d'anticiper le succès de son comportement. Je ne parle pas là de l'impunité par rapport aux réactions et je dissocie la réalisation des actes des conséquences de celui-ci. Ce qui est frappant, c'est que les jeunes ne s'engagent que dans des actes dont ils ont la certitude de les réussir.

Je prendrai un exemple : avant 13 ans, les jeunes délinquants s'attaquent essentiellement à des lieux publics qui ne sont surveillés par personne. A cet âge, les délinquants entrent par les portes ouvertes. Ils ne font pas preuve d'une très grande inventivité.

C'est la même chose pour ce qui concerne les vols : avant 13 ans, les jeunes délinquants volent en supermarché ou en hypermarché, c'est-à-dire dans des lieux où le système de distribution est tel que les produits sont à portée de la main. Ce genre de vol est extrêmement simple à réaliser car il n'y a pas de résistance au sens propre.

Ce n'est que lorsqu'il aura acquis les réflexes nécessaires que le jeune passera à la vitesse supérieure, c'est-à-dire lorsqu'il sera sûr de réussir compte tenu de la résistance de sa cible. C'est la raison pour laquelle les jeunes s'attaquent d'abord à d'autres jeunes, ceux-ci étant moins résistants que les adultes et aussi parce qu'ils portent beaucoup moins souvent plainte que les adultes. En ce sens, les jeunes sont particulièrement vulnérables car, en s'attaquant à un jeune de 16 ans, le racketteur sait très bien que le jeune n'ira pas porter plainte ; c'est un problème sur lequel nous pourrons revenir si vous le souhaitez, mesdames, messieurs les sénateurs.

Succès et anticipation sont donc des éléments fondamentaux et l'on ne pourrait pas comprendre l'explosion des vols si l'on ne comprenait pas la mise en place de la grande distribution et le fait que des villes anonymes ne cessent de grandir. C'est aussi simple que cela, il ne s'agit pas de déplorer cette évolution mais d'en tenir compte. De ce point de vue, le meilleur prédicteur statistique de la délinquance, ce sont les conditions d'urbanisation dans tous les pays du monde et également en France.

Voyons maintenant ce qui se passe après l'acte. Cette fois, le jeune va se trouver face à la double réaction de la justice et de la société civile. Or il est à noter la faiblesse de cette double réaction. Ainsi, lorsqu'on demande à un jeune qui réalise un délit : « Est-ce que vous avez été vu ? », pour la plupart d'entre eux ils ont effectivement été vus par un public passif, ce qui leur donne évidemment un sentiment de puissance.

Pour ce qui est des sanctions proprement dites, il convient de séparer les délits peu graves des délits graves. Pour les délits peu graves, environ 10 % des auteurs ont été confrontés à un policier à la suite de la réalisation d'un délit et 2 % ont été présentés à un magistrat. Concernant les vols avec violence, le pourcentage augmente puisqu'il est de 15 % dans le premier cas et de 5 % dans le second. Il reste donc entre 80 % et 85 % des jeunes qui jamais, au cours de leur vie, n'ont été confrontés à l'autorité du système pénal.

Ce dont je parle ici, c'est de la prise de risque d'être sanctionné par le délinquant, prise de risque qui est extrêmement limitée. Cela est encore plus vrai en matière de drogues où le taux est inférieur à 2 %. Le trafic ne fait pas de victimes ; il se fait entre personnes consentantes. Par conséquent, il est peu ou pas signalé aux autorités. C'est la raison pour laquelle le principal acte de délinquance en milieu scolaire est lié au trafic. Cet acte ne fait pas de bruit, pas de vague, il n'est repéré par personne. Il n'y a donc aucune contradiction entre le sentiment de surcharge des magistrats qui condamnent les mineurs lorsque ceux-ci leur sont présentés et la faiblesse des risques courus par les délinquants.

Enfin, je voudrais insister sur la difficulté qu'il y a à prononcer des peines qui sont à la fois éducatives et proportionnées aux actes. En général, la justice garde les peines pour plus tard. Le système pénal étant surchargé, il se réserve de traiter les actes les plus graves qui se produisent vers l'âge de 17, 18 ou 19 ans. Alors, le système pénal fonctionne mais son énergie est dépensée à sanctionner des actes quand il est trop tard, d'une certaine façon, trop tard en tout cas pour faire de la prévention.

M. le président - La commission d'enquête vous remercie de cet exposé très intéressant, monsieur Roché.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je voudrais revenir sur les motivations de l'acte et sur la certitude pour le mineur qui commet cet acte de réussir. Vous avez parlé de l'anonymat des espaces publics ainsi que du manque de sanctions pénales. Dès lors, que peut-on faire pour essayer de contrecarrer cette situation ?

M. Sebastian Roché - Mon sentiment est qu'il n'y a structurellement pas grand-chose à faire pour aller contre l'anonymat des villes tant il est vrai que la nature même des villes est de faire circuler des flux. Aujourd'hui, les lieux de travail sont dissociés des lieux de résidence qui, eux-mêmes, sont dissociés des lieux de loisirs, etc. La ville est donc en permanence un système de flux dans lesquels il ne peut y avoir de surveillance ou de veille mutuelle.

Cette situation est intéressante du point de vue de la délinquance des jeunes car ceux-ci sont les meilleurs connaisseurs des espaces autour de leur domicile alors que, pour les adultes, ce ne sont finalement que des espaces traversés. Il y a donc une socialisation territoriale des jeunes qui est en complet décalage avec la socialisation territoriale des adultes.

Cela étant dit, il me semble que l'on pourrait développer une logique de « garant des lieux », autrement dit de garant des espaces, à l'instar des correspondants de nuit dans certaines villes. Par exemple, pourquoi, dans les établissements scolaires, les agressions ont-elles lieu dans la cour ? Parce que, dans la cour, il n'y a pas de surveillants et c'est la même chose dans les transports, dans la rue, etc. Le garant des lieux serait ainsi une personne chargée de veiller à la qualité des espaces et à ce qui se passe dans ces espaces. Il est, selon moi, possible d'aller dans cette direction.

De plus, je suis évidemment partisan d'une réaction plus rapide lorsque les délits sont commis par de très jeunes personnes.

Mais il est très difficile de savoir « qui fait quoi ? » et de distinguer un jeune de moins de treize ans qui commet un vol pour la première et peut-être pour la dernière fois d'un autre jeune du même âge pour qui ce sera le premier d'une longue série. Les Canadiens travaillent sur ce sujet ; je ne suis pas très au fait des études de criminologie appliquée mais il y a sans doute des pistes à creuser dans cette direction, pour mieux identifier le profil de l'auteur et pour apporter la réponse adéquate.

Dans la mesure où l'on décide qu'une réponse pénale doit être apportée, je vous ai indiqué ma préférence : définir des peines de substitution à l'emprisonnement ou à l'amende -car celles-ci ne font pas sens pour les jeunes mineurs- permettant une réaction non pas plus dure, mais plus systématique et un petit peu moins erratique qu'aujourd'hui. En effet, actuellement, la peine n'est pas respectée : elle est tellement rarement prononcée que les jeunes délinquants ne lui accordent aucun crédit. C'est un peu comme une loterie : on se dit « pourquoi moi ? », « pourquoi serais-je pris ? ». La peine est considérée comme illégitime parce qu'elle est devenue trop rare. Il serait donc intéressant de la rendre un tout petit peu plus systématique et de développer notamment la collaboration avec les collectivités territoriales pour l'exécution des travaux d'intérêt général.

M. le rapporteur - D'après vos chiffres, moins de 5 % des mineurs qui commettent un délit sont connus des services de justice ; il me semble même que le taux est de 2 % pour les délits peu graves. D'où cela vient-il ? Les moyens sont-ils insuffisants ou inadaptés ? Que peut-on faire ?

M. Sebastian Roché - En fait, plusieurs éléments contribuent à expliquer ce phénomène.

L'anonymat est évidemment un premier élément : à partir du moment où aucune victime ne constate l'infraction et n'en reconnaît l'auteur, les services de police et de gendarmerie sont souvent dans l'incapacité d'identifier celui-ci.

Le deuxième élément, également bien connu  et extrêmement préoccupant, est le faible niveau du taux d'élucidation des vols qui est de l'ordre de 10 %. Il est d'ailleurs surestimé puisque les statistiques officielles de la police et de la gendarmerie considèrent un acte comme élucidé si au moins un des auteurs a été trouvé. Si un « coup » est réalisé par trois personnes, mais qu'un seul est identifié, cet acte est considéré comme élucidé.

On se trouve donc devant une difficulté structurelle qui repose en partie sur l'anonymat bien sûr, mais aussi sur la faiblesse des moyens d'identification des auteurs des délits. Plusieurs points importants sont à souligner à cet égard.

Premièrement, le travail de police judiciaire est très loin d'être fait systématiquement, ne serait-ce que pour les cambriolages. Les empreintes ne sont pas toujours relevées et ne peuvent donc pas être informatisées dans un fichier départemental : les policiers sont alors incapables de faire la liaison entre certaines affaires.

Deuxièmement -mais vous le savez très bien- les effectifs de la police et de la justice les plus importants se trouvent dans les départements ruraux dans lesquels moins de délits sont commis. En fait, l'Etat n'a pas su se moderniser ; pour être un peu caricatural, je dirais qu'il a « creusé sa propre tombe », en ne modernisant ni son administration ni son implantation territoriale. Pourtant, il a su ouvrir des écoles là où des villes se construisaient et fermer des casernes militaires suivant l'évolution des réalités géopolitiques mondiales. Il a également su fermer -et Dieu sait si les élus locaux n'ont pas apprécié !- un certain nombre de cliniques qui n'étaient plus aux normes. Mais il n'a su adapter ni les effectifs de la police, ni ceux de la gendarmerie, ni ceux encore -ce qui est peut-être moins connu- de la justice pénale au développement de la France urbaine.

Troisièmement, il faut noter un déficit en matière d'exécution des peines : une très grande partie des peines prononcées n'est en effet pas appliquée. En ce qui concerne les travaux d'intérêt général, nous ne disposons pas de chiffres précis. Les statistiques officielles de 1990 indiquent un taux de l'ordre de 60 % pour les travaux d'intérêt général exécutés au premier jour. Mais elles ne précisent pas le taux des travaux d'intérêt général intégralement exécutés. Les syndicats de magistrats de leur côté n'avancent qu'un pourcentage de 25 % d'exécution des travaux d'intérêt général pour ces dernières années.

C'est donc toute la chaîne pénale qui est très faible, qu'il s'agisse des taux d'élucidation, de la mauvaise implantation des effectifs ou de la non-exécution des peines.

M. le rapporteur - Je vais maintenant évoquer une question centrale que tout le monde se pose : le cadre législatif qui régit la délinquance des mineurs est-il bien adapté ? Que faudrait-il faire pour restaurer l'autorité, que ce soit celle de la famille ou celle de l'école ?

M. Sebastian Roché - J'ai essayé de souligner l'ampleur des dysfonctionnements des administrations publiques et leur inadaptation aux réalités de la France du début du XXème siècle. Mais je ne pense pas que la solution soit dans l'élaboration de nouveaux textes de loi.

Vous pouvez disposer du meilleur texte du monde sans être garanti de son efficacité Si vous ne placez pas les policiers et les gendarmes là où se commettent les délits, vous aurez très peu de chances d'arriver à faire fonctionner la chaîne pénale.

Prenons l'exemple de la Protection judiciaire de la jeunesse : c'est une administration extrêmement féminisée. Face à des délinquants qui sont particulièrement endurcis, c'est un élément de dysfonctionnements qui rend impossible l'application de textes si durs, si intelligents ou si novateurs soient-ils.

Une grande partie du problème de l'insécurité tient donc à l'inadaptation de l'Etat.

Pour autant, il n'est pas nécessaire d'augmenter le nombre de fonctionnaires : ceux-ci sont simplement mal répartis sur le territoire, entre les communes riches et les communes pauvres. Il y a une inégalité de distribution qui ne correspond pas à la réalité de la délinquance, celle-ci étant d'autant plus grande que les problèmes sociaux sont plus intenses.

Comment restaurer l'autorité de l'Etat ? C'est une question très vaste. On peut certes agir sur les trois grands groupes de facteurs que j'ai déjà développés. Mais il faudrait aussi insister sur la socialisation de l'enfant qui doit se faire à la fois et à l'école et dans la famille.

A cet égard, je ne suis pas très partisan de la suppression des allocations familiales aux parents de mineurs délinquants. Je ne crois pas tellement à l'efficacité de la mesure. En effet, les parents qui ont perdu toute autorité sur leurs enfants ne la regagneront pas, même si l'Etat exerce sur eux cette pression supplémentaire, car il s'agit d'une autorité morale : il ne s'agit pas dès lors de contraindre physiquement l'enfant, il aurait fallu lui inculquer auparavant des règles qu'il aurait pu intérioriser et faire siennes. A posteriori, la contrainte n'est pas suffisante. En revanche, je ne dis pas qu'il ne faille pas prévoir des mesures pénales spécifiques à l'encontre des familles qui organisent la délinquance de leurs enfants ; mais il s'agit d'un autre cas de figure.

Sur le plan scolaire, l'augmentation du niveau général a entraîné un effet non désiré : lorsque 80 % des jeunes vont jusqu'au baccalauréat, 20 % restent « sur le carreau ». L'idée d'emmener tout le monde à un niveau très haut pose problème et engendre fatalement ce genre de mécanisme contre-productif. Il serait intéressant de creuser la piste de la revalorisation des enseignements moins généralistes, dotés de bons enseignants, enseignants qui auraient un intérêt, y compris économique, à enseigner dans ce secteur.

S'agissant de la facilité de réalisation des délits, les organismes de logement, de transport et de distribution ont également, à leur niveau, des responsabilités. L'une des logiques à respecter serait d'intégrer la notion de sécurité dans la prestation du service, que ce soit dans le domaine du logement, des transports, etc. Il faudrait concevoir la sécurité en amont comme une activité ordinaire et rompre ainsi avec la conception de la sécurité comme mission régalienne, ce qui ne permet pas de l'inclure dans la prestation d'un service de qualité.

M. le président - En tant que rapporteur du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, j'avais proposé, non pas de supprimer les allocations familiales versées aux parents de mineurs délinquants, mais de prévoir des possibilités d'élargissement de mise sous tutelle de ces allocations. Votre réserve sur ce sujet demeure-t-elle dans ce cas là ?

M. Sebastian Roché - J'ai quelques réticences à me prononcer plus complètement sur ce sujet, parce qu'il faudrait auparavant mener une consultation. Je souhaite qu'une étude soit menée en collaboration avec la Caisse nationale d'allocations familiales. Effectivement, certains départements prononcent ces mesures beaucoup plus fréquemment que d'autres, cela dépend des choix politiques. Une étude permettrait alors de constater, d'un point de vue statistique, l'effet et l'apport de telles mesures.

Je préférerais me prononcer, non pas à partir d'une conviction, mais de faits constatés, ce qui n'est pas possible actuellement. Bref, pour l'instant, ma réserve est la même, mais elle pourrait être levée si les faits constatés pouvaient nous permettre vraiment d'orienter la politique.

C'est d'ailleurs une remarque que l'on peut faire plus généralement : s'il était possible en France de travailler à l'évaluation des effets plutôt que de se lancer dans des discussions sur ce qui est théoriquement vrai ou faux, ce serait extrêmement utile. Certains pays prévoient ainsi, dans les textes législatifs, donc au moment de la conception des mesures, des articles qui rendent obligatoire leur évaluation en la « budgétant ». C'est un exemple à suivre.

De la même manière, s'agissant des homicides commis par les mineurs, qui sont tout de même relativement peu fréquents -environ 6 %, à comparer aux 48 % que connaissent les Etats-Unis- il serait intéressant de disposer d'une rétrospective à l'échelle d'une grande ville de France, Lyon par exemple, qui permette de retracer l'évolution de ce type de délits. Il est en effet techniquement tout à fait possible d'avoir des données fiables sur la « contribution » -si j'ose dire- des jeunes à la criminalité violente.

M. Bernard Plasait - Vous avez dit que le risque d'être sanctionné pour les jeunes délinquants était très faible et que, dans leur « carrière » de jeune délinquant, 85 % d'entre eux ne rencontraient ni policier ni magistrat. Est-ce bien cela ?

M. Sebastian Roché - Absolument.

M. Bernard Plasait - Par conséquent, je commets sans doute une erreur lorsque, dans la « chaîne de production » de sécurité, je considère la justice comme le maillon le plus faible, dans la mesure où celle-ci est embouteillée et ne réussit pas à traiter les affaires avec la célérité nécessaire et où elle ne dispose pas des possibilités de prononcer des sanctions appropriées - je pense à cet égard au problème des places de prison.

Autrement dit, j'avais le sentiment que la police était sans doute plus efficace que la justice, mais qu'elle « butait » contre la justice. Ainsi, la police arrête le délinquant, le présente à la justice, qui manque de moyens. On a alors le sentiment que la justice est « laxiste ». En réalité, elle n'a sans doute pas les moyens de prononcer les sanctions qu'elle voudrait voir appliquer.

Cela signifie-t-il que la difficulté de traiter la délinquance est aussi liée au fait que la police n'est pas suffisamment présente sur le terrain ou n'est pas suffisamment efficace pour « entrer en contact » avec les jeunes délinquants dans 85 % des cas ?

M. Sebastian Roché - En fait, toute la chaîne pénale est en cause : il ne faut donc pas se polariser sur l'un des maillons. En effet, améliorer un seul des maillons et ne pas renforcer les autres ne renforce pas la solidité de l'ensemble de la chaîne. Actuellement, l'ensemble des maillons fonctionne relativement mal ; mais il faut bien admettre qu'élucider les délits n'est pas chose facile !

J'en reviens à nouveau à l'anonymat. La délinquance sort des villes et se déplace vers leurs périphéries. Or, dans ces périphéries, on vit désormais comme dans des villes et non plus du tout comme dans des villages : l'anonymat y est le même, les couples d'actifs partent le matin travailler, laissent leur maison pleine de biens pendant la journée, et reviennent le soir. Ces espaces sont de plus en plus difficiles à surveiller et sont donc des cibles accessibles et faciles pour les mineurs délinquants.

Dans les faits, la police de proximité, annoncée dans un certain dispositif législatif -je pense à la loi « Pasqua »- est très peu présente ou n'existe même pas. Les difficultés que connaissent la police et la justice ne sont donc pas seulement dues à un manque de moyens.

Les moyens de la justice sont également mal répartis et mal utilisés. Un certain nombre de magistrats ne croient pas à la sanction et continuent à considérer les actes des mineurs comme des « symptômes ». A l'intérieur même de la justice des mineurs, certains magistrats ne croient pas à l'utilité de la réaction rapide de la justice. Ainsi trouvez-vous en marge de certains dossiers des mentions comme « laisser prescrire », ce qui permet de « laisser courir » les délais et de ne pas donner aux délits de suite pénale.

Par ailleurs, les risques pris par les mineurs délinquants sont faibles. Il est intéressant de s'apercevoir que l'estimation des risques par les délinquants eux-mêmes ne joue pas directement sur leurs décisions de passer à l'acte, mais a un effet sur leur perception de la gravité de cet acte : autrement dit, les jeunes qui pensent qu'un acte n'est pas risqué pensent en fait qu'il n'est pas grave. Dans leur esprit, si rien n'est fait pour empêcher l'acte, c'est qu'il n'est pas si grave. La perception de la gravité par les jeunes est un excellent indicateur de leur passage à l'acte : s'ils pensent qu'agresser physiquement n'est pas grave, alors ils vont le faire.

M. Jacques Mahéas - Monsieur le président, je voudrais faire une proposition : pourrait-on avoir le livre de M. Roché ? A moins qu'il ne soit épuisé !

M. Sebastian Roché - Malheureusement non ! Mon éditeur était content mais il n'est pas épuisé quand même !

M. Jacques Mahéas - Ce qu'il nous a dit est fort intéressant. Nous pourrons certainement « puiser » des compléments dans cet ouvrage.

Monsieur Roché, j'ai noté dans vos propos un très grand pessimisme. Selon vous, la répression d'un mineur délinquant est extrêmement difficile car la police et la justice sont mal adaptées ; je le crois aussi et je recherche donc dans l'éducation et dans la vie antérieure de ce jeune les causes que vous avez définies et dont le traitement me semble effectivement prioritaire. En revanche, vous n'avez pas évoqué un certain nombre de causes sur lesquelles je voudrais vous interroger.

Vous avez évoqué l'échec scolaire. Il y a d'autres causes : notre société ne maîtrise rien dans l'éducation télévisuelle, dans les jeux vidéos extrêmement agressifs. Elle ne maîtrise pas grand chose non plus dans le marché parallèle ou dans le domaine de l'urbanisme et des grands ensembles urbains qui continuent à se construire.

Il faut également parler de l'échec des bonnes volontés. Ainsi, j'ai formé dans ma ville quarante employés communaux pour encadrer les jeunes condamnés à des travaux d'intérêt général. Or il n'y a pratiquement pas de condamnation à ces travaux d'intérêt général. Hier encore, j'ai eu connaissance d'un jugement concernant des enfants qui avaient mis le feu à une voiture, ce qui devient commun maintenant. Ils ont été pris et ont reconnu les faits. Mais alors que les faits se sont passés en 1998, le jugement n'est intervenu que récemment ! Nous avions demandé 30 000 francs de dommages-intérêts. Ils n'ont reçu qu'une simple admonestation et n'ont été condamnés qu'à un franc de dommages-intérêts.

Ne pourrions nous pas, nous législateur, mieux adapter les lois aux mineurs ? Je ne comprends pas qu'on ne puisse pas mettre en place, pour la répression de certains litiges, certaines mesures qui seraient pourtant assez faciles à appliquer. Il faudrait certes une présence policière extraordinaire pour réprimer tous les actes de délinquance. Mais les faits constatés sont souvent des faits qui seraient faciles à réprimer. Par exemple, la prise d'un mineur en possession de cannabis constitue un fait constaté et un fait résolu : c'est extraordinaire pour la police ! Si on enlevait des statistiques ce type de délits, qui sont en grand nombre, on verrait que les phénomènes de dégradation sont encore pires que ce que l'on croit.

Ma réflexion va dans votre sens. Mais que peut-on faire pour « rééduquer » la société ? Pour être un peu moins pessimiste, je pense que l'on pourrait définir des règles établissant des limites dans les phénomènes de violence, parce que ces jeunes finissent par concevoir la violence comme une valeur.

M. Sebastian Roché - Je ne peux que souscrire à ce que vous avez dit à propos des faits qui sont constatés et élucidés. Ainsi, la consommation de cannabis est, en réalité, quasiment dépénalisée en France et ne fait l'objet d'une procédure pénale que si elle est liée à d'autres délits.

S'agissant des vols, leur nombre est tellement important -plus de 2,5 millions- que la connaissance, même imparfaite, des taux d'élucidation donne une bonne idée de la difficulté d'action de la police et de la justice.

Sans être pessimiste, il faut être conscient du fait que la délinquance augmente en France depuis 1960 ; il faut bien donner une explication à un phénomène qui s'étale sur quarante ans. Les causes en sont lourdes et multiples. J'ai essayé de vous présenter celles qui me paraissent essentielles. En fait, parce que les meurtres n'ont pas augmenté, la gravité de la délinquance a été sous-estimée. Effectivement, il n' y a pas substantiellement plus d'homicides, mais le problème est ailleurs : c'est celui de l'augmentation des comportements violents, à caractère sexuel ou non, et des vols avec violence.

En ce qui concerne la réaction de la justice, il y a une vraie difficulté ; vous l'avez illustrée par votre exemple, monsieur le sénateur. Le problème ne vient pas seulement de dysfonctionnements de la police ou de la gendarmerie. A l'évidence, il y a également des dysfonctionnements et des lourdeurs du côté de la justice : cela a déjà été souligné cinquante fois. Même si les procédures ont été accélérées, la lenteur des traitements est flagrante. Même lorsque les auteurs sont identifiés, une grande partie des affaires est classée -le taux est de 45 % environ pour la décennie quatre-vingt dix. Une grande partie des actes n'est même pas traitée.

Quant aux travaux d'intérêt général, ce sont parfois les élus locaux qui ne sont pas très « chauds », mais, en outre, les magistrats ne sont souvent pas prêts encore aujourd'hui à prononcer ce type de peines. Les magistrats n'étaient pas non plus très « chauds » pour le développement des maisons de justice et du droit. On en dénombre actuellement à peine 70, ce qui, pour un pays de 60 millions d'habitants, est relativement faible.

De ce point de vue, la modernisation de la justice est donc très insuffisante. Les choses peuvent évoluer : il est possible de modifier les relations entre les collectivités locales et la justice, afin de faciliter la passation de conventions entre elles et d'offrir ainsi la possibilité de prononcer certaines peines de substitution. Un certain nombre de conventions existent déjà au niveau local. Au demeurant, si les collectivités territoriales ne créent pas les services nécessaires pour accueillir les jeunes qui auront été condamnés, les peines prononcées ne seront pas exécutées. Peut-être y a-t-il une impulsion à donner au niveau national à ces conventions ?

Par ailleurs, je suis un peu réservé par rapport aux arguments développés dans certains ouvrages -j'en ai parlé récemment avec une collègue psychosociologue qui connaît bien le sujet- qui tendent à montrer que l'exposition aux médias a un effet sur la délinquance des mineurs, notamment en raison de l'identification de ceux-ci à des acteurs de séries télévisées. Mais la consommation des médias est liée à la manière dont les parents contrôlent ou non l'accès au poste de télévision et apprennent à l'enfant à regarder et à interpréter ce qu'il voit. Ce n'est pas un effet à isoler : il se combine avec la manière dont la socialisation de l'enfant s'effectue au niveau de la famille. Je voulais développer à ce sujet un programme de recherches en France, afin de disposer d'éléments empiriques très concrets ; j'ai cherché des financements auprès de fondations privées mais je n'ai pas réussi à en trouver.

L'urbanisme n'est pas non plus maîtrisé, toutefois pas moins en France que dans les autres pays. La concentration de population dans les grands ensembles pose évidemment un problème d'ordre public. Mais un nouveau défi apparaît, celui de la surveillance d'étendues extrêmement larges. Du fait que la délinquance se « ruralise », le problème s'inverse : il faut désormais savoir gérer l'espace.

En tout état de cause, des défis nouveaux sont à relever ; je n'ai pas du tout de « clés » en la matière.

Mme Nicole Borvo - Vous avez beaucoup insisté sur les cadres que constituent la famille et l'école tout en élargissant un peu sur la responsabilité collective.

On ne peut quand même pas complètement séparer la délinquance des mineurs de celle des majeurs sous toutes ses formes. Au cours de la période 1970-2000, cette dernière n'a fait que croître, en raison notamment de l'idée de l'argent facile.

Il est bien évident que les médias ont un impact lié à l'éducation des enfants et à la façon dont ils sont livrés à eux-mêmes. Ce serait intéressant justement de mener des études concrètes sur ce sujet. Je me garderai de faire les amalgames qu'on entend souvent à ce sujet, mais force est de constater que la profusion de violence liée à l'argent facile, que l'on trouve dans bien des séries télévisées, particulièrement dans celles qui nous viennent des Etats-Unis, ne peut qu'avoir un effet amplificateur sur la délinquance des mineurs.

S'agissant des diverses formes de prévention, il est intéressant de vous entendre dire que la solution aux problèmes n'est pas tant dans l'augmentation en nombre des moyens que dans leur adaptation, leur modernisation et leur répartition géographique en fonction du développement de la société.

Pour ce qui relève de la prévention, vous avez évoqué l'exemple des correspondants de nuit, mais vous n'avez pas du tout parlé des différentes formes de protection de la jeunesse qui relèvent de la protection judiciaire de la jeunesse, ou de diverses formes d'éducation de rue.

Or les gens qui travaillent dans ce domaine disent souffrir d'un manque de moyens considérable. Lorsqu'ils peuvent faire un travail ciblé de prévention auprès de primo-délinquants -il ne s'agit pas bien sûr d'actions générales pour la jeunesse- ils disent en revanche avoir des résultats et des taux de réussite très importants. Mais ils estiment que les moyens dont ils disposent sont absolument dérisoires. J'aimerais avoir votre avis sur ce point.

Ne pensez-vous pas finalement qu'on aurait tout intérêt à être beaucoup plus attentif à ce qui fonctionne, à ce qui produit des résultats réels, plutôt que de se laisser distraire par un discours fait d'amalgames d'idées plus ou moins maîtrisées sur ce qu'il faudrait faire ?

M. Sebastian Roché - En vous présentant les divers facteurs qui contribuent à la délinquance des mineurs - que ce soit la pauvreté des jeunes, la facilité de réalisation des délits ou la faiblesse de la réaction -, j'ai voulu insister sur le caractère plurifactoriel de cette délinquance. C'est un phénomène complexe, varié dans ses manifestations. Aussi, le traitement de la délinquance sera très difficile à mettre en oeuvre s'il ne prend pas en compte ces différents éléments.

D'une manière plus générale, on peut représenter la délinquance comme un escalier dont il faut absolument éviter de monter la première marche qui est déterminante. Or il est extrêmement difficile de convaincre un jeune que le vol est illégal, cela lui semble tellement facile au supermarché, même si les jeunes âgés de moins de treize ans manifestent une opposition morale au fait de voler. En effet, d'après les résultats des échelles d'attitude auxquelles on les soumet, on constate que c'est à cet âge que l'on croit le plus aux normes. Ensuite, jusqu'à dix-neuf ans, la croyance en des normes décline.

C'est pour cela que j'ai insisté sur les causes qui favorisent le passage à l'acte jeune, ce qui rend ensuite très difficile le travail de prévention.

A ce sujet, je serai aussi sévère pour les éducateurs que je l'ai été pour le fonctionnement du système pénal ; finalement, ils tiennent le même discours : « donnez nous plus de moyens ». Je ne suis pas persuadé que les éducateurs de rue, par exemple, fassent véritablement un travail sur les groupes. Or, les rétributions symboliques des actes commis par le délinquant sont données dans le groupe. Si le groupe pousse le jeune à agir, s'il lui reconnaît un statut parce qu'il agit, alors celui-ci va passer à l'acte. Ce n'est peut-être pas le bon terme, mais il y a actuellement chez les éducateurs une « dérive » vers le traitement individuel, au détriment du traitement collectif, parce que c'est plus facile et que cela correspond aux modèles qu'ils apprennent lors de leur formation. Le problème n'est donc pas non plus ici uniquement lié à un manque de moyens ; il est également lié à la façon dont les éducateurs se représentent leur travail et sur ce qu'ils sont prêts à faire.

Autre problème : je ne connais pas de corporation plus opposée à l'idée de résultat ; ils ont une « sainte horreur », encore plus que la justice, et ce n'est pas peu dire ! des chiffres et de l'évaluation externe. Ils auraient pourtant intérêt à essayer de montrer qu'ils obtiennent des résultats. Cela leur servirait à légitimer certaines de leurs actions, ce qui n'est absolument pas le cas aujourd'hui.

En fait, les travailleurs sociaux sont « désarticulés ». Une étude concrète a été réalisée par Gilbert Berlioz, dans un des quartiers de Lyon, sur la connaissance mutuelle des différentes structures de prévention. Les travailleurs sociaux devaient chiffrer eux-mêmes la part de la population sur laquelle ils travaillaient seuls, celle sur laquelle ils travaillaient en commun avec d'autres structures et décrire les procédures communes à plusieurs structures sur un même territoire. Il en ressort que les structures de prévention s'ignorent toutes mutuellement et qu'elles ne connaissent pas les objectifs poursuivis par les autres structures. Après quoi les travailleurs sociaux viennent nous parler de coordination ! Or, comment peut-on se coordonner avec des partenaires dont on ignore à la fois le mode d'action et les priorités ?

Au-delà des moyens, les méthodes de travail posent également problème : une sérieuse réflexion est donc à mener en direction des méthodes utilisées pour atteindre les objectifs.

M. le président - Merci infiniment de toutes ces explications. Pourriez-vous nous transmettre cette étude ?

M. Sebastian Roché - Bien sûr.

Audition de Mme Sophie BODY-GENDROT, politologue,
et de Mme Nicole LE GUENNEC, sociologue

(6 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques HYEST, vice-président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Nous allons à présent entendre Mme Sophie Body-Gendrot et Mme Nicole Le Guennec. Madame Body-Gendrot, vous êtes professeur des universités à la Sorbonne, chercheur au CNRS. Vous avez écrit de nombreux ouvrages sur les politiques urbaines et notamment sur la violence dans les villes. Madame Le Guennec, vous êtes sociologue et professeur des universités. Vous avez écrit plusieurs ouvrages, en particulier sur les violences urbaines.

En 1998, vous avez été chargées, ensemble, d'une mission sur les violences urbaines et c'est à ce titre que nous avons souhaité vous entendre, notamment pour connaître votre sentiment sur l'évolution de cette question depuis que votre mission s'est achevée.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole.

Mme Sophie Body-Gendrot - Ce serait une banalité de dire que, actuellement en France, la délinquance des mineurs est un enjeu central dans le débat public. Aussi bien dans le discours des médias que dans le discours politique, elle est souvent présentée comme un phénomène nouveau dans ses formes, connaissant une aggravation continue dans son intensité : les mineurs délinquants seraient de plus en plus nombreux, de plus en plus jeunes et de plus en plus violents. Elle est présentée comme étroitement corrélée à des espaces urbains spécifiques, relégués, dépréciés, qu'on appelle par euphémisme « quartiers sensibles », lesquels regroupent souvent des grands ensembles de logement social en marge des villes, et qui accueillent des populations jeunes, d'origine étrangère, qui se situent aux plus bas échelons du marché du travail.

Or, pour nous chercheurs, ce tableau est à « déconstruire » et tous les termes que je viens de citer sont suspects et sont à reprendre.

Déjà, l'utilisation abusive des statistiques officielles émises par la police chaque année, en particulier au mois de janvier, permet aux médias, au discours politique et aux porte-parole « auto-proclamés » de l'opinion de tirer avantage de l'anxiété diffuse de la population pour la concentrer sur des faits précis, tandis que, dans le même temps, des problèmes difficiles et presque ingérables politiquement, sont occultés. Or ces problèmes pourraient expliquer cette anxiété de l'opinion, qu'il s'agisse de la ségrégation, de la xénophobie, d'un sentiment d'exclusion par rapport au reste de la société, du non-partage ou des dysfonctionnements des services de l'Etat. Toutes ces questions sont éludées au profit d'une concentration sur les fauteurs de troubles que seraient les « jeunes des cités ».

Il est donc facile, en suivant cette logique, d'associer à la ville -espace géographique, fait social, mais aussi promesse de vivre ensemble- tout le malaise existant au tournant de ce siècle.

Ce malaise presque existentiel trouve pourtant son origine dans d'autres facteurs : macro-mutations, émergence de risques, indétermination éprouvée par les parents à l'égard de l'avenir qu'ils vont donner à leurs enfants, indétermination également des individus qui sont sur le marché du travail. Je le répète, la logique actuelle veut que l'on recentre cette anxiété sur certains sujets présentés comme exogènes au corps social majoritaire, à savoir les jeunes de banlieues, sous-entendu « issus de l'immigration », qui troubleraient la tranquillité du corps social.

J'ai contribué à créer un réseau de chercheurs sur les dynamiques de violence dans les pays européens : dix-huit pays se sont joints à cette recherche et le sous-groupe que je dirige en particulier concerne les jeunes et la violence.

Je suis très frappée par le fait que chaque pays a ses critères propres pour désigner l'Autre -avec un A- comme une source de danger et de mal-vivre. Ainsi, en Italie du Nord, les Albanais sont la source de tous les maux ; en Scandinavie et en Allemagne, ce sont les groupes néo-nazis, les hooligans ; et en Angleterre, les demandeurs d'asile.

En France, c'est le « péril jeune », avec encore une fois toute sorte de sous-entendus derrière ce terme. Depuis les années quatre-vingt, la manière d'en parler a évolué. A l'époque des troubles des Minguettes et ses fameux « rodéos », il s'agissait d'un problème lié à l'immigration, à des populations qui co-existaient mal dans les grands ensembles. Puis, cela a évolué pour devenir vite un problème lié aux jeunes. Les journalistes, qui étaient d'ailleurs de moins en moins sur le terrain, en ont fait, petit à petit, la cause de la rupture du pacte républicain et de la difficulté, dans des sociétés modernes individualistes, à s'accepter les uns les autres.

Or, pourquoi les médias choisissent-ils cette vision pour traduire notre malaise et non les accidents de la route, qui font 8 000 morts, ou bien les conflits de paysans ou d'ouvriers qui « cassent » tout autant dans la ville ? Pourquoi les médias choisissent-ils aussi de toujours mettre l'accent sur l'absence de sens dans les actions de ces jeunes, comme si l'on était dans le nihilisme ?

Il est vrai qu'il y a différents types de violence juvénile. Certaines transgressions liées à l'adolescence sont presque « banales ». La délinquance des mineurs peut être la conséquence de troubles psychologiques ou mentaux ; on peut y ajouter aussi les problèmes de drogue ; mais il y a également ce que Denis Salas appelle la « délinquance d'exclusion », qui serait la conséquence d'une socialisation mal faite à un moment donné et qui ferait en sorte que certains de ces jeunes se sentent exclus et ont l'impression que personne n'a de projet pour eux : ils sont donc livrés à eux-mêmes et retrouvent dans le groupe, plus ou moins précaire d'ailleurs, qui les entoure, une espérance et en tout cas une raison d'agir.

Je suis frappée de constater que c'est un phénomène français et qu'en Allemagne, par exemple, où il y a également des quartiers difficiles, des quartiers d'habitat social, le débat public ne se concentre pas sur cette grande interrogation à propos du « péril jeune ».

Est-ce dû au fait qu'en France l'Etat a été longtemps un Etat protecteur, et que les choses ont changé au cours des vingt dernières années ? Dominique Duprez et moi-même avons retracé l'évolution des mesures de prévention contre la délinquance depuis les années soixante-dix, lorsque les internats ont fermé et que le traitement de la délinquance a été confié à l'éducation spécialisée qui est « descendue » dans la rue pour se concentrer géographiquement sur certains espaces, en direction de jeunes potentiellement fauteurs de troubles.

Au cours de cette période, il est bien évident qu'elle a empêché une « municipalisation » des mesures de prévention : les élus n'ont pas eu la capacité de s'impliquer dans la lutte contre l'insécurité.

La situation a bien sûr évolué au début des années quatre-vingt, non sans quelques contradictions d'ailleurs. Le secteur de prévention sociale et d'éducation spécialisée était autonome et novateur : il était plus attirant bien sûr que les internats d'autrefois pour les jeunes à risque. Mais il avait également ses faiblesses : c'était un secteur anomique, peu évalué et offrant peu de travail en équipes.

La nouvelle politique de prévention sociale constituait donc une sorte de réaction aux insuffisances de la prévention spécifique et du travail social en général.

Je ne retracerai pas l'évolution de la prévention sociale de la délinquance. Elle est bien connue. Elle s'est construite par étapes, au fur et à mesure que les émeutes obligeaient les autorités à réagir. L'innovation était souvent le fait de petits noyaux de professionnels issus de différents ministères. Ils montaient des opérations, les étés chauds par exemple, relayées par une forte couverture médiatique.

Cette politique fut présentée, à l'époque, comme un modèle pour d'autres pays qui avaient choisi la prévention en situationnel, c'est-à-dire l'entrave des desseins des délinquants par des techniques de surveillance et de répression.

Toutefois, cette politique très générale, insuffisamment ciblée, inflationniste, peu visible, ne convainquait pas les habitants qu'on essayait vraiment de les aider. Le sentiment d'insécurité se nourrissait d'actes divers, que l'on désigne du terme fourre-tout d' « incivilités » dans lequel on met tout et n'importe quoi. Les gens avaient l'impression que l'on ne traitait pas vraiment l'insécurité et que la politique mise en place servait tout au plus à contenir les conflits.

Certains ont dit que l'on mettait en oeuvre une politique de sparadrap pour lutter contre un traumatisme majeur -la crise économique- dans des quartiers fordistes qui n'avaient pas été conçus pour l'économie postindustrielle.

Ces quartiers sont occupés par trois types de population en grand malaise, exclusion faite des personnes qui utilisent les quartiers comme dortoirs.

Il s'agit d'abord des habitants de longue date qui ont eu l'impression d'être abandonnés par un Etat en retrait par rapport à son rôle protecteur. Ils ont pris comme symbole de leur malaise les jeunes qui s'agglutinaient dans les halls d'entrée des immeubles, qui crachaient et faisaient trop de bruit. Ils se sont sentis pénalisés par rapport aux autres Français.

Il s'agit ensuite des agents publics qui travaillaient au contact des habitants. Ils souffraient souvent d'un sentiment de déclassement alors que leurs entreprises se transfiguraient. La moindre altercation avec un jeune était la goutte d'eau qui faisait déborder un vase de frustrations déjà trop rempli.

Il s'agit enfin des jeunes eux-mêmes. Selon moi, ils continuent d'être l'objet d'une double fracture : la pauvreté dans une société qui met l'accent sur la consommation ; la pénalisation pour délit de faciès.

Des jeunes vivant dans la banlieue parisienne me parlaient, la semaine dernière, de leurs rapports difficiles avec la police. Il est bien évident que, dans notre pays, la guerre d'Algérie pèse durablement sur les rapports entre les jeunes et les institutions. Cette question n'a jamais vraiment été résolue. Les jeunes issus de l'immigration font très souvent allusion à leurs parents. Ils doutent beaucoup de leurs droits, des promesses de la République et de la justice. Ils se réfugient alors dans un contremonde, dans un territoire situé au fondement de leur identité.

A l'inverse des phénomènes que l'on observe aux Etats-Unis, pays que je connais assez bien, les bandes ne regroupent pas des jeunes issus d'une seule ethnie. On peut y trouver des blondinets aux yeux bleus. Elles sont intégrées dans une culture de quartier qui sert de ciment de solidarité. Leur comportement violent est une manière d'établir une forme de respect. C'est une sorte de protection contre les attaques d'autres jeunes ou d'autres bandes. C'est aussi une façon de se valoriser. En effet, ces jeunes sont bien conscients, dans une société de compétition, d'avoir été recalés dans bien des domaines.

Je nuance immédiatement mon propos. Nous parlons en fait d'une minorité de jeunes. En matière de délinquance juvénile, il n'y a que 10 % de multirécidivistes dont personne d'ailleurs ne veut se charger. C'est en effet le sale boulot par excellence. Sait-on bien ce que l'on fait lorsqu'on demande à des jeunes femmes de vingt-deux ans qui sortent de l'école de prendre en charge des caïds qui ont presque le même âge qu'elles ?

Je rappelle que 80 % des jeunes qui passent pour la première fois devant le juge ne récidivent pas et, surtout, que 80 % de la délinquance vient des adultes. Nous sommes confrontés à une véritable inflation.

Par ailleurs, et j'insiste sur ce point, il s'agit d'une histoire de garçons. Les filles d'origine étrangère qui suivent mes cours, à la Sorbonne ou à Science po, bénéficient du modèle républicain et de la non-reconnaissance des différences. Elles progressent silencieusement, tirent le meilleur parti de l'école républicaine pour se fondre petit à petit dans la société. La délinquance concerne donc les jeunes qui enragent de ne pas être dans la société gagnante, qu'ils voient touts les jours à la télévision, et qui ont l'impression que tout se fait sans eux.

J'apporterai une autre nuance. Des chercheurs du CNRS viennent d'achever une enquête de victimation sur la région parisienne. Ils ont obtenu la confirmation que 7 % des Franciliens ont, dans les six derniers mois, été victimes d'un délit grave. On constate d'ailleurs les mêmes pourcentages aux Etats-Unis. Les délits graves qui entraînent un arrêt de travail et un séjour à l'hôpital sont assez rares.

Les chercheurs sont confrontés à un phénomène très enflé par les médias et politiquement exploité. On ne peut pas prétendre pour autant que l'on est dans le fantasme. La violence remplit des fonctions instrumentales. J'ai passé une journée, dans la prison de Saint-Maur, avec des détenus condamnés à perpétuité. Je n'oublierai pas les propos de l'un d'eux. Il déclarait en substance : nous avons le pouvoir, dans une vie sans pouvoir, de priver les autres d'un bien précieux, à savoir la tranquillité sociale.

Certains jeunes ont l'impression d'être invisibles. Ils se servent alors de la violence pour entrer en contact avec des adultes, pour attirer l'attention sur eux. Des maires se sont plaints que les voitures brûlaient toujours avant l'été parce que des jeunes voulaient négocier des séjours de vacances. Mme Le Guennec et moi-même avons étudié ce phénomène à Strasbourg. Il s'agit parfois de ritualisation, parfois de trafic de voitures volées. N'oublions pas que les adultes brûlent également des voitures. Il faut cesser de tout mettre sur le dos des jeunes. Il s'agit d'un phénomène complexe que l'on présente de manière simpliste. Il ne faut pas être dupe.

Le dernier point important que j'évoquerai tient aux ratés de la République. Des jeunes me disent : « Moi, je me sens français mais, pour les autres, je sais très bien que je ne suis pas français. Il y a un délit de faciès, je n'ai pas les mêmes chances ».

M. Dominique Duprez, dans l'enquête qu'il a conduite sur l'université de Lille Sud, a constaté que parmi les 10 % des diplômés de l'enseignement supérieur au chômage, 59 % étaient d'origine maghrébine. Qu'on ne me dise pas qu'ils avaient tous un problème ! On doit envisager la plausibilité du refus d'embauche.

C'est dès le départ, dès l'école et ses filières, où l'on sépare les garçons maghrébins des filles gauloises, que certains sentiments se créent. Les services publics français, contrairement à ceux d'autres pays, ont mis beaucoup de temps à donner à ces jeunes une impression d' inclusion. L'école Polytechnique compte moins d'élèves d'origine ouvrière aujourd'hui que dans les années cinquante. A aucun moment on ne dit à ces jeunes : les prix Nobel sont chez vous, on ne peut pas vivre sans vous. Aux Etats-Unis, des membres des fondations Falk ou Rockfeller, disent aux jeunes qui vivent dans le Bronx : « On ne peut pas vivre sans vous, vous êtes indispensables et l'hybridation est l'avenir de l'Amérique. » Il n'y a pas l'équivalent chez nous.

Si des solutions existent, elles ne peuvent qu'être très complexes. En tout état de cause, leur mise en oeuvre signifierait que la société est prête à payer le prix de la paix sociale, à payer le sale boulot, c'est-à-dire à envoyer sur le terrain des professionnels aguerris, expérimentés, correctement rémunérés, pour prendre en charge les jeunes des quartiers difficiles au lieu de confier cette mission aux fameux adjoints locaux de sécurité ou à des personnes titulaires d'un emploi-jeune.

Aujourd'hui, on se demande pourquoi on ne parvient pas à recruter de gardiens d'immeubles sociaux. Un éducateur me disait  récemment : croyez-vous que je vais, pour un salaire de 7.000 francs par mois, sortir le soir et prendre le risque de recevoir des coups de barre de fer ?

Il faut savoir ce que l'on veut. L'opinion peut être éduquée. On peut lui expliquer qu'il est onéreux de remettre à niveau des quartiers dont les habitants ont l'impression d'être marginalisés.

Par ailleurs, il faut encourager les initiatives issues de la société civile. Il n'est pas question que les institutions fassent tout. Je connais suffisamment d'exemples pour pouvoir vous affirmer que la situation s'améliore avec l'ouverture de la société locale, avec la création de forums dans lesquels les habitants peuvent parler ensemble des problèmes communs, avec l'instauration de passerelles. J'étais à Onex voilà une semaine. J'ai rencontré des gens qui avaient la démocratie participative chevillée au corps, la citoyenneté toujours en tête. Cela fait vraiment plaisir. Parlons des expériences qui réussissent, des personnes qui se battent tous les jours pour donner un avenir à des quartiers. Je pourrais vous citer de nombreuses expériences, riches d'imagination, dans lesquelles des gens prennent des risques pour améliorer la vie d'un quartier.

Je l'ai déjà dit à certains élus, je le répète aujourd'hui devant vous, il faut, dans ce pays, parler des expériences positives et agir avec pragmatisme. La responsabilité individuelle est souvent fondée sur le contrat, sur le donnant-donnant. Ici, les groupements locaux de traitement de la délinquance, les GLTD, ont obtenu de très bons résultats. Ailleurs, les institutions ont fait front et proposé des contrats aux délinquants. Et cela a marché : les délits très graves ont cessé et, surtout, les institutions ont démontré qu'elles pouvaient mettre de côté leur rituel de méfiance. Dans certains quartiers, des éducateurs sont montés dans les voitures des policiers pour s'assurer qu'il n'y avait pas de business le soir. Ils ont ainsi appris à s'estimer.

Il faut ouvrir des voies d'expression aux jeunes. Tous se plaignent de ne pas être reconnus. Les commissions aux droits de certains quartiers font des propositions, invitent des élus, mais ces derniers ne viennent pas. Les jeunes pensent que les adultes ne se déplacent qu'au moment des élections. Tout cela est assez décourageant pour eux. Or, c'est seulement en les responsabilisant que l'on parviendra à leur donner la dignité à laquelle ils aspirent.

Il faut trouver un moyen terme, sanctionner les actes illégaux, comme nous le faisons pour nos propres enfants mais, dans le même temps, leur apporter une sorte d'encouragement. Il faut leur donner le sentiment qu'ils sont partie intégrante de la société en précisant qu'on ne laissera pas passer les atteintes aux victimes. Parler des victimes n'est le privilège d'aucun parti politique. Nous devons tous être solidaires des victimes et, parallèlement, poursuivre la prévention sociale de la délinquance qui avait, au moins dans sa démarche, donné des résultats au début des années quatre-vingt.

M. le président - Je vous remercie, madame. La parole est à Mme Le Guennec.

Mme Nicole Le Guennec - Je ne peux que confirmer les propos de Mme Body-Gendrot. Je vais m'efforcer de vous apporter quelques éléments supplémentaires.

Tout d'abord, la plupart des services de police et de justice constatent la progression continue de la délinquance des mineurs et la permanence des émeutes. Ces dernières fonctionnaient auparavant par épidémies : 1981, 1983, 1989, 1990. Aujourd'hui, il ne se passe pas un jour sans qu'une émeute éclate dans un quartier.

Votre commission entendra sans doute des représentants des services de police. Il n'est donc pas utile que je détaille les données chiffrées. La vision de ce phénomène est toutefois quelque peu brouillée puisque les chiffres émanent de plusieurs sources : les services judiciaires, l'Inspection générale des affaires sociales, l'Inspection générale de l'administration, la police. Néanmoins, ces données font apparaître que 143 000 mineurs étaient mis en cause en 1996, soit 20 000 de plus par rapport à 1992, alors qu'ils n'étaient que 72 000 en 1972. Le nombre de mineurs mis en cause a donc été multiplié par deux durant les vingt dernières années, avec une augmentation très forte depuis 1993.

Le nombre des délinquants est une chose, la qualité des délits commis en est une autre. Alors que, dans les années soixante-dix, les mineurs volaient des bicyclettes, aujourd'hui, ils sont impliqués dans des vols avec violence, des rackets, des razzias dans les supermarchés, des attaques de voitures de police.

Comme le constate la Direction centrale des renseignements généraux, la DCRG, la délinquance a changé de forme, elle est devenue collective, urbaine. Il existe bien évidemment des délits individuels, mais, d'une certaine manière, la délinquance s'exerce en groupe.

Naguère, sévissaient des blousons noirs, Pierrot le Fou ; aujourd'hui, des bandes n'hésitent pas à attaquer des commissariats de police avec des voitures béliers. Ces actions sont plutôt inquiétantes.

Selon la direction centrale de la sécurité publique, la DCSP, 48 000 mineurs étaient impliqués dans des actes violents en 1986, contre 98 000 en 2000. La part des mineurs par rapport au nombre total des délinquants est passée de 17 % à 23,3 %. La DCRG fait état du climat délétère qui règne dans les banlieues et de la progression du nombre des attaques, en particulier contre les institutions policières. Les quartiers touchés sont eux aussi de plus en plus nombreux.

La Direction centrale des renseignements généraux constate également la rurbanisation des violences urbaines. En d'autres termes, avec l'effondrement de certaines catégories de la population dans les petits villages ou dans les villes moyennes, le phénomène n'est plus limité aux grandes villes, il touche la France entière. En 1991, on comptait 78 quartiers touchés par les émeutes contre 485 en 1993 et 818 en 2000.

Par ailleurs, les formes d'attaques évoluent, deviennent plus impressionnantes. Il ne s'agit plus d'arracher un sac en roulant sur un scooter. Désormais, on tend des embuscades et des guets-apens pour attaquer des voitures de police ou de pompiers. Ces actions, beaucoup plus graves, relèvent d'une sorte d'organisation, certes limitée -ces gangs ne sont pas capables d'attaquer une banque- mais à laquelle il convient néanmoins de prêter attention.

Les populations, elles, ont le sentiment de ne plus être protégées. Quant à la police, elle pense que son rôle consiste désormais à déminer les conflits et à éviter les ratonnades, c'est-à-dire à ne pas s'en prendre à l'ensemble d'une catégorie de population, maghrébine par exemple, ce qui n'est pas aisé, car il est difficile d'identifier les auteurs des violences.

On constate également une montée du caïdat et une augmentation du nombre des conflits entre les bandes. Les jeunes gens entrent dans la délinquance de plus en plus tôt. Une étude que j'ai menée auprès de l'inspecteur d'académie de Seine-saint-Denis fait apparaître que les jeunes deviennent membres d'une bande dès la fin du cours moyen deuxième année, c'est-à-dire avant l'entrée au collège, parce qu'ils ont le sentiment que seule la bande peut les protéger.

Il convient de s'interroger sur ces pratiques. Si les institutions donnent à ces jeunes gens le sentiment de les menacer et non plus de les protéger, c'est grave.

Les nouvelles formes de délinquance résultent aussi du bricolage d'une identité morcelée, fondée sur la violence, la débrouille, la capacité de faire peur, l'angoisse, une espèce de souffrance à blanc et l'impression d'être les premières victimes de la crise, d'être sans cesse importuné, d'être l'objet d'injustices. La façon dont certains jeunes parlent de la police -crevards, violents, bâtards, racistes, fils de pute- ou des juges -sans scrupules, trop sévères, vengeance, prisons, tapés, racistes- est assez impressionnante.

Selon le sociologue Anthony Giddens, conseiller de Tony Blair, les sentiments à l'égard du voisin ont changé. Naguère, le voisin était quelqu'un avec qui on labourait la terre, faisait la moisson, avec qui on allait à l'usine, bref, que l'on connaissait bien. Il se créait ainsi une espèce de pouvoir de police. Le voisin venait vous dire : ton fils a volé mon vélo, il faut qu'il me le rende. Avec l'évolution du monde du travail et l'effondrement du syndicalisme, cette relation a disparu. La défiance s'est installée. Les jeunes gens ne sont plus dirigés. Il en résulte des phénomènes qui me paraissent très sévères.

Les jeunes ne font plus confiance au voisin. Ils font confiance uniquement à ceux qui ont été à l'école primaire avec eux, qui habitent le même escalier, le même quartier. Les bandes qui se forment sont parfois très petites.

Par ailleurs, ils ne croient pas que les institutions veuillent les protéger. On assiste, selon Anthony Giddens, à une « délégitimation » de l'Etat. Ces jeunes estiment que l'Etat est injuste à leur égard, que l'école ne leur apprend rien de ce qui pourrait leur être utile dans la vie. Parfois même, des policiers les tuent. Ils ne supportent absolument pas cette situation.

En outre, leur famille vit souvent avec 2 000 ou 3 000 francs par mois et a du mal à s'en sortir. Je travaille dans un quartier de Grigny. Des femmes m'ont expliqué qu'elles vivaient seules avec leurs enfants, sans téléphone ni carnet de chèque. Elles ne disposent que d'un peu d'argent liquide qu'elles gardent dans leur poche. Lorsqu'elles n'en ont plus, pour pouvoir donner le biberon à leur bébé, elles vont voir l'assistante sociale, puis elles se rendent de l'autre côté de l'autoroute A 6, avec leur famille, pour obtenir un bon d'alimentation.

Une d'elles m'a raconté que son enfant de sept ans avait été pris d'une crise d'asthme au milieu de la nuit. Elle avait dû réveiller ses deux autres enfants, âgés de deux et cinq ans, pour aller à l'hôpital, situé à cinq ou six kilomètres, parce qu'elle n'avait pas le téléphone et qu'elle ne pouvait faire appel à personne. De telles situations me semblent limites dans un pays riche. Elles peuvent expliquer pourquoi les jeunes gens concernés se sentent aussi mal à l'aise.

L'origine de cette situation réside en partie dans la fin d'un espoir social, dans la faillite des grands équipements qui avaient fait la gloire de la France. L'Etat providence, en France, ne se réduisait pas aux syndicats et aux conventions collectives. Il avait construit des équipements de progrès : les maisons des jeunes et de la culture, les centres sociaux.

Aujourd'hui, tous ces lieux sont fermés. Il n'y a plus de personnels. D'une certaine façon, les jeunes gens demandent le rétablissement de ces équipements de progrès. Il s'agit non pas de les restaurer dans leur forme républicaine traditionnelle -c'est trop tard, tout a été détruit- mais de trouver des solutions différentes, la gestion associative par exemple. Ils brûlent les établissements sportifs, car ils leur paraissent ne plus être à leur portée.

Le remède réside, me semble-t-il, dans la reconstruction d'un Etat plus actif, en particulier dans les formes nouvelles de l'Etat républicain. Jusqu'à présent, on a eu tendance à minimiser les actes de violence tant des jeunes que des adultes. N'oublions pas que les jeunes ne sont pas seuls en cause. Certains adultes prennent également des positions très dangereuses. On a minimisé ces faits avant de les diaboliser. Il existe peut-être un discours intermédiaire qui permettrait de pacifier les quartiers et d'y rétablir la paix sociale.

Plutôt que de répondre dans l'urgence aux situations difficiles en distribuant, comme le rappelait Mme Body-Gendrot, des séjours de vacances, recherchons des solutions susceptibles de stabiliser un peu ces populations afin qu'elles s'inscrivent dans le progrès, comme chacun le souhaite.

M. le président - Madame Body-Gendrot, je pense que vous faisiez allusion à l'étude de victimation qui a été conduite sur l'initiative de la région d'Ile-de-France et dont la presse nationale s'est fait l'écho.

Mme Body-Gendrot - Tout à fait !

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Madame Body-Gendrot, vous nous avez dit, en termes assez forts, que la France se considérait confrontée à un péril jeune, ce qui ne semble pas d'être le cas d'autres pays européens. Cela m'inspire deux questions. La mesure des violences urbaines est-elle pertinente ? Quelle est la situation dans les autres pays par rapport à notre échelle de mesure ?

Mme Sophie Body-Gendrot - La notion de violences urbaines recouvre des actions collectives. Des jeunes issus de quartiers dits sensibles s'en prennent à des symboles ou à des agents de l'Etat.

A Milan, on ne caillasse pas les autobus, on n'attaque pas les pompiers. Une des mes étudiantes travaille pour le SAMU social. Elle me disait que, lors de leurs interventions, les personnels prennent un luxe de précautions pour entrer dans les cités, car ils ont toujours peur de se faire attaquer.

Les chercheurs étrangers sont ébahis lorsque je leur décris la situation de notre pays. Eux ont affaire à des groupes néo-nazis qui s'en prennent essentiellement aux immigrés et aux demandeurs d'asile. C'est le cas en Norvège, en Suède, en Italie ou en Allemagne. Je me suis rendue à Berlin pour participer à une conférence. Mon homologue allemand a évoqué les attaques xénophobes qui se produisent dans le Brandebourg.

Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, nous n'avons pas géré la question coloniale. Ce ne sont pas les Chinois du XIIIe arrondissement qui posent des problèmes. Ce sont les enfants issus de l'immigration postcoloniale. Et ils en parlent. Un jeune qui avait eu affaire à la police m'a dit : « Ah, la façon dont ils ont parlé de mes parents. » Je suis frappée de constater que cet aspect reste présent à l'état larvaire dans les rapports sociaux.

Mme Nicole Le Guennec - Permettez-moi d'ajouter que ce sont les Anglais qui ont, si je puis dire, « inventé » l'émeute. La première émeute a eu lieu en 1981 à Brighton. Les troubles durèrent huit jours et provoquèrent de nombreux incendies. Trois cents maisons furent détruites. Dix ans plus tard, la ville connaîtra une nouvelle émeute.

A la frontière nord des Pays-Bas, vers Groningen, dans la nuit de la saint Sylvestre, des jeunes gens ont cambriolé les maisons des notables qui réveillonnaient. Ils se sont ensuite retranchés derrière des troncs d'arbres auxquels ils avaient mis le feu pour éviter l'approche des voitures de police. Des phénomènes identiques se produisent dans d'autres pays européens, même si on ne les qualifie pas de la même manière ou si l'on y prête moins attention.

Mme Sophie Body-Gendrot - Le nord de la Grande-Bretagne a connu cet été des journées d'émeutes provoquées par un sentiment fort de ségrégation, par une absence de perspective, et l'extrême droite a jeté de l'huile sur le feu.

M. le rapporteur - Madame Body-Gendrot, vous vous êtes demandé si la société était prête à payer le prix de la paix sociale. Par ailleurs, dans votre rapport, vous dénoncez les « tentatives d'acheter la paix sociale en donnant du RMI, en embauchant des agents d'ambiance, en cooptant des grands frères mais sans traiter les causes de la violence. » Pensez-vous que ces politiques ont échoué et, dans l'affirmative, quelles stratégies alternatives peut-on mettre en oeuvre ?

Mme Sophie Body-Gendrot - Je ne pense pas qu'elles aient échoué. Comme le souligne à juste titre M. Belorgey, on ne sera jamais en mesure de dire si la situation aurait été pire sans ces politiques. Je prétends en revanche qu'elles ont servi à contenir la dégradation. On a posé un sparadrap sur un traumatisme majeur. Il s'agit de ce que j'appelle une « politique de troisième type », riche en rhétorique, se référant beaucoup à la politique de la ville. Mais la cause profonde de la violence, c'est-à-dire la volonté de se sentir inclus, d'avoir un avenir, de vivre comme les autres, n'a pas vraiment été traitée.

En fait, nous avons péché par arrogance. J'ai participé, cet été, aux entretiens de Pétrarque. Pendant une semaine, nous avons réfléchi à la fracture sociale par rapport à la République. Nous avons été un peu arrogants en pensant que des populations originaires de plusieurs pays comprendraient, du seul fait de leur présence, des siècles de civilisations dans les villes. Non, pour réussir, il faut de bons alchimistes, il faut expliquer, apprendre aux gens à se faire confiance. Je n'ai pas l'impression que la situation s'améliore depuis le 11 septembre.

Mme Nicole Le Guennec - Dans les années soixante-dix, l'Etat a mené une politique ambitieuse, construit de nombreux équipements et favorisé l'émergence des professions sociales, notamment avec la loi de 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.

Depuis le début des années quatre-vingt, nous avons assisté à la mise en oeuvre de plusieurs dispositifs. Or, un dispositif n'a pas de murs, n'emploie pas de professionnels. D'une certaine façon, n'importe qui peut tenir la maison.

Puis la crise s'est approfondie, amenant avec elle de nouvelles difficultés. Nous n'avons pas été en mesure - peut-être ne l'a-t-on pas souhaité - de construire quelque chose à la hauteur de ce qui avait été fait dans les années soixante-dix. Tout le monde en est conscient. Les dispositifs qui ont été élaborés sont très fragiles. Comme le souligne Sophie Body-Gendrot, personne ne connaît bien leurs résultats. Les ZEP ont sans doute été utiles...

M. le président - Il paraît que oui. (Sourires)

Mme Nicole Le Guennec - Elles auraient permis d'atténuer certains effets !

M. Jacques Mahéas - Vous avez lu les articles.

Mme Nicole Le Guennec - Oui. En tout état de cause, leurs résultats ne sont pas manifestes et restent difficiles à cerner.

M. Jacques Mahéas - A Neuilly-sur-Marne, dont je suis élu depuis 1993, les évaluations sont très positives. Les résultats de certains collèges ont soit atteint soit dépassé la moyenne nationale. Des moyens supplémentaires ont été alloués à ces établissements. En outre ...

M. le président - Monsieur Mahéas, vous pourrez vous exprimer plus tard. Pour l'instant, je vous invite à poser votre question.

M. Jacques Mahéas - Madame Body-Gendrot a, en évoquant les milieux postcoloniaux, parlé de ségrégation, de xénophobie, de marginalité et de délit de faciès. Ces phénomènes ne valent pas pour les filles.

Mme Sophie Body-Gendrot - C'est ce que j'ai dit.

M. Jacques Mahéas - Le délit de faciès ne peut s'appliquer aux seuls garçons et épargner les filles.

M. le président - Mais si !

M. Jacques Mahéas - N'y a-t-il pas une culture qui, dans certains cas, rend l'intégration beaucoup plus difficile ?

Mme Sophie Body-Gendrot - La vérité est certainement entre les deux. Il ne s'agit pas de nier que les mères peuvent élever leurs garçons et leurs filles d'une manière différente. A l'inverse, les employeurs préfèrent embaucher une jeune femme d'origine étrangère qui a les compétences nécessaires plutôt qu'un garçon. Ils pensent qu'ils rencontreront moins de difficultés. Il y a certaines adresses qu'il vaut peut-être mieux ne pas donner dans les agences d'intérim.

M. le rapporteur - Vous avez indiqué, Madame Body-Gendrot, que personne ne veut prendre en charge les multirécidivistes. Ils vivent souvent grâce à une économie souterraine qui limite l'implosion des quartiers. Quelles sont les mesures de nature à éviter cette implosion, d'une part, et la multiplication des actes délictueux, d'autre part ?

Mme Sophie Body-Gendrot - Il est très difficile de répondre à cette question. Peut-être avons-nous la chance, en France, de ne pas croire à la prison. Les prisons, telles qu'elles fonctionnent à l'heure actuelle, accroissent plus qu'elles ne les réduisent les dispositions des jeunes à la délinquance. Ce n'est pas en prison que les jeunes vont trouver les meilleurs moyens de se discipliner, de se doter d'un moral d'acier.

M. le président - Sauf si on conçoit la prison autrement.

Mme Sophie Body-Gendrot - Tout à fait ! A New York, je me suis rendue dans la grande prison de Rock Island. Des associations, souvent gérées par d'anciens détenus, y font un travail magnifique. J'ai fait le même constat dans une prison de San Francisco. Les jeunes ont la certitude, dès le jour de leur sortie, et pour une durée de trois ou quatre mois, d'avoir un travail, de toucher leur chèque à six heures du soir et de disposer d'un logement.

On ne parle jamais des expériences réussies. Ce serait sans doute souhaitable. La prison, oui, parce qu'il faut une sanction, mais on ne vous laisse pas tomber.

M. le président - Je vous remercie.

Audition de M. Alain BAUER,
Président de AB Associates (audits de sécurité)
et M. Xavier RAUFER, enseignant et journaliste

(13 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques HYEST, vice-Président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Mes chers collègues, nous allons entendre M. Alain Bauer et M. Xavier Raufer.

Monsieur Bauer, vous êtes président d'AB Associates, société de conseil en sécurité urbaine.

M. Christian de Bongain -je suis obligé de donner votre vrai nom même si vous êtes plus connu sous le nom de Xavier Raufer- vous êtes chargé de cours à l'Institut de criminologie de Paris.

Vous avez l'un et l'autre écrit plusieurs ouvrages sur les violences et les différentes formes de criminalité et, notamment ensemble, un ouvrage intitulé Violence et insécurité urbaines.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Monsieur Bauer, vous avez la parole.

M. Alain Bauer - Monsieur le président, je vous remercie de votre invitation. Je pensais, en écoutant le serment que vous venez de nous faire prêter, que le reproche qui nous était fait en général était davantage d'en dire trop que pas assez. Nous avons donc prêté serment avec bonne volonté.

En termes d'analyses, que celles-ci soient universitaires, scientifiques ou qu'elles émanent du terrain, la France est un pays merveilleux où l'on parle de violence et d'insécurité alors qu'on ne les connaît pas. Aujourd'hui, malheureusement, deux intégrismes à caractère scientifique ou pseudo-scientifique coexistent. Le premier vise à expliquer qu'il n'y a ni délinquance ni délinquants dans ce pays. Il n'y a que des victimes sociales -elles existent, certes -mais que des victimes sociales, qui ont une sorte de droit naturel à la victimation des autres parce que la société serait coupable à leur égard. Il ne s'agit donc pas de s'occuper de la délinquance et des délinquants, mais de faire la révolution pour régler le problème.

L'autre intégrisme, qui se satisfait d'ailleurs très bien de l'existence du premier, est celui de la répression aveugle. On ne recherche pas les motifs du passage à l'acte. Qui vole un oeuf vole un boeuf. Miradors, mitrailleuses, élimination sociale et, grosso modo, on sera ainsi débarrassé de la délinquance.

Aucun de ces deux intégrismes ne s'occupe d'ailleurs des victimes. Le problème est que, dans notre pays, le dispositif statistique visant à permettre de mesurer l'insécurité a été élaboré pour donner tout sauf cela. Il vise en effet d'abord à masquer les faits quantitativement et ensuite à ne pas les gérer qualitativement. Depuis de très nombreuses années, ce dispositif est manipulé, instrumentalisé et modifié, pour des raisons qui ont peu à voir avec la statistique au sens scientifique du terme.

On peut en fait considérer que le système est partiel, parcellaire et partial. Il ne donne en effet qu'une faible idée de la réalité. Les contraventions, notamment les délits qui sont dépénalisés et contraventionnalisés depuis 1972, n'apparaissent pas dans les statistiques. Seuls sont pris en compte les délits qui sont connus, déclarés ou constatés. Une très grande partie de la victimation, notamment la vraie victimation sociale que constituent les violences domestiques, n'apparaît pas dans les statistiques.

Enfin, depuis qu'il existe, le dispositif statistique est manipulé par les services de l'Etat, que ce soit au niveau local ou national, et ce dans des conditions assez intéressantes, qui traduisent même des volontés curieuses : lorsque les chiffres sont trop bons dans un commissariat, celui-ci perd des effectifs ; lorsqu'au contraire ils sont trop mauvais, les policiers sont vivement mis en cause. La gestion du tas de sable annuel n'est pas inintéressante.

De même, lorsque les statistiques d'un mois de décembre sont difficiles pour un gouvernement en période électorale -quel que soit le gouvernement et quelle que soit la période électorale -, celles-ci sont systématiquement reportées sur le mois de janvier. Le bug de l'an 2000 ou encore la tempête de 1999 ont également permis de gérer intelligemment une année de onze mois et ainsi de stabiliser une hausse des statistiques. Annuellement, la statistique ne nous dit donc rien d'intéressant.

Toutefois, puisqu'elle est manipulée et instrumentalisée dans les mêmes conditions depuis près de cinquante ans, elle nous dit des choses extrêmement intéressantes en tendance. Elle nous montre d'abord une double mutation, qui est récente mais non historique, notamment en matière de délinquance des mineurs. Il faut traiter de deux phénomènes pour bien comprendre cette délinquance.

Dans un premier temps, il ne s'est rien passé en France de 1950 à 1964. On dénombrait alors cinq cent mille crimes et délits. Il n'y a pas eu de phénomène de dépénalisation ou de décriminalisation durant cette période. La situation est demeurée stable. Puis, de 1964 à 1994, on a assisté à une forte progression liée à une délinquance contre les biens. C'était la délinquance de la prospérité. On avait envie des produits de toutes natures qui étaient alors offerts. Naturellement, la délinquance contre les biens a progressé jusqu'à atteindre environ 3,9 millions de faits en 1993-1994.

Entre 1994 et 2001, un phénomène de yo-yo s'est produit, qui a entraîné une augmentation et une baisse du nombre de crimes et de délits. Il est à noter d'ailleurs qu'une augmentation intervient en général lorsque le chômage diminue et qu'une baisse se produit quand le chômage augmente, c'est-à-dire que le lien entre le social et le sécuritaire est beaucoup plus complexe qu'on ne le croit. Il faut donc faire attention aux simplifications mécaniques.

Une vraie mutation de la délinquance française est intervenue en 1994. Ce fut alors le retour de la violence contre les personnes. Jusque là, on était spectateur d'un acte délictuel. C'était désagréable, mais l'on n'avait subi qu'un vol de voiture ou qu'un cambriolage. Cette mutation a d'abord été voulue par le monde des assurances, moins préoccupé de sécurité publique que par une relation comptable entre la prime et le dommage. En effet, les compagnies en avaient assez de dédommager les victimes de centaines de milliers de vols de voitures et de cambriolages. En France, les biens sont donc mieux protégés que les personnes. Naturellement, le petit délinquant occasionnel est passé du cambriolage et du vol de voitures à la délinquance de voie publique, sur laquelle sont apparus de nouveaux sujets d'intérêt : les distributeurs automatiques de billets et les téléphones portables. Il leur faut donc désormais s'en prendre aux personnes. Les spectateurs sont alors devenus des acteurs de leur propre victimation. Ils subissent une violence qui génère un stress post-traumatique. La demande de sécurité est donc devenue ce qu'elle est aujourd'hui.

La statistique fait d'ailleurs apparaître un net décrochage. Les victimes ne sont pas inventées. On ne peut faire comme si elles n'existaient pas, ces agressions donnant lieu en effet à des arrêts de travail temporaires et à des admissions dans les services des urgences. La statistique est relativement stable dans ce domaine. Elle sous-évalue, mais ne surévalue jamais.

L'apparition des mineurs dans cette affaire est une nouveauté relative. Avant 1980, le nombre de mineurs délinquants était très élevé. Puis ce chiffre a commencé à diminuer tendanciellement, en proportion. En 1979, les mineurs représentaient 15,4 % du nombre total de personnes mises en cause. Ce chiffre est tombé à 11,2 % en 1985. Il se situe aujourd'hui aux alentours de 21 %. Il s'agit donc d'un phénomène en « U », qui est d'ailleurs traditionnel. Il est lié à la fois aux mécanismes de poursuite des mineurs et à un changement de la nature des interventions de ces derniers.

En effet, le mode d'intervention des mineurs a évolué. Ceux-ci sont passés des petits vols aux agressions, y compris aux agressions en bande. Le vrai problème des mineurs n'est pas leur violence. Ils ont toujours été très violents. En 1900, il y avait les Apaches, de jeunes mineurs délinquants des faubourgs. Ils sont ensuite devenus les Blousons noirs, puis les Loubards. Plus récemment, M. Chevènement leur a donné le joli nom de « sauvageons ». Ils sont en train de devenir des Etourneaux. Je ne sais pas si c'est là une progression.

Les mineurs interviennent plus jeunes qu'auparavant, c'est-à-dire qu'avant 1970. Les phénomènes de violences physiques ne sont pas nouveaux. Au XVème siècle, en France, il y avait 100 à 150 homicides pour 100.000 habitants. Aujourd'hui, ce chiffre est tombé à deux. Ce n'est pas la ville qui créé le crime. La ville a civilisé le crime, notamment les violences physiques, mais il y a cependant des évolutions, des mutations et des retours en arrière.

Nous vivons en effet depuis 1994 un grand retour en arrière en matière de délinquance. Les délinquants sont plus jeunes, ils agissent en réunion et ils sont plus violents. Soit la justice les condamne très peu parce qu'elle ne sait pas gérer les primo-délinquants, soit au contraire elle les condamne sévèrement parce qu'elle ne sait gérer les délinquants que lors de leur trentième ou quarantième méfait, et ce par des mesures extrêmement dures. La prévention en France n'a pas échoué. Pour échouer, encore faudrait-il qu'elle existe ! Pour 170.000 mineurs délinquants et 150 000 mineurs en danger, les services sociaux -les conseils généraux, les services de la protection judiciaire de la jeunesse, les magistrats- ne disposent que d'un peu plus de 1.100 places, et encore n'en est-on pas sûr !

De même, la sanction n'existe pas non plus. La France est le grand pays de l'impunité où le taux réel d'intervention, le taux d'élucidation de la police comme le taux de poursuite par les parquets, est infinitésimal. Cela pose un vrai problème de gestion, et donc de réponse au problème de la délinquance.

Enfin, pour terminer, j'évoquerai l'Education nationale. Elle ne connaît rien à l'absentéisme scolaire, qu'elle ne veut pas quantifier. Elle ne se préoccupe pas particulièrement de gérer les mineurs en déshérence. Personne n'a jamais fait le lien entre mineur en danger et mineur auteur parce que l'on ne souhaite pas mettre à mal un pseudo anonymat. La France est le seul pays où l'on ne peut dire ce que tous les autres savent : un mineur auteur est souvent un mineur victime. Or, l'on traite davantage des conséquences que des causes, et ce dans une sorte d'indifférence générale, notamment scientifique. C'est un vrai problème. La France est le pays de l'impunité. Il n'y a ni prévention, ni sanction, ni réponse publique à la problématique de la délinquance en général, des violences en particulier, notamment de celles des mineurs, qui est la plus visible.

Je crois qu'il faudrait enfin commencer par faire ce que l'on n'a pas voulu essayer, à savoir établir un diagnostic, ce qui nous permettrait de dire ce qui est vrai. Aujourd'hui, en général, lorsque l'on montre le soleil et que l'on dit qu'il se lève à l'est, une partie de l'intelligentsia nationale explique que c'est peut-être le soleil, mais que l'on n'est pas sûr qu'il s'agisse de l'est ! Cela permet de mettre immédiatement fin à la discussion. Nier la vérité sur les questions d'insécurité et de délinquance pave la voie à ceux qui n'ont de réponse qu'extrémiste, xénophobe, antisémite et raciste. En la matière, les deux intégrismes vont très bien ensemble.

J'espère que nous ferons entendre, au cours de cette séance, que les choses méritent d'être étudiées de manière plus importante.

Quand un médecin vous reçoit et vous prescrit une thérapeutique sans vous ausculter, il faut rapidement en changer.

M. le président - La parole est à M. Raufer.

M. Xavier Raufer - Monsieur le président, je voudrais insister sur les autres conséquences de la délinquance des mineurs pour la vie française.

Après avoir fait un long diagnostic et rencontré de nombreuses personnes sur le terrain, dans les hautes sphères, à droite comme à gauche, il nous semble que ce qui explique à la fois notre présence à tous ici aujourd'hui et de multiples phénomènes qui affectent la société française depuis maintenant une vingtaine d'années, c'est que la France vit une très grave crise de l'autorité de l'Etat. Je ne parle pas d'instaurer une dictature, mais simplement d'appliquer les mesures que la Constitution et le code pénal mettent à la disposition des représentants du peuple.

Cette crise de l'autorité de l'Etat est à l'origine de l'aggravation de la délinquance des mineurs mais également de ce qui se passe en Corse, tout comme elle est à l'origine de l'explosion du grand banditisme et du nombre des attaques à main armée sur le territoire français et, de façon spectaculaire et extrêmement récente, de cette invraisemblable affaire de narco-trafiquants qui sont venus attaquer une gendarmerie afin de récupérer les 330 kilos de cocaïne qui leur avait été « indûment » dérobés !

L'Etat français a fini par ne plus faire peur à personne parce que l'on fait souvent preuve à sa tête -toutes sensibilités politiques confondues- d'une grande arrogance qui révèle en réalité une grande faiblesse et parfois une grande lâcheté. Faire preuve d'une attitude arrogante ne signifie pas pour autant avoir de l'autorité.

S'agissant des problèmes qui nous concernent aujourd'hui et du grand banditisme, nul n'a mis en place dans ce pays depuis vingt ans de véritable politique criminelle. Alain Bauer l'a dit d'une autre manière, mais cela revient à poser le même diagnostic. Le travail d'un gouvernement, quel qu'il soit, est de mettre au point des politiques puis de les appliquer en fonction d'un environnement juridique et judiciaire, d'une Constitution et de la volonté du peuple. Or, au lieu de mettre en place une politique criminelle, on a utilisé toutes sortes de produits de substitution ou de médicaments de confort. On a fait du social, mais le social n'est pas une politique. Il accompagne une politique mais il n'en est pas une. On a fait de la communication, mais la communication n'est pas une politique. Elle est un adjuvant à la politique. Enfin, et pire que tout, on a fait du lacrymal-moralisme, à savoir que l'on a plaint, que l'on a gémi et que l'on a abordé les problèmes de façon moralisatrice. Naturellement, le moralisme n'est pas la morale. Il en est une exagération, un dépassement et une caricature. Cela n'a pas donné lieu à la mise au point et à l'application concrète d'une politique criminelle.

En Corse -le problème corse est un problème criminel qui n'a rien à voir avec le nationalisme-, dans le midi de la France avec le développement et l'agitation de plus en plus grave du grand banditisme et dans les banlieues françaises, nous avons affaire aux diverses facettes de cette crise de l'autorité de l'Etat.

Quand un patient a une maladie, quand une voiture cesse de bien fonctionner, quel que soit le type de dysfonctionnement, cela se traduit toujours par des symptômes. Le symptôme clair et évident de cette crise de l'autorité de l'Etat, c'est la dévaluation sémantique. Les autorités françaises ne savent plus appeler les choses par leur nom. J'ai été ainsi frappé de voir que la commission d'enquête du Sénat s'intéressait à la délinquance des mineurs, alors que, naturellement, le problème crucial en France aujourd'hui n'est pas un problème de délinquance mais de criminalité.

Lorsqu'à Béziers un mineur tire sur un car de police avec un lance-roquettes, lorsque de jeunes mineurs assassinent un père de famille à coups de pieds et à coups de briques, comme cela s'est produit hier à Evreux, ce ne sont pas des délinquants mais des criminels. Ce qui rend la vie des Français impossible aujourd'hui, ce n'est pas le fait que des gamins un peu joueurs tirent des sonnettes puis s'en aillent en courant, ce ne sont pas les délits mais les crimes.

Je rougis d'avoir à le rappeler, mais je le fais quand même : entre la moitié, au minimum, et les deux tiers des 125.000 agressions violentes qui ont été commises en 2001, ce que l'on appelle les vols avec violence -ces chiffres peuvent être vérifiés au cas par cas puisque chacune de ces agressions a fait l'objet d'un procès-verbal- et qui sont portés à la connaissance des instances de répression, sont ce que le code pénal qualifie de vol en réunion avec usage d'une arme. Or, le vol en réunion avec l'usage d'une arme est un crime passible de la cour d'assises et punissable, pour un majeur, de trente ans de prison, la peine encourue étant naturellement adaptée pour les mineurs.

Il me semble donc qu'il n'est pas innocent que la France vive aujourd'hui une grave crise criminelle et que l'on s'acharne à ne parler que de délinquance. Que cela soit conscient ou non, ce n'est pas innocent. Permettez-moi une brève incursion dans le domaine de la philosophie : ne pas être capable d'évaluer les choses, c'est se condamner à les dévaluer. On en arrive ainsi à la situation actuelle où, par dévaluation, les crimes deviennent des délits, les délits des contraventions et les contraventions des incivilités. C'est envoyer un signal terrible aux jeunes malfaiteurs, c'est leur dire « tu peux y aller ». Les conséquences seront soit médiocres, soit nulles.

En France, aujourd'hui, nous avons affaire à des bandes de jeunes malfaiteurs. La fraction la plus idéologique de la sociologie nous prédisait que de telles bandes n'existeraient jamais et que la France était miraculeusement à l'abri de ce qui s'était passé partout dans le monde où l'on avait laissé une sorte d'impunité s'instaurer. Tout comme le nuage de Tchernobyl s'était arrêté sur le Rhin, nous n'aurions pas de bandes juvéniles en France. Or, ces bandes, nous les avons. Elles commencent à hériter de l'armement lourd, de l'armement de guerre en provenance des Balkans.

Je rappelle qu'en France, en 2001, près de 60 fusils d'assaut, des Kalachnikov 56 précisément, et -selon les sources- entre 25 et 27 lance-roquettes anti-chars, tel celui qui a été utilisé à Béziers, ont été récupérés par les services de police. C'est suffisant pour mettre la France à feu et à sang pendant un semestre. Toutefois, à l'heure actuelle, les jeunes malfaiteurs des banlieues ne savent pas encore se servir de ces armes. La preuve en est que récemment une grenade défensive extrêmement meurtrière a été jetée sur le commissariat de Vitry, dans le Val-de-Marne. Mal dégoupillée, cette grenade n'a pas explosé, mais vous le savez peut-être, les sources de nature policière le confirment, le nombre de jeunes gens qui sont allés combattre en Afghanistan avec les troupes d'Oussama ben Laden s'élève à une centaine. Quelques uns d'entre eux sont morts. Certains ont été arrêtés. D'autres sont en fuite à l'étranger. Toutefois, un certain nombre de ces jeunes gens sont revenus en France. Ils ont appris à se servir des armes que leurs collègues ne savaient pas utiliser. Il n'y a qu'à attendre pour qu'un drame se produise.

A Béziers, pendant l'été 2001, on n'a déploré aucun mort dans la police uniquement parce que le jeune malfaiteur ne savait pas se servir du lance-roquettes, de même qu'à Vitry il ne savait pas se servir de la grenade.

Il est regrettable d'avoir à en tirer la conclusion que, une fois de plus, en France, il faudra attendre qu'un drame se produise, qu'un car de police brûle avec dix policiers à l'intérieur, pour que l'on prenne la mesure de la gravité du phénomène. Il s'agit là d'une crise criminelle et non à une crise de délinquance. Comme toujours en pareil cas, si l'on n'y prend garde, les choses ne pourront que s'aggraver.

Ce qui me frappe, notamment à la lecture des programmes des partis politiques à l'occasion de la campagne électorale, c'est que l'on parle beaucoup de sécurité mais en des termes étranges. Les réponses que proposent aujourd'hui les principaux candidats ne sont pas adaptées à la criminalité telle que nous la connaissons en 2002, mais à ce qu'elle était en 1992-1993. Il a sans doute fallu un temps de latence assez long pour que les faits sur la délinquance et la criminalité parviennent jusqu'aux principaux dirigeants politiques, tout en haut, dans les sphères où ils se trouvent !

Il serait naturellement extrêmement utile que vos travaux -c'est en tout cas le voeu que je forme- s'intéressent, à partir du terrain, à la criminalité telle qu'elle est aujourd'hui, en 2002, dans les milieux juvéniles les plus atteints et qu'ils permettent aux pouvoirs publics de la prendre en compte.

Je vous remercie.

M. le président - La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je vous remercie, messieurs, de vos exposés particulièrement clairs. Notre souci est bien de nous intéresser à ce qui se passe sur le terrain et à la réalité puis d'essayer d'en dresser un bilan afin d'apporter des ébauches de solutions. J'ai plusieurs questions à vous poser. Selon vous, l'âge des délinquants a-t-il baissé ? La gravité des actes commis a-t-elle augmenté ?

M. Alain Bauer - S'agissant de l'âge, il faut distinguer les délinquants âgés de moins de treize ans de ceux de plus de treize ans. En dessous de treize ans, il est très difficile de savoir si l'âge a baissé à huit, neuf, dix, onze ou douze ans. En revanche, on constate une féminisation accélérée de la délinquance. On connaît en effet le nombre de jeunes filles qui sont mises en cause, c'est-à-dire identifiées et donc interpellées. Ces jeunes filles, notamment celles qui sont mises en cause pour des activités en bandes, sont plus jeunes qu'elles ne l'ont jamais été.

Le taux d'élucidation en France est aujourd'hui de 42 %, comme en 1965. En fait, à statistiques comparables, il est de 25 %. Vous voyez que l'on peut faire dire ce que l'on veut aux chiffres ! Nous ne parlons en fait que du quart de ce que nous pourrions connaître. Dans ce quart, les mineurs représentent un dixième. Tout ce que je vais vous dire porte donc sur un dixième de la réalité.

Il suffirait que le taux d'élucidation passe de 10 à 20 % pour que tout ce que je suis en train de vous dire devienne totalement faux. En effet, si l'on doublait la surface de la connaissance, si le taux d'élucidation des mineurs était égal à celui des majeurs, on se rendrait peut-être compte que l'âge des mineurs délinquants n'a pas baissé.

Si l'on se base sur ce dixième de la réalité, on constate un net rajeunissement des jeunes qui sont mis en cause dans les phénomènes de délinquance, particulièrement dans les cas de violence sur la voie publique. Ce concept est d'ailleurs une création assez intéressante. On ne sait pas exactement qui a créé cet agrégat -qui date de 1994, me dit Xavier Raufer, qui y est fermement opposé- qui n'existe qu'en France et qui n'a aucun sens. J'y suis moi-même opposé parce que la délinquance de voie publique prend en compte des choses assez étonnantes, comme par exemple les cambriolages, parce que les cambrioleurs viennent de l'extérieur nous a expliqué le ministère de l'intérieur !

M. Xavier Raufer - Les livreurs de pizzas aussi !

M. Alain Bauer - Il s'agit là d'un argument puissant qui mérite que l'on s'y arrête. Les jeunes qui sont interpellés et mis en cause pour violences sur la voie publique sont plus jeunes. On constate également une féminisation. En proportion, les treize/dix-huit ans représentent une très large majorité des délinquants, mais on constate toutefois une poussée des huit/douze ans, ce que démontrent d'ailleurs les enquêtes d'auto-incrimination. Je vous invite à en discuter avec Sébastian Roché, si vous ne l'avez pas déjà fait, ou avec Hugues Lagrange, qui vous montrent l'un et l'autre ce que sont ces évolutions. Il ne s'agit que de tendances parce que nous ne nous basons que sur de petits chiffres. Selon les indications des renseignements généraux, des services de la protection judiciaire de la jeunesse et de la police, les délinquants sont donc plus jeunes, ils agissent davantage en réunion et ils sont bien plus violents qu'au cours des dix dernières années.

M. Xavier Raufer - Il y a une autre manière de percevoir ce qui se passe dans les milieux de la délinquance juvénile, c'est d'interroger les travailleurs sociaux. Les étudiants de l'Institut de criminologie exercent dans les milieux du travail social. De façon parfaitement empirique, voilà ce que l'on tire de leurs connaissances lorsque l'on discute avec eux. L'âge moyen d'entrée dans les bandes -on ne parle pas de groupes de copains allant ensemble au cinéma le samedi mais de bandes qui se constituent de manière durable dans le but de commettre des délits- a tendance à baisser environ tous les trois ans.

M. Alain Bauer - Ce sont des organisations tribales.

M. Xavier Raufer - Voilà. Il y a à peu près six ans, cet âge se situait vers douze ans, cette moyenne cachant les disparités les plus grandes. Il y a trois ans, cet âge est passé à dix ans. Aujourd'hui, il est plus près des huit ans. Les travailleurs sociaux constatent aujourd'hui que de tout jeunes enfants de cinq ou six ans se rendent à l'école avec des couteaux parce qu'ils doivent se défendre contre une autre bande dont fait partie le grand frère. Dans ces secteurs du territoire français où vivent la plupart de ces jeunes malfaiteurs, la réalité n'est pas la même que devant la porte du Sénat ou dans la société française en général, il s'agit d'une réalité clanique.

Lorsque dans notre centre de Paris II, en tant qu'enseignants, nous rencontrons des étudiants ou des professionnels, qu'il s'agisse de policiers ou de gens de l'armée, qui doivent intervenir sur des théâtres extérieurs, nous avons un travail préliminaire très important à faire. Nous devons leur expliquer ce qu'est la vie dans une société tribale ou clanique, ce que tout le monde ignore. Le seul endroit sur le territoire français où l'on a encore vaguement une idée de ce que c'est, c'est en Corse.

Adhérer à un parti politique ou à une association, entrer dans les ordres ou se marier, sont des actes que l'on accomplit seul, en fonction d'un jugement ou d'une volonté personnelle. Tel n'est absolument pas le cas dans une société tribale ou clanique. Pour prendre un exemple proche de la France, quand, dans le sud du Liban, on doit se déterminer pour savoir si on entre dans la milice Amal ou au Hezbollah, c'est tout un clan, toute une famille, tout un village ou toute une tribu qui adhère. L'adhésion n'est en rien un acte personnel. Dans les écoles, les petits frères sont comptables des bagarres des grands frères ou du clan. La guerre, on y est nolens volens.

Naturellement, cette attitude entraîne un rajeunissement permanent des gens en cause parce que, lorsque vous êtes petit, vous pouvez subir des représailles parce que votre frère a frappé quelqu'un dans la cour de récréation, dans la ville d'à côté ou à cause d'une bagarre dans un centre commercial.

Il y a donc un rajeunissement, que l'on observe de manière empirique parce que -Alain Bauer a insisté sur ce sujet- nous ne disposons pas de l'appareil de connaissance et des statistiques qui nous permettraient de l'établir d'une façon formelle. Toutefois, le peu de choses que l'on sait, qu'elles émanent des instances de répression ou qu'elles soient le fruit d'observations sur le terrain, révèlent un rajeunissement. Ce rajeunissement est mécanique, si l'on peut dire, puisqu'il affecte des individus dont la mentalité est encore, le plus souvent du fait de la provenance de leurs parents, à dominante clanique ou tribale.

M. Alain Bauer - Il existe en revanche des éléments statistiques stables ; ce sont la forte progression du nombre de mineurs en prison, le rajeunissement de l'âge auquel ils sont incarcérés et l'augmentation massive des peines auxquelles ils sont condamnés. Ces indicateurs sont stables. Le nombre de mineurs qui sont incarcérés a presque quadruplé en une vingtaine d'années. Les mineurs sont aujourd'hui condamnés plus jeunes à des peines plus longues.

M. le rapporteur - Vous nous dites qu'il y a un rajeunissement des mineurs délinquants puisque leur âge moyen est passé de douze ans il y a six ans à huit ans aujourd'hui, âge auquel ils entrent dans les bandes. Vous nous avez également dit qu'il n'y avait ni prévention ni sanction en France, qui est le pays de l'impunité, où l'Education nationale a une part de responsabilité en ne traitant pas, notamment, le problème de l'absentéisme. Selon vous, la sanction pénale n'est-elle pas insuffisamment adaptée au problème de la délinquance ou, pour reprendre votre terme, au problème, dans certains cas, de criminalité, comme à Evreux ?

M. Alain Bauer - Je me base sur le dispositif pénal et civil tel qu'il existe en France. Je suis toujours stupéfait du débat en France sur l'ordonnance de 1945. On ne doit pas lire la même ordonnance. L'ordonnance du 2 février 1945 et celle du 23 décembre 1958 permettent de répondre à presque tous les problèmes.

Quelques propositions du Sénat lors de la discussion du projet de loi sur la sécurité quotidienne me plaisaient, notamment celle visant à instituer des poursuites pour incitation à la criminalité des mineurs, ce qui n'existe pas dans le dispositif actuel. Je pense que cette disposition irait bien avec l'incitation à la débauche, par exemple. Cette proposition partait d'un sentiment compréhensible. Il est en effet difficile de trouver la vraie intentionnalité, notamment dans les organisations criminelles et dans les groupes criminels.

Sur le fond, les débats sur le code pénal, sur le code civil, sur l'ordonnance de 1945 et sur celle de 1958 -qui vont ensemble- sans oublier sur la convention de Pékin, qui a été signée en 1984, est un débat entre incantations, imprécations et lamentations, assorti de quelques claquements de pupitres parce que cela fait partie de l'animation parlementaire.

Le vrai problème en France n'est pas l'inexistence de la loi mais sa non-application. Je vous invite à vous pencher sur les conditions du débat au sein de la Chancellerie en 1972. Ce débat était public et il a fait l'objet d'une longue étude dans les Cahiers de la sécurité intérieure il y a une dizaine d'année. En 1972, le débat était simple : il y avait plus de douze millions de crimes et de délits, dont de nombreuses émissions de chèques sans provision, et beaucoup de délinquance automobile.

Le problème qui a alors été posé par la Chancellerie en 1972 portait sur la manière de résoudre la question. Il y en avait deux : la première consistait à créer des postes de magistrats et dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse, des institutions pour mineurs, des places de prison, d'ouvrir de nouveaux palais de justice et de répondre ainsi à la crise quantitative à l'aide d'un appareil judiciaire disposant d'un peu plus de fonctionnaires qu'en 1867. En effet, le nombre de magistrats en France vient seulement de dépasser celui de 1867 ! Le seconde manière consistait à décriminaliser, à dépénaliser, à contraventionnaliser et, accessoirement, à classer sans suite. C'est ce choix que l'exécutif et le Parlement de l'époque -tout le monde y a mis de la bonne volonté- ont fait au grand jour en 1972.

Ce système perdure aujourd'hui imperturbablement. La plupart des délits sont tombés en déshérence, mais n'ont pas disparu du code. On a décidé aujourd'hui de ne pas appliquer la loi. Le code pénal comme le code civil, notamment en ce qui concerne l'autorité parentale, permettent de répondre à presque tous les problèmes. Je pense que l'on a davantage de parents licenciés que de parents démissionnaires.

Il y a tout ce qu'il faut dans l'arsenal juridique français. La vraie difficulté est qu'une partie des magistrats et du parquet -des décisions d'opportunité existent- ont décidé de classer sans suite 82 % des plaintes, celles-ci ne correspondant qu'aux quatre cinquièmes de celles qui sont déposées dans les commissariats. En effet, un million de plaintes de victimes ne sont pas comptabilisés grâce à l'invention merveilleuse qu'est la main courante. M. Haenel a d'ailleurs rédigé pour le Sénat un rapport exceptionnel sur cette question. Les cinq millions en question coïncident d'ailleurs de manière lointaine avec les 16,7 millions d'actes de victimation dont fait état la seule et unique enquête qui a été effectuée avec beaucoup de courage et de lucidité en 1999. Cette enquête n'a pas été effectuée en 2000, ce qui nous aurait permis de savoir ce qui se passait.

J'ai été auditionné à l'Assemblée nationale par la commission de Christophe Caresche et de Robert Pandraud. Nous étions, je le crois, d'accord en général. Les conclusions de cette commission sont vraies : nous ne voulons pas connaître la vérité. Si l'on étudie ce que l'on connaît déjà, à savoir notre taux d'inexécution absolu, qu'il s'agisse du taux d'élucidation, c'est-à-dire d'identification des auteurs, ou du taux de poursuite, c'est-à-dire le nombre de passages devant un tribunal ou devant une quelconque institution -si je comprends qu'il y ait des dispositifs alternatifs aux peines, je suis en revanche toujours surpris qu'il y ait des dispositifs alternatifs aux poursuites ; un tel concept me pose, sur le principe, un problème juridique- on s'aperçoit qu'aujourd'hui le taux de productivité du système judiciaire français est de 1 %. Tel est le pourcentage de peines qui sont prononcées et exécutées en France par rapport au nombre d'actes recensés. Cela pose un problème pratique. Je parle des peines qui sont exécutées et non de celles qui sont prononcées. L'Union syndicale des magistrats a réalisé une étude sur l'inexécution des peines en France. La Chancellerie en a contesté les résultats tout en disant qu'elle ne pouvait fournir de statistiques parce qu'elle n'en avait pas !

M. Xavier Raufer - Je souhaite revenir sur la crise de l'autorité de l'Etat. Le bon sens populaire dit que les mauvais ouvriers ont toujours de mauvais outils. Or, il ne manque pas un bouton de guêtre aux instruments judiciaires. La fameuse ordonnance de 1945 est une boite à outils qui a permis la création de maisons de correction rigoureuses. Si l'on a demain la volonté politique d'en créer d'autres, même sous un autre nom, pour être politiquement correct, elles fonctionneront aussi bien.

On parle beaucoup chaque été des couvre-feux pour les mineurs. Cette mesure, comme la réforme de l'ordonnance de 1945, est un pur et simple gadget électoral dont on parle à la télévision au journal de vingt heures lorsque l'on ne sait pas quoi dire. L'article 227-17 du code pénal dispose que « le fait, par le père ou la mère légitime, naturel ou adoptif, de se soustraire, sans motif légitime, à ses obligations légales au point de compromettre gravement la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant mineur est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30.000 euros d'amende. » J'ai demandé aux magistrats qui publient leurs travaux dans la collection que je dirige s'il était déjà arrivé qu'une seule personne soit condamnée dans leur ressort à un franc d'amende au titre de l'article 227-17. Jamais personne !

L'article 227-21 dispose que « le fait de provoquer directement un mineur à commettre habituellement des crimes ou des délits est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 150.000 euros d'amende. » Cet article met immédiatement fin aux affaires de grands frères dans les cités. Les jeunes malfaiteurs sont en effet sensibles à la vertu de l'exemple. Si plusieurs d'entre eux étaient punis de trois ans de prison pour avoir incité un gamin à faire le « chouffe » à l'angle d'une cité pour annoncer l'arrivée de la police lorsqu'ils trafiquent du haschich, les autres arrêteraient immédiatement.

Ce n'est pas à vous que j'apprendrai que le code pénal est récent. Il est moderne. De plus, il est « bipartisan » puisqu'il a été commencé sous Pierre Bérégovoy puis terminé sous Edouard Balladur, qui l'un et l'autre ne sont pas Gengis Khan. Voilà un texte modéré. Le code pénal n'est pas parfait, mais il a le mérite d'exister.

Les professeurs de droit avec qui je discute à la faculté de droit disent que la machine fonctionne et qu'il ne reste plus qu'à s'en servir, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle. Avant de créer de nouveaux articles, d'en modifier certains, la sagesse impose de faire fonctionner cette machine puis seulement ensuite de réformer ce qui ne marche pas.

M. Bernard Plasait - Il est clair qu'en France nous sommes loin de réaliser le voeu formulé par Montesquieu de se garder de la fureur de légiférer, car nous passons notre temps à faire des lois, alors même que nous ne nous sommes pas donné les moyens d'appliquer celles qui ont été votées.

S'agissant de l'ordonnance de 1945, M. Raufer a estimé qu'il ne manquait pas un bouton de guêtre à ce dispositif. Pouvez-vous me confirmer qu'il est suffisant tel qu'il est, sans qu'il soit besoin de le modifier, pour traiter de façon convenable et efficace la délinquance des mineurs de moins de treize ans et pour compléter la palette des outils qui sont à la disposition des magistrats, en particulier en matière d'établissement adapté ?

M. Alain Bauer - Je confirme tout à fait les propos tenus par M. Raufer.

Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, il y a probablement des améliorations à apporter au traitement de la responsabilité en matière d'incitation d'un mineur à produire des actes délinquants.

A cet égard, le Sénat avait proposé une série d'amendements parmi lesquels j'ai salué la disposition visant la poursuite pour mise en danger d'un mineur en le forçant à la délinquance. Cette mesure constituerait non pas une révolution, mais un aménagement permettant de compléter le dispositif existant.

L'ordonnance de 1945 a été réformée vingt-cinq fois, et je n'ai pas eu le sentiment que la République s'était effondrée pour autant. Je suis persuadé que des petites corrections sont à apporter ici ou là. Les violences des moins de treize ans commises en réunion et à main armée devraient peut-être faire l'objet d'une attention particulière. Ce cas est d'ailleurs prévu implicitement par les textes.

En revanche, s'agissant de la prédominance de l'éducatif sur le répressif, de l'existence de juridictions spécialisées et de la minoration de peines pour les mineurs, il me paraît hors de question d'y changer quoi que ce soit.

Si l'évolution de la société démontre la nécessité de compléter les textes existants sur quelques points, dès lors que le besoin en est exprimé, je ne pense pas que de telles modifications suscitent un drame entre les républicains dans l'hémicycle, toutes couleurs politiques confondues.

Je crois donc que tous les textes nécessaires sont effectivement disponibles.

Au-delà de cet aspect, je souligne quelques chiffres : 170.000 mineurs mis en cause, 140.000 mineurs en danger et 1.100 places ! Moi je veux bien que l'on traite d'un cent soixante-dixième du problème en posant la question suivante : la prévention a-t-elle échoué en France ?

Il faut savoir comment cela se passe lorsqu'un vendredi soir un magistrat pour les mineurs supplie à genoux un centre surchargé de récupérer un gamin en fugue ayant commis un certain nombre de violences ou d'agressions, de le garder pour le week-end, tout en sachant que le gamin sera libéré le lundi, s'il ne s'est pas enfui de nouveau entre-temps, le centre n'ayant pas les moyens de le surveiller !

Pour appliquer la loi, encore faudrait-il avoir la volonté et les moyens de le faire !

Pour ma part, je suis vivement intéressé par l'analyse de la relation entre le mineur auteur et le mineur victime. Une telle approche nous donnerait des indications importantes sur le moment où il convient d'agir.

Je me souviens des grands éclats de rire qui accueillaient le récit des expériences canadiennes et plus particulièrement l'expérience québécoise sur les tout petits enfants qui se montraient très violents à l'encontre tant de leurs camarades que des puéricultrices ou des institutrices de l'école maternelle. Tout le monde s'esclaffait. Des délinquants en maternelle !

Après vingt ans de travail -ils se sont donné les moyens et le temps de la réflexion-les Canadiens affirment que les enfants très violents ont eux-mêmes subi des violences et qu'ils effectueront six fois plus de séjours en prison que les autres délinquants.

Si nous traitions des causes et non pas seulement des conséquences, nous nous épargnerions des débats quelque peu compliqués et, surtout, nous toucherions à l'élément central que l'on connaît le moins, celui des violences domestiques, où l'auteur et la victime vivent ensemble, où les enfants sont victimes de leurs parents ou inversement, ou de la fratrie.

Pour des raisons qui restent mystérieuses, notre pays accuse un grand retard dans ce domaine, y compris sur l'Espagne, la Grèce et l'Italie, pourtant connues pour avoir des ressorts plutôt machistes en termes d'organisation sociale, qui ont su surmonter, avec l'opinion, la difficulté de traiter de ces questions.

La France se penche beaucoup aujourd'hui sur le problème des enfants victimes de violences sexuelles. C'est très bien. Des moyens considérables ont été mis en oeuvre. Il y a eu la volonté de rechercher la vérité, si pénible soit-elle. Des affaires de ce type surgissent continuellement, non pas parce qu'elles sont plus nombreuses qu'auparavant, mais simplement parce qu'elles deviennent plus visibles.

Il en a été de même pour les femmes violées. Le temps est révolu où le policier accueillait la jeune femme dans un état difficile avec ces mots : « Ma brave dame, vous avez été violée ; racontez-moi donc cela !». Il existe maintenant un accueil spécialisé, isolé, par des policières et des policiers ayant reçu une formation spécifique.

Lorsque nous abordons la délinquance des mineurs, nous ne faisons pas l'effort de savoir et de comprendre. Nous essayons seulement de réprimer, alors que nous devrions instaurer un équilibre entre la prévention, la dissuasion et la sanction.

En matière de sanction, il existe toute une panoplie, qui passe notamment par le retour à l'école, mais aussi par l'emprisonnement. La sanction est fonction du mode de passage à l'acte.

Le mode de passage à l'acte diffère selon qu'il est motivé par le besoin, l'envie ou le plaisir. Je vole du pain pour manger parce que je réponds à une violence plus grande encore, grosso modo la violence sociale qui a, elle, une légitimité historique -cf. Jean Valjean. Je vole une voiture parce que je ne possède qu'un vélo, parce que le système des transports publics est compliqué. Il peut y avoir des circonstances atténuantes ou aggravantes. Je viole n'importe qui parce que j'obéis à une pulsion irrésistible. Le violeur n'est pas un militant de la cause sociale ou de la révolution. Danger public, menace pour tous, il est nécessaire de le réprimer.

Aujourd'hui, on fait semblant de croire que les auteurs de tels actes sont simplement des militants sociaux qui agissent ainsi pour changer la société. Et l'on découvre subitement que ceux qui volent des voitures peuvent aussi bien brûler des synagogues, ou des églises.

On me dit qu'ils ont changé. Non, ils n'ont pas changé. Ils ont simplement élargi leur champ d'activité. Au surplus, ils ont un bonus puisqu'ils brandissent maintenant une idéologie pour masquer la voyoucratie. C'est un prétexte complémentaire. On vole les voitures et, en plus, on brûle la synagogue. L'un ne remplace pas l'autre. Si tel était le cas, on pourrait parler de mutation de la délinquance française vers une forme d'antisémitisme. Il n'en est rien.

Derrière nos débats, se pose aussi un problème de redéfinition. L'incendie volontaire d'un véhicule ou d'une poubelle n'est pas une dégradation de biens. S'il est commis en réunion, c'est un crime. S'il n'est pas commis en réunion, c'est un délit particulièrement grave. Aujourd'hui, il est considéré comme étant une dégradation de biens.

Quant aux incivilités, demandez à Sebastian Roché de vous dire comment on a manipulé ce concept pour passer de l'infrapénal au pénal que l'on ne poursuit plus. Heureusement qu'en 1994 on a supprimé le seul sujet vraiment intéressant du code pénal qui s'appelait la forfaiture ! Cela doit être un hasard !

M. Xavier Raufer - Quand on a affaire à des bandes, la délinquance des mineurs est un faux problème.

Ceux qui se préoccupent uniquement du phénomène de la délinquance des mineurs ignorent totalement ce qu'est une bande de délinquants. Il ne s'agit pas de gamins de huit ans qui se réunissent pour former une bande.

La bande se constitue un peu comme on fait de la mayonnaise. On la « touille » et on ajoute une goutte de temps en temps. Une bande comprend d'abord des meneurs, généralement appelés grand frères. Eux ont vingt-cinq ans et sont bel et bien intégrés dans le processus d'une carrière criminelle lucide et consciente. En dessous des meneurs, il y a le gros de la bande, dont les membres sont âgés entre quinze et dix-huit ans. Puis, de temps en temps, un petit entre dans la bande et y fait ses classes.

En France à l'heure actuelle, la décision n'a pas été prise d'identifier les éléments des bandes. Vous évoquiez à l'instant le diagnostic. Tout comme dans le domaine médical, la phase de diagnostic est essentielle en matière de lutte contre le crime. Ce n'est pas un mot utilisé à la légère, pour faire joli ou savant. Si le chirurgien ne dispose pas de radios ou de scanners, il se réserve des surprises lors de l'intervention. De même, dans le domaine qui nous occupe, la phase de diagnostic doit permettre de distinguer les éléments simplement un peu turbulents des vraies bandes criminelles afin de les démanteler.

Les noyaux durs des bandes criminelles ne sont pas les gamins de huit ans. Ce sont les éléments âgés de dix-huit à vingt-cinq ans. Si jamais vous démantelez les noyaux durs, les gamins de huit ans n'ont plus de bande vers laquelle aller. La constitution de bandes criminelles graves suit partout le même schéma. Mais vous savez que les Français vivent sur une île. Pour eux, rien n'existe en dehors de la France. Nous avons publié un livre intitulé « Les bandes criminelles » dans la collection des Presses universitaires de France, à partir de l'expérience des bandes criminelles en Californie. On le voit très bien, le mécanisme est connu. Si l'on devait ne retenir qu'un seul constat en matière de sociologie criminelle, c'est que les malfaiteurs procèdent toujours et partout de la même manière.

La raison en est que la vie criminelle est une des modalités d'évolution de l'être humain dans un milieu hostile.

Le cosmonaute évolue dans un milieu hostile. Il n'y a pas une manière soviétique ou américaine d'être cosmonaute. Tous les cosmonautes ont un scaphandre. De même, en matière de plongée sous-marine, il n'y a pas une manière de droite ou de gauche de faire de la plongée. Tous les plongeurs agissent de même pour ne pas se noyer. Pour l'alpiniste, c'est la même chose. Et ainsi de suite.

Les malfaiteurs évoluent dans un milieu hostile. Par conséquent, qu'ils sévissent au Chili, aux Etats-Unis ou en France, ils tendent tous à faire la même chose et la manière dont les bandes s'agrègent et se constituent est à peu près toujours la même.

On constate que deux ou trois gamins de huit ou neuf ans rejoignent chaque année une bande constituée. Ils sont chargés de « choufer » (regarder) à l'angle de la rue pour voir si les « flics » arrivent et de porter les « barrettes » (de drogue) parce que, comme ils sont petits, ils ne risquent pas de se faire arrêter.

S'il n'existe plus de bandes de quasi-adultes auxquelles se raccrocher, les gamins de huit ans ne s'y agrègent pas. A partir de ce moment-là, pourvu que la justice et la police s'avisent de faire leur travail, l'ordonnance de 1945 devient résiduelle et même quasiment inutile.

Commençons donc par faire ce qu'on sait faire. Nous disposons en France de l'article 227-17 du code pénal sur la responsabilité parentale. Or les autorités de ce pays ont l'attitude absolument incroyable de se demander ce qu'il faut faire, maintenant qu'il y a des familles monoparentales.

Monsieur le ministre, commençons par régler les problèmes que l'on peut régler. Lorsque vous en aurez réglé 40 % ou 50 %, vous vous féliciterez de voir baisser d'autant vos statistiques criminelles. La première impulsion aura été donnée et vous serez en mesure de constituer le petit instrument qui permet d'être efficace. Compte tenu de l'effet de rendement décroissant, il sera plus difficile de traiter plus de 50 % des cas. Peut-être faudra-t-il envisager la nécessité de concevoir un instrument spécifique pour passer de 50 % à 70 %.

Les codes existent. Nos interlocuteurs sur le terrain et ceux que nous avons consultés sont unanimes pour dire que nous possédons les instruments permettant de régler le problème à 70 %. La seule chose qui manque, c'est l'autorité de l'Etat, la volonté politique d'utiliser ces moyens. C'est tout. Le reste, c'est de la poésie.

M. le président - Vous avez dit tout à l'heure que la prévention n'existait pas.

M. Alain Bauer - Un jour, il nous a été demandé d'évaluer la prévention. J'ai répondu que nous le ferions quand il y en aurait. Traiter un cent soixante-dixième du problème peut donner des résultats ou non. Mais il demeure 169.000 mineurs délinquants mis en cause et 150.000 mineurs en danger.

Il faut bien comprendre que le dispositif actuel est conçu pour traiter de la même manière les huit-douze ans et les quinze-dix-huit ans, par une même association pilotée par le Conseil général, selon la politique du « guichet » local, qui ne correspond d'ailleurs pas toujours avec celle de la ville principale, la couleur politique du maire et du président du conseil général ne coïncidant pas totalement. J'ai vécu la situation dans le cadre de nombreux contrats locaux de sécurité.

Mon propos ici n'est pas de mise en cause, mais j'ai pu constater comment l'agrégation entre HLM, réseaux de transports urbains, ville, police, justice, Education nationale et conseil général échappait à la règle habituelle des trois tiers. Sur le sujet, je partage la vision que vous avez exposée dans le rapport Hyest-Carraz !

M. le président - Oui.

M. Alain Bauer - Il faut tout de même dire les choses !

M. le président - Cela n'a aucune importance aujourd'hui, vous le savez bien.

M. Alain Bauer - Oui, mais il restera votre rapport, ceux des sénateurs Gélard et Haenel. Ils ont constitué des bases de références qui nous sont utiles et qui nous serviront toujours.

L'acceptation de la réalité est toujours compliquée en France. Elle est progressive. En attendant, il n'y a pas de réponse. Les dispositifs de prévention ne peuvent pas avoir échoué puisqu'ils ne sont pas opérationnels. Lorsqu'ils seront mis en place, il sera possible de déterminer s'ils sont efficaces ou non.

Pour l'instant, la prévention se résume à une sorte de course à l'échalote pour obtenir la seule place qui reste dans le centre. Ce dernier, surchargé, ne peut pas répondre aux questions. Il fonctionne de huit heures à dix-huit heures du lundi au vendredi et accueille dans la même salle les jeunes de huit à treize ans et ceux de quatorze à dix-huit ans, comme si le problème était le même et se traitait de la même manière.

Lorsque vous découvrez cela, vous comprenez que la politique du guichet n'est pas une politique de projet, que la subvention n'est pas une réponse systématique au problème, même si le soulagement est grand d'avoir trouvé une association qui fera à votre place, sans observer ni évaluer ni contrôler, ce que vous avez décidé que vous ne pouviez ni ne vouliez faire, a fortiori tout seul.

Je pense que l'investissement sur la prévention est la première réponse au problème, l'objectif étant d'instaurer un équilibre naturel entre la prévention, la dissuasion et la sanction. Le mode de passage à l'acte est l'élément d'aiguillage.

Au chapitre de la sanction, il convient de considérer toutes les échelles de peine, y compris l'incarcération. La prison est toujours un échec, mais parfois cet échec est nécessaire. C'est le mode de passage à l'acte qui nous oriente vers l'utilisation éventuelle de l'incarcération. Aujourd'hui, l'incarcération est devenue le mode opératoire par défaut.

M. Jacques Mahéas - Je dois reconnaître que ces deux interventions m'ont quelque peu étonné et même « douché ». Je ne m'y retrouve pas, alors même que je vis en Seine-Saint-Denis, dans un milieu extrêmement difficile.

J'avais même l'intention, peut-être d'une façon un peu provocatrice, de vous demander en première question si vous étiez pour le rétablissement de la peine de mort. Je gomme cette question. Mais vous voyez combien vos interventions m'ont choqué.

En revanche, j'ai noté un certain nombre d'aspects positifs. En particulier, M. Bauer a dit une chose essentielle, à savoir qu'on traite plus les conséquences que les causes.

Pour ma part, ce sont les causes qui m'intéressent pour mener une action à long terme dans une société renouvelée. Les conséquences, elles, sont connues.

Parmi les causes, vous avez défini, au fil de vos interventions, les violences précoces, non détectées, la justice mal adaptée et le manque de moyens de la répression. Vous n'en avez pas défini d'autres.

A mes yeux, les familles monoparentales figurent parmi les causes, car il est tout de même plus difficile d'élever des enfants seul que d'élever des enfants à deux.

M. le président - Il ne faut pas de familles monoparentales !

M. Jacques Mahéas - Premièrement, avez-vous détecté d'autres causes que vous ne nous avez pas définies ?

Deuxièmement, nous sommes de nombreux élus locaux à considérer que, malgré tout, des dispositifs de prévention ont été mis en place. Le développement extraordinaire d'activités sportives, culturelles et sociales permet tout de même de limiter les difficultés et de diminuer très largement le chiffre de la délinquance. Qu'en pensez-vous ?

M. Alain Bauer - Monsieur le sénateur, je ne suis pas un diplomate et je tiens à dire que je suis choqué, moi, par votre phrase sur la peine de mort. Je ne la laisserai pas passer.

M. Jacques Mahéas - Tant mieux !

M. Alain Bauer - Je suis abolitionniste naturel.

Je note simplement que vous devriez être davantage choqué par le contraste qui existe entre la baisse tendancielle du nombre de jeunes tués lors d'affrontements avec des forces de police et l'augmentation gigantesque du nombre de tués lors d'affrontements entre jeunes.

Je pense que la suppression de la peine de mort par la République représente une grande avancée et que son rétablissement par la délinquance ou la criminalité est un immense recul. Quitte à s'inquiéter du rétablissement de la peine de mort, mieux vaudrait se préoccuper de véritablement la supprimer, notamment quand les morts sont des victimes civiles, innocentes par nature, y compris quand elles sont des membres d'autres bandes organisées.

Je le répète, moi je suis choqué par votre intervention et j'y réponds comme je me dois de le faire.

M. Jacques Mahéas - Vous en avez le droit.

M. Alain Bauer - Je le prends donc.

M. Jacques Mahéas - J'ai le droit aussi de vous apporter la contradiction.

M. Alain Bauer - S'agissant de vos questions, ma position est identique à celle d'un certain nombre de chercheurs ou de parlementaires de droite ou de gauche. C'est la suivante.

Quand vous avez une éruption de boutons, vous avez le choix entre deux solutions : soit vous décidez d'y appliquer une crème dermatologique quelconque en considérant que, de toute façon, l'éruption va disparaître ; soit vous allez consulter votre médecin en vous demandant si l'éruption ne serait pas de caractère malin. J'ai la même position entre homéopathie, chimie et chirurgie. Je ne décide pas a priori. De même, je pense que le problème qui nous est posé aujourd'hui est un problème d'analyse.

Je prends pour exemple l'analyse du problème des familles monoparentales. J'ai exactement la même analyse que vous, mais les enquêtes menées notamment par Sebastian Roché ont établi que la monoparentalité n'apparaît en rien comme un élément aggravant des phénomènes de délinquance ou de criminalité.

Dès lors, la recherche ayant fait des avancées et mon a priori n'étant pas validé par la recherche, j'ai changé d'analyse. Je reconnais qu'a priori je pensais que l'analyse était juste. Or, aujourd'hui, les indications de la recherche, provisoires et partielles, démontrent que le phénomène des familles monoparentales ne constitue pas un facteur majeur de délinquance. Je pense notamment aux interpellations effectuées à Strasbourg à la suite des incendies de voitures lors des grandes périodes festives. Il importe donc de prendre en compte ce qui est. Tout ce que nous croyons n'est pas systématiquement vrai tant que ce n'est pas validé par la recherche.

En troisième lieu, j'ignore pour ma part si les activités notamment sportives, sociales, d'accompagnement ont une quelconque utilité. Dans la mesure où personne ne m'a communiqué le diagnostic de départ, il m'est impossible de vous dire si la thérapeutique fonctionne en la matière.

Le jour où l'on aura déterminé le mode de passage à l'acte et la raison pour laquelle les activités criminelles sont organisées, je serai en mesure de vous répondre qu'on peut faire une évaluation qui démontre si effectivement les activités sportives développées donnent des résultats.

Je ne prendrai qu'un seul exemple : une très grande ville de la région parisienne, dirigée par un maire extrêmement dynamique, menait une politique sportive extraordinairement développée, à tel point que ses gymnases ont commencé progressivement à brûler. Pourquoi brûlaient-ils ? Personne ne connaissant la réponse, il a été décidé d'installer des miradors, des grilles, des gardiens et des systèmes électroniques. C'était la stratégie de la tension.

La maire a continué à se demander pour quelle raison brûlaient des gymnases qui ne sont pas a priori des éléments de pouvoir. Une longue enquête a suivi, qui a démontré que l'activité sportive était tellement développée et incitative que l'association sportive avait fini par compter des centaines d'adhérents domiciliés hors de la ville. La ville étant aussi la circonscription, cet afflux avait été salué.

Mais le gymnase n'avait pratiquement plus de tranches horaires disponibles pour les « inorganisés ». Il restait, pour ces derniers, grosso modo un vendredi sur quatre dans les années bissextiles, entre vingt-trois heures huit et vingt-trois heures trente-deux. Comme les habitants du quartier se refusaient à prendre une licence parce qu'ils ne voulaient pas entrer dans une structure organisée, ils ont décidé d'occuper les lieux. Terrorisées, les mères de familles s'angoissaient pour les élèves. La réaction générale a été d'augmenter les dispositifs de fermeture.

Ainsi, une immense politique sportive qui est un grand succès peut être aussi génératrice de violence et d'insécurité par des effets pervers. Il n'y a pas de politique sans effet pervers. La difficulté, c'est d'analyser les effets pervers de la politique que l'on envisage de mener, de se montrer prêt à les assumer et d'être capable de les anticiper.

A cet égard, je ne crois pas que la solution réside dans le « tout social », le tout « ville-vacances-vie », le tout « venez, on va vous payer des vacances ailleurs », le tout « exportons nos délinquants dans les sites d'activités balnéaires ou de ski ». C'est un pur transfert de criminalité et, tout simplement, une position à la Ponce Pilate en matière d'insécurité. On ne règle rien. On se débarrasse du problème pendant deux mois ou un mois, voire trois semaines.

Voilà pourquoi je ne partage pas votre analyse. Votre démarche peut parfaitement se révéler efficace. Encore faudrait-il en déterminer l'objectif initial.

En matière de criminalité et de délinquance, le prêt-à-porter n'existe pas. Il n'y a que du sur-mesure, mais pour cela, il faut précisément avoir pris les mesures, c'est-à-dire avoir analysé les phénomènes avant toute prise de position. Telle ou telle disposition est peut-être bonne, mais je n'en sais rien a priori.

Mes observations sont très fluctuantes. Sur deux cents villes, réseaux de transport et sociétés HLM que nous avons eu la possibilité de traiter sur le terrain, les résultats sont les plus divers. Ils peuvent être excellents. Ils sont parfois totalement dramatiques, y compris lorsque les mesures appliquées sont identiques d'une ville à l'autre. C'est le cas lorsqu'elles ont été simplement copiées-collées, sans faire l'effort préalable de la première ville qui a effectué de longues études avant de déterminer son choix.

Je pense au correspondant de nuit d'Angers. Cette création a été un immense succès à Angers, mais elle est impossible à copier et à reproduire ailleurs, parce que c'est une mesure de lien social et non pas une mesure de sécurité. Elle n'est pas opérante dans les zones difficiles. Elle fonctionne dans les endroits qui connaissent non pas le développement de l'insécurité mais l'absence de lien social.

Je le répète, je n'ai pas d'a priori sur la question, et comme je n'ai pas d'a priori, je ne sais pas si la politique que vous me décrivez fonctionne.

Le rapport de la Cour des comptes sur la politique de la ville m'a laissé perplexe. J'ai lu un certain nombre de rapports sur de nombreuses opérations locales. Ils montrent l'immense diversité des mesures prises sans concertation et qui ne fonctionnent pas, ainsi que des dispositifs résultant de longues études et qui donnent des résultats. Cela étant, l'inverse est vrai aussi, car il arrive que des dispositifs de concertation débouchent sur d'immenses échecs. Il est toujours possible de se tromper.

Le problème est que, dans notre pays, on n'évalue pas, on inspecte. Le terme « évaluation » est, aujourd'hui encore, un gros mot.

M. Xavier Raufer - Je suis criminologue. Les criminologues exercent leur talent à l'intérieur d'une faculté de droit. Ils savent que la manière simple, efficace pour se faire haïr, c'est d'expliquer aux policiers comment faire la police, aux magistrats comment rendre la justice, aux élus comment faire leur travail et aux agents de renseignements comment espionner.

Nous ne faisons donc pas cela, naturellement. Nous observons les réalités criminelles. Dans une structure hospitalière, nous serions des radiologues. Notre rôle est de prendre des radios et de les transmettre. Il ne nous appartient ni d'opérer ni de prescrire des médicaments.

Notre attitude de neutralité à l'égard de nos collaborateurs en amont et en aval nous amène à accepter le code pénal tel qu'il est, sauf éventuellement à le compléter. Comme la peine de mort ne figure pas au code pénal, nous ne nous y intéressons pas parce que nous ne sommes pas des moralistes ou des nostalgiques. Nous sommes là pour observer la réalité criminelle telle qu'elle est.

Et quitte à vous décevoir et à vous faire de la peine, je dirai qu'il existe dans certains pays des études statistiques sérieuses et crédibles, mais aussi controversées et durement combattues par différentes instances notamment sociales, répressives et judiciaires, qui montrent que les seuls lieux où la criminalité baisse nettement et durablement sont ceux qui se sont éloignés des chimères sociologiques et qui ont adopté la ligne de conduite suivante : le seul angle par lequel on puisse prendre en main les situations criminelles quand on veut y mettre fin, c'est le criminel lui-même.

Si la politique préventive consistant, par exemple, à repeindre les HLM en rose fonctionnait, la France serait un pays sans crime puisque c'est la seule politique qui y a prévalu depuis trente ans, dans l'anarchie et l'improvisation.

Mais, hélas, la criminologie réaliste montre deux choses : d'abord, les malfaiteurs ne cessent de sévir que lorsqu'on les arrête ; il arrive un moment où rien ne sert de leur tendre des sucettes, il faut les arrêter. Ensuite, je le répète, le seul angle pour prendre en main des situations criminelles, ce sont les criminels eux-mêmes.

Des idéologues s'opposent bien entendu à cette vision des choses. Mais dans la réalité, y compris en matière de meurtre, qui est la forme de criminalité la plus intraitable, les résultats concrets et durables sont le fruit d'une politique de répression mesurée, respectueuse des codes et ciblée sur les criminels eux-mêmes, et non pas le fait que leur grand-maman était volage ou que leur papa s'adonnait à la boisson.

Mme Nicole Borvo - Je souscris à vos propos à tous deux faisant valoir que l'arsenal législatif est suffisant et que le problème réside dans la volonté et les moyens de l'utiliser, encore que ce dernier point suscite débat.

En revanche, j'ai eu franchement l'impression, à vous entendre, que la France était à feu et à sang à cause de bandes de criminels mineurs. Telle n'est pas la réalité que je connais. J'ignore la signification de la peinture rose des HLM. Mais je peux vous dire que je connais de nombreuses cités d'HLM peintes en rose et bleu, et qui sont fort dégradées. Ce sont des endroits peu propices à la joie de vivre.

Mais vous avez vous-mêmes précisé que ce que vous appelez criminalité, et qui existe, n'est tout de même pas le plus fréquent. Le plus souvent, il s'agit d'actes de petite délinquance et d'incivilités commis par des jeunes, notamment en bas âge, qui ont de plus en plus tendance à se regrouper en bandes. Ce sont ces actes-là qui suscitent, à juste titre, un sentiment d'insécurité dans de nombreux quartiers. La criminalité avec armes reste heureusement relativement rare et, surtout, il convient de le souligner comme vous l'avez fait vous-même, elle est totalement pilotée par des majeurs.

Or, on a établi un amalgame entre la criminalité de mineurs et l'organisation criminelle de majeurs, notamment de trafic d'armes ou de drogue, qui, pour ses propres besoins, agrège un certain nombre de mineurs. Je souhaite que la distinction soit bien marquée.

S'agissant de la prévention en France, vous avez dit, monsieur Bauer, qu'elle est floue, voire inexistante et dépourvue de moyens. A partir des enseignements que vous avez tirés tant de vos observations à l'étranger que des dispositifs qui existent tout de même en France, qu'entendez-vous par politique de prévention ?

A mes yeux, l'établissement fermé est synonyme d'un traitement sanction, la prévention devant intervenir en amont et dans un champ beaucoup plus vaste.

M. Alain Bauer - Tout d'abord, et vous avez raison de le souligner, madame, la tradition nationale française, assez particulière, a créé, dès 1548, des quartiers de ségrégation, de relégation, qui sont devenus en partie des quartiers de récession. C'est donc un choix particulier qui a créé ce qu'on appelle la banlieue, ou les faubourgs, ou encore les lieux du ban, espaces destinés depuis toujours à des populations dangereuses et aux industries polluantes. Ce sont des lieux historiquement concentrés .

Aujourd'hui, l'insécurité n'est pas un sentiment. C'est un vécu. Le réel vécu n'est pas le réel connu et personne ici n'est en mesure d'expliquer à quelqu'un qui se fait insulter le matin, le midi et le soir, ou qui est agressé, que ce n'est pas grave. La tradition nationale française s'énonce de la manière suivante : négation, minoration, éjection. Autrement dit : « Ce n'est pas vrai, ce n'est pas grave et ce n'est pas moi ».

Mme Nicole Borvo - C'est de moins en moins vrai !

M. Alain Bauer - Madame, ce n'est pas parce que c'est de moins en moins vrai -parce que le réel est apparu soudainement, parce que les victimes sont de plus en plus nombreuses et que la peur de l'électeur est souvent le début de la sagesse- que ce phénomène n'a pas été vrai. Moi, je ne suis pas pour la réécriture de l'histoire. Je l'assume telle qu'elle est, dans sa continuité.

Donc, il y a un phénomène dans la tradition nationale française qui vise à ne pas reconnaître la réalité d'un fait, puis à expliquer que ce n'était pas grave et, ensuite, à affirmer que ce n'était pas de sa faute. Ce système a donné des résultats dramatiques, à savoir la construction de l'extrémisme dans ce pays, parce qu'eux nous ont dit : « C'est grave, c'est vrai et, en plus, on sait qui c'est ; il est un peu basané avec les cheveux crépus. » Est apparue alors cette pure invention de l'existence d'un lien immigration-insécurité, faisant passer l'ethnographie pour de la démographie, et on s'est laissé aller à des slogans.

Moi je dis simplement que ce pays connaît une insécurité réelle. La réalité, c'est l'apparition de la victime. La France est passée de 100.000 victimes à plus de 300.000 victimes par an, soit un million en trois ans et autant qu'au cours des dix années précédentes. C'est cette réalité-là qui a tout changé. Les victimes ne sont pas un produit de l'invention ou de la statistique. Elles sont une réalité physique, comme le chômage.

Voilà trente ans, le chômage était un concept. Puis, le concept s'est transformé en individus. Peu à peu, ils ont eu un visage, une identité. Ils se sont rapprochés de notre sphère familiale, amicale. Ils sont devenus nous-mêmes.

La violence, c'est exactement la même réalité. Au-delà des questions d'insécurité, de sécurité ou de délinquance, le grave problème de la France est le retour de la violence physique. C'est cette réalité-là qui a tout changé.

En outre, quoi qu'on dise, la violence en France est devenue un phénomène communautaire. C'est là une autre injustice sociale. A la différence du vol, les premières victimes de la violence sont les pauvres. L'injustice sociale de la violence est telle dans ce pays qu'il s'est créé un univers particulier où auteurs et victimes se ressemblent car ils appartiennent aux mêmes milieux sociaux.

Nier cette violence-là revient à construire une injustice sociale organisée, parce que les riches auront toujours les moyens de se défendre et de se protéger. C'est pour cela que je suis fasciné par cette capacité du refus de dire les choses par ceux qui sont les principaux défenseurs des pauvres et que je reste, je dois le dire, assez curieusement interpellé par les résultats de cette situation.

Effectivement, le nombre des homicides est resté très faible en France. C'est une tradition nationale. Ils n'atteignent pas le millier, encore qu'ils aient enregistré une petite hausse de 15 % l'année dernière. Certes, 15 % sur un millier, c'est peu, mais en termes de tendance, c'est énorme. Quoi qu'il en soit, les chiffres se sont stabilisés dans ce domaine. En revanche, les violences physiques, les violences et vols à main armée, les vols, ont augmenté dans des proportions considérables. Ce sont des statistiques à deux chiffres.

Par conséquent, il importe de se montrer très vigilant pour distinguer ce qui relève d'une poussée d'humeur de ce qui correspond à une réalité tendancielle, d'autant que deux ans, 2000-2001, c'est long.

Au sujet des bandes, vous avez raison, madame, et Xavier Raufer a très bien répondu tout à l'heure en précisant qu'il n'y a pas de bandes de mineurs. Il s'agit de groupes de jeunes mineurs qui sont instrumentalisés par des bandes de majeurs. A ce propos, je salue le dispositif qui a été proposé par le Sénat, relatif à l'incitation des mineurs à la violence, à la délinquance ou à la criminalité. Il manquait dans l'arsenal législatif. On peut penser ce qu'on veut de l'ensemble des propositions qui ont été faites, mais, en l'occurrence, il faut le dire, c'était une bonne initiative parlementaire.

Enfin, le problème fondamental est celui des moyens et de leur répartition territoriale cohérente. Le rapport de MM. Hyest et Carraz sont éloquents. Nos territoires n'ont rien à voir avec la réalité.

La France compte environ 460 circonscriptions de sécurité publique et 100 agglomérations. Sa carte judiciaire date, pour les pessimistes, du XIIIème et, pour les optimistes, du XVIIIème siècle. On cherche vainement de la cohérence. Rien n'est mutualisé. On trouve tout le monde au même endroit à la même heure, ou bien personne. On ne travaille pas en mettant en commun ses propres moyens.

La police illustre ce phénomène. Je suis de ceux qui pensent qu'il y a largement assez de policiers en France. Ils sont simplement très mal répartis et particulièrement mal spécialisés.

M. le président - Nous sommes deux à le penser !

M. Alain Bauer - Il n'y aurait dans ce pays que 100 circonscriptions d'agglomération du seul ressort de la police nationale que tout le monde y serait très tranquille, le reste étant dévolu à la gendarmerie.

Le secteur des transports constitue le bassin de la délinquance française. Les seuls contrats locaux de sécurité qui ont un sens dans ce pays sont les CLS transports, alors même qu'ils n'étaient pas prévus par le texte de 1997. Apparus grâce à la volonté commune de l'Etat, des policiers et des réseaux de transports urbains, ils ont constitué une approche intelligente de la situation.

Si notre pays réussit à organiser des territoires cohérents, menant des actions complémentaires incluant une mise en commun des moyens, sur des horaires extensifs, avec passage de témoin, en prenant en compte les réalités, tout peut changer.

Aujourd'hui, le grand basculement de la délinquance française s'opère non pas dans le Midi ou en Seine-Saint-Denis, mais à l'Ouest. L'une des villes les plus délinquantes de France est Vernouillet, à côté de Dreux. La Picardie, notamment l'Oise, a basculé dans la délinquance et la violence, en zones à la fois de police et de gendarmerie.

L'extension géographique urbaine par les lotissements a provoqué un transfert mécanique de types particuliers de délinquance en zones purement rurales. On n'a pas réagi, laissant les pauvres gendarmes aux prises avec une délinquance qu'ils ne connaissaient pas et à laquelle ils essaient de s'adapter. D'ailleurs, ils ont été les premiers à mettre en place les brigades pour la délinquance des mineurs sur des territoires qui sont totalement incohérents.

Les transferts d'effectifs au sein de la gendarmerie s'effectuent dans les pires conditions, sous l'effet de la machine infernale de 1995. M. Hyest l'avait indiqué dans son rapport, soulignant les départs à la retraite massifs, par anticipation, l'imprévision généralisée, notamment en matière d'écrêtement des officiers de police judiciaire et des commissaires, d'où la crise dans la police judiciaire, la difficulté des recrutements.

Aujourd'hui, ce sont les adjoints de sécurité qui constituent la colonne vertébrale de la police. Il convient de leur rendre hommage car au moins ils sont là, ce qui relativise beaucoup les critiques dont ils font l'objet. Cette situation se prolongera jusqu'à la fin de l'année.

En fait, à la suite des mesures de 1972 et 1995, l'ensemble du dispositif policier se trouve aujourd'hui dans un état lamentable. Il fonctionne sur des territoires incohérents, avec des spécialités mal réparties et sa relation avec le domaine judiciaire n'a rien à voir avec la réalité.

Le territoire est fondamental. Les maisons de la justice et du droit me paraissent plutôt de bonnes initiatives à cet égard.

En matière de création d'espaces, pour ma part, je ne préconise pas qu'ils soient fermés ou ouverts. Je dis simplement que l'absentéisme scolaire est un problème majeur, parce que si aujourd'hui plus de 50 % des violences de voie publique sont commises par des mineurs pendant la journée, cela signifie qu'ils ne sont pas à l'école alors qu'ils devraient y être. L'obligation scolaire n'est pas un acte du fascisme grandissant. C'est une invention de la République et elle n'est pas appliquée. Je souhaite que ces mineurs retournent à l'école.

Les enseignants ne sont pas masochistes. Quand les « emmerdeurs » sont dehors, les enseignants ne font pas grève pour les récupérer à l'intérieur de l'école. Et on les comprend. Cela étant, il faut remettre ces mineurs à l'école, parce que c'est tout de même ce qu'on a de plus simple, de plus facile et de plus efficace. Cela n'empêche pas que certaines écoles accueillent des enseignants plus spécialisés, un accompagnement spécifique, des agents de gardiennage. Il est à noter d'ailleurs que la plupart des grèves d'enseignants sont destinées à réclamer davantage de « pions » et de surveillants. Ce n'est tout de même pas un détail anodin. Il prouve qu'il s'agit là d'une des réponses réelles au problème.

Par ailleurs, il me paraît nécessaire de conduire une étude sur le thème mineur auteur et mineur victime, de mener de nouvelles enquêtes de victimation sur les mineurs, afin de se donner le moyen de savoir enfin de quoi on parle. Ce n'est pas si difficile que cela. Il suffit de remplacer les noms par des numéros afin de protéger l'anonymat et de parler enfin de la réalité.

Une étude est en cours sur l'explication du passage à l'acte par des enquêtes d'auto-victimation semblables aux recherches de Sebastian Roché. Elle est le fruit d'une initiative privée, financée par le secteur privé ou parapublic mutualiste. Il faut noter une nouvelle fois que ce n'est pas l'Etat qui est à l'origine de cette initiative. Cette étude paraît de nature à répondre à beaucoup de nos questions.

Je suis pour la mutualisation des moyens, pour la création des espaces nécessaires. Je pense qu'il faut créer moins de policiers et plus d'agents de prévention, d'agents de la protection judiciaire de la jeunesse, à condition que cette structure ne s'inscrive pas dans une logique de pensée unique selon laquelle tous les mineurs ne sont que des victimes. Un certain nombre d'entre eux sont des auteurs et des dangers pour la société.

La « tournante » n'est pas un acte social révolutionnaire. Ses principales victimes sont identiques à ses auteurs. C'est à nouveau une injustice sociale et, entre pauvres, plus qu'une oppression, c'est un drame social. En la matière, je crois qu'il y a un certain nombre de mesures à prendre qui sont réalisables.

Il s'agit d'un acte de volonté, d'un acte politique, qui n'implique pas systématiquement d'imposer une réponse toute policière, au contraire.

M. Xavier Raufer - Je veux faire part de mon immense étonnement. Depuis une vingtaine d'années, il y a deux choses qui me font peur.

D'abord, je prendrai le cas d'un stupéfiant comme l'ecstasy, dont la composition est une véritable poubelle chimique, puisqu'il est fabriqué à partir de détergent à déboucher les toilettes, de liquide contre le rhume, d'acide chlorhydrique, etc. Or je constate que ceux qui manifestent la plus grande bienveillance au regard de cette drogue se disent écologistes. C'est là un grand motif de stupéfaction.

Le second tient au fait que, parmi les derniers -et heureusement- défenseurs de la culture de l'excuse, figurent ceux qui devraient être les soutiens naturels des 125.000 victimes des vols avec violence commis dans le pays l'an dernier.

Au bout du compte, une fois que la messe est dite, la culture de l'excuse -qui est un peu ce que j'ai entendu au cours des derniers instants- revient à se faire le défenseur des malfaiteurs et non pas des victimes.

Qui sont les malfaiteurs ? Qui sont les victimes ? Les 125.000 victimes des vols avec violence n'ont pas toutes été recrutées dans le nord du seizième arrondissement. Par conséquent, il me semblerait normal que des élus de ces zones-là accordent une attention plus grande aux victimes qu'aux malfaiteurs.

Eh bien, non, tel n'est pas l'avis des écologistes, qui trouvent « sympa » de consommer de l'ecstasy. Ainsi, des élus de territoires où règne, hélas, la violence sociale en viennent à prendre la défense, non pas des victimes, mais des malfaiteurs.

M. le rapporteur - Nous aurions encore de nombreuses questions à vous poser, et nous referons sans doute appel à vous, comme à d'autres intervenants, pour des compléments d'information. Car notre rôle est d'auditionner des experts aux vues différentes, de façon à assumer notre rôle et notre fonction : il s'agit d'une décision politique que nous ne devons pas laisser les experts prendre à notre place.

J'aurai une dernière question. Vous avez souligné que nous avions tendance à faire l'amalgame entre les militants sociaux et les criminels, et l'un des intervenants a évoqué un véritable « péril jeune » en France. Cet amalgame est-il propre à notre pays, ou bien le trouve-t-on dans d'autres pays ?

M. Alain Bauer - L'Angleterre, où je me trouvais hier, est confrontée à un retour fort de la violence. Mais c'est un pays communautarisé ethniquement ; ce sont donc des zones particulières qui apparaissent en fonction du mode de construction de la société britannique.

Les Espagnols viennent de publier des statistiques particulièrement préoccupantes, notamment sur le retour de la violence et, en particulier, de la violence des jeunes, sachant que le concept de mineur est très différent d'un pays à l'autre, puisqu'une analyse à l'échelon européen révèle une immense diversité des codes, très dur en Angleterre et beaucoup plus souples dans le reste de l'Union.

Je ne crois pas qu'il y ait de péril jeune. Ce n'est pas un problème de péril jeune, c'est un problème de péril criminel. Les criminels instrumentalisent des jeunes, et, parce que nous nous sentons un peu coupables de ce que nous n'avons pas fait, donc un peu responsables, nous faisons montre en quelque sorte d'une certaine tolérance. Je n'appartiens pas aux partisans de la tolérance zéro ; je suis au contraire de ceux qui pensent qu'il faut répondre systématiquement à tous les actes de manière appropriée et adaptée. En la matière, l'absence de réponse, parce qu'on ne sait pas, amène systématiquement une réponse très dure, totalement surprenante pour ceux qui, tout à coup, passent de rien à la prison, parce qu'il n'y a aucun élément intermédiaire.

Je ne crois pas qu'il y ait de péril jeune, je ne crois pas qu'il y ait de collusion entre les éducateurs et les malfaiteurs. Nous avons une immense difficulté à dire les choses et à reconnaître que, parmi les criminels, il n'y a pas seulement des militants ou des victimes sociales. Il y a aussi de purs criminels, des malfaiteurs, des personnes malfaisantes qui se cachent derrière les autres ; et l'on permet qu'ils utilisent les autres en ne répondant pas à cette question qui, elle, existe, qui n'est pas une invention, qui fait des victimes qui sont là et qui demandent justice et réparation. Car, souvent, c'est la liberté qui opprime et la loi qui libère. Quand on n'applique pas la loi...

On a dit que la capitulation, c'est quand on explique au lieu d'agir. Je suis pour expliquer en agissant. En la matière, le lien entre les deux n'est pas fait : on n'explique pas, on ne cherche pas, et on n'agit pas.

Il n'y a pas de péril jeune, il y a un péril criminel, dont les principales victimes sont ceux que l'on devrait défendre dans des espaces de relégation et de ségrégation. Le fait qu'il y ait des espaces de sécession n'est en rien une satisfaction.

M. le président - Messieurs, je vous remercie.

Audition de M. Denis SALAS,
magistrat, maître de conférence
à l'École nationale de la magistrature de Paris

(13 mars 2002)

Présidence de Mme BORVO, secrétaire

Mme Nicole Borvo, président - Nous allons entendre Monsieur Salas. Monsieur Salas, vous êtes magistrat, maître de conférence à l'École nationale de la magistrature à Paris, et vous avez publié de nombreux ouvrages et articles sur la délinquance des mineurs.

(Mme le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole.

M. Denis Salas - Mon intervention est essentiellement un témoignage sur les pratiques judiciaires concernant la délinquance des mineurs.

J'ai moi-même été dans le passé juge des enfants. Par la suite, dans le cadre de la formation de l'École nationale de la magistrature, j'ai conduit plusieurs années un certain nombre de séminaires de réflexion, avec des éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, avec des magistrats, avec des procureurs, sur cette question de la délinquance des mineurs. J'ai également participé à plusieurs échanges avec des professionnels.

C'est plutôt à propos de cette réflexion d'ensemble sur la délinquance des mineurs telle que la perçoit la justice des mineurs que je voudrais faire certaines observations préliminaires, en particulier m'interroger sur le rôle que joue aujourd'hui et qu'a joué par le passé la fameuse ordonnance de 1945, qui a été en quelque sorte le texte fondateur à l'intérieur duquel nous avons inscrit notre action éducative et judiciaire pendant plus d'un demi-siècle.

Dans cette perspective, il est tout à fait frappant de constater que ce texte, dans son esprit et dans sa lettre, a organisé deux choses : d'une part, un espace judiciaire que je qualifierai de procédural, caractérisé par une extrême souplesse, par une extrême flexibilité, et, d'autre part, une action éducative autonome, et même de plus en plus autonome, par rapport à l'action judiciaire.

Au cours de toute leur histoire, les rapports entre le judiciaire, d'un côté, et l'éducatif, de l'autre, ont été marqués par une sorte de relation de pouvoir, d'échange, de dialogue, en fonction des rapports de force qui ont pu se nouer. Nous avons connu l'ère du tout-éducatif dans les années soixante-dix ; puis le judiciaire a repris une forme de prééminence dans cette dialectique permanente.

C'est à l'intérieur de cet échange incessant entre, d'un côté, les exigences de la loi, incarnées par les magistrats -le respect de la légalité, le rappel des interdits du code pénal-, et, de l'autre côté, la nécessaire souplesse de l'action éducative que se situait l'action qui a été conduite.

Il me semble important que, précisément, la figure du juge des enfants incarne, au fond, un ordre public de protection, un garant institutionnel ayant la mission, d'une part, de sanctionner et, d'autre part, dans la même configuration institutionnelle, d'éduquer ou de rééduquer.

Une des particularités de l'ordonnance de 1945, on l'oublie trop souvent, réside dans la révision des procédures : à tout moment, le magistrat peut revoir sa décision en fonction de l'évolution du parcours du jeune, être plus restrictif dans les interdictions posées ou plus souple dans les mesures éducatives qui sont instruites, ou bien au contraire en ajouter. Cette flexibilité permanente avait beaucoup d'avantages ; elle avait pour but reconnu non pas de produire un coupable ou un innocent, mais avant tout d'induire une dynamique éducative, une dynamique d'insertion.

L'éducatif n'était donc jamais une dernière chance donnée au jeune, mais bien plus une chance toujours à saisir dans une procédure en boucle offerte en permanence à ses possibilités, à ses libertés.

Ce schéma, qui est toujours valable, me semble malheureusement avoir connu de grandes difficultés à s'adapter à la délinquance des mineurs d'aujourd'hui, en particulier à cause de ce que j'avais appelé il y a quelques années la « délinquance d'exclusion ». Il s'agit d'une délinquance de masse, territorialisée, essentiellement liée à des parcours de désinsertion durable dans lesquels des groupes familiaux tout entiers vivent dans l'illégalité et dans des cultures de survie, dans des modalités de précarité extrêmement importantes les conduisant insensiblement vers la déviance ou vers la délinquance.

La justice des mineurs n'a pas su saisir, ne sait pas saisir ces parcours de déviance -parcours massifs, territorialisés et familiaux- avec ses outils habituels.

D'un côté, ce que l'on appelle la « délinquance initiatique » trouve réponse dans un traitement individuel. Il s'agit d'une délinquance ponctuelle, liée à un passage à l'acte, propre à l'adolescence : entre 70 % et 80 % des mineurs que les juges des enfants voient dans une audience dite de cabinet, c'est-à-dire ponctuellement, ne reviennent plus devant eux. Il suffit donc de marquer un interdit, et une mesure unique peut permettre que les choses s'arrêtent là.

De l'autre côté, il existe une autre délinquance, dite pathologique, qui est beaucoup plus lourde, car elle est liée à des fonctionnements familiaux extrêmement graves dans lesquels le mineur est pris et inscrit ses différents passages à l'acte. Le tribunal pour enfants la traite au moyen d'une batterie d'interventions -psychiatrique, éducative- lourdes. La justice des mineurs sait traiter cette délinquance pathologique, parce que l'équipement éducatif et psychiatrique qui est le sien lui en donne les moyens.

On a donc une action individuelle très forte à la fois sur les passages à l'acte ponctuels et sur ce que l'on appelle les « cas lourds », grâce à l'efficacité de l'intervention pluridisciplinaire que j'évoquais tout à l'heure.

En revanche, la justice des mineurs telle que je la décrivais à l'instant n'a aucune prise sur toutes les autres formes de délinquance, liées à ce que l'on appelle globalement les violences urbaines, la délinquance de groupe, sur tous ces phénomènes de masse, parce qu'elle intervient selon des logiques individuelles et à partir d'actions extrêmement précises et fines découlant du diagnostic posé ; elle ne sait pas gérer des phénomènes de masse ni même des phénomènes de délinquance de groupe, qui lui échappent totalement.

C'est pourquoi il faut bien distinguer entre une approche sociologique de la violence urbaine, une violence globale, et une approche beaucoup plus judiciaire et individuelle de la délinquance des mineurs, qui, pour sa part, relève de l'institution judiciaire elle-même ; mais on ne peut pas demander à la justice de traiter aussi l'ensemble des formes que connaît actuellement la délinquance des mineurs.

Le monde judiciaire a donc apporté des réponses, qui sont venues essentiellement du parquet, car, se situant en amont de l'intervention du juge, nouant des partenariats avec les différentes autorités locales, élues, mais aussi administratives, etc., il a pu développer certains modes d'intervention : je pense en particulier au traitement en temps réel ; je pense au rendez-vous judiciaire ; je pense aussi à la loi sur la comparution rapprochée, qui a permis de raccourcir le délai entre le défèrement du mineur et sa comparution ; je pense encore à la volonté de ne pas laisser un acte de délinquance sans réponse, ce qui a conduit à systématiquement développer les défèrements afin de ne pas laisser s'installer un sentiment d'impunité. Tout cela a conduit à une prodigieuse accélération, à un raccourcissement du temps, pour tenter de répondre à l'urgence sociale et à l'incapacité structurelle de la justice des mineurs à répondre à ces nouveaux défis.

Le problème, à mes yeux, est le suivant : ce temps extrêmement raccourci, qui fonctionne dans l'urgence, peut-il permettre de traiter les problèmes posés par les jeunes, notamment par ceux qui sont en grande difficulté, ceux que l'on appelle communément les « cas lourds », qui vivent dans des situations familiales extrêmement déstructurées et qui n'ont pas a priori, ni sur le plan scolaire ni sur le plan du travail ou de l'apprentissage, les moyens de s'en sortir ?

Les solutions qui ont été avancées reposent sur des impératifs de rapidité et d'urgence, mais elles font l'économie du temps nécessaire à l'acte éducatif. Cette tension majeure entre l'urgence sociale, qui est imposée aujourd'hui, et le temps nécessaire à la maturation d'une réponse pour que celle-ci soit utile entraîne un dysfonctionnement extrêmement préjudiciable à l'efficacité de l'action.

J'évoquais tout à l'heure l'ordonnance de 1945. Je rappelle qu'elle prévoyait un temps long et autonome permettant, précisément, de se donner des chances d'une action durable sur la famille ou sur la psychologie du mineur. Dans le cas qui nous préoccupe, nous devons concilier à la fois l'urgence de l'intervention et des droits individuels qui ont été apportés au mineur -incontestablement, la loi du 15 juin 2000 a constitué un progrès considérable de ce point de vue là. D'un côté, nous avons donc des garanties, des droits, et, de l'autre, une urgence de l'intervention, un temps raccourci. Mais où est passé l'éducatif dans cette nouvelle dynamique ? Je me pose la question.

J'ai plutôt le sentiment qu'aujourd'hui un doute fondamental s'est durablement installé sur la capacité de notre société et de ses institutions à réaliser la grande ambition de 1945, qui était une promesse éducative pour ces jeunes en grande difficulté.

Un intervenant évoquait tout à l'heure la culture de l'excuse ; une des causes de ce doute réside précisément dans le discours sur l'excuse permanente, à la fois psychologique et sociologique, selon lequel toute prise en compte du contexte social ou familial dans lequel s'inscrit un parcours de délinquant est forcément une excuse, est forcément un facteur d'impunité qui ne fera que renforcer la violence et la délinquance.

Or je crois que c'est totalement faux. En tant que magistrat, j'ai eu à juger des mineurs. Notre dialectique était très claire, et les mineurs le savaient : d'une part, l'interdit, qu'il ne fallait pas transgresser, à propos duquel des règles étaient posées ; d'autre part, l'espace éducatif, qui donnait sa chance au jeune. Celui-ci pouvait donc, avant que la sanction ne tombe, démontrer par des actes, par une démarche éducative, par une volonté d'insertion, par un certain nombre d'actes positifs, qu'il était capable de présenter un autre visage de lui-même que celui du délinquant, visage que la justice aurait peut-être bien souhaité lui conserver pour pouvoir, sans culpabilité, lui imposer des sanctions.

Un deuxième problème me semble également très important, et l'audition de MM. Bauer et Raufer, à laquelle j'ai assisté en partie, l'a bien montré : c'est la lecture de la violence des jeunes comme menace indifférenciée. On ne distingue plus entre les majeurs et les mineurs, entre la délinquance contre les biens et la délinquance contre les personnes... On ne perçoit plus qu'une menace indifférenciée, globale, qui s'abat sur notre société et à laquelle on répond par des réponses indifférenciées. On « déspécialise » les réponses judiciaire et éducative ; on réagit à cette indifférenciation de la menace par une indifférenciation des réponses, et on tentera plusieurs solutions, dans une certaine confusion, pour essayer d'endiguer le mal.

Cette réponse, désordonnée, indifférenciée et quelque peu aveugle, à l'ennemi intérieur que serait aujourd'hui le mineur me semble extrêmement dommageable pour notre société, parce que je crois que, si nous conservions, dans une perspective pédagogique, le souci de distinguer par des diagnostics les différents types de problèmes auxquels nous sommes confrontés, nous aurions peut-être quelque chance de trouver les bonnes réponses.

Mais c'est plutôt sur un autre point que je voudrais insister. On a mis tout à l'heure en avant, et j'ai eu moi-même l'occasion de le faire dans d'autres interventions, les réponses pénales au phénomène criminel. Je crois qu'il faut avoir, face à des sous-cultures mafieuses de banlieue, des réponses extrêmement claires.

Face à cela, un autre phénomène apparaît : le pénal de proximité. S'est développée ces dernières années, dans les quartiers difficiles ou les quartiers sensibles, une sorte d'alliance entre, d'un côté, la répression pénale, organisée par le parquet et, de l'autre côté, le souci de « coller » au territoire, avec les groupes locaux de traitement de l'insécurité et, évidemment, les contrats locaux de sécurité. Ce pénal doit, dans le même temps, garantir le respect des grands interdits sociaux, qui nous protègent de la délinquance, et avoir le souci de coller à la réalité. Tout ce qui se fait aujourd'hui dans le cadre des contrats locaux de sécurité a la vertu d'avoir un impact plus efficace ; mais ce n'est pas le champ sur lequel je voudrais insister.

Nous avons besoin, pour ces jeunes mineurs en grande difficulté -et cela me paraît beaucoup plus fondamental-, d'une politique éducative extrêmement ambitieuse qui permettrait de ranimer le pari de 1945, qui serait dégagée de la suspicion de participer de cette culture de l'excuse que nous évoquions tout à l'heure, mais qui aurait précisément pour ambition de répondre au nouveau défi de la délinquance des mineurs aujourd'hui.

Je prendrai quelques exemples, et, d'abord, les questions liées à l'hébergement.

Il se trouve que j'ai participé il y a quelque temps à l'évaluation des programmes des centres d'éducation renforcée que le secteur associatif et la protection judiciaire de la jeunesse avaient réalisés. Ces structures se caractérisent, me semble-t-il, par des réponses d'une très grande efficacité et d'un très grand pragmatisme, et par le souci de mobiliser les associations habilitées « justice » -elles sont actuellement une centaine, mais Mme Lebranchu, que, je crois, vous entendrez, vous le dira beaucoup mieux que moi-, avec des résultats très probants.

Cette évaluation a permis de constater que, manifestement, les structures en question permettent de donner une nouvelle chance aux jeunes, et, même si les périodes d'hébergement renforcé sont très courtes, le travail qui y est fait me semble extrêmement efficace.

Cette solution me paraît devoir être approfondie dans la mesure où, dans le cas de l'hébergement court, l'évaluation avait mis en relief que le grand problème résidait dans la sortie : les jeunes sont là pendant quelques semaines, ont un autre environnement éducatif, se confrontent à des adultes, à des limites, à des lois, ce qui est très structurant pour eux, puis sont complètement lâchés dans la nature et reviennent dans les cités ou ailleurs. Dans les jours qui suivent, on a le sentiment de voir le travail de reconstruction se défaire.

Il faut réfléchir à l'hébergement, non pas, comme on le fait actuellement, en termes d'hébergement « alternatif », c'est-à-dire visant, à court terme, à donner au parquet d'autres solutions que l'incarcération et, en quelque sorte, à le dégager du dilemme entre l'incarcération et la rue, mais en termes de solutions à moyen ou à long terme, en particulier pour les jeunes. Il faut, en l'occurrence, renverser complètement le service public et lui donner la finalité d'une action éducative à moyen ou à long terme dont ces jeunes ont besoin. Le temps éducatif est un temps de la reconstruction identitaire, il est forcément long : ce n'est pas en quelques semaines que l'on parviendra à reconstruire une personnalité qui, pour des raisons que chacun peut connaître, est extrêmement dégradée.

Je rappellerai un point d'histoire. Le dernier centre fermé, celui de Fresnes, a cessé de fonctionner en 1979 ; ont également été supprimées petit à petit, sans peut-être que l'on pense aux difficultés que cela pourrait nous poser par la suite, les structures lourdes de la PJJ, les grandes ISES, institutions spéciales d'éducation surveillée, et les IPES, les internats professionnels d'éducation surveillée, grosses structures d'apprentissage et d'insertion. On peut parfaitement le comprendre, car cela correspondait à une époque de l'histoire de l'action éducative ; mais, depuis, aucun outil éducatif équivalent n'a été créé, si ce n'est ceux que j'évoquais à l'instant, qui sont des outils à très court terme. Ils sont excellents dans le créneau qui est le leur, mais ils sont loin de répondre à la déshérence éducative à laquelle nous sommes actuellement confrontés.

Nous disposons aujourd'hui des centres d'éducation renforcée et des centres de placement immédiat, qui sont des centres d'orientation immédiate pour les jeunes, et c'est tout. Quand on connaît le degré d'exclusion scolaire et l'absence de perspective d'insertion par le travail dont ces jeunes sont frappés -le sujet a été abordé tout à l'heure-, on peut, effectivement, nourrir quelque inquiétude.

La réflexion sur l'hébergement me semble importante, mais il faut la compléter par une réflexion sur le milieu ouvert.

Il faut donner au milieu ouvert ses lettres de noblesse. Je suis frappé, moi qui ai beaucoup eu l'occasion de travailler dans le cadre du milieu ouvert, de voir à quel point ce travail est méconnu par les élus, mais aussi par les professionnels. C'est un travail très obscur, parce que c'est un travail d'investigation, d'observation. Il faut faire preuve aussi de patience et de tact. C'est un travail d'approche, un travail extrêmement minutieux, et ce travail invisible -le travail éducatif est souvent invisible- n'est pas du tout perçu comme ayant une quelconque efficacité d'un point de vue général. Je trouve cela extrêmement dommageable.

Les éducateurs qui ont une mesure d'observation en milieu ouvert font fréquemment part d'une remarque qu'ils entendent souvent : « Vous observez, mais, attendez ! vous n'agissez pas ! » L'exigence de l'acte, de l'action, est vécue comme antagonique avec celle de l'observation ou de l'investigation. Mais il faut, pour trouver la bonne décision pour un jeune, une période d'observation et d'investigation : c'est au terme de cette articulation de décision et de diagnostic que l'on peut avoir la chance de trouver la bonne solution.

Pour résumer mon sentiment, je dirai que l'urgence est plutôt là : une politique éducative ambitieuse, avec la question de l'hébergement que j'évoquais tout à l'heure, une politique de prévention spécialisée qui soit fortement dynamisée par l'action de l'État, laquelle, on le sait, relève des conseils généraux.

L'un des grands oubliés de la politique de la ville, ces dernières années, c'est le Conseil général, dont la capacité à mettre en place des moyens d'intervention et de prévention spécialisée me paraît avoir disparu de la scène. Il faut, là, en amont de l'intervention judiciaire, avant que le mandat judiciaire ne s'applique, donner d'une façon ou d'une autre les moyens d'une action éducative de prévention.

Enfin, pour ces jeunes, ne l'oublions pas, une politique psychiatrique s'impose. J'y insiste, parce que cet aspect est peu connu, alors qu'il est très important pour les cas lourds que j'évoquais tout à l'heure.

Pourquoi ? Parce que la France connaît un déficit considérable dans le traitement de la psychiatrie de l'adolescent. Mme Brisset, défenseure des enfants, qui l'évoquait récemment, soulignait l'un des points qui lui semblaient essentiels dans les signalements qui lui étaient adressés : le chiffre des suicides des adolescents. Il est très important puisque, notait-elle, c'est la deuxième cause de mortalité dans cette classe d'âge, ce qui semble devoir être perçu comme tel. Or, actuellement, les prises en charge en pédopsychiatrie sont très insuffisantes, et 5 % des admissions en hospitalisation de jour en Île-de-France sont refusées, faute de place.

Autre point très important, j'ai souvent été confronté, dans ma propre pratique, à cette incapacité des services de psychiatrie, pour des raisons à la fois dogmatiques, mais aussi de place, de prendre le relais en termes de psychiatrie, en termes aussi de contrainte psychiatrique. La psychiatrie de l'adolescent est un lieu à revisiter, à mobiliser, dans le souci de donner des réponses complètes d'un point de vue éducatif. Si nous parvenons à être présents sur ces différents fronts de la prévention, de l'hébergement, de la psychiatrie et du milieu ouvert, qui constituent un véritable front éducatif dans la lutte contre la délinquance des mineurs, nous pourrons nous donner les moyens d'une force de frappe plus efficace que celle que, malheureusement, nous avons actuellement.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Vous nous avez dit qu'existaient grosso modo trois formes de délinquance : la délinquance initiatique, la délinquance pathologique et la délinquance d'exclusion. Je n'aborderai pas la délinquance pathologique, qui est le lot commun de toute société et que, bien sûr, il faut traiter. En revanche, je voudrais revenir sur les deux autres.

N'y a-t-il pas aujourd'hui un lien extrêmement fort entre la délinquance initiatique et la délinquance d'exclusion en ce sens que, pour bon nombre de jeunes qui sont en situation d'exclusion, il faut passer à l'acte pour être reconnu par les siens ? A partir de là, vous vous êtes demandé où est la politique en matière de prévention éducative. Il faut une politique éducative ambitieuse, dites-vous, et vous avez sans doute raison. Mais ce type de population est-il réceptif à une telle politique éducative, dans la mesure où il faut agir, bien sûr, sur le délinquant, sur son environnement familial, mais aussi sur son milieu ambiant ?

M. Denis Salas - Je crois que vous avez raison. Des travaux de sociologie ont été menés, et vous avez entendu, je crois, des sociologues qui vous ont donné de bien meilleures explications que moi.

J'ai travaillé voilà quelques années avec Hugues Lagrange, qui s'est lui aussi longuement penché sur la délinquance des mineurs. A l'époque, un groupe de travail avait été formé autour de Mme Guigou pour réfléchir aux réponses à apporter. Il avait constaté que, comme vous le remarquez, l'initiation pouvait fonctionner dans un sens positif, mais aussi dans le sens de la reconnaissance d'une identité délinquante et que, dans certains groupes de délinquance, l'initiation fonctionnait comme une étape obligée pour voir son identité validée, notamment les passages par la prison, qui étaient un titre de gloire considérable pour celui qui voulait se forger une identité de caïd dans le quartier.

Mais, s'il est devenu massif, c'est vrai, le phénomène n'est pas nouveau. Les éducateurs déconstruisent en permanence ces fausses identités. Ce travail est plus visible aujourd'hui, parce que les médias rendent compte de certains phénomènes, mais on ne saurait compter le nombre fois où les éducateurs -je l'ai moi-même fait en tant que juge des enfants- mènent un travail de déconstruction de cette fausse identité : c'est le travail quotidien du magistrat ou de l'éducateur.

Il s'agit de montrer au jeune que l'identité qui lui est proposée par le groupe auquel il appartient ne mène à rien de positif. Le gros travail éducatif consiste donc à lui faire voir que les perspectives identitaires ouvertes par sa bande ou son quartier ne sont pas les bonnes et qu'il doit progressivement en trouver d'autres, afin de déboucher à terme sur une issue positive.

Toutefois, les issues positives sont très peu nombreuses, car le travail est rare, l'accès à un apprentissage suppose un certain niveau et les structures éducatives sont très insuffisantes et n'interviennent que sur une courte durée.

Les handicaps sont donc nombreux et les relais font cruellement défaut pour proposer des solutions solides, alors que les modèles identitaires négatifs sont de plus en plus attirants. Cela ressort très bien de nombreux séminaires et tables rondes : l'argent facile, le pouvoir détenu par certains « caïds », l'appartenance à des réseaux apparaissent comme les solutions les plus faciles et représentent la pente naturelle.

Quoi qu'il en soit, je crois illusoire de penser qu'une présence policière renforcée dans ces quartiers permettrait de mettre un terme à ces phénomènes dangereux. C'est à mon sens davantage un travail fin de déconstruction qui doit être entrepris : la capacité d'éducateurs de terrain d'assurer un suivi individualisé des jeunes et de leur délivrer un certain nombre de messages positifs quant à leur avenir peut permettre d'inverser la tendance.

M. le rapporteur - Qui peut assumer ce rôle éducatif ? La famille, certes, mais elle est souvent absente ou déstructurée. Est-ce plutôt la mission de l'Education nationale ? L'action de celle-ci a également ses contraintes et ses limites. Vous avez indiqué qu'une réponse de proximité était nécessaire. Que voulez-vous dire par là ? Qu'est-il possible de faire ?

M. Denis Salas - Pour ma part, je ne pense pas que compter sur la famille soit un leurre, bien au contraire.

M. le rapporteur - Pas toujours, naturellement !

M. Denis Salas - En effet, les parents, j'y insiste, sont les premiers protecteurs de l'enfant. Je veux les placer en première ligne : leur rôle est primordial. Il faut précisément les mettre en situation d'autorité et leur dire qu'ils ne peuvent pas se défausser de leurs responsabilités éducatives mais qu'ils doivent au contraire les assumer. Pour beaucoup de parents, il est facile de démissionner et de ne pas répondre aux convocations du juge ou de se désintéresser de toute espèce d'intervention éducative.

M. le rapporteur - A ce propos, quel est le taux de réponse des parents ? Dans quelle proportion assument-ils leurs responsabilités après que vous les avez sensibilisés à celles-ci ?

M. Denis Salas - Il s'agit d'un moment très important dans la pratique des juges des enfants. Des collègues exerçant actuellement ces fonctions seraient mieux à même d'en parler, mais il est indispensable que les deux parents assistent aux audiences. Si le jeune se présente entouré de ses copains de quartier et adopte une attitude de défi à l'égard de l'autorité, le juger en l'absence de ses parents revient à cautionner son comportement et à le placer en situation de toute-puissance. En revanche, si les parents sont présents, le contexte est tout à fait différent. Il faut insister pour qu'ils viennent, et alors, comme par hasard, les copains ne se montrent pas. Quelque chose d'essentiel se joue à ce moment. Les jeunes ont pris des libertés considérables dans leur famille et leur quartier et tendent à défier le juge, seuls ou avec leur bande. Ce comportement est très fréquent, et le rôle du magistrat est donc de redonner leur place aux parents et de s'assurer de leur présence quand il prend sa décision.

M. le rapporteur - Est-il possible de contraindre les parents à venir ?

M. Bernard Plasait - S'ils ne viennent pas, est-ce parce qu'ils craignent leur enfant ?

M. Denis Salas - Non, ils ressentent à mon sens une forme de lassitude, d'épuisement. Ils sont déjà allés chercher leur gamin plusieurs fois au commissariat et ils ne comprennent pas bien ce qui se joue. D'une certaine façon, ils perdent pied. Il peut arriver que l'on impose aux parents d'assister à une audience, mais je préférais pour ma part recourir à la persuasion, et cela réussissait dans la plupart des cas. Pour les parents, le juge représente véritablement une bouée de sauvetage : après des mois, voire des années, de désordre éducatif ou d'anomie familiale, on leur restitue enfin leur place, et cela permet de donner des chances d'aboutir à l'action éducative qui sera menée par la suite. En effet, ils seront les garants de l'efficacité de cette dernière.

Cela étant, il ne faut pas se leurrer : ces parents ont besoin d'un soutien. C'est là qu'intervient l'éducateur en milieu ouvert ; il les rencontrera régulièrement, leur rappellera leurs responsabilités et aura pour rôle d'étayer la fonction parentale. La frontière est souvent floue : l'éducateur doit non pas se substituer aux parents, mais les soutenir dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives, par le biais d'une sorte de tutorat. Quand des parents sont hésitants ou épuisés -être confronté à des enfants en situation de toute-puissance peut en effet être exténuant et démoralisant !- il est très important pour eux d'avoir cet appui du juge et de l'éducateur. Cela leur permet de reprendre peu à peu leur place ; ce processus est long et difficile, mais le jeune retrouve alors lui aussi sa vraie place dans la famille.

M. le rapporteur - Il faudrait engager ce processus dès le premier délit, afin d'éviter que n'apparaisse cette lassitude des parents que vous avez évoquée.

M. Denis Salas - Je suis d'accord avec vous, mais le mot « délit » me gêne, car c'est l'absentéisme scolaire, lequel ne constitue pas un délit, qui doit donner l'alarme. Ce phénomène représente le premier « décrochage » et, comme cela a été dit, les professeurs ne courent pas après un gamin qui leur crée des difficultés. Je crois donc préférable de dépénaliser, en quelque sorte, l'intervention ; si une assistante sociale scolaire est présente dans le collège ou le lycée et saisit systématiquement le juge des enfants en assistance éducative en cas d'absentéisme, le signalement sera suffisamment précoce pour que l'action de l'éducateur puisse être efficace. Le dispositif de tutorat de la famille pourra alors être mis en place : comme je le disais tout à l'heure, cela représente le meilleur moyen d'agir de façon solide et durable, en utilisant les ressources parentales existantes, même si ces dernières ne sont pas toujours très substantielles. Ce point est important.

M. Bernard Plasait - Je ne comprends pas : on nous dit souvent que le gamin qui commence par commettre une transgression légère -par exemple, en n'assistant pas à un cours- en viendra ensuite à des infractions de plus en plus graves, mais que le juge ne voit pas ce primo-délinquant, qui se trouve alors encouragé, en quelque sorte, à persister dans cette spirale.

Quand il rencontre enfin le juge, il ne comprend pas ce qui lui arrive. Il est bien tard pour intervenir et, lorsqu'une sanction est prise, elle paraît souvent très dure, dans la mesure où le jeune, qui n'avait pas été puni pour ses premières fautes, avait fini par croire que ses actes étaient plus ou moins licites. Or, brusquement, il reçoit un coup sur la tête. Par conséquent, comment se fait-il qu'un gamin puisse commettre impunément un certain nombre d'infractions avant de se retrouver devant le juge ? La responsabilité de cette situation incombe-t-elle aux parents, à l'Education nationale, à la police, au procureur ou à tous ces intervenants à la fois ? J'aimerais mieux comprendre.

M. Denis Salas - Il est difficile de répondre à cette question, car plusieurs types d'interventions sont impliqués. On pense spontanément à un dysfonctionnement de la police, qui n'aurait pas une lecture suffisante des actes de délinquance ou d'incivilité, mais j'ai remarqué que les cas les plus préoccupants relevaient moins souvent d'un défaut de signalement par la police que d'un défaut de signalement par les services sociaux. Je n'évoquerai pas la police, que je connais moins parce que je n'ai jamais été en fonction au parquet ; en revanche, je relève que des postes sont vacants dans certaines circonscriptions d'action sociale et que des lycées où l'on constate des phénomènes massifs d'absentéisme sont dépourvus d'assistante sociale.

Ainsi, il m'est arrivé de rencontrer des gamins qui en étaient à deux ou trois années d'absentéisme scolaire. Qu'a-t-on fait pendant tout ce temps ? Pour autant, ils n'étaient pas forcément délinquants, étant souvent eux-mêmes victimes de violences familiales, voire sexuelles. Dès lors qu'un jeune est délaissé par la famille et par l'institution scolaire, il est rapidement entraîné dans un processus de délinquance où il est à la fois victime et auteur. Comme je le disais tout à l'heure en évoquant l'absentéisme scolaire, il me semble que la réponse est précisément de mettre en place des réseaux de signalement très fins et efficaces entre le parquet, d'une part, les services sociaux et la police, d'autre part. Le parquet pourra alors orienter les démarches.

M. Bernard Plasait - N'est-il pas débordé ?

M. Denis Salas - Certes, il le sera si on le saisit de la moindre dispute qui éclate dans un collège ou de toutes les bagarres à coups de cartables dans la cour de récréation : ces incidents doivent être pris en charge par l'institution scolaire. Il me semble même très grave de signaler de telles incivilités à des autorités qui ne sont pas compétentes pour les traiter, car cela revient à disqualifier celles qui le sont. Je ne dis pas que le parquet n'a pas sa part de responsabilité quand survient une telle évolution, mais chacun doit jouer son rôle en restant à sa place. Les incivilités commises au sein d'un lycée ou d'un collège relèvent de l'autorité scolaire.

En revanche, quand un seuil est franchi, par exemple en cas d'agression, le parquet doit être alerté : c'est d'ailleurs ce que l'on pourrait appeler une politique pénale de proximité, notion dont on ne sait pas très bien, à l'heure actuelle, ce qu'elle recouvrira. J'étais pour ma part assez opposé à la logique du « tout-pénal », parce que j'ai constaté les effets désastreux d'une disqualification généralisée des institutions d'amont, si je puis dire, lesquelles s'empressaient de se défausser de leurs fonctions d'autorité.

Sous cette réserve, le parquet peut intervenir, la difficulté tenant à l'orientation des signalements qui lui sont adressés. Il dispose en effet d'une batterie de solutions, puisqu'il peut recourir au juge des enfants, au juge d'instruction, à la médiation pénale, à la réparation, au travail en maison de justice, au classement sous condition, etc. Le parquet doit donc remplir avec beaucoup de finesse le rôle d'orchestrateur de la réponse judiciaire : il s'agit non pas de poursuivre systématiquement, mais d'évaluer les différentes situations.

M. Bernard Plasait - Ces diverses solutions que vous avez citées sont-elles effectivement mises en oeuvre ?

M. Denis Salas - Elles le sont. Je n'ai pas de chiffres à vous donner à cet égard, mais le recours aux mesures de médiation ou de réparation ou au classement sous condition progresse de façon continue. Toutes ces solutions sont d'ores et déjà mises en application à l'heure actuelle.

M. Jacques Mahéas - Se défausser de ses responsabilités sur d'autres est devenu une attitude banale, et pas uniquement dans le domaine qui nous occupe aujourd'hui : on essaie de se munir à la fois d'une ceinture et de bretelles ! Ainsi est le monde dans lequel nous vivons, et cela est vrai à tous les niveaux.

Cela étant, je me sens plus en accord avec vous qu'avec les intervenants qui vous ont précédé. Nous, élus de terrain, avons souvent créé, partout où cela était possible, des lieux éducatifs, même si, il faut le reconnaître, la coordination a parfois manqué.

Les jeunes que nous évoquons sont souvent en situation d'échec total, notamment sur les plans affectif et scolaire, et trouvent leur seule légitimité au sein de leur bande. Pourtant, quand une passion existe, n'est-il pas possible au juge et aux éducateurs de prendre appui sur elle ?

Par ailleurs, quand la culture des enfants est très différente de celle des parents, la difficulté est grande. En tant qu'élus, nous recevons les familles, et il arrive que des jeunes se plaignent de l'illettrisme ou de l'alcoolisme du père... On découvre alors des situations très douloureuses. Devant ce constat, ne serait-il pas envisageable, quand des violences précoces et des manquements aux obligations scolaires ont été constatés, de réinstaurer ces écoles des parents que j'ai connues lorsque j'étais jeune enseignant et qui constituaient un bon outil ?

M. Denis Salas - M. Alain Bruel, l'un de mes anciens collègues qui se trouve aujourd'hui à la retraite et qui a longtemps été président du tribunal pour enfants de Paris, avait adressé à la direction de la santé deux rapports sur l'école des parents. Il proposait de mettre en place des structures permettant d'aider ces derniers à remplir leur rôle.

M. Jacques Mahéas - Les parents devront être contraints par la justice de participer.

M. Denis Salas - En effet. Des parents pourront être volontaires, mais la justice pourra aussi imposer cette solution. J'évoquais tout à l'heure le milieu ouvert, mais dans ce cadre il est très important d'aider les parents à jouer leur rôle au quotidien et à tenir leur place. De nombreuses mesures de cet ordre visent ainsi à prévenir la transmission intergénérationnelle de la maltraitance. Il s'agit d'un travail très long et minutieux, que chaque éducateur accomplit à son niveau. Je suis tout à fait d'accord avec vous, monsieur le sénateur : la pénalisation des parents me semble être une solution de pure façade. Je pense à la fois plus réaliste et plus efficace de travailler, comme vous le souhaitez, par le biais d'écoles de parents, avec mandat judiciaire -je vous rejoins également sur ce point. Cela pourrait permettre de désamorcer la maltraitance et d'éviter la diffusion de la violence dans les familles, qui explique nombre de comportements des jeunes.

Pour en revenir à la première de vos observations, j'estime que l'empilement des dispositifs représente effectivement une grande difficulté. Beaucoup de jeunes ou d'éducateurs nous disent que les médiateurs sont trop nombreux dans les quartiers et que l'on ne sait plus du tout qui est l'adulte de référence. Trop de personnes veulent aider les jeunes, mais il faut pour cela une légitimité, une parole crédible et une formation -j'y insiste- afin d'éviter les glissements dangereux vers une trop grande proximité. Seuls de tels adultes, ayant eu un parcours proche de celui de leurs cadets, peuvent être efficaces. On en rencontre déjà sur le terrain : on pourrait les appeler les nouveaux éducateurs de prévention. Ils seront aptes à désamorcer la violence en intervenant en amont, grâce à leur capital humain, voire physique, personnel. Cela vaut mieux que d'empiler des dispositifs qui ne feront que brouiller la norme fondamentale, au profit d'un activisme dénué de sens.

S'agissant de la question très importante de la valorisation des jeunes, je peux vous dire que, lorsque l'on exerce la fonction de juge des enfants, on est souvent amené à poser des limites. C'est un travail extrêmement ingrat, mais tant de libertés ont été prises et tant de dérives ont été tolérées qu'il est nécessaire que quelqu'un dise « non » souvent, tape du poing sur la table et marque des interdits. Cependant, on finit alors par s'endurcir et par oublier de relever les indices d'évolution positive, qu'il faut pourtant absolument souligner, aussi légers soient-ils, afin de signifier au jeune qu'il est sur la bonne voie. Il existe donc une dialectique entre l'expression très ferme des interdits et l'indication des perspectives éventuelles de valorisation, et il est nécessaire de garder à l'esprit que la sanction peut aussi être positive : le cas échéant, le magistrat doit savoir sortir de son rôle ingrat de confrontation à la loi, et montrer au jeune qu'il a sa place au regard de celle-ci. Le juge doit le signifier, sa mission n'est pas uniquement de réprimer des comportements.

Mme le président - Je voudrais poser deux questions.

Tout d'abord, en tant que parlementaire, j'aimerais savoir si vous jugez suffisant l'arsenal législatif actuel.

M. le rapporteur - Je comptais moi aussi poser cette question.

Mme le président - Nous sommes au moins d'accord sur quelque chose.

Par ailleurs, vous avez été interrogé sur les moyens de la justice, mais quels sont à votre avis les besoins les plus cruciaux de celle-ci en la matière ?

M. le rapporteur - Si vous le permettez, madame le président, j'ajouterai une autre question, concernant la protection judiciaire de la jeunesse : le dispositif est-il à vos yeux bien adapté, et quelles améliorations pourrait-on éventuellement lui apporter ?

M. Denis Salas - En ce qui concerne l'arsenal législatif, le point avait été fait de manière satisfaisante, à mon sens, par le rapport Lazerges-Balduyck, qui a été présenté voilà quelques années. Celui-ci portait un diagnostic d'ensemble extrêmement intéressant sur le problème de la délinquance des mineurs. J'en avais retenu l'idée que les réponses législatives existaient et qu'il était erroné de penser, comme c'est trop souvent le cas, que l'ordonnance de 1945 n'a pas été modifiée depuis sa promulgation : elle l'a été à de nombreuses reprises, s'agissant en particulier du travail d'intérêt général, de la réparation ou de la médiation. Ces outils ne datent donc pas de 1945.

L'arsenal législatif me paraît suffisant, mais j'avais été très frappé, à la lecture du rapport Lazerges-Balduyck, par l'affirmation que la délinquance des mineurs est un problème relevant de la responsabilité collective et politique. Par conséquent, la justice des mineurs ou la PJJ n'ont pas vocation à assumer seules la charge écrasante de le traiter : toutes les institutions concernées par l'adolescence, cet âge où l'on cherche sa place, doivent être mobilisées. J'ai déjà évoqué, à cet égard, la psychiatrie infantile ou l'école. Si l'arsenal législatif existe, il faut donc être conscient du fait qu'il ne permettra de répondre qu'à cette délinquance individuelle des mineurs dont j'ai abondamment parlé ; les phénomènes de délinquance de groupe, mafieuse ou criminelle relèvent vraiment d'une intervention pénale et policière, y compris à l'échelon international. Cela étant, ces deux modes de délinquance, on l'a vu, sont malheureusement souvent liés et des actions complémentaires doivent être menées. Quoi qu'il en soit, n'oublions pas l'intervention éducative, qui est du ressort d'une responsabilité collective et pluri-institutionnelle.

En ce qui concerne les mesures urgentes, ma conviction personnelle est que la prison n'est pas une solution.

M. Bernard Plasait - Jamais ?

M. Denis Salas - Elle peut dans certains cas être inévitable, hélas ! s'agissant de jeunes en grande difficulté, quand les passages à l'acte se multiplient et qu'il devient nécessaire de mettre un coup d'arrêt. En même temps, on sent bien qu'il s'agit d'une mesure très ponctuelle et qu'il importe de ne pas rompre le fil de l'action éducative lors du séjour du jeune en maison d'arrêt. Les éducateurs ne doivent pas considérer que l'incarcération met fin à leur mission, au contraire ! Il s'agit alors d'un nouveau défi éducatif, qui appelle une mobilisation des acteurs afin de préparer la sortie.

M. Bernard Plasait - Voilà !

M. Denis Salas - Tel est le problème, mais il faut parfois convaincre les éducateurs qu'un défi leur est lancé, alors qu'ils éprouvent souvent l'envie de souffler, ce qui peut se comprendre au regard des difficultés qu'ils rencontrent. Beaucoup de juges des enfants insistent néanmoins sur la nécessité d'agir.

Un travail éducatif doit donc être conduit, que l'incarcération ne doit pas interrompre. C'est un véritable pari, et la prison ne doit représenter qu'une parenthèse.

En ce qui concerne enfin la PJJ, la revalorisation de l'hébergement me semble cruciale. Je rappelle que les centres d'éducation renforcée sont animés, pour l'essentiel, par le secteur associatif habilité, et relativement peu par les fonctionnaires de la PJJ : un certain nombre de rapports officiels vous fourniront des chiffres à cet égard.

Cela étant, comment mobiliser la PJJ s'agissant de l'hébergement de court, moyen et long termes, alors qu'elle a assumé cette fonction au long de l'histoire, au travers des ISES, les institutions spéciales de l'éducation surveillée, des IPES, les internats professionnels de l'éducation surveillée, ou des centres de placement ? Cette question est incontournable. En effet, l'un des diagnostics posés sur les centres d'éducation renforcée met en relief une action menée à très court terme, sans aucune perspective de sortie. Si l'on veut éviter le recours à la prison, c'est dans cette direction qu'il conviendra de travailler d'arrache-pied, à la fois dans le secteur associatif et dans la fonction publique.

Quant aux autres perspectives offertes, il importe de garantir la très précieuse articulation entre le magistrat et l'éducateur, par le biais des services éducatifs auprès du tribunal, les SEAT, qui sont des outils de diagnostic pour le parquet et le juge des enfants permettant de prendre les bonnes décisions au moment adéquat, afin d'éviter le recours à des solutions peut-être trop faciles, comme l'incarcération. Le juge d'instruction, qui est de plus en plus souvent saisi de phénomènes complexes de délinquance de groupe, est également concerné. Il est donc très important de maintenir, au sein du tribunal, une alliance entre le magistrat et le monde éducatif, en vue de trouver des solutions solides, autres que la prison.

En conclusion, il convient de sauvegarder à la fois des outils de long terme, avec l'hébergement, et des outils de diagnostic au sein du tribunal, afin d'éviter de recourir à des solutions de facilité parce que l'on n'aura pas eu la possibilité, en amont, de mener des investigations suffisamment étayées.

Mme le président - Personne n'a plus de question à poser ?...

Il nous reste à vous remercier, monsieur.

Audition de M. Bruno AUBUSSON DE CAVARLAY,
directeur de recherches au CNRS

(13 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle l'audition de M. Aubusson de Cavarlay, directeur de recherches au CNRS et spécialiste de l'analyse quantitative de la justice pénale, qui s'est notamment beaucoup intéressé à la mesure de la délinquance juvénile.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

M. le président - J'ai entendu dire qu'il existe un adage selon lequel la statistique est la troisième forme du mensonge.

Vous avez la parole, monsieur.

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - J'ai apporté un document qui me permettra d'étayer ma réflexion personnelle sur les chiffres relatifs à la délinquance juvénile dont nous disposons.

Comme vous l'avez précisé, monsieur le président, je suis l'un de ceux qui essaient d'analyser en profondeur ces chiffres, sans toutefois les solliciter au-delà de ce qu'ils indiquent. Il s'agit d'ouvrir quelques pistes de réflexion.

J'examinerai d'abord les statistiques les plus connues, à savoir celles du ministère de l'intérieur concernant la police et la gendarmerie, puis j'évoquerai assez brièvement ce que les chiffres nous permettent de dire s'agissant des réponses judiciaires apportées à la délinquance juvénile, et enfin je m'interrogerai à propos des éléments qui peuvent nous manquer, surtout quand on cherche à procéder à une évaluation au travers des statistiques.

Je serai bref en ce qui concerne les chiffres relatifs à la police et à la gendarmerie, pour la bonne raison que MM. Pandraud et Caresche viennent d'élaborer un volumineux rapport sur la création d'un observatoire de la délinquance et que toutes les questions de méthode me semblent être synthétisées de façon assez accessible dans ce document.

Je rappellerai simplement quelques principes de bon usage de ces statistiques dites de délinquance du ministère de l'intérieur.

Pour l'essentiel, on peut considérer qu'elles fournissent une mesure de l'activité des services de police bien plus qu'une mesure de la délinquance réelle. Cela signifie bien sûr non pas qu'elles sont sans lien avec celle-ci, mais qu'il peut exister des différences sensibles entre le nombre d'infractions commises et le nombre de faits enregistrés. Je suppose que l'exposé de M. Sébastian Roché vous a éclairés sur ce point.

Par ailleurs, même lorsque la police et la gendarmerie ont connaissance d'une affaire pouvant être qualifiée de crime ou de délit, les règles d'enregistrement statistique sont susceptibles de varier dans le temps. Cela joue en particulier pour ce qui concerne la délinquance des mineurs. Vous savez peut-être que la règle fondamentale d'enregistrement statistique pour la police et la gendarmerie veut que ne soient comptabilisés que les faits qui sont signalés au parquet ; tout fait venant à la connaissance de la police ou de la gendarmerie échappe donc à l'enregistrement statistique dès lors que, soit en fonction d'une instruction, soit sur leur propre initiative, ces services estiment ne pas devoir en saisir le parquet.

Ce point est particulièrement important s'agissant de la délinquance des mineurs : il me paraît en effet assez évident qu'en une période où l'on parle d'explosion de cette dernière, les pratiques ont été substantiellement modifiées, notamment parce que, à partir des années 1993-1994, les parquets ont exigé un signalement beaucoup plus systématique, même pour des affaires de délinquance de très faible gravité, dès l'instant où des mineurs étaient impliqués. On entre donc dans cette logique du signalement plus ou moins large que M. Salas a évoquée tout à l'heure et qui entraîne des conséquences sur l'enregistrement statistique.

En outre, lorsque l'on mobilise les chiffres du ministère de l'intérieur pour étudier la délinquance juvénile, il ne faut pas oublier que l'on passe d'un comptage de faits à un comptage de personnes et qu'entre les deux intervient le fameux taux d'élucidation de la police, qui dans certains cas est très élevé mais peut être faible dans d'autres et aller en diminuant. Je rappelle à cet égard que, pour les vols avec violence, par exemple, délits des plus préoccupants en matière de délinquance juvénile, ce taux est passé de 30 % en 1974 à 16 % en 2000. La baisse est donc régulière, et pour les vols avec violence les moins graves, tels que les vols à l'arraché, le taux d'élucidation est probablement inférieur à 10 %. Les chiffres connus ne donnent donc pas forcément une image représentative de l'ensemble des auteurs de faits enregistrés dans les statistiques de police.

Enfin, je ferai un commentaire sur l'usage des statistiques et sur la méthodologie.

Quand on nous annonce que la barre des 4 millions de faits enregistrés dans la statistique des services de police a été franchie, il ne faut pas perdre de vue que, pour parvenir à ce chiffre, on a quand même dû comptabiliser nombre de faits d'une gravité relativement peu importante : on n'arrive pas à un tel chiffre, dans un pays comme la France, en n'enregistrant que des meurtres, des assassinats, des viols, des vols à main armée et des violences significatives. La notion de fait grave pouvant évoluer au fil du temps, les variations d'une année sur l'autre que l'on souligne peuvent souvent résulter au moins autant de la multiplication des actes de faible gravité que de celle des actes les plus graves.

Cela dit, tout le monde sollicite les chiffres du ministère de l'intérieur. J'ai pu observer que vous n'aviez pas échappé à cette règle en mettant en place votre commission d'enquête, et vous avez ainsi cité, dans le rapport sur la création de la commission d'enquête, le chiffre inquiétant de 175.000 mineurs mis en cause en 2000, traduisant une augmentation de 70 % ou davantage selon la période de référence retenue.

Comment se décompose ce chiffre de 175.000 mineurs impliqués ?

En premier lieu, on a dénombré 19.000 infractions en matière de stupéfiants, dont 15.000 implications de mineurs pour usage simple de stupéfiants, principalement du cannabis ; 13.000 atteintes à l'ordre public, arrestations dans le cadre d'altercations avec les forces de l'ordre ou de contrôle qui tournent mal, et 18.000 vols à l'étalage. Il s'agit là d'infractions qui dépendent essentiellement de l'intensité des contrôles et des décisions qui sont prises à l'issue des contrôles. Au total, 50.000 mineurs sont impliqués. La signification de l'augmentation ou de la diminution de leur nombre est très directement liée aux politiques pénales développées dans chacun des trois secteurs que je viens de mentionner.

En deuxième lieu, toujours en termes de mineurs impliqués, on a recensé 11.000 cambriolages, 20.000 vols de véhicules ou à l'intérieur des véhicules et 26.000 vols sans violence ou recels. Au total, 57.000 mineurs sont impliqués. Dans ce domaine, contrairement à ce que l'on entend assez souvent, après la période de deux ou trois ans où l'on a réajusté les pratiques d'enregistrement en matière de statistiques de police, la baisse qui avait commencé au milieu des années quatre-vingt reprend. Pour tous les vols sans violence, où des majeurs ou des mineurs sont impliqués, la tendance est à la baisse.

En troisième lieu, on a enregistré 24.000 dégradations de biens. C'est un chiffre en hausse, qui signifie que des précautions immédiates sont à prendre. Les incendies, notamment de voitures, ne représentent que le dixième de ces dégradations qui, elles, sont globalement à la hausse, qu'elles soient graves ou non graves. La proportion de 24.000 sur 175.000 est importante, mais si l'on recherche le nombre des dégradations graves, il convient de diviser le chiffre par dix.

Enfin, en quatrième lieu, ce qui est plus préoccupant, ce sont les 9.600 vols avec violence, avec la réserve que j'ai formulée sur l'influence de la plus ou moins grande élucidation et les 27.000 infractions en tout genre contre les personnes. Ces deux chiffres sont à la hausse. Les infractions avec violence les plus graves sont, en dehors des homicides, qui sont rares pour les mineurs, les coups et blessures volontaires caractérisés, puisque ce sont des délits ou des crimes (13.300), et les agressions sexuelles (3.800).

Ma décomposition du chiffre de 175.000 reflète un ordre de grandeur différent de celui de la police, s'agissant de la délinquance juvénile qui est la plus préoccupante actuellement, à savoir celle qui concerne les infractions à caractère violent bien caractérisé -destructions et vols avec violence, coups et blessures et agressions sexuelles. Mon total de 29.000 mineurs impliqués représente le sixième seulement de ce qui est enregistré dans la statistique de police, ce qui tend à tempérer les constats faits à partir de la statistique de police. Cela étant, l'augmentation est tout de même de près de 60 % entre 1994 et 2000.

Lorsque j'ai participé à la mission parlementaire Lazerges-Balduyck, j'ai dû me débrouiller dans le maquis des chiffres pour essayer de proposer un chiffrage raisonnable en ordre de grandeur des réponses à la délinquance juvénile.

Je m'efforce d'actualiser le travail que j'avais fait à l'époque. Il est très difficile de s'y retrouver dans la complexité des chiffres et de tenter de mettre bout à bout les sources statistiques qui ne sont pas forcément compatibles les unes avec les autres, en raison des unités de comptes et des champs statistiques choisis. En outre, il faut bien le dire, le secteur de la statistique judiciaire est un peu sinistré. Il a peut-être subi, d'une certaine façon, le contrecoup des difficultés professionnelles ressenties en général dans le monde de la justice pour les mineurs.

La question a été posée de savoir ce qui a été signalé au parquet, comment réagissait le parquet et de quel indicateur nous disposions dans ce domaine. Nous procédons par comptage. Nous prenons le chiffre de la police et nous procédons à un autre comptage. Il n'est pas facile de faire le raccord.

Les chiffres du parquet affichent une augmentation. Elle est moindre que celle enregistrée par la police, parce que le parquet compte des affaires et non pas des personnes. Dans une affaire, plusieurs personnes peuvent être impliquées. L'augmentation des chiffres du parquet est d'environ 47 % pendant la période 1994-2000. Il est frappant de constater que l'augmentation porte sur les domaines auxquels une réponse a été apportée d'une façon ou d'une autre.

En chiffres absolus, les classements « secs » ont été maintenus.

S'agissant des alternatives aux poursuites, il est très difficile d'indiquer une évolution, puisqu'on est parti de presque rien. Je pourrais dire qu'elles ont été multipliées par dix, mais ce serait un peu un effet de manche. Alors qu'en 1994, seulement quelques recours à la médiation-réparation avaient lieu pour les mineurs, actuellement près du tiers des affaires enregistrées par le parquet font l'objet d'une procédure alternative aux poursuites. On constate une augmentation assez rapide à cet égard.

Cela étant, cet élément principal de l'activité du parquet ne doit pas laisser dans l'ombre le fait que les poursuites sont en augmentation aussi très importante. J'ai avancé le pourcentage de 38 %,  mais là encore il s'agit d'un comptage par affaire. Lorsque nous examinerons l'activité des juges pour enfants et des tribunaux pour enfants, nous verrons que les augmentations semblent plus rapides.

Le parquet a joué un rôle régulateur. Il a exigé plus de transmission de la part de la police et de la gendarmerie et il a apporté un plus grand nombre de réponses alternatives aux poursuites. Mais, ce faisant, il a alimenté le dispositif judiciaire proprement dit d'une masse de cas à traiter qui a été en augmentation considérable sur cette période 1994-2000.

Quelle a été la répartition des affaires ? Je me souviens avoir souvent entendu, à l'occasion des auditions de la mission Lazerges-Balduyck, que les parquets manifestaient une méfiance grandissante au regard des juges des enfants et choisissaient plus volontiers la voie de l'instruction dans les cas graves pour obtenir un traitement plus certain des affaires. Je constate pour ma part, avec quatre années de recul, que c'est loin d'être le cas et que l'instruction est au contraire en régression pour le traitement des mineurs délinquants, comme d'ailleurs pour les majeurs délinquants.

Par conséquent, l'essentiel des poursuites est bien absorbé par le passage devant les juridictions spécialisées pour les mineurs. Si je dois avancer un chiffre -au risque de ne pas respecter mon serment- je dirai que l'augmentation me semble quasiment supérieure à celle qui est constatée au sein de la police et de la gendarmerie.

S'agissant des traitements, les dispositifs statistiques sont ici les plus faibles. J'ai pu observer qu'en cette période où l'on cherche à dresser le bilan du traitement de la délinquance juvénile, il est fait appel aux statistiques de condamnation qui sont issues du casier judiciaire. Je vous mets en garde contre cette utilisation.

En effet, mes collègues de la sous-direction statistique du ministère de l'intérieur ont repéré que, depuis cinq ans, en raison des mécanismes de réhabilitation dont bénéficient les mineurs au moment où ils deviennent majeurs et dès l'effacement du casier judiciaire, de nombreuses condamnations ne sont pas enregistrées.

Par ailleurs, il convient de relativiser toute augmentation qui prendrait pour base l'année 1995, qui est une année d'amnistie. Ainsi, une augmentation du nombre de condamnations de 9.000 à 25.000 n'a pas de sens. Il importe de le rappeler pour éviter des erreurs.

Enfin, en raison de l'effacement du casier judiciaire, nous ne savons pas très bien -et c'est là un euphémisme- comment évolue la répartition des peines prononcées au cours de la période écoulée. Pour le savoir, la seule solution consiste à rechercher en aval le suivi en matière pénitentiaire, dans le cadre de la PJJ, afin d'avoir une indication sur le traitement appliqué aux mineurs qui ont été jugés.

Je reviens sur les juridictions de jugement. S'agissant du nombre de détentions provisoires, celles qui sont prononcées par les juges d'instruction stagnent, tandis que celles qui sont prononcées par les juges des enfants augmentent, bien que moins rapidement que l'ensemble des affaires traitées. On enregistre 30 % d'augmentation des recours à la détention provisoire pour les mineurs qui passent par le cabinet des juges des enfants et qui sont jugés par les tribunaux pour enfants. Ce point me semble important quand on évoque les verrous qu'il y aurait dans l'ordonnance de 1945 sur le recours à la détention avant jugement.

Ensuite, le jugement pour des faits criminels se développe aussi très rapidement pour les mineurs, y compris pour des moins de seize ans. Dans ce cadre, la détention provisoire est possible lorsqu'elle se révèle nécessaire.

Comme on le verra, le nombre croissant de placements de mineurs en détention concerne essentiellement des mineurs qui ne sont pas condamnés définitifs. Par conséquent, la détention avant le jugement ou immédiatement après le jugement semble être la règle et se développer assez rapidement au cours de la période 1994-2000.

Je ne développerai pas ici tous les chiffres. Je me concentrerai sur l'évolution de la répartition des prises en charge entre la prison et les différentes composantes du secteur éducatif.

J'ai évoqué la croissance de la population incarcérée. En termes de stock, c'est peu mais le chiffre du stock n'est pas significatif. On se préoccupe quelquefois de connaître le nombre de mineurs en prison à un moment donné. Le mineur incarcéré à dix-sept ans et demi et condamné à deux ans de prison sera majeur au bout de six mois. Il sera alors compté comme majeur. On ne peut donc pas utiliser la donnée du stock de la même manière pour les mineurs que pour les majeurs.

Le flux a plus de signification. Il augmente d'environ 50 % de 1994 à 2000. Cette croissance est comparable à l'évolution du nombre d'affaires traitées. C'est là une première indication qui tend à démontrer qu'il n'y a pas eu de frein manifeste à l'usage de l'incarcération comme réponse à la délinquance juvénile.

Si l'on se place du point de vue des prises en charge par le secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse, il convient de relever que les pourcentages d'augmentation des flux sont particulièrement importants, et même supérieurs à l'indicateur d'entrée des mineurs mis en cause par la police qui, lui, s'accroît de 60 %. Ces chiffres confirment les propos de M. Salas sur l'importance de milieux ouverts. En effet, neuf dixièmes des prises en charge dans le secteur public de la PJJ sont des mesures de milieu ouvert.

Néanmoins, les décisions d'hébergement et de placement ont considérablement augmenté puisqu'elles ont doublé. A cet égard, l'évolution enregistrée au cours de la période 1997-2000 n'est pas absolument identique à celle des trois années précédentes, au cours desquelles j'ai pu observer que l'hébergement stagnait en termes à la fois de stocks et de flux. Il a connu un développement sans doute récent.

Le rapprochement des flux et des stocks donne une idée de l'utilisation des ressources.

Par exemple, la croissance du recours aux solutions de placement dans le cadre du secteur public de la PJJ semble confirmer le témoignage selon lequel les durées de prise en charge se raccourcissent. Cela signifie que si l'on a réussi à répondre au flux au-delà de sa moyenne de croissance, c'est en prenant en charge les mineurs pour des temps de plus en plus courts. Un tel constat mérite tout de même d'être relevé car, aux yeux de certains professionnels, ce genre de résultat statistique n'est pas forcément le signe d'une amélioration.

Le chiffrage du secteur habilité est encore plus délicat. Il a toujours un an de retard, et je ne dispose ici que des chiffres de 1999. En outre, il est difficile de distinguer les équivalents du milieu ouvert et de l'hébergement en termes de flux et de stock. Je pense que le secteur habilité a connu une croissance à peu près analogue s'agissant du nombre des prises en charge. Ce dernier reste cependant inférieur, ce qui s'explique par le caractère récent de ce type de structure. L'hébergement, quant à lui, a augmenté, sans toutefois rattraper le retard du secteur public devant la croissance du flux.

Vous me pardonnerez d'émettre quelques jugements de valeur par rapport aux chiffres cités, mais il est difficile d'en parler sans laisser transparaître sa propre position sur le sujet.

La question se pose de l'utilisation de ces chiffres pour tenter d'évaluer ce qui a été fait au cours des cinq dernières années.

Tout d'abord, et je le répète, il ne faut pas conclure à l'échec total parce que l'on a développé l'incarcération et les prises en charge par la PJJ et parce que les statistiques de police ont continué à augmenter, car tout cela participe de la même politique pénale.

Et si l'on estime qu'il faut assurer des interventions et un suivi de plus en plus systématiques, tous les indicateurs seront encore en hausse d'ici à trois ans, mais cela ne signifiera pas forcément qu'on sera dans l'échec total. On ne peut pas considérer les données en amont, de la police ou de la gendarmerie, comme étant le signe de l'augmentation continue de la délinquance, quelles que soient les actions entreprises. Non, les chiffres continuent d'augmenter parce que la politique qui a été développée ces cinq dernières années était de répondre de plus en plus systématiquement.

Ensuite, dans le domaine de la justice pénale en particulier, les chiffres dont on dispose permettent difficilement d'évaluer les taux de récidive en fonction des différentes solutions qui sont apportées. Or, ce que nous attendons tous d'une évaluation, c'est précisément de nous aider dans le choix des soutiens.

J'ai évoqué la situation difficile dans laquelle se trouvait le secteur des statistiques judiciaires, particulièrement celles qui concernent les mineurs. Il existe un projet au sein du ministère de la justice visant à suivre un « panel » de mineurs afin de mesurer les taux de récidive ou de retour dans les différentes institutions suivant les types de prise en charge. Il n'est toujours pas mis en oeuvre.

Quelques chiffres circulent cependant, des évaluations « à la louche », sur ce qu'apporte telle ou telle solution en termes de récidive, notamment sur l'usage de la prison. On sait que le taux de retour en prison est très important et qu'il atteint son maximum -on ne peut pas dépasser 100 % en la matière- dans le cas de mineurs incarcérés qui avaient déjà été condamnés auparavant. Cela signifie qu'incarcérer un mineur au passé pénal chargé, c'est garantir une récidive. Dans ce cas-là, l'incarcération se justifie, non pas pour éviter une récidive, mais parce qu'on est arrivé devant un mur et que c'est la seule solution.

J'entends aussi dire que 80 % des mineurs qui sont passés devant un juge des enfants ne le revoient pas une seconde fois. J'aimerais bien conférer à ce chiffre une grande certitude statistique. Malheureusement, pour l'avoir déjà rencontré lors de l'étude de la mission parlementaire Lazerges-Balduyck, je connais sa source et je sais qu'il n'est pas très fiable. Pour l'essentiel, il recouvre des cas qui ne sont pas très graves et qui ne produisent que peu de récidives après la première prise en charge.

Entre ces cas et ce qu'on appelle le noyau dur des multirécidivistes pour lesquels la solution de l'incarcération est génératrice de nouvelles récidives, il y a des solutions qui n'ont pas fait l'objet d'évaluation.

Ce sont les centres éducatifs renforcés, appelés également centres fermés, que vous avez évoqués avec M. Denis Salas. Il s'agit de centres de placement immédiat que l'on s'efforce de mettre en place. Ma petite contribution au débat est l'idée qu'il serait temps d'avancer sur une évaluation raisonnable de l'ordre de grandeur des besoins en matière de centres éducatifs renforcés.

Je rappelle qu'avant la mission Lazerges-Balduyck, un rapport d'inspection sur les UEER avait constaté que la barre avait été placée un peu trop haut avec l'engagement pris, il y a maintenant près de dix ans, de créer 100 UEER, alors qu'on n'avait été capable d'en faire qu'une dizaine en deux ans. Le gouvernement qui a suivi a mis la barre à 100 lui aussi, sans l'atteindre tout à fait. En termes de place, une centaine d'établissements représente un stock d'environ 500, l'idée étant de limiter ces structures à l'hébergement de cinq mineurs à un moment donné.

Avec les congés légaux, les structures ne fonctionnent que les quatre cinquièmes du temps sur une année, ce qui représente 400 places. Non seulement on n'a pas atteint ce chiffre mais on en est à peu près à la moitié, soit environ 200.

C'est peu par rapport aux 500 mineurs qui sont en prison à un moment donné et aux 1.500 mineurs qui sont pris en charge dans des structures contraignantes, publiques ou privées.

Quel ordre de grandeur avancer ? Sous le serment, c'est difficile. J'ai entendu des hommes politiques déclarer que 10.000 places devaient être créées dans des centres éducatifs renforcés. Ce chiffre ne me semble pas raisonnable au regard de l'évaluation que j'ai décrite du processus de traitement. M. Rosenczveig, qui est très compétent, a avancé le chiffre de 1.500, qui me paraît un ordre de grandeur beaucoup plus réaliste.

Si l'on se réfère à la croissance globale que l'on a observée des prises en charge, à la transformation des publics concernés, au noyau important que constituent, à mon sens, les auteurs d'actes violents, qui représentent un sixième du total selon mes estimations, il me semble qu'on est encore assez loin du compte en termes de capacités de prise en charge de cette population.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je vous remercie de cet exposé. Les mathématiques sont, heureusement ou malheureusement, une science exacte, ce qui n'est pas le cas des sciences humaines auxquelles s'apparente la politique !

Le chiffre que vous nous donnez, de 175.200 mineurs interpellés, est celui qui a été transmis au parquet. Or, si je me souviens bien, M. Sebastian Roché a indiqué que 80 à 90 % des délits considérés comme peu graves ne sont pas connus des services de justice. A-t-on le droit de multiplier les 175.000 par 80 ? J'espère que non, sinon tout cela prendrait des dimensions affolantes !

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - Le chiffre de 175.000 représente le nombre de personnes. On peut compter plusieurs fois une personne dans l'année. Sur ces 175.000 mineurs, certains ont été comptabilisés plusieurs fois parce qu'ils ont eu affaire aux services de police à plusieurs reprises.

En matière de police, il serait intéressant de mettre en regard des 175.000 mineurs mis en cause avec le nombre de faits enregistrés qui leur ont été imputés. Mais ces statistiques-là n'existent pas pour le moment.

M. le rapporteur - Il y a vraisemblablement plus de faits que de personnes ?

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - Cela dépend des infractions. Quand on fait le total, on s'aperçoit qu'il y a des catégories d'infractions pour lesquelles il y a plus de faits que d'auteurs, et inversement. Un équilibre s'établit.

Il n'y a pas lieu de faire la multiplication que vous indiquez. Ensuite, les registres d'information et de qualification utilisés dans le cadre de l'enquête de Sebastian Roché sont différents de ceux de la police.

Par exemple, dans le cas des vols à l'étalage, l'écart avec les chiffres du parquet est sûrement très important compte tenu de l'intervention d'un certain nombre de filtres avant d'en arriver à l'enregistrement policier. Je pense au service de sécurité des magasins, et ensuite à la décision de la police de signaler ou non l'affaire au parquet.

Cela étant, si j'ai bien compris les conclusions de Sebastian Roché, il semble que cet écart a tendance à diminuer en fonction de la gravité croissante des faits qui sont susceptibles d'être constatés. C'est dans ce sens-là qu'on pourrait se rassurer.

M. le rapporteur - Si l'on peut se rassurer ! Un tel raisonnement décrit bien l'enchaînement des actes délictueux dès lors que l'on passe du vol de friandises à l'étalage au vol avec braquage. Se pose alors une question extrêmement politique : à quel moment faut-il intervenir ?

S'agissant du maintien dans les établissements pénitentiaires, votre tableau montre que le stock des mineurs détenus n'a augmenté, si je puis dire, que de 2 % puisqu'en 1994, on comptait 531 mineurs détenus pour 109.000 interpellations, contre 542 en 2000 pour 175.000 interpellations.

Par ailleurs, en 1994, la durée moyenne de détention était supérieure puisqu'elle était de 2,4 mois, contre 1,8 mois en 2000, ce qui tendrait à dire que la chaîne judiciaire utilise moins la procédure d'incarcération ou de maintien dans la durée, alors que dans le même temps, il nous est dit que la gravité des actes commis est beaucoup plus grande. Comment l'expliquez-vous ?

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - C'est un point technique. En fait, je ne suis pas très fier de mon calcul relatif à la durée moyenne d'incarcération : il me semble donner seulement une indication sur la façon d'utiliser la ressource. En termes de grandes masses, je pense quand même que cette progression du recours à la prison devant la montée de la délinquance, qui se traduit par ce chiffre de 4.000 incarcérations dans l'année, est surtout due à des détentions provisoires courtes. Je me souviens avoir visité le centre de jeunes détenus de Fleury-Mérogis, et c'est là un protocole d'incarcération assez standardisé, qui s'inscrit dans les limites légales relatives à la détention provisoire des mineurs. Un programme de prise en charge est mis en place, sur le plan sanitaire ou sur celui du lien avec les éducateurs ou de la préparation de la sortie, pour essayer de faire en sorte que l'incarcération n'ait pas été dépourvue d'utilité. Mais cela se déroule sur un temps très court, et le chiffre de 4.000 incarcérations recouvre de nombreuses détentions de ce type.

En ce qui concerne les cas graves, une note de quatre pages que j'ai rédigée a dû vous être remise, monsieur le président. J'y donne une indication concernant l'accroissement du nombre des peines d'emprisonnement de plus d'un an prononcées contre des mineurs, et, dans de tels cas, l'effacement du casier judiciaire n'intervient pas. Le nombre des mineurs condamnés par les cours d'assises progresse, ainsi que celui des mineurs condamnés à des peines d'emprisonnement fermes de plus d'un an. En 2000, les chiffres sont loin d'être aussi faibles qu'ils ne l'étaient voilà dix ans. D'une certaine façon, cela ne s'observe pas dans la statistique pénitentiaire, parce que, pour reprendre un exemple que j'ai cité tout à l'heure, un mineur qui est condamné à deux ans d'emprisonnement dans l'année de ses dix-sept ans n'est pas compté très longtemps au nombre des 500 mineurs du stock, puisqu'il est comptabilisé parmi les majeurs dès qu'il atteint dix-huit ans. En fait, j'avais demandé aux services de l'administration pénitentiaire de me fournir un autre chiffre, qui serait plus pertinent, celui du nombre de personnes se trouvant en prison à l'instant en y étant entrées mineures, qu'elles soient ensuite devenues ou non majeures. Un tel chiffre a un sens, et je pense qu'il doit être en augmentation, puisque, pour les mineurs comme pour les majeurs, il semble bien que les peines prononcées soient de plus en plus lourdes.

M. le rapporteur - Si l'on reste sur le seul plan de la statistique, on peut dire, sans porter de jugement, que le recours à la PJJ ou au secteur habilité a progressé par rapport à l'incarcération.

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - Pour ma part, je porterai un jugement en disant que le pire a été évité d'une certaine manière, si l'on considère qu'incarcérer sans retenue n'est pas la meilleure solution. C'est pour la détention que les chiffres ont crû le moins vite. Là encore, il existe des pièges mathématiques liés aux flux et aux stocks. Le nombre des incarcérations courtes dans le cadre de la détention provisoire a augmenté, mais la solution de facilité aurait été d'aller encore plus loin dans ce sens. Cela étant, même si les ordres de grandeur sont dix fois plus faibles, on relève une progression du nombre des longues peines.

Par conséquent, la question des capacités nécessaires et de la prise en charge dans un cadre contraignant qui ne soit pas celui d'un établissement pénitentiaire continue de se poser.

M. le rapporteur - D'une manière générale, on voit bien la nécessité de procéder à une évaluation et de disposer des chiffres le plus précis possible. Je sais bien que, quand on veut enterrer un dossier, on crée une commission, mais ne serait-il pas souhaitable, s'agissant de la délinquance des mineurs, d'instituer une sorte d'observatoire afin de pouvoir juger, sur le moyen et sur le long termes, de l'évolution de la situation ? En effet, un certain nombre de chiffres sont parlants. Le moindre recours à la répression au sens dur du terme ne peut-il pas avoir une incidence sur l'augmentation de la délinquance ou de la violence de celle-ci ?

M. Bruno Aubusson de Cavarlay - S'agissant de la qualité des chiffres disponibles et de l'évolution du dispositif, la tentative que je fais là n'est pas à l'avantage de mes collègues statisticiens du ministère de la justice. En effet, au cours de ces trois dernières années, ils ont essayé de rénover le dispositif statistique. Ils y parviennent peu à peu ; si vous les interrogez sur ce qui s'est passé en 2000 ou même en 2001, vous obtiendrez certes davantage de détails qu'auparavant, mais vous ne pourrez comparer les chiffres avec ceux des années précédentes, car le changement est tout récent. Ainsi, j'ai évoqué les difficultés que nous rencontrions dans l'évaluation de l'évolution des peines prononcées : le tableau de bord des juges des enfants et des tribunaux pour enfants permet maintenant de donner la répartition détaillée des peines prononcées, mais pas pour les années antérieures à 2000.

Quant au dispositif de mesure de la récidive, je pense que nous devrons attendre une autre occasion pour obtenir des chiffres.

En ce qui concerne la création d'un observatoire, j'ai un peu le sentiment que, si la structure de portée générale qui a été évoquée est mise en place, elle constituera un point de départ permettant de progresser aussi dans l'étude des questions relatives à la délinquance juvénile. En effet, les problèmes affectant les différents producteurs de données sont exactement les mêmes, qu'il s'agisse des majeurs ou des mineurs. Je donne peut-être l'impression de dresser un tableau très négatif de la situation en indiquant que je ne dispose pas des chiffres nécessaires à l'établissement d'une évaluation correcte concernant la délinquance des mineurs, mais un constat presque identique aurait pu être fait à propos de la délinquance des majeurs.

M. le président - Personne n'a plus de question à poser ?...

Il nous reste à vous remercier, monsieur.

Audition de M. Laurent MUCCHIELLI,
sociologue et historien

(20 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Jacques HYEST, vice-président

M. Jean-Jacques Hyest, président - Mes chers collègues, nous allons entendre M. Mucchielli. Monsieur Mucchielli, vous êtes sociologue et historien, chargé de recherches au CNRS. Vous vous intéressez particulièrement à la sociologie de la délinquance. Seul ou en collaboration, vous êtes l'auteur de divers ouvrages et notamment d'un livre, paru en 2001, intitulé Violences et insécurité : fantasmes et réalités dans le débat français.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. Mucchielli.

M. Laurent Mucchielli - En introduction, je veux d'abord parler de l'état actuel de confusion du débat sur l'insécurité.

Cette confusion procède, à mon sens, d'au moins quatre éléments : le premier, c'est un usage dramatisant d'une seule source statistique, à savoir les chiffres de la police ; le deuxième, c'est un usage intempestif des faits divers dans les médias ; le troisième, c'est une tendance générale à porter des jugements moralisateurs avant d'essayer de comprendre les logiques humaines et sociales, d'où la recherche de boucs émissaires, comme les « parents démissionnaires » ou les « immigrés qui ne s'intègrent plus », ou encore les « juges laxistes » ; le quatrième, c'est l'utilisation de catégories globales, comme « la violence » ou « l'insécurité », qui renvoient non pas à des réalités précises dont on peut faire l'analyse mais plutôt à une perception globale, à des points de vue, à des sentiments.

Dans ce débat, le sociologue se doit au contraire de rappeler l'importance de quatre modes de raisonnement généraux.

Le premier de ces modes de raisonnement consiste à définir précisément ce dont on parle et à examiner les situations au cas par cas avant d'en faire des généralités.

Le deuxième consiste à replacer la réflexion dans la moyenne durée pour sortir de l'événementiel et considérer les tendances lourdes.

Le troisième consiste à resituer chaque type de comportement dans son contexte de production spécifique.

Le quatrième consiste enfin à croiser le maximum d'indicateurs et de sources, qu'il s'agisse d'ailleurs de statistiques ou d'études de terrain.

A ce propos, je veux dire d'emblée que, dans le milieu de la recherche, trois indicateurs statistiques au moins - et non un seul - peuvent être utilisés. Les chiffres de la police sont, certes, l'indicateur le plus connu, mais il faut y ajouter les résultats des enquêtes, dites « de victimation », menées auprès des victimes, et des enquêtes, dites « de délinquance autorévélée », menées auprès des jeunes eux-mêmes pour les interroger sur leurs pratiques.

C'est en croisant ces différents indicateurs - et donc le point de vue de la police, celui des victimes et celui des jeunes - et en procédant au plus grand nombre possible d'études qualitatives de terrain que l'on peut, me semble-t-il, commencer à approcher la réalité.

J'en viens à mon analyse : je ferai d'abord un rapide détour par l'histoire pour proposer ensuite une sorte d'inventaire des principales tendances d'évolution de la délinquance juvénile dans la France contemporaine.

Le détour historique s'impose de mon point de vue parce que la société française a connu au cours du XXème siècle trois grandes périodes d'inquiétude liée à la délinquance juvénile ; il n'est pas inintéressant de rappeler les deux autres.

La première période, c'est celle des années 1900-1914. Les jeunes délinquants avaient alors la figure des « apaches » et l'existence de bandes de jeunes délinquants réputés très violents devenait un élément majeur du débat politique et médiatique de l'époque, au point qu'un journaliste pouvait écrire, en 1907, à la une d'un des principaux quotidiens, La Petite République : « L'insécurité est à la mode, c'est un fait. »

Le problème ne date donc pas d'hier !

Je m'attarderai davantage sur la deuxième période, que l'on connaît peut-être un peu mieux, de cette histoire : lors de l'été 1959 surgissait dans la presse une nouvelle figure du jeune délinquant dangereux, le « blouson noir ».

Or, lorsque l'on fait la comparaison systématique entre les sources et les travaux de cette époque et de la nôtre, on est frappé de constater que les quatre reproches qui étaient faits aux blousons noirs sont encore au coeur du débat sur la délinquance juvénile.

Premièrement, on reprochait aux blousons noirs des affrontements violents entre grandes bandes pouvant compter jusqu'à une centaine de personnes. L'expression « blouson noir » est d'ailleurs née pour qualifier ce type de faits, tout à fait comparables à ceux qui, par exemple, se sont déroulés l'an dernier à La Défense. Ces faits ont pourtant été présentés dans la presse -« une nouvelle escalade dans la violence urbaine »- comme un élément nouveau.

Deuxièmement, on reprochait aux blousons noirs des viols collectifs. Or, de nouveau, depuis deux ou trois ans, on entend parler de « tournantes », présentées dans la presse comme des événements sans précédent dans la jeunesse.

Troisièmement, on reprochait aux blousons noirs des vols ; il s'agissait de vols d'usage immédiat, court et ostentatoire, liés en particulier aux nouveaux biens de consommation, lesquels, dans la société des années soixante, étaient essentiellement la voiture et la mobylette.

Quatrièmement enfin, on reprochait aux blousons noirs des actes de vandalisme dirigés contre les institutions, les écoles et autres bâtiments publics -actes déjà qualifiés de « gratuits »- ainsi que les actes de vandalisme commis par des bandes de jeunes lors des manifestations musicales, en particulier les concerts de rock'n'roll, qui émergent et se généralisent à l'époque. Les chroniques relatent à ce propos un nombre impressionnant de mises à sac de salles de concert et de cinéma, de bals populaires qui finissent mal, etc. Ces actes de vandalisme avaient sans doute une intensité supérieure à celle des actes qui se produisent aujourd'hui dans ce type de manifestations.

Nous devons donc nous garder de croire que nous sommes confrontés à des phénomènes radicalement nouveaux et qui seraient nécessairement -l'escalade- de plus en plus graves : les phénomènes de délinquance juvénile se sont incontestablement durcis depuis un quart de siècle, mais leur nature n'est pas aussi nouvelle qu'on le pense généralement.

Si l'on tente maintenant de faire le panorama des évolutions de la délinquance juvénile depuis la fin des années soixante-dix, on peut dégager cinq tendances lourdes.

Première tendance lourde : les vols et les cambriolages.

Il est significatif que, dans le débat public, on se centre aujourd'hui sur la violence en oubliant toujours de rappeler que les vols et les cambriolages constituent le coeur de la délinquance puisqu'ils représentent les deux tiers des actes de délinquance enregistrés par la police et, sur ce point, il y a une forte convergence entre les sources policières et les sources de victimation.

En d'autres termes, le principal risque dans notre société n'est pas de se faire agresser, il est de se faire voler. Plus précisément, il est de se faire forcer la serrure ou briser la vitre de sa voiture et de se faire voler un objet à l'intérieur de celle-ci.

Si l'on néglige ce constat primordial, c'est peut-être parce que l'on ne veut pas voir l'explication qu'il cache.

S'agissant des mineurs, les vols et cambriolages sont massivement orientés vers des biens particuliers : les biens de consommation. A la voiture et aux deux-roues, ce sont ajoutés le matériel hi-fi, les vêtements de sport et, désormais, les téléphones portables. Ce n'est pas un hasard si, aux dires de la Direction centrale de la police nationale, près de la moitié de ce que l'on appelle, dans les statistiques de la police, des vols avec violence est en réalité constituée par des vols à l'arraché de téléphones portables. Qu'est-ce en effet que le téléphone portable ? C'est, me semble-t-il, le dernier gadget de la société de consommation, celui que tous les adolescents veulent avoir.

Le schéma social général qui se cache derrière les vols commis par des mineurs est donc le suivant : des jeunes, le plus souvent issus de milieux pauvres, volent d'autres jeunes ou des commerces afin de jouir de biens qu'eux-mêmes, ou leurs parents, ne peuvent pas payer.

Ce schéma découle d'un mécanisme très simple, mais très fort, que le sociologue américain Merton a mis en évidence il y a une cinquantaine d'années et appelé le « mécanisme de frustration » : nous vivons dans une société de consommation qui crée, dans l'ensemble de la jeunesse, des aspirations à la jouissance des biens de consommation ; cette société ne cesse de s'enrichir globalement mais elle maintient en son sein de fortes inégalités sociales ; dès lors, il y aura toujours une partie des jeunes pauvres qui voleront pour posséder les mêmes biens que les autres.

Autrement dit, il s'agit d'une délinquance liée de façon structurelle au fonctionnement de notre société.

Deuxième tendance lourde : les atteintes aux personnes.

Ces atteintes recouvrent des situations très différentes, lesquelles connaissent des évolutions très diverses. Trois sous-distinctions, qui correspondent à trois constats, s'imposent en effet, car on risque sinon de parler dans le vide d'une violence en général qui me semble plus fantasmatique que réelle.

Premier constat, contrairement à l'impression que donnent tous les faits divers rapportés par les médias, les violences les plus graves n'augmentent pas dans la société française. L'ensemble constitué par les homicides, les tentatives d'homicide, les coups et blessures suivis de mort est exactement au même niveau qu'au début des années soixante-dix. C'est un fait. De plus, il ne semble pas qu'il y ait significativement plus de mineurs qu'autrefois parmi les auteurs de ces violences.

Le deuxième constat est de nature tout à fait différente. Il faut en effet mettre à part les violences sexuelles, car un problème majeur d'interprétation des statistiques se pose en la matière. Leur apparente augmentation continue dans les statistiques de la police est-elle le reflet d'une réalité ou tient-elle au fait que les victimes portent de plus en plus souvent plainte ? Les enquêtes de victimation ne sont, hélas, pas suffisamment anciennes pour nous permettre de trancher définitivement la question sur le plan scientifique, même si nous disposons de nombreux indices.

Depuis plus de vingt ans, la société française « met le paquet » pour dénoncer les violences faites aux femmes et aux enfants. La loi pénale s'est beaucoup durcie, des associations d'aide aux victimes se sont créées, des numéros d'appel gratuit ont été mis en place, des campagnes sont réalisées dans les écoles et dans les médias, l'accueil des victimes s'est amélioré dans les commissariats et les palais de justice... Bref, on ose aujourd'hui énoncer et dénoncer des violences autrefois dissimulées. La pédophilie donne un exemple saisissant de cette évolution dont il faut se féliciter. Il faut cependant savoir qu'elle joue dans le sens d'une aggravation continue des chiffres de la police puisque l'on part d'une situation de sous-estimation considérable de la réalité, que révèlent d'ailleurs les enquêtes de victimation.

J'en arrive au troisième constat et à la troisième sous-catégorie de violences interpersonnelles, qui ne sont donc ni des violences mortelles ni des violences sexuelles. Ces violences moins graves, que le croisement des différentes sources fait apparaître comme le seul type de violences en réelle augmentation dans la société française, ce sont - disons-le en langage ordinaire - les bagarres, des bagarres plus ou moins graves, à coups de poing ou de couteau, impliquant deux, trois, cinq, dix, vingt ou trente personnes.

Qui est concerné ? Alors que, selon les résultats des enquêtes sur le sentiment d'insécurité, les personnes âgées et les femmes sont globalement les plus insécures, les enquêtes faites auprès des victimes indiquent que les victimes de ces bagarres sont en premier lieu des jeunes hommes. Autrement dit, les jeunes garçons se battent entre eux dans la rue, dans les transports en commun, dans les cours de récréation, à la sortie des écoles... C'est le coeur du risque d'agression aujourd'hui et c'est le phénomène qui, incontestablement, s'est le plus amplifié au cours des dernières années.

Troisième tendance lourde et troisième élément du diagnostic : les violences contre les institutions.

Depuis la fin des années soixante-dix, et plus encore depuis la fin des années quatre-vingt, on assiste à une forte augmentation de ce que l'on peut appeler les violences contre les institutions pour désigner à la fois le vandalisme contre les biens publics et les différentes formes d'irrespect envers les personnes symbolisant les institutions publiques, c'est-à-dire, d'une part, essentiellement les policiers et parfois les pompiers, d'autre part, les enseignants.

Cette évolution peut d'abord s'expliquer par un mécanisme général sur lequel je reviendrai peut-être en conclusion : il faut mettre ces violences contre les institutions en parallèle, d'une part, avec l'évolution générale de la société française et notamment le recul d'une certaine forme de soumission à l'autorité, d'autre part, avec la considérable perte de prestige et de légitimité des institutions, elle-même liée à la visibilité des phénomènes de corruption des élites nationales et locales. Ces phénomènes renforcent en effet considérablement les sentiments d'abandon, d'injustice et de victimation collective des habitants et encouragent fortement non seulement la méfiance et l'évitement des institutions mais aussi le développement d'une culture anti-institutionnelle conduisant au dénigrement systématique des institutions.

L'évolution s'explique ensuite par un phénomène, local celui-là, qui découle beaucoup plus directement des interactions entre personnes. Les violences contre les institutions n'ont en effet pas du tout le même degré d'intensité selon les quartiers. Il est évident aux yeux d'un sociologue qu'elles sont plus fortes là où il y a des dysfonctionnements desdites institutions et de leurs représentants, notamment les policiers et les enseignants. Or il faut avoir le courage de reconnaître que, dans certains quartiers, la relation entre la police et l'ensemble des habitants -pas seulement les jeunes- est exécrable.

Dans ces quartiers, on constate fréquemment qu'une sorte de guérilla entre la police et les jeunes s'est installée. Les jeunes « caillassent » régulièrement les voitures de police, mais la police a elle-même des modes d'intervention qui sont à la fois discriminatoires et plus violents qu'ailleurs. On assiste ainsi à des processus réciproques d'engrenage et, si un événement plus grave qu'à l'accoutumée se produit, c'est dans ce type de contexte qu'une émeute peut se déclencher.

Il y a là des interactions et on ne saurait donc analyser le comportement des jeunes sans analyser aussi l'attitude des autres acteurs de la vie du quartier.

Le même raisonnement vaut pour la violence à l'école. Les enquêtes sur ce thème révèlent que, à publics et à environnements urbains équivalents, tous les établissements ne connaissent pas les mêmes niveaux de violence et que, au sein d'un même établissement, tous les enseignants n'y sont pas confrontés au même degré. Autrement dit, nous sommes face à des interactions entre plusieurs acteurs et il faut s'interroger sur le comportement de tous les acteurs et non pas d'un seul, à savoir les jeunes.

Quatrième tendance lourde : le développement des « bizness » et des trafics dans les quartiers populaires.

Avant de développer ce point, je veux souligner deux faits. D'abord, le débat public s'intéresse beaucoup aux délinquances des milieux populaires mais guère à la criminalité d'affaires, qui semble pourtant, elle aussi, se porter assez bien. Ensuite, l'action policière vise beaucoup plus les trafics qui ont pour cadre les quartiers populaires que ceux, non moins réels, qui ont lieu dans les quartiers des classes moyennes, voire des classes supérieures.

Les drogues concernent en réalité aujourd'hui tous les milieux sociaux. Les enquêtes indiquent même que les jeunes en consomment davantage dans les milieux favorisés. Or, les données policières et judiciaires le démontrent, la répression de l'usage et du trafic de drogue touche pour l'essentiel les seuls milieux populaires. Ces inégalités de traitement déforment un peu la vision des choses...

De manière générale, si les délinquances juvéniles sont incontestablement plus intenses dans les quartiers populaires, elles n'en sont pas moins présentes dans les autres milieux sociaux, mais, pour diverses raisons, elles y sont moins repérées et moins réprimées.

Cela étant dit, j'en reviens aux quartiers populaires en rappelant tout d'abord que l'existence des petits trafics et du recel y est extrêmement ancienne : là où la pauvreté est grande, on a toujours pratiqué le « système d » et les divers modes de débrouillardise pour essayer de s'en sortir un peu mieux. La nouveauté, c'est le développement de la place prise par la drogue dans les économies illégales, en particulier depuis la seconde moitié des années quatre-vingt.

Il faut s'en inquiéter, mais il ne faut pas céder à la panique et raconter n'importe quoi.

Il faut s'en s'inquiéter parce que le trafic de drogue génère une circulation d'argent plus importante que les autres trafics, par exemple celui, classique, des pièces détachées de voiture. Il rapporte beaucoup et beaucoup plus vite, et est dès lors beaucoup plus tentant, mais davantage d'argent implique davantage de risques, donc des armes pour se protéger, donc des règlements de compte entre trafiquants plus souvent mortels. Cet argent permet par ailleurs aux trafiquants, le plus souvent des jeunes majeurs, d'utiliser des mineurs pour de petites opérations de surveillance, initiation précoce qui risque incontestablement de faciliter leur entraînement dans la délinquance.

Il ne faut cependant pas céder à la panique et raconter n'importe quoi. Déclarer, comme le font certains syndicalistes policiers et certains prétendus experts, que tous les quartiers populaires sont entrés dans un processus mafieux comme celui que je viens de décrire - processus qui, de surcroît, impliquerait toutes les générations au sein des familles - est une extrapolation parfaitement abusive.

Les recherches, peu nombreuses mais néanmoins sérieuses et impartiales, dont nous disposons laissent au contraire penser que la majorité des quartiers populaires ignore cette logique mafieuse mettant en scène des polydélinquants aguerris et manipulant des sommes colossales, s'alimentant à l'étranger et revendant n'importe quelle drogue au tout venant en cherchant constamment à accroître leur marché pour s'enrichir toujours plus.

Dans la majorité des quartiers, nous avons plutôt affaire à des réseaux de taille modeste, constitués de jeunes hommes non nécessairement polydélinquants, qui ne revendent que du cannabis et qui le revendent pour l'essentiel dans le cadre d'un groupe d'interconnaissances, sans chercher à sortir de leur quartier, fût-ce pour s'enrichir davantage.

Nous sommes donc face à des modes de débrouillardise qui ne sont pas analysables selon la logique mafieuse que j'ai décrite. Cela me semble important.

J'observe du reste, et ce sera ma conclusion sur ce point, que l'évolution de l'organisation de la police va elle-même dans ce sens. En effet, tout au long des années quatre-vingt-dix, on a tendu à fragiliser la police judiciaire au sens large, c'est-à-dire l'ensemble des brigades spécialisées qui mènent patiemment le travail de fond visant à démanteler les gros réseaux de trafiquants, au bénéfice d'un renforcement de la police ordinaire et d'unités d'intervention rapide, comme les BAC, dans les quartiers populaires. Faut-il se réjouir de cette évolution ? C'est une autre question, mais je suis très réservé en la matière...

Cinquième et dernière tendance lourde dans ce panorama : la place essentielle des « incivilités », notion qui soulève un problème de définition mais qui présente un grand intérêt pour décrire le quotidien des citoyens.

Cette notion soulève un problème de définition parce qu'elle recouvre aussi bien des infractions et des délits - par exemple, mettre le feu à une poubelle ou démolir une boîte aux lettres - que des atteintes à ce qu'on pourrait appeler le code de la politesse, comme le fait de parler mal, de regarder de travers, de cracher, d'uriner dans des lieux de vie commune, de faire du bruit de façon intempestive, de défier ou de provoquer verbalement autrui pour lui montrer qu'on est le plus fort. Tous ces actes se rejoignent en ce qu'ils constituent des ruptures de l'ordre dans la vie de tous les jours, selon l'expression de Sebastian Roché, et en ce qu'ils sont généralement le fait de mineurs, voire de jeunes mineurs, les fameux préadolescents.

J'ai la conviction que, dans la majorité des quartiers et en particulier dans les quartiers populaires, ce sont ces incivilités, et non les formes plus graves de délinquance, qui « empoisonnent » le plus la vie des citoyens aujourd'hui. Les incivilités constituent ainsi un élément très important dans l'analyse du sentiment d'insécurité en même temps qu'elles fournissent une des explications de l'impression de rajeunissement de la délinquance.

Mais comment analyser ces incivilités et le fait qu'elles se concentrent dans les quartiers les plus pauvres ?

Pour ma part, j'estime que les incivilités résultent d'au moins trois phénomènes.

Le premier est un phénomène démographique. Il ne faut pas oublier que les quartiers les plus pauvres sont aussi ceux où la population est la plus jeune. Il n'est pas rare que les mineurs constituent 40 % de la population totale dans les quartiers qui font l'objet de mesures de politique de la ville.

Deuxième phénomène, c'est dans ces quartiers que le discrédit des institutions est le plus fort et que les actes d'irrespect à leur encontre sont les plus nombreux. C'est aussi dans ces quartiers que les heurts avec la police sont les plus durs, ce qui a pour effet, comme je l'ai déjà suggéré, de socialiser de nombreux jeunes dans des pratiques de rapport de force.

Plus globalement, c'est dans ces quartiers que l'on assiste à des spirales ou à des processus d'engrenages négatifs qui concernent souvent l'ensemble des services publics et, en réalité, l'ensemble de la vie du quartier. Les phénomènes d'évitement ou de tentative de fuite du quartier sont, à mon avis, un bon indicateur de ces problèmes lorsqu'ils existent.

Troisième phénomène, c'est dans ces quartiers que se concentrent tous les facteurs qui fragilisent les familles et diminuent donc les capacités de contrôle parental. Le facteur n° 1 est bien entendu le chômage et la pauvreté, mais l'origine étrangère de nombre de familles est également un facteur fragilisant parce qu'elle signifie généralement un faible niveau culturel, à commencer par une faible maîtrise de la langue française et donc une faible capacité de suivi scolaire des enfants. On sait par ailleurs que l'engagement dans la délinquance est souvent lié au décrochage scolaire. Enfin, le fait que ces quartiers accueillent des populations venues -souvent depuis peu- des quatre coins du monde fragilise aussi le lien social, réduit les relations de voisinage, limite la dynamique associative.

C'est souvent dans le cumul de ces handicaps qu'il faut saisir la fragilité des quartiers.

En conclusion, je ferai deux remarques. La première vise à mettre en évidence cinq évolutions profondes ou processus majeurs de la société sous-tendant les phénomènes que j'ai pu évoquer ; la seconde porte sur la manière dont on peut répondre à ces phénomènes.

Le premier des cinq processus majeurs qui sous-tendent l'évolution de la délinquance juvénile pourrait être le processus de « ghettoïsation », mot un peu fort mais qui rend compte à la fois, sur le plan objectif, de l'enracinement de poches de pauvreté et, sur le plan subjectif, du sentiment des habitants, lesquels décrivent souvent eux-mêmes leur quartier comme un ghetto.

Deuxième processus : l'emprise croissante de la société de consommation et de ses valeurs. J'y ai insisté en commençant, je veux y insister en terminant. Il ne faut pas s'étonner de ce que l'appropriation des biens de consommation, par ailleurs définis comme constitutifs du bonheur moderne, soit un enjeu qui donne lieu à des phénomènes de délinquance et de violence dans les milieux où on se les procure moins facilement.

La troisième évolution très générale est celle de nos modes de vie, marqués à la fois par l'individualisme et par l'anonymat, avec une tendance à aller de lieux clos en lieux clos - c'est-à-dire de son domicile à son lieu de travail ou au centre commercial auquel on fait toutes ses courses - au milieu de sortes de no man's land où l'on assiste à une réduction de la connaissance du voisinage.

Un quatrième mécanisme général peut être rattaché à l'écroulement des grandes espérances collectives, combiné à la perte de crédibilité déjà évoquée des institutions : les grandes espérances tombées, on ne voit plus du jeu politique que ses petits aspects.

Cinquième et dernière grande évolution pour ne citer que les principales, car la liste serait longue : la raréfaction, voire, parfois, la disparition de ce que j'appelle les modes de contrôles sociaux infra-institutionnels de la jeunesse. Je vise ici l'ensemble des adultes autres que les policiers, en position ou non d'agents publics, qui jouaient auparavant un rôle d'encadrement dans les quartiers populaires, autrement dit tous les acteurs qui pouvaient participer au contrôle de la jeunesse avant qu'il soit nécessaire d'aller chercher un policier, acteurs qui se raréfient, voire disparaissent.

Lorsque l'on fait à nouveau la comparaison avec l'époque des blousons noirs et de ce que l'on appelait les banlieues rouges, on s'aperçoit que l'une des principales différences réside peut-être précisément dans le fait que toute une série d'acteurs qui participaient au contrôle de la jeunesse et occupaient l'espace public au lieu de le laisser à celle-ci ont disparu.

Ces acteurs étaient liés à l'organisation même du monde ouvrier, qu'il s'agisse de son organisation en tant qu'univers de travail ou de son organisation politique et syndicale. On trouvait également des curés et un ensemble d'acteurs relevant de l'éducation spécialisée et de la prévention.

La principale réponse institutionnelle à la délinquance des blousons noirs dans les années soixante a en effet été la mise en place de l'éducation spécialisée et de la prévention, dans des proportions toutefois très limitées puisque, comme j'ai coutume de le rappeler à titre symbolique, le rapport entre les acteurs de la prévention et l'ensemble des policiers et gendarmes est aujourd'hui presque de un à cent, ce qui donne une idée de l'extrême pauvreté de la prévention en France !

Je conclurai donc en disant que, face à ces évolutions de fond de la société française, la grande erreur dans le débat politique est de croire que quoi que ce soit pourra être résolu en utilisant simplement des recettes policières ou judiciaires. Celles-ci ne sauraient en effet changer fondamentalement les données du problème. Si l'on veut que dans nos sociétés futures, c'est-à-dire dans dix ou vingt ans, la jeunesse soit moins violente, on doit apporter des réponses de fond en termes scolaires, en termes d'emploi, en termes de capacité de régulation collective et locale, en termes de lutte contre les discriminations et en termes de crédibilité de l'action publique.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je vous remercie, monsieur Mucchielli, de cet exposé très complet.

Vous avez dit que la délinquance actuelle des jeunes différait très peu de la délinquance des blousons noirs des années soixante. Comment expliquez-vous dès lors que la perception de la délinquance ait évolué et qu'elle soit aujourd'hui ressentie de façon beaucoup plus épidermique ?

M. Laurent Mucchielli - Si j'ai dit que les actes se ressemblaient en nature, j'ai aussi indiqué qu'ils ne me semblaient pas avoir le même niveau d'intensité. Il y a incontestablement eu un durcissement sur le plan quantitatif, mais, si les délinquances juvéniles sont plus fréquentes, elles n'en restent pas moins des phénomènes fort anciens dans la société française.

Par ailleurs, le regard des citoyens sur ces phénomènes a changé. Globalement, la société française est plus apeurée qu'elle ne l'était par le passé. Le sentiment d'insécurité générale dépasse d'ailleurs ces seuls phénomènes : il est lié à l'ensemble des modes de vie et des perceptions que notre société a de son avenir. Les enquêtes sur le sentiment d'insécurité font apparaître que celui-ci se manifeste plus fortement, et ce n'est pas un hasard, dans les quartiers populaires, chez les personnes âgées, les femmes, les personnes peu diplômées et les chômeurs, c'est-à-dire chez les personnes qui, en dehors de leur perception immédiate du risque d'être victime de la délinquance, se sentent déjà fragilisées dans notre société.

Il y a donc une double évolution : même si ses actes restent assez banals au regard de l'histoire, la jeunesse est incontestablement devenue plus turbulente alors que dans le même temps le monde adulte s'est fragilisé et est devenu plus inquiet.

M. le rapporteur - Selon vous, l'école réduit-elle les inégalités ou les entretient-elle au contraire ? Dans le dernier cas, quelles solutions préconiseriez-vous pour les résorber ou, tout au moins, pour les réduire ?

M. Laurent Mucchielli - Le paradoxe me semble être que l'école n'a pas réussi à suivre son mot d'ordre de démocratisation alors qu'elle scolarise aujourd'hui l'ensemble des enfants, ce qui n'était pas le cas il y a cinquante ans. C'est d'ailleurs une des raisons pour lesquelles les enseignants sont confrontés à des phénomènes un peu plus durs que jadis. L'objectif de 80 % d'une classe d'âge au baccalauréat se traduisant par une dévalorisation relative du diplôme, les inégalités se sont en fait déplacées dans la chaîne.

Le point le plus saillant de l'action devrait être la prévention des troubles scolaires, qui est étrangement absente du débat. Une autre raison expliquant la prégnance des phénomènes d'irrespect et de violence à l'école, non plus entre élèves cette fois mais à l'égard des enseignants, est le maintien dans les classes d'élèves qui ne sont pas au niveau. Le fait que ces derniers ne peuvent pas suivre et, anticipant leur destin scolaire, se sentent marginalisés intellectuellement et socialement constitue évidemment une forte source de perturbation.

La prévention des troubles scolaires devrait donc être une grande priorité nationale. Elle ne l'est pas, alors même que l'on dispose de tous les outils tant pour le dépistage que pour la rééducation scolaire précoce. Je pense ici aux troubles de l'apprentissage de la lecture et du calcul, que l'on peut repérer dès le CP et le CE1. L'école n'y consacre pas suffisamment d'efforts.

Un autre problème, qui dépasse l'école pour être celui de la société française dans son ensemble, tient à la manière dont est souvent ressentie l'orientation scolaire, plus particulièrement l'orientation vers les filières techniques à la sortie du collège. Que de nombreux jeunes orientés vers ces filières techniques considèrent que cette orientation signifie la fin de leur vie sociale est un problème majeur, qui renvoie à la dévalorisation du travail ouvrier en France. En la matière, notre pays a peut-être des leçons à prendre sur les pays où la question du chômage des jeunes peu ou pas diplômés me paraît beaucoup mieux traitée, par exemple sur l'Allemagne, où le travail manuel a une meilleure image.

Ce problème, qui est aussi lié à notre histoire industrielle et, partant, à l'histoire de l'immigration puisque celle-ci est directement liée à l'histoire industrielle, a, même s'il la dépasse, des conséquences massives à l'école, en particulier dans les quartiers populaires.

M. le rapporteur - Le problème, qui ne concerne d'ailleurs pas que les délinquants, tient-il au fait que les jeunes sont orientés vers les filières dites manuelles ou au fait qu'ils y sont orientés tardivement ? Ces jeunes ne sont-ils pas maintenus trop longtemps dans un système qui ne leur est pas adapté, qui les rejettent et où ils ne se sentent pas à l'aise ?

M. Laurent Mucchielli - Je ne me sens pas assez compétent pour affirmer publiquement que l'orientation scolaire doit intervenir à tel moment ou à tel autre. Il vaudrait mieux s'adresser à un spécialiste de l'école, ce que je ne suis pas.

Le sociologue généraliste que je suis a néanmoins le sentiment que la question centrale n'est pas tant celle de l'âge précis auquel il faut orienter les jeunes que celle de la représentation symbolique que l'on donne de son avenir à la jeunesse. Déterminer ce que représente l'orientation en termes de projet, d'investissement, de symbolique du travail et d'image de soi importe beaucoup plus que l'âge auquel intervient l'orientation.

M. le rapporteur - Vous avez évoqué parmi les causes de la délinquance l'écroulement des grandes espérances collectives. Pensez-vous que les jeunes en situation d'échec sont réceptifs à ces grandes espérances collectives ? N'est-ce pas une vision un peu idéaliste des choses ?

M. Laurent Mucchielli - Comment pourraient-ils être réceptifs aux grandes espérances collectives puisque ces espérances n'existent plus ? C'était le sens de mon propos.

La jeunesse en général -celle des quartiers populaires en particulier- a toujours été révoltée. Pour reprendre la comparaison historique avec l'époque où ces grandes espérances existaient encore, il y avait alors un appareil militant, lié à ces grandes espérances, qui permettait de canaliser et de traduire politiquement cette révolte et offrait des outils pour l'exprimer dans l'attente d'un lendemain meilleur.

Aujourd'hui, lorsque l'on discute avec les jeunes de certains quartiers, on est frappé de constater que lorsqu'ils ont un sujet de révolte un peu précis, ils ne savent pas l'exprimer. La transmission entre générations d'une culture politique ne s'est pas faite et cette culture a disparu. On est face à une génération qui n'a aucune expérience de l'action revendicative et qui n'est pas encadrée par des adultes.

J'ai ainsi pu voir des jeunes ayant des revendications très précises à exprimer à un maire mais n'ayant aucune idée des canaux habituels auxquels on pouvait penser il y a trente ans  - manifestation, pétition, etc.- venir en masse devant la mairie, réclamer d'être reçus et, quelqu'un avec un agenda leur ayant répondu que ce n'était pas possible mais qu'ils pouvaient prendre rendez-vous, se mettre à jeter des pierres et casser la vitre du bâtiment public.

A l'évidence, il y a là un problème de mise en forme, de langage. Or, lorsque la révolte ne trouve pas de moyen de se mettre en mots, elle s'exprime « brute de décoffrage ».

M. le rapporteur - Vous êtes très critique sur les statistiques qui sont faites à partir des chiffres donnés par la police. Quels autres instruments de mesure proposez-vous ?

M. Laurent Mucchielli - Je propose de croiser systématiquement trois sources : les données de la police, les enquêtes auprès des victimes, les enquêtes auprès des populations, en particulier auprès des jeunes. Au-delà de l'aspect purement quantitatif, on obtient ainsi le croisement de trois points de vue, celui de la police, celui des victimes et celui des acteurs eux-mêmes. Par ailleurs, il faut tenter de comparer les données locales de terrain entre elles, mais c'est souvent difficile, car encore faut-il pour comparer disposer d'indicateurs comparables.

A tout le moins, il faut tenir compte de l'existence des trois types de données que j'ai cités et, plus globalement, des trois points de vue qu'ils révèlent. C'est seulement dans la confrontation des différentes subjectivités que l'on peut espérer tendre vers une certaine objectivité, pour reprendre une phrase célèbre de Merleau-Ponty.

M. le rapporteur - Quel jugement portez-vous sur le traitement judiciaire de la délinquance des mineurs et quelles propositions pourriez-vous faire ?

M. Laurent Mucchielli - C'est une généralité, mais je crois que l'erreur dans le débat sur le laxisme d'une justice qui remettrait immédiatement les délinquants dehors repose sur une confusion. En réalité, les statistiques le montrent, la justice condamne de plus en plus les mineurs, mais elle évite autant que possible de recourir à l'emprisonnement et prononce donc massivement des peines alternatives. Il y a là une nuance fondamentale avec ce qui est admis dans le débat public.

Les magistrats ont quelques bonnes raisons de procéder ainsi : ils connaissent pour en avoir la pratique quotidienne le taux de récidive à la sortie de prison et savent pertinemment qu'un jeune ressort de prison aussi mal, si ce n'est plus mal, qu'il y est entré. Ils ont à leur disposition toute une série de peines alternatives, qui vont des mesures de réparation à la victime jusqu'au placement en centre éducatif renforcé en passant par les travaux d'intérêt général.

Le développement des peines alternatives me paraît une bonne chose. Le renforcement des modes d'accueil en milieux semi-ouverts - ou plus ou moins fermés, mais ce n'est qu'une querelle de mots - encadrés par des éducateurs est éminemment préférable à l'emprisonnement. Mieux vaut être en petit nombre, encadrés par des éducateurs compétents, que lâchés en grand nombre, presque en meute, dans des prisons où le contrôle n'a d'autre objet que le maintien de l'ordre. Mon choix est évidemment très vite fait entre un gardiennage collectif et un véritable travail éducatif !

Au besoin, on peut déplacer les leaders et recourir au placement en milieu fermé dans les cas les plus graves.

Cependant, s'il faut que la justice dispose d'un éventail de mesures, il faut aussi et surtout qu'elle puisse prendre le temps nécessaire pour déterminer la peine la mieux adaptée.

A cet égard, plusieurs choses m'inquiètent aujourd'hui. Ainsi, le renforcement continu depuis vingt ans des effectifs de la police et les consignes données à celle-ci de traiter de plus en plus la petite délinquance ont pour conséquence d'amener vers la justice un flux d'affaires de petite délinquance. Les juges doivent se prononcer de plus en plus rapidement, dans l'urgence, et de manière de plus en plus mécanique -tel acte, telle peine-, sans avoir le temps d'étudier à fond et au cas par cas les dossiers, de prendre l'avis des psychologues et des éducateurs, d'examiner la personnalité.

Or l'examen de la personnalité est au coeur de la justice des mineurs telle qu'elle est encore -heureusement- conçue en France aujourd'hui.

M. le rapporteur - Vous venez d'évoquer les cas les plus graves. Où situez-vous la frontière entre incivilité, délinquance et criminalité ?

M. Laurent Mucchielli - J'ai dit tout à l'heure que l'expression « incivilités » recouvrait à la fois des délits et de simples impolitesses. La question des frontières est donc difficile à trancher.

Cependant, la problématique d'un magistrat de la jeunesse consiste précisément, me semble-t-il, à ne pas s'en tenir au fait en lui-même : il faut examiner non seulement son contexte de production mais aussi l'ensemble du parcours du jeune. La situation est toute différente selon que le jeune est encore scolarisé ou ne l'est plus, selon qu'il est en danger au regard de sa famille ou peut au contraire en recevoir des soutiens.

C'est donc non pas l'acte mais la personnalité de l'auteur et son contexte de vie qui doivent, en principe, constituer l'élément déterminant, et c'est un principe qu'il faudrait renforcer.

M. Bernard Plasait - Premièrement, faites-vous un lien direct ou étroit entre délinquance et chômage et entre délinquance et immigration ?

Deuxièmement, les attaques, dans ce que l'on appelle les zones de non-droit, contre les policiers ou, d'une manière générale, contre les représentants de la société ne sont-elles pas liées dans la plupart des cas avec le banditisme plus classique ? Ne s'agit-il pas en réalité de protéger un territoire d'économie parallèle pour des criminels qui utilisent des jeunes, lesquels deviennent ainsi de jeunes délinquants ?

Troisièmement, la violence contre les personnes, qui est la plus durement ressentie, n'est-elle pas pour l'essentiel le fait de « noyaux durs », c'est-à-dire de quelques meneurs qu'il nous est très difficile de repérer et d'appréhender ?

M. Laurent Mucchielli - Si vous le voulez bien, je distinguerai pour répondre à votre première question, qui est double, le lien entre délinquance et chômage du lien entre délinquance et immigration.

En ce qui concerne le lien entre délinquance et chômage, j'ai été très surpris, comme certains d'entre vous peut-être, des propos que l'on a récemment pu entendre. En réalité, il y a un lien entre délinquance et chômage, et ce lien est même très fort, mais, de même qu'il y a délinquance et délinquance, il y a chômage et chômage.

Le lien entre délinquance et chômage ne se mesure en effet pas au travers du taux de chômage global, que celui-ci soit de 8 %, de10 % ou de 15 %. Le bon indicateur, c'est, dans un quartier donné, le taux de chômage des jeunes de milieu ouvrier peu diplômés, c'est-à-dire au niveau du CAP, ou sans diplôme du tout. Ce taux de chômage est celui qui a le moins profité de la reprise économique alors même qu'il était déjà le plus fort. Il se situe encore ainsi, en moyenne, aux environs de 45 % !

Il faut bien prendre conscience de ce qu'un tel taux de chômage des jeunes pas ou peu diplômés implique : la situation de non-travail devient une norme numériquement aussi importante que la situation de travail. Lorsque l'on prend la mesure de ce fait, on comprend mieux le développement -on en perçoit aussi la légitimité- des économies parallèles.

Les politiques volontaristes d'embauche n'ont malheureusement pas prise sur ce résidu -ou sur ce « noyau dur » pour reprendre une de vos expressions- de chômage et de non-insertion. Le marché de l'emploi « fabrique » ainsi des jeunes qui, en quelque sorte, sont surnuméraires et pour lesquels il n'y a rien. C'est, me semble-t-il, le coeur du problème.

J'en viens au lien entre délinquance et immigration.

D'abord, tout un chacun peut constater que, dans les quartiers les plus pauvres qui font l'objet de la politique de la ville, les jeunes issus de l'immigration sont numériquement sur-représentés au sein de la petite proportion des jeunes qui participent à la délinquance.

Chacun peut faire ce constat. Le problème survient lorsque ce constat n'est pas rapporté à la population de ces quartiers, et c'est ce qui explique la dérive du discours que certains, et notamment de prétendus experts, tiennent. La population étrangère ou d'origine étrangère est en effet aussi majoritaire dans ces quartiers et, dans certains d'entre eux, elle représente jusqu'aux trois quarts de la population globale.

Dans ces conditions, si l'on raisonne en taux et non en chiffres bruts, si l'on tient compte aussi du taux de natalité et de l'importance de la part des jeunes de moins de quinze ans dans ces quartiers, on ne s'étonne pas de trouver une sur-représentation des jeunes issus de l'immigration au sein de la petite proportion des jeunes qui participent à la délinquance.

Cet effet démographique logique constitue un premier élément de réponse.

Ensuite, deuxième élément de réponse, les études locales menées dans diverses villes moyennes de France pour tenter de déterminer, en prenant par exemple pour indice les patronymes, s'il y avait ou non une sur-représentation des jeunes issus de l'immigration -les taux étant bien rapportés ici à la population globale des quartiers- ont montré que ce n'était pas le cas.

En revanche, les enquêtes, en particulier celle de mon collègue Hugues Lagrange, font apparaître une augmentation de la part de ces jeunes au sein de certains des quartiers qualifiés de très sensibles dans l'échelle policière de la violence.

Il s'agit donc d'un effet qui se mesure non pas dans tous les quartiers relevant de la politique de la ville mais uniquement dans certains quartiers très sensibles, qui, en général, sont parmi les plus pauvres, sont situés dans les banlieues des grandes agglomérations et sont le théâtre -souvent depuis la fin des années soixante-dix- de cette guérilla entre jeunes et policiers que j'évoquais tout à l'heure.

Autrement dit, dans les quartiers où se concentre la population étrangère et où existe depuis plus de vingt ans une logique d'affrontement entre jeunes et policiers, avec, de part et d'autre, une logique d'engrenage, le fait d'être étranger devient alors certainement -d'autant que c'est un facteur supplémentaire de fragilisation et de victimation, notamment au regard des pratiques policières- une cause plus fréquente d'entrée dans la délinquance et de violence plus intense, mais cet aspect me paraît absolument indissociable de l'histoire des quartiers et, en particulier, de l'histoire de leur relation à la police.

J'en viens aux zones de non-droit. Pour ma part, je conteste cette expression car je ne connais pas un seul endroit où la police n'entre pas. Il existe en revanche des quartiers dans lesquels la police a du mal à intervenir -ce qui n'est pas du tout la même chose- des quartiers dans lesquels elle se fait presque systématiquement « caillasser ». Je dirai même qu'ayant du mal à intervenir, elle y entre du coup de manière beaucoup plus violente, presque militarisée. C'est d'ailleurs là que la création des brigades anticriminalité a le plus d'impact.

Quelles sont les raisons de ces difficultés et de ces « caillassages » ? Je comprends très bien votre question parce qu'à en croire un certain nombre d'acteurs -notamment les syndicalistes policiers et de prétendus experts- si les policiers sont victimes d'un rejet de la part de la population -en particulier des jeunes- c'est du fait de délinquants organisés, simplement soucieux de tenir la police à distance de leur trafic.

Si cette logique du processus mafieux existe en effet dans un petit nombre de cas, elle n'explique pas fondamentalement les réflexes de rejet à l'encontre des policiers. Les causes, il faut les rechercher plus globalement dans un problème d'image lié aux modes d'intervention ordinaire de la police.

Comprenez-moi bien : loin de moi l'idée d'incriminer particulièrement les policiers. Mais, à force de subir la violence au quotidien, on finit de part et d'autre par entrer dans un système et à s'accoutumer à une catégorie d'affrontements entre jeunes hommes.

Cette situation est également liée aux types d'effectifs policiers. Les problèmes sont plus aigus dans les quartiers où exercent en majorité des jeunes policiers sans expérience, fraîchement débarqués de leur province, que dans les lieux d'affectation de policiers aguerris.

Vous m'avez demandé -c'était votre quatrième question- si cette violence contre les personnes est le fait de meneurs et de noyaux durs. Je suis tenté de répondre à la fois oui et non.

Des éléments d'enquête montrent incontestablement qu'un petit nombre de personnes sont responsables d'un grand nombre de faits, ce qui accrédite cette théorie du noyau dur. Cependant, un certain nombre de processus liés à des phénomènes de bandes se développent également.

En outre, on voit s'affirmer chez les jeunes de manière plus sensible dans les quartiers populaires, dans les transports en commun, dans les cours d'écoles, ce que d'aucuns ont pu appeler « la culture de l'odeur », ce mode d'opposition physique, frontal. Je pense donc que si un petit nombre de polydélinquants sont certainement responsables d'un certain nombre d'agressions, on ne peut pas pour autant analyser toute la réalité à travers cette seule explication.

Mme Nicole Borvo - Je pense comme vous qu'il y a un énorme problème en ce qui concerne la prévention au sens large.

On a parlé tout à l'heure d'orientation à l'école. Je constate que la plupart des jeunes en question, bien qu'étant d'âge scolaire, étaient déjà en situation d'absentéisme scolaire depuis un certain temps. Il est donc bien difficile à l'institution scolaire de jouer son rôle de contrôle.

Selon vous, la prévention telle qu'elle résulte de l'ordonnance de 1945 et des textes actuellement en vigueur est-elle adaptée aux formes collectives de délinquance ? N'y aurait-il pas lieu de repenser le système à l'égard des primodélinquants ? Pensez-vous que le dispositif existant -sous réserve d'être adapté- correspond aux formes actuelles d'incivilité et de délinquance ?

M. Laurent Mucchielli - D'abord, l'ensemble des moyens de prévention souffre aujourd'hui d'une grande faiblesse, pour ne pas dire de misère. Lorsque j'entends dire si souvent au cours des débats politiques : « la prévention, on la pratique depuis trente ans et elle ne marche pas », je suis hors de moi ! Ce discours est révoltant quand on sait le nombre des personnes qui se consacrent à la prévention dans les quartiers.

En outre, il serait bon de prendre en compte un certain nombre d'avancées dans la recherche qui ont mis en évidence l'existence de deux types de parcours délinquants.

Le premier type de parcours délinquant, qui se manifeste très tôt et peut bien souvent être repéré dès la maternelle, voire la crèche, correspond à de lourds problèmes familiaux. Ces cas classiques, bien connus des services sociaux, sont globalement liés aux poches de pauvreté et se traduisent chez les enfants par des comportements d'agressivité ou de repli sur soi. Il y aurait donc des dépistages précoces à faire.

Le deuxième type de parcours délinquant est observé lors de la pré-adolescence, vers dix-douze ans, comme le montrent des enquêtes menées voilà une cinquantaine d'années aux Etats-Unis. Dans ce cas, les phénomènes de groupes l'emportent sur la famille puisque c'est beaucoup plus la socialisation entre pairs qui est en cause.

La prévention est-elle adaptée ? Les comportements juvéniles ayant selon moi évolué plus en intensité qu'en nature, c'est par rapport à l'intensité qu'il faut repenser la prévention.

N'oublions pas non plus que la société n'est plus la même et que les modes de contrôle infra-institutionnels de la jeunesse - c'est-à-dire avant l'intervention des policiers - se sont raréfiés, voire ont disparu. Je citerai un exemple concret pour illustrer mon propos. La « démission » des familles, si souvent évoquée, exprime non pas un désintérêt à l'égard de l'enfant mais un réflexe d'évitement de l'institution scolaire, et ce pour toute une série de raisons.

Il faut donc adapter les outils de prévention classiques qui existent mais dont les familles ne connaissent parfois pas même l'existence. Permettez-moi une image : dans ce type de situation, plutôt que de stigmatiser les familles, il appartiendrait à l'institution de trouver les moyens d'aller vers elles. Il faudrait que le fonctionnaire laisse momentanément son bureau et son formulaire tout prêt pour aller rencontrer les gens qui ont besoin de lui et qui n'osent pas venir.

En France, on ne manque ni de dispositifs, ni de budgets, ni de services sociaux. Encore faut-il les faire parvenir aux familles en difficulté. Or le débat politique interprète ce vide en se retournant contre les familles et en les accusant. Tout l'enjeu serait selon moi de passer de cette attitude moralisatrice à une action d'accompagnement.

M. le président - Nous vous remercions.

Audition de M. Jean-Paul de GAUDEMAR,
directeur de l'enseignement scolaire 

(20 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Mes chers collègues, nous allons maintenant entendre M. Jean-Paul de Gaudemar, professeur agrégé de sciences économiques, qui a été recteur des académies de Strasbourg et de Toulouse et qui est aujourd'hui directeur de l'enseignement scolaire.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. de Gaudemar.

M. Jean-Paul de Gaudemar, directeur de l'enseignement scolaire - Mesdames, Messieurs les sénateurs, je vous remercie de vous préoccuper de la dimension éducative de la délinquance des mineurs en m'invitant à participer aux travaux de votre commission. Je suis pour ma part heureux d'avoir l'occasion d'exposer notre vision du phénomène.

Par délinquance des mineurs, on peut entendre beaucoup de choses. Je me suis demandé si vous reteniez une définition relativement restrictive, visant uniquement les mineurs dont les actes seraient susceptibles d'une qualification pénale ou si vous l'étendiez à tout ce qui peut, de près ou de loin, se rapporter à des comportements violents, ce qu'on appelle communément la violence à l'école.

J'ai pris le parti de me pencher sur ce dernier aspect que nous rencontrons le plus souvent, même si j'aurai l'occasion d'évoquer la population spécifique dont les actes peuvent être qualifiés sur le plan pénal. Mon propos n'aura aucune prétention exhaustive.

Dans une période au cours de laquelle la question de la délinquance en général, et des mineurs en particulier, est d'actualité, il est frappant de constater à quel point ce sujet est ancien. Je suis persuadé que ce problème est au centre des missions fondamentales de l'école, l'éducation apparaissant depuis le XIXème siècle comme la première des réponses organisées à cette délinquance, au moins en matière de prévention, éventuellement en matière de traitement ou de préparation à la réinsertion.

Les missions de l'école -et de l'école publique en particulier- sont au coeur de ce que Durkheim appelait « l'apprentissage de la norme ». Il s'agit d'apprendre à la population d'âge scolaire à intérioriser des normes de comportement social, à se soumettre à une autorité sous ses diverses formes en manifestant de l'obéissance. Le sujet qu'est l'élève apprend sa propre liberté en même temps qu'il apprend la contrainte.

Nous sommes confrontés tous les jours à la délinquance des mineurs à l'école. En outre, cette dernière est elle-même victime de certaines de ces formes de délinquance : on l'a vu récemment avec les affaires de racket.

Je voudrais développer devant vous quatre façons d'aborder le problème. Premièrement, comment appréhendons-nous la délinquance des mineurs ? De quels outils d'observation et d'analyse disposons-nous ? A partir de là, quelle démarche adoptons-nous ?

Les trois autres points seront beaucoup plus axés sur le mode d'action et s'organiseront autour des trois convictions qui nous animent face à la violence en milieu scolaire.

Première conviction : la principale réponse que nous devons apporter, c'est l'éducation parce qu'elle est au coeur de notre mission. Il s'agit en permanence de faire comprendre à l'élève que l'école a un sens, de lui donner des repères dans le cadre de la mission d'éducation civique qui est la nôtre et de l'aider à surmonter une forme de désespoir souvent à l'origine de la délinquance. Le premier volet de l'éducation consiste donc à aider l'élève à se préparer un avenir.

Deuxième conviction : notre travail d'éducation sera d'autant plus efficace que nous serons capables d'apporter des réponses propres à protéger l'école et à la rendre plus solidaire. Toutes les expériences montrent que plus les équipes sont soudées entre elles, et mieux elles réussissent à résister à des agressions internes ou externes. Il importe donc de construire ces rapports de solidarité.

Troisième conviction : l'école ne peut pas surmonter seule ce problème qui doit faire l'objet d'une démarche partenariale d'ensemble. Ce travail est engagé depuis de nombreuses années avec de multiples partenaires.

Je reviens sur chacun de ces aspects. Comment abordons-nous cette délinquance des mineurs ? Il faut bien avouer que pendant des années nous avons été démunis par rapport à l'appréhension objective du phénomène. Nos équipes ressentaient d'autant plus douloureusement cette lacune que leur vécu - dans de nombreux établissements en tout cas - était souvent assez pénible à cet égard.

Nous nous sommes donc employés à affiner nos techniques. Depuis les années soixante-dix, depuis ce qu'il est convenu d'appeler la démocratisation de l'école, le nombre de rapports faits notamment par l'inspection générale sur le développement de la violence à l'école est impressionnant.

Une modification d'importance est survenue dans l'état d'esprit de nos établissements à partir de la deuxième moitié des années quatre-vingt-dix puisque la loi du silence sur les incidents à l'école a été très largement rompue. La pratique du signalement des incidents s'est généralisée, à tel point d'ailleurs qu'à partir de 1997, le matériau rassemblé était tellement divers - mêlant des actes très graves qui relevaient de la délinquance et d'autres qui se limitaient à des incivilités - qu'il devenait fort difficile de les traiter.

Pour y voir plus clair, nous avons fait un travail qui a débouché sur la constitution du logiciel SIGNA, géré par une autre direction du ministère. Il recense les éléments fournis par les établissements et opère un premier tri entre les incidents pour ne retenir que les plus graves.

Le champ de cette enquête, dont la périodicité est de deux mois, dépasse les établissements du second degré et s'étend aux écoles. Les chiffres concernant les deux premiers mois de l'année scolaire ont été publiés dès les premiers jours de janvier. Ceux qui sont relatifs aux mois de novembre et décembre sortiront très prochainement. Grâce à cet outil, la précision de notre vision s'est améliorée.

S'il est fréquemment fait état dans le débat public d'un rajeunissement de la délinquance des mineurs, notre enquête aurait plutôt tendance à démontrer le contraire. Les actes les plus graves qui sont repérés à l'école sont le plus souvent le fait de parents agressant les maîtres. Dans le second degré, ce sont les élèves qui sont majoritairement les auteurs de ces incidents concentrés sur un pourcentage relativement limité d'établissements. Il ressort de notre enquête que l'âge critique se situe à quinze ans.

Nous attendons beaucoup de cet outil pour rendre possible le pilotage d'une action. Cela nous a conduits à envisager un plus qualitatif pour compléter ces observations quantitatives. Nous essayons de mettre en place un Observatoire de l'enfance et de l'adolescence composé d'un certain nombre de spécialistes issus notamment de la pédopsychiatrie ou de la sociologie qui nous permettront peut-être de mieux comprendre la typologie de ces délinquants.

Nous nous intéressons en particulier à la porosité extrême qui existe entre le milieu de vie et l'école. Au terme d'un processus d'intériorisation, les drames qui étaient autrefois le fait des seuls adultes sont désormais des composantes essentielles des comportements enfantins.

Comment agissons-nous ? Le premier dispositif a une dimension éducative et concerne au premier chef ce que nous enseignons, la manière dont nous enseignons. Il s'agit, comme je le disais tout à l'heure, de donner du sens à l'enseignement et d'apporter des repères aux élèves. Cela touche plus aux comportements qu'aux savoirs.

Rappelons à cet égard la dimension civique et humaine de notre enseignement. C'est François Bayrou qui a lancé pour le collège et le lycée l'idée d'intégrer l'éducation civique à tous les niveaux de notre enseignement. Depuis, cette dynamique s'est étendue.

Nous avons bâti des programmes assez ambitieux qui constituent plus un apprentissage à vivre ensemble qu'un enseignement supplémentaire. Prenant appui sur des savoirs qui portent sur les institutions et les valeurs républicaines, ils visent à apprendre aux élèves la pratique du débat démocratique.

Nous sommes également convaincus depuis très longtemps que la meilleure prévention à l'égard de la délinquance des mineurs, c'est la lutte contre l'échec scolaire, surtout quand il est redondant avec un échec d'un autre type. Nous avons donc multiplié des dispositifs de pédagogie différenciée et autres outils spécifiques qui peuvent intervenir à l'intérieur de l'établissement, voire sous forme de classes relais externalisées si la situation de l'enfant le demande.

A côté de l'enseignement, il y a la vie scolaire. Enseigner l'éducation civique ne sert à rien si la vie quotidienne de l'établissement n'est pas elle-même empreinte des valeurs civiques que nous entendons transmettre. C'est la raison pour laquelle nous portons une attention particulière aux modalités d'accueil des enfants les plus jeunes. L'apprentissage de la ponctualité et de l'assiduité est essentiel. La pratique des délégués de classe, des comités de vie lycéenne participent de cette démarche d'immersion dans une forme de vie démocratique.

Nous misons sur le développement des futurs internats éducatifs pour apporter des réponses en termes de vie scolaire aux enfants en difficulté dans leur milieu d'origine.

Nous attachons beaucoup d'importance aux procédures disciplinaires et aux sanctions. La règle doit être explicite et connue des élèves : nul n'est censé ignorer la loi. Nous avons fait à cet égard un gros travail. Des textes nouveaux en date de juillet 2000 visent à faire en sorte que les élèves s'approprient les règlements intérieurs, à défaut de les élaborer. Dans certains collèges, des exercices permettent de s'assurer que l'élève a intériorisé dans son propre langage ce règlement intérieur.

Je voudrais maintenant évoquer les dispositifs propres à protéger l'école et à la rendre plus solidaire. Nous avons jugé utile de créer en octobre 2000 un Conseil national de lutte contre la violence à l'école. Nous disposons là d'un lieu de réflexion, d'observation et de production de documents afin de piloter sur le mode qualitatif des plans spécifiques de lutte contre la violence qui sont depuis une bonne dizaine d'années l'une des priorités de notre ministère.

Nous manifestons ainsi l'importance politique que nous attachons à cette question et nous en tirons les conséquences pratiques en identifiant les espaces prioritaires sur lesquels doit porter notre action. Elle concerne dix académies, une vingtaine de sites plutôt urbains. Ce dispositif vise un peu plus de 500 établissements, un peu plus de 2 000 écoles, soit environ 740 000 élèves sur les 5 millions du seul second degré.

Nous pratiquons dans ces zones une sorte de discrimination positive en y consacrant davantage de moyens, notamment en y affectant des personnels médico-sociaux ou des aides éducateurs qui ont pris le relais des appelés du contingent.

Je n'insisterai pas sur les zones d'éducation prioritaire que vous connaissez bien car elles sont de création plus ancienne.

Pour s'acquitter de sa mission de lutte contre la délinquance des mineurs, l'école a besoin de s'appuyer sur d'autres partenaires. Nous avons développé énormément d'actions de coopération avec le ministère de la justice et avec les autorités de la police et de la gendarmerie, actions qui témoignent d'une rupture considérable avec ce qui fut longtemps la culture de l'école.

J'évoquerai enfin deux dispositifs principaux. Premièrement, les dispositifs relais. Mis en place voilà relativement peu de temps, ils constituent un axe fort de lutte contre l'échec scolaire et la marginalisation des jeunes en leur permettant de trouver un accueil adapté à leur situation avant de rejoindre une structure scolaire normale. Arrêté par un texte de 1998, ce système a commencé à fonctionner dès la rentrée 1999 avec 180 dispositifs à l'échelle nationale. L'objectif de parvenir cette année au chiffre de 250 sera atteint. M. le Premier ministre a annoncé la multiplication par deux, dans les deux ou trois ans qui viennent, de cette innovation, qui a fait la preuve de son efficacité.

Deuxièmement, les dispositifs mis en place en partenariat avec le ministère de la justice pour assurer l'enseignement des mineurs incarcérés, tâche qui n'est évidemment pas facile puisque la durée du séjour en milieu pénitentiaire est de l'ordre de six mois. Je tiens à souligner que nous avons souvent pu transposer dans certains de nos établissements des compétences et des méthodes acquises en milieu pénitentiaire.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Pourriez-vous revenir sur le logiciel SIGNA ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Nous avions auparavant une typologie par quatre niveaux de gravité. Nous retenons désormais uniquement les incidents les plus graves, ceux qui relèvent des niveaux trois et quatre. Les incidents qui occupent les deux tiers de nos signalements sont les violences sans armes ou les insultes et menaces graves. Viennent enfin les vols ou tentatives de vols.

Cela signifie que les violences beaucoup plus graves sont moins fréquentes. C'est ainsi que, d'après nos statistiques, le pourcentage de racket est d'ordre de trois ou quatre. Quant au port d'armes à feu, il est statistiquement non significatif.

M. le rapporteur - Vous nous avez dit que l'une des missions de l'école est l'apprentissage de la norme. En cas de transgression, mettez-vous en place une pratique de signalement auprès des caisses d'allocations familiales, par exemple ? Si oui, comment se décline-t-elle et est-elle efficace ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Le fait d'avoir instauré la pratique du signalement est déjà un message. Désormais, tout acte d'un certain type de gravité est porté à la connaissance du chef d'établissement, au-delà à une autorité hiérarchiquement supérieure, voire à des autorités judiciaires. Dans le cadre du partenariat, se sont tissés des liens entre les ministères de l'Education nationale et de la justice qui ne se connaissaient pas bien, entretenaient même parfois des rapports de défiance réciproque. L'impact psychologique de la première convention que j'ai signée en tant que recteur d'académie avec le parquet général de Colmar, a été énorme. Les chefs d'établissement ont compris à quel point il était important que la justice soit saisie de ces incidents et décide des suites à leur donner.

Nous connaissons, grâce à notre logiciel, les suites internes qui sont données à ces actes dans les établissements. Nous savons que la moitié des événements recensés -ceux qui relèvent, par exemple, de l'insulte ou de la violence verbale- donnent lieu à une mesure alternative au conseil de discipline, c'est-à-dire une punition scolaire. Le conseil de discipline n'est saisi que dans 5 % des cas, par exemple le vol ou la violence physique. Environ la moitié des incidents ne font pas l'objet d'une suite interne.

Ces éléments sont déjà les garants d'une certaine efficacité. Il en va de même du travail entrepris pour faire en sorte que les élèves s'approprient le règlement intérieur.

De nombreux élèves ne connaissent pas ou ne comprennent pas le règlement intérieur. Celui-ci est souvent rédigé dans un langage qui n'est pas forcément accessible, surtout aux plus jeunes. La démarche consiste donc à expliquer aux élèves la signification de telle ou telle règle et les sanctions qui s'appliquent en cas d'inobservation de celle-ci. Nous recommandons aux enseignants de s'assurer de la compréhension de leur discours en organisant des travaux pratiques. Cet enseignement fait partie de l'éducation. Tous les établissements qui s'engagent dans cette voie obtiennent des résultats, notamment ceux qui sont les plus sensibles, comme l'a démontré le Conseil national de lutte contre la délinquance.

M. le rapporteur - Dans un document émanant du ministère de l'Education nationale, il est écrit : « Partout où la mobilité des personnels est très forte, les problèmes sont plus nombreux et plus graves ou du moins sont moins bien traités. » Existe-t-il un lien direct entre le turn over des enseignants et la délinquance ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Oui, nous le pensons. Mais où est la cause ? Où est l'effet ? La réponse n'est pas simple. En tout cas, nous avons constaté une corrélation entre les établissements difficiles et le turn over des enseignants. Ces derniers, souvent très jeunes, se trouvaient parachutés, à l'issue de leur formation, compte tenu de procédures de nomination peu adaptées, dans un milieu auquel ils n'étaient pas préparés. De ce fait, ils saisissaient la première opportunité qui se présentait pour partir.

Nous avons voulu réagir en essayant d'adopter des mesures tendant à assurer la stabilité des équipes éducatives. Il ne peut en effet y avoir, en la circonstance, de travail de fond et de longue haleine sans un personnel stable. Nous avons donc pris un certain nombre de dispositions de bon sens tendant à éviter d'affecter dans des postes difficiles des jeunes enseignants qui ne sont pas prêts à assumer de telles fonctions et qui ne sont donc pas volontaires.

Nous avons également mis à la disposition des professeurs un certain nombre de dispositifs de formation afin de les aider à faire face aux difficultés qu'ils peuvent rencontrer et pris des mesures incitatives en termes de carrière, telles qu'une bonification indiciaire. Nous leur proposons également, en contrepartie de l'engagement de rester pendant un certain temps, par exemple trois ans, dans le même poste, une bonification de points leur permettant d'obtenir plus facilement une mutation. Ce dispositif est très apprécié et très efficace. Il permet aux enseignants de s'engager pleinement pendant quelques années tout en sachant qu'ils ne sont pas condamnés à rester et qu'ils pourront partir dans de meilleures conditions.

Nous observons toutefois bien souvent que certains d'entre eux décident de passer sinon toute leur carrière du moins une grande partie de celle-ci dans des établissements sensibles alors qu'ils pourraient, compte tenu de leur ancienneté, partir vers d'autres horizons. En effet, si nombre d'entre eux souffrent de leurs conditions de vie, d'autres, auxquels il faut rendre hommage, prennent leur travail à coeur. Grâce à eux, nous obtenons des résultats, ce qui nous encourage à maintenir et à développer ce type de système incitatif.

M. le rapporteur - De nombreux postes d'enseignants ont été créés. Qu'en est-il des personnels médico-sociaux et ATOS, qui assument, outre leurs fonctions, un rôle éducatif évident, notamment dans les établissements sensibles ? Les mesures qui ont été prises ont-elles été mises en oeuvre ? Le ministère de l'Education nationale prévoit-il d'en adopter d'autres ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Comme je l'ai souligné dans mon exposé introductif, tous les plans de lutte contre la violence mettent l'accent sur le renforcement des équipes, s'agissant notamment des personnels non enseignants. Un certain nombre de dispositions ont pu être mises en oeuvre grâce au Parlement par le biais des lois de finances. Elles peuvent, certes, paraître modestes, mais elles traduisent des efforts très significatifs.

Permettez-moi de citer quelques exemples. Grâce à la loi de finances pour 2001, nous avons obtenu la création de cinquante postes de médecins, dont trente ont été affectés dans les académies relevant du plan de lutte contre la violence. C'est ce que nous appelons la « discrimination positive ». Nous avons également obtenu la création de cent cinquante postes d'infirmières et de cent postes de personnels sociaux, dont les deux tiers ont été affectés dans ces mêmes académies. Au total, le bilan est d'ailleurs même plus important.

Au cours des dernières années, l'accent a été mis sur ces personnels. Certes, me direz-vous, nous ne créons jamais assez de postes. A titre personnel, je me réjouirai de l'augmentation du nombre de ces personnels parce qu'ils apportent un regard quelque peu différent sur les élèves et peuvent réellement s'attaquer à la prévention et au traitement de la violence dans d'excellentes conditions.

L'accroissement du nombre des aides-éducateurs -ils sont actuellement plus de 60 000- a constitué une aide importante. Un grand nombre d'entre eux sont affectés soit à des tâches éducatives, soit à des tâches de médiation tendant à faciliter le dialogue non seulement entre les élèves, les enseignants et les autres personnels mais aussi avec les parents et les partenaires extérieurs. Nous avons bénéficié d'un effort considérable dont nous nous réjouissons. Plus nous continuerons de renforcer nos équipes, mieux nous travaillerons.

J'ai même tendance à penser que certaines compétences font défaut à nos personnels, notamment en matière de traitement et de suivi individuel des élèves. L'aspect psychologique des difficultés de comportement nécessiterait parfois d'avoir recours à des compétences d'une nature autre que celle que les médecins, les infirmières et les assistantes sociales peuvent apporter afin de mieux cerner la personnalité des élèves. Certains établissements font déjà appel à ce type de compétences. Il nous faudra traiter ce problème.

Les conseillers d'éducation et les personnels d'encadrement constituent également une catégorie très importante. Nous avons décidé d'augmenter le nombre de proviseurs spécialisés qui suivent attentivement les problèmes de violence. Alors que nous en avions d'ordinaire un par académie, nous avons décidé d'en nommer un par département. Cette mesure est entrée en application depuis la rentrée 2001 en Ile-de-France, et nous espérons l'étendre aux neuf académies relevant du plan de lutte contre la violence.

M. le rapporteur - Quel est le suivi des jeunes après leur formation dans les classes relais ?

Le collège unique est-il bien adapté à un type de population en échec scolaire ?

Comment sont choisis les enseignants qui travaillent en milieu pénitentiaire ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - S'agissant des classes relais, nous manquons un peu de recul. La clé du succès d'un tel dispositif repose sur un retour réussi des jeunes dans les collèges. Les équipes doivent être capables non seulement de cerner les élèves relevant de ce dispositif, mais aussi de préparer ceux-ci à leur futur retour dans les collèges.

Ce travail est effectué établissement par établissement. Il fait l'objet d'une observation attentive de la part d'un dispositif de pilotage. Je ne puis vous donner de chiffres précis quant au taux de réussite. Nous devons nous doter d'outils nous permettant de calculer le taux des élèves passés par ce dispositif qui reprennent une scolarité sinon normale du moins offrant un débouché.

Nous avons commencé de mettre en place un programme très important qui tend à permettre à tout élève à un moment en difficulté, qu'il ait bénéficié ou non d'un dispositif relais, de sortir du système scolaire avec une qualification minimale. Toute une série de dispositifs permettent, y compris à des jeunes ayant dépassé l'âge de la scolarité obligatoire, d'accéder, s'ils ne peuvent pas se réinsérer dans une structure normale, à une structure adaptée. Tel est l'objectif de ce que nous appelons la « mission d'insertion ». Nous disposons, au sein d'une scolarisation normale ou adaptée, d'éléments de réponse à d'éventuelles difficultés de réinsertion.

L'expression « collège unique » est mal adaptée, même si nous l'employons couramment, car nous visons à travers elle à la fois l'apprentissage, c'est-à-dire le fait d'inculquer à tous les élèves une culture commune, et la très grande diversité de ces derniers, en particulier les difficultés, parfois très grandes, que rencontrent certains d'entre eux. Tous les textes que nous avons mis en oeuvre au cours de ces deux dernières années prennent en compte ces deux éléments.

Je vous renvoie au dernier arrêté que nous avons pris concernant les classes de 6ème et permettant à un collège qui le jugerait utile d'organiser un dispositif spécifique d'accueil soit à l'intérieur de la classe, soit à l'extérieur. Ce dispositif apporte une réponse très pertinente aux difficultés rencontrées par les élèves. A cet égard, il faut rappeler que la réussite scolaire de ceux-ci n'est pas toujours liée à leur comportement. Les élèves en très grandes difficultés ne sont pas nécessairement des éléments perturbateurs. En revanche, nous pouvons avoir des élèves très perturbateurs qui réussissent.

Le collège unique ou le collège républicain, pour reprendre les termes de M. le ministre, peut apporter une réponse, y compris dans la diversité des modes d'apprentissage pédagogique. Je pense notamment à ce que nous appelons « les itinéraires de découverte », même s'ils occupent une place modeste dans l'emploi du temps des élèves. Cette plage de deux heures par semaine permet à ces derniers, sur fond d'apprentissage disciplinaire, de travailler d'une autre façon et peut-être de retrouver une motivation qu'ils n'ont pas nécessairement dans un dispositif plus traditionnel. Nous disposons donc là d'éléments de réponse, même s'ils font l'objet d'un débat très légitime.

S'agissant des enseignants en milieu pénitentiaire, ils doivent bien évidemment émettre le souhait d'exercer leurs fonctions dans ce milieu. Par ailleurs, des commissions s'assurent de leur capacité à le faire. Ce métier est à la fois passionnant et très difficile, mais je constate que le turn over est très limité, car ces enseignants, pour lesquels j'ai beaucoup d'estime, sont un peu militants en ce domaine et croient beaucoup à ce qu'ils apportent aux détenus.

Ces personnels, face à ce public, qui a un profil très particulier et qui est très mobile -il peut changer d'établissement d'un jour à l'autre- développent des qualités que nous aimerions pouvoir transposer ou adapter chez d'autres. Ils constituent l'une des richesses, peu connue mais importante, de notre système.

M. François Zocchetto - J'aborderai le thème de la toxicomanie. L'école peut être un marché privilégié d'échange de la drogue. N'existe-t-il pas un décalage important entre le traitement judiciaire de ce trafic -un jeune, lorsqu'il est pris, peut être placé du jour au lendemain en détention, ce qui est une mesure brutale- et le traitement fait par les établissements ? Certains d'entre eux ignorent ce trafic.

Ma seconde question a trait aux conseils de discipline. Il est souvent reproché à la justice de ne pas traiter en temps réel les infractions, de ne pas donner une réponse rapide aux jeunes. La procédure du conseil de discipline me semble un peu lourde à mettre en place. Il faut certes respecter les droits de la défense, mais nous voyons apparaître une sorte de « judiciarisation » de ces conseils, qui vont jusqu'à la présence d'avocats avec des échanges de conclusions. Ce dispositif me semble assez éloigné de l'esprit dans lequel il avait été institué. Ne faudrait-il pas le revoir ?

La délinquance se nourrit en partie, avez-vous dit, de l'échec scolaire. Ne devrions-nous pas abandonner le postulat selon lequel 80 % d'une classe d'âge doit parvenir au baccalauréat ? Tout le monde s'accorde à dire qu'il est tout à fait possible de réussir sans ce diplôme. La répétition permanente de ce slogan risque de confiner une partie des jeunes dans un ghetto dont il est difficile de sortir.

Enfin, ma dernière question concerne les enseignants nommés dans des zones difficiles. L'échelle des rémunérations entre ceux qui travaillent dans ces zones et ceux qui exercent dans les zones  « tranquilles » est-elle bien marquée ? Dans l'armée, par exemple, selon que vous êtes au ministère de la défense ou en opération en ex-Yougoslavie ou en Afghanistan, la rémunération peut varier de un à cinq.

Mme Nicole Borvo - Il n'y a plus, dites-vous, de loi du silence à propos de la violence dans les établissements scolaires. Que répondez-vous aux magistrats qui ont souvent reproché à ces derniers de nier la violence en leur sein ? Il s'agit, en quelque sorte, d'une façon d'éluder la question. La tendance actuelle, en revanche, consiste à saisir la police à tout bout de champ, ce qui est une autre façon d'éluder la question.

Vous avez parlé des personnels non enseignants. Certaines mesures positives ont été prises à leur égard. Dans le même temps, une question n'est jamais posée : les jeunes « prédélinquants », en grande majorité des garçons, sont souvent en rupture de référent paternel. Or, dans les établissements scolaires, particulièrement les collèges, les personnels sont en grande partie féminins. Il faudrait donc inciter les hommes à exercer ces professions, car se pose un véritable problème lié notamment aux différentes cultures.

Vous avez évoqué le partenariat. Il est vrai que nous constatons une volonté de progresser en ce domaine. Néanmoins, il existe des réticences s'agissant du partenariat avec les familles. Or, le rapport entre l'institution et celles-ci est essentiel. Si l'institution ne se penche pas sur cette question, nous ne pourrons pas agir contre la violence chez les plus jeunes.

M. Jean-Paul de Gaudemar - Madame Borvo, vous avez fait observer qu'à la loi du silence s'est substitué l'excès inverse. Je l'ai en effet constaté sur le terrain. Mais cela fait partie de l'apprentissage collectif que nous avons à faire. Il est plutôt sain d'avoir eu une période pendant laquelle les parquets étaient encombrés. Nous sommes progressivement en train de réguler la situation.

Vous avez fort justement noté que nos statistiques faisaient très nettement apparaître une distinction entre les filles et les garçons. Plus exactement, la délinquance, selon qu'elle est masculine ou féminine, ne revêt pas les mêmes formes, mais il est clair qu'elle est plus le fait des garçons. J'en profite pour dire que l'intérêt de notre logiciel est de mettre notamment en avant tout ce qui a trait aux violences sexuelles, dont les filles sont en grande majorité les victimes. Cette question nous préoccupe beaucoup.

Le volet de la formation des équipes de prévention comprend une partie très spécifique liée à la prévention des violences sexuelles. Pour autant, sommes-nous capables d'inciter les hommes à être plus présents ? Si la profession est très féminisée dans le premier et le second degré, elle l'est nettement moins dans l'enseignement supérieur. Nous souhaiterions instaurer la parité, mais les modalités d'action ne sont pas simples. Nous sommes confrontés à des choix de profession. Peut-être faudrait-il introduire une discrimination positive ? Je n'ai pas de solution à proposer en ce domaine, mais je reconnais la pertinence de votre question. Si vous avez des suggestions, je suis preneur.

Le partenariat avec les parents est une question essentielle. Il faut poser ce problème sous plusieurs angles. Nous avons un partenariat très développé avec les parents et les associations de parents d'élèves. Le problème est que les parents avec lesquels nous devrions être le plus en contact sont ceux que nous avons le plus de mal à rencontrer. Nous essayons de déployer des trésors d'ingéniosité pour résoudre cette difficulté et nous y parvenons grâce aux personnels sociaux, qui ont une expérience très utile en ce domaine.

Nous rencontrons d'ailleurs des difficultés non pas avec les associations reconnues de parents d'élèves mais avec les parents des élèves les plus en difficultés ou des délinquants dont le comportement déviant provient souvent de l'état de leur structure familiale ou de l'inexistence de celle-ci.

Je reconnais avec vous que ce problème est essentiel, mais il faut notamment l'analyser sous cet angle. C'est là où le partenariat doit être étendu. Je pense notamment aux collectivités locales. Un texte récent confie aux maires le soin d'être le « pilote organisateur » de la vie éducative à l'échelle de leur commune. Ces pistes intéressantes nous permettent de renouer des relations avec certaines familles.

Monsieur Zocchetto, s'agissant de la toxicomanie, nous avons développé un partenariat très riche avec la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie et les comités d'éducation à la santé et à la citoyenneté. Ces organismes ont pour mission d'organiser, autour des établissements scolaires, la prévention de toute dépendance et des conduites à risque.

Vous avez très probablement raison de souligner que nous avons une mauvaise appréhension de ces phénomènes, mais la situation n'est pas si simple. Certains peuvent être minorés ici et grossis là. La parole commence à se libérer en ce domaine. Il existe un véritable problème culturel qui consiste à essayer de créer une prise de conscience chez les jeunes. Nombre d'entre eux considèrent que la consommation de haschisch ou de drogue douce n'est pas nécessairement un acte délictueux. Comment faire évoluer cette situation ? L'école, seule, ne pourra pas apporter de réponse, ce qui explique la difficulté à appréhender la véritable dimension de ce problème. En tout cas, nous essayons de l'aborder, notamment à travers les structures que j'ai citées.

Vous avez également évoqué les conseils de discipline. Nous nous sommes beaucoup interrogés à ce sujet. Nous avons modifié les textes en 2000 après avoir constaté que les procédures étaient si lourdes que les chefs d'établissement renonçaient, la plupart du temps, à réunir ces instances. Les pratiques étaient même parfois contraires aux droits de l'enfant, voire au bon sens. C'est pourquoi nous avons essayé de réactiver ces conseils non seulement dans leur composition et leurs modalités de réunion mais aussi et surtout dans leur usage.

Deux erreurs sont, en effet, à éviter : soit ces conseils ne sont jamais réunis, soit ils le sont à tout bout de champ et prononcent des sanctions qui perdent en grande partie leur caractère éducatif parce qu'elles méconnaissent souvent le principe de la gradation de la sanction. Ainsi, des élèves qui étaient sans doute turbulents et qui avaient beaucoup à se reprocher se voyaient brutalement exclus, soit définitivement, soit temporairement, de leur établissement scolaire, et ce dans l'ignorance complète d'un principe élémentaire du droit, celui de la gradation de la sanction et de son appropriation. Il était donc nécessaire de mettre en place un dispositif de sanctions à la fois scolaires et disciplinaires permettant une utilisation plus appropriée et plus pertinente de ces conseils de discipline.

Nous manquons un peu de recul, dix-huit mois à peine après la mise en oeuvre de ces nouveaux textes. Mais un certain nombre d'indices nous montrent que ce dispositif est mieux et plus souvent utilisé. Nous verrons à l'usage si cette tendance se confirme.

S'agissant de l'objectif de mener 80 % d'une classe d'âge au baccalauréat, je mets en oeuvre la décision prise par le Gouvernement à travers la loi d'orientation de 1989. Nous n'avons pas atteint cet objectif. Toutes sections confondues, nous sommes parvenus à un peu moins de 70 %, ce qui correspond à la tendance générale dans tous les grands pays industrialisés. La loi de 1989 n'a donc été que la traduction législative de cette tendance.

Compte tenu de ma position, il m'est difficile d'insister davantage. Cela dit, n'importe quel citoyen sensé sait que la question essentielle est de savoir comment une nation veut préparer les générations futures à affronter les défis auxquels elles seront confrontées dans le contexte économique d'ouverture au monde et de mondialisation que nous connaissons déjà actuellement. Mais ce n'est pas à moi de répondre à cette délicate question.

S'agissant du caractère discriminatoire des rémunérations des enseignants, le système de bonification indiciaire qui a été mis en place n'est peut-être pas suffisamment attractif. L'échelle ne va pas de un à cinq. La bonification de prime des enseignants en ZEP s'élève à un peu plus de 1 000 euros par an, ce qui peut paraître modeste. Peut-être devrions-nous revoir le système, mais nous tombons alors dans un dispositif qui dépasse, de loin, mes compétences : je veux parler des primes, des indemnités et des bonifications indiciaires des fonctionnaires.

Audition de M. Jean-François RENUCCI,
professeur à l'université de Nice Sophia-Antipolis

(20 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle maintenant l'audition de M. Jean-François Renucci, professeur à l'université de Nice Sophia-Antipolis, qui a consacré sa thèse à l'enfance délinquante et à l'enfance en danger, et qui a réalisé de nombreuses études sur le droit pénal des mineurs.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole, Monsieur Renucci.

M. Jean-François Renucci, professeur à l'université de Nice Sophia-Antipolis - Je suis heureux et très honoré de participer à votre important travail de réflexion sur le droit pénal des mineurs. Je me suis beaucoup intéressé à cette question pendant une quinzaine d'années. Depuis, je l'ai un peu délaissée au profit du droit européen en matière de droits de l'homme. Mais ce domaine n'est pas si éloigné de vos préoccupations. J'aurai sans doute l'occasion d'y revenir tout à l'heure. Je ne pourrai donc pas vous apporter des réponses techniques très précises, mais j'ai un certain nombre d'idées que je suis heureux de vous exposer.

La question centrale est l'ordonnance de 1945, qui a été incontestablement un texte remarquable. Ses rédacteurs ont fait preuve d'un esprit particulièrement inventif et d'une extraordinaire faculté d'adaptation. Toutefois, malgré ses immenses qualités, cette ordonnance a vieilli et n'est plus à même, me semble-t-il, de répondre très exactement et efficacement aux nouveaux défis.

Il est vrai qu'elle a été profondément et fréquemment modifiée pour prendre en compte les nouvelles réalités. Le toilettage opéré a été relativement efficace. Les réponses qui ont été apportées à la délinquance des jeunes ne sont pas, loin s'en faut, totalement obsolètes. Ce texte comporte des dispositions très intéressantes relatives à l'action de la PJJ, aux conseils de prévention et à la spécialisation de tous les acteurs intervenant en ce domaine. Il faut impérativement conserver ces acquis considérables.

Les systèmes de protection, les différentes garanties, l'assouplissement et l'accélération de la procédure constituent des avancées très importantes et fort intéressantes. Cela dit, il faut être très prudent. Il est vrai que le fait pour la France d'être assez régulièrement condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme, aux motifs que la justice est rendue trop lentement, incite le législateur à proposer des procédures de plus en plus accélérées. Le mieux est l'ennemi du bien.

Certes, il est nécessaire que de telles procédures existent. Mais si la France est souvent condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme, c'est faute de procès équitable. Or, ce dernier implique que les affaires soient jugées dans un délai raisonnable. S'il n'est pas bon qu'une affaire soit jugée trop lentement, il ne faut pas non plus qu'elle le soit trop rapidement -la question ne s'est pas encore posée, mais elle le sera sans doute un jour- car nous risquons d'être condamnés pour avoir jugé dans des délais déraisonnables. Il est demandé de se prononcer non pas rapidement mais dans un délai raisonnable. Or, les affaires doivent être bien jugées, ce qui demande quelquefois du temps.

L'ordonnance de 1945 comporte une gamme très large de mesures qui me paraissent intéressantes, telles que l'admonestation, la remise aux parents ou à des tiers, la médiation-réparation. Ces mesures, que peut prononcer le juge des enfants, me paraissent suffisantes, mais elles doivent être maniées avec d'infinies précautions eu égard aux principes européens. Je pense en particulier à la médiation-réparation.

J'en reviens à la Convention européenne des droits de l'homme. La notion clé est le droit à un procès équitable tant pour le majeur que pour le mineur. Or, je ne suis pas certain que la médiation-réparation permette de respecter tous les droits de ce dernier. Peut-être attache-t-on à la parole de celui-ci trop d'importance. Peut-être fait-on aussi l'économie d'une procédure judiciaire, ce qui peut parfois constituer une erreur. Le fait de passer en justice peut aussi être un atout sur le plan pédagogique. Je ne suis pas certain qu'une procédure rapide incite le mineur à réfléchir à son acte.

Par ailleurs, un certain nombre de mesures ont été prises, notamment par une circulaire ministérielle de 1998. Je pense notamment à l'éloignement des mineurs, qui me paraît une excellente mesure tant pour le milieu dans lequel ils vivent, parce qu'ils peuvent le dégrader, que pour les mineurs eux-mêmes, qui, lorsqu'ils ont sombré dans la délinquance, se croient parfois obligés de continuer de jouer le rôle de délinquant de service. Le fait de les sortir de leur milieu leur permet d'abandonner ce rôle qu'ils n'ont sans doute plus envie de jouer et les aide à se réinsérer dans le droit chemin.

Le système actuel est loin d'être totalement inefficace. Cela dit, je persiste malgré tout à penser que l'ordonnance de 1945 a trop vieilli, et ce par la force des choses ; 1945, c'est loin. Depuis, le monde, comme la délinquance des mineurs, a beaucoup évolué. Cette forme de délinquance est plus précoce et plus violente. Je n'insisterai pas sur ce point, mais il est vrai que l'évolution profonde de celle-ci doit être prise en compte par le législateur.

Cette délinquance des mineurs n'est plus seulement celle d'un parcours individuel avec les difficultés liées à l'adolescence ou au milieu. Il s'agit d'une délinquance d'exclusion qui lance un véritable défi à l'ensemble des institutions. Les jeunes éprouvent incontestablement une aversion envers certaines valeurs ainsi qu'un sentiment de force et d'impunité.

En réalité, la délinquance juvénile est un phénomène non plus individuel mais collectif. Il s'agit non pas d'un passage difficile vers l'âge adulte mais d'un état permanent. C'est cette préoccupation qui doit nous guider pour essayer de trouver des solutions efficaces. Nous en connaissons les causes : les familles fragiles, le travail qui ne remplit plus sa fonction d'intégration, le manque de moyens de nos institutions.

Je n'insisterai pas davantage sur ce point, mais il me paraît intéressant de noter que les jeunes délinquants étaient, en 1945, des jeunes inadaptés, alors que ceux d'aujourd'hui sont parfaitement bien adaptés mais à la marginalité. C'est cette tendance qui me paraît très dangereuse et qu'il me semble important de prendre en compte.

Cela dit, il ne s'agit pas, à mes yeux, d'instaurer le « tout-répressif » après une période de « tout-éducatif » et inversement. Je ne pense pas que la solution réside dans une sorte d'alternance entre les deux systèmes qui coïnciderait peut-être avec une alternance politique. Il faut instaurer un équilibre entre les deux. Un texte sur la délinquance des mineurs n'a pas à établir une primauté. Il doit comprendre un volet éducatif et un volet répressif. Ce qui doit guider le juge, c'est tout simplement la gravité de l'acte commis et la personnalité du justiciable.

Cela dit, à tort ou à raison, l'ordonnance de 1945 est perçue comme un texte très permissif tant par l'opinion publique, ce qui ne me gêne pas trop, moi qui travaille dans la théorie et l'abstraction, que par les mineurs délinquants, ce qui est beaucoup plus préoccupant, d'autant que ce n'est pas toujours conforme à la réalité.

Incontestablement, nous avons assisté en 1945, pour des raisons historiques liées aux horreurs vécues à cette époque, à un grand élan de générosité et à une volonté éducative de réinsertion et de protection très forte. Or, j'ai l'impression -mais je ne suis pas un praticien- que l'ordonnance de 1945 a été appliquée, au cours de ces dernières années, de façon assez répressive, ce qui me préoccupe.

La plupart des mineurs délinquants continuent de penser que ce texte leur permet de bénéficier d'une certaine impunité, ce qui est très dangereux. En conséquence, il me semble très important d'envoyer un signal fort vers ceux qui s'apprêtent à sombrer dans la délinquance. Ils doivent savoir qu'ils vont commettre un acte grave et que les réponses peuvent être à la mesure de celui-ci.

En réalité, j'estime qu'il convient d'abroger l'ordonnance de 1945, mais il ne faut pas non plus se faire beaucoup d'illusions. Sur le plan de la technique juridique, un texte nouveau, aussi bon soit-il, ne sera pas forcément meilleur que l'ordonnance de 1945, rajeunie. Son intérêt serait beaucoup plus psychologique que juridique, mais il me paraît essentiel d'envoyer un signal et de donner des repères à ceux qui n'en ont plus.

Pour ne pas allonger les débats, je prendrai un exemple qui me paraît significatif, celui du principe de l'irresponsabilité pénale du mineur. Il s'agit d'une fiction totalement infantilisante qui ne correspond pas à la réalité, mais c'est en ce sens qu'a été interprétée, depuis très longtemps, l'ordonnance de 1945. Ce principe me paraît très dangereux non seulement pour le mineur lui-même, qui cherche désespérément des repères et des points d'ancrage, mais aussi pour la société.

Il me semble donc judicieux d'abandonner ce principe au profit d'un autre concept qui serait celui de la responsabilité pénale atténuée. Il faut en effet parler de responsabilité pénale. Les jeunes délinquants doivent avoir conscience de la gravité de leurs actes, mais il faut aussi prendre en compte l'âge des intéressés. C'est pourquoi une responsabilité pénale atténuée me semble être une solution très intéressante.

Les jeunes délinquants sont d'ailleurs demandeurs de ce type de réponse. Il s'agit de personnes fragiles en voie de structuration. Il faut les aider en leur envoyant -j'insiste beaucoup sur ce point- des signes forts pour leur expliquer leur comportement, leur faire prendre conscience de la gravité de celui-ci et de la nécessité pour la société d'y apporter des réponses efficaces.

Outre la réponse judiciaire, qui est nécessaire mais très insuffisante, il faut une réponse sociale, qui peut être très vaste. Il ne faut toutefois pas tomber dans une sorte de théorie abstraite qui ne nous conduirait pas très loin. Il convient de mener un certain nombre d'actions sociales qui me paraissent importantes.

La prévention est un point important en droit pénal des mineurs. Il faut beaucoup s'intéresser à l'école, qui est souvent, malheureusement, le lieu de l'apprentissage de la violence. A cet égard, il faut mener une action très forte en enrayant, par exemple, la logique de l'échec scolaire. Mais, dans le même temps, ce n'est pas parce que quelqu'un a une très forte fièvre qu'il faut casser le thermomètre en se disant que tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes.

Le passage automatique dans les classes supérieures n'est pas une très bonne mesure. Les élèves peinent à suivre parce qu'ils n'ont pas les acquis fondamentaux. Ils s'ennuient et, par la force des choses, perturbent leurs condisciples.

Il faut instaurer un lien très étroit entre la justice et l'école. L'idée d'un collège unique est très bonne en théorie mais elle aboutit, concrètement, à des situations assez catastrophiques parce que certains enfants ne sont pas adaptés à l'unique filière qui leur est proposée. La disparition des classes de transition a constitué une erreur. Ces classes doivent subsister sous une forme ou une autre, quitte à établir des passerelles. Il ne faut surtout pas que les élèves n'aient pas d'autre issue que cette filière-là.

L'apprentissage est une très bonne formule, mais il devrait commencer bien avant seize ans. A cet âge, comme vous le diront la plupart des employeurs, c'est beaucoup trop tard. Vous avez des jeunes qui se sont ennuyés pendant deux ans et qui ont pris de très mauvaises habitudes. Ils se sont enfoncés dans la marginalité et il n'est plus possible d'en tirer grand-chose.

Avoir jusqu'à seize ans une filière unique puis un apprentissage est une idée excellente, mais -et l'on n'en parle pas assez- c'est l'une des causes du racket. Des jeunes de quatorze ou quinze ans, qui s'ennuient à l'école, sombrent plus ou moins dans la marginalité. Ils ont besoin d'argent que leur famille ne peut leur procurer. Ils en demandent donc à ceux qui en ont dans l'établissement scolaire ou autour de celui-ci.

Si ces jeunes, au lieu de s'ennuyer pendant deux ans, partaient tout de suite en apprentissage et s'ils pouvaient recevoir un petit pécule en fonction du travail accompli, nous gagnerions sur les deux tableaux : d'une part, l'insertion dans la société serait beaucoup plus facile et, d'autre part, il n'y aurait plus ce risque de racket.

Ce racket classique se double d'un racket aux devoirs. L'élève de quatorze ou quinze ans qui s'ennuie dans sa filière, qui ne cherche même plus à comprendre tant il est dépassé, sera scolairement sanctionné - et c'est normal - s'il ne fait pas ses devoirs. Alors, tout simplement, il se tourne vers son voisin, bon élève un peu timide qui ne peut se rebeller, et lui demande une fois, deux fois, trois fois puis finalement lui impose de lui donner ses devoirs.

C'est aussi du racket et c'est aussi pourquoi il me semble absolument essentiel de diversifier les filières. Il faut trouver des solutions. Le collège unique mérite sans doute d'être réformé et l'entrée en apprentissage doit, à mon sens, intervenir beaucoup plus tôt.

Puis, dernière idée à laquelle je suis farouchement attaché, et je l'ai écrit à plusieurs reprises : la création d'internats urbains.

Il s'agit, bien évidemment, non pas de créer des bagnes, des maisons de correction ou des ghettos, mais un internat classique, comme celui que certains d'entre nous ont connu, dans les collèges des villes. C'est une nécessité absolue.

J'ai connu l'internat de la sixième jusqu'à la terminale, et j'en ai gardé un excellent souvenir. A l'époque qui était la mienne, l'internat se justifiait par l'éloignement géographique. Aujourd'hui, il a deux justifications : au mieux, l'éloignement affectif, les parents n'étant pas présents ou manquant de temps ; au pis, la proximité criminogène, car il est vrai que l'apprentissage de la violence se fait parfois dans la famille.

Ces internats ne recruteraient pas exclusivement, bien sûr, de jeunes délinquants. Ce seraient de vrais internats, accueillants, offrant diverses activités. En réalité, nombre de familles sont demandeuses : familles où les deux parents travaillent, familles monoparentales... De très nombreux parents ayant des difficultés à suivre ou à encadrer leurs enfants ne demanderaient pas mieux que des internats à proximité.

Enfin, une réponse judiciaire est nécessaire, mais elle doit être beaucoup plus moderne : il faut reprendre le flambeau des rédacteurs de l'ordonnance de 1945.

En 1945, on a fait preuve de pragmatisme et d'une certaine générosité ; on a aussi fait preuve d'anticipation. Il nous faut reprendre le flambeau, faire preuve d'imagination et anticiper pour trouver la réponse judiciaire adaptée.

Il ne faut cependant pas se polariser sur cette réponse judiciaire : elle est nécessaire, mais elle n'est pas suffisante.

Nous pouvons écrire une loi quasi parfaite et bâtir le meilleur système du monde, mais, si nous n'intervenons pas dans le domaine social, notamment à l'école, ce sera, je le crains, une perte de temps, et les conséquences seront absolument catastrophiques.

M. le président - Je suis très sensible au fait que vous ayez parlé de la nécessité de « reprendre le flambeau des rédacteurs de l'ordonnance de 1945 », expression qui traduit parfaitement l'importance de la tâche à laquelle nous sommes confrontés.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Monsieur Renucci, je vous remercie, pour ma part, de la clarté de votre exposé. Nous vous adresserons un questionnaire, mais, dès à présent, je souhaiterais savoir si les mesures que peuvent ordonner les tribunaux pour enfants vous paraissent suffisantes et, le cas échéant, quelles mesures complémentaires vous semblent nécessaires.

M. Jean-François Renucci - La gamme des mesures est, a priori, satisfaisante, même si d'autres réponses sont, bien sûr, envisageables. L'éventail est large entre mesures éducatives et mesures répressives.

Nous disposons donc des bons outils, mais peut-être leur utilisation n'est-elle pas suffisamment efficace.

Sans doute faudrait-il assurer -mais j'ignore quelles seraient les conséquences sur le plan pratique- une meilleure coordination entre la procédure d'assistance éducative et la procédure relative à l'enfance délinquante. Enfance délinquante et enfance en danger sont deux réalités très proches, parce que l'enfant en danger est souvent un futur délinquant qui peut devenir dangereux. Qu'une partie des dispositions applicables soit dans le code civil et le code de procédure civile, l'autre dans le code pénal et le code de procédure pénale, constitue peut-être une erreur.

Dans ma thèse sur l'enfance délinquante et l'enfance en danger, j'avais examiné les interférences entre ces deux séries de dispositions et je terminais en rêvant à un grand texte sur l'enfance qui regrouperait tout ce qui concerne aussi bien l'enfance délinquante que l'enfance en danger.

Cela étant dit, il ne faut pas non plus instaurer une sorte d'automatisme entre ces deux aspects, car, s'il est vrai que les enfants en danger deviennent souvent des délinquants, nombre d'entre eux, fort heureusement, ne le deviennent pas, ce qui démontre d'ailleurs l'intérêt de la procédure d'assistance éducative.

Le fait que je souhaitais voir regrouper dispositions relatives à l'enfance délinquante et dispositions relatives à l'enfance en danger dans un même texte répondait peut-être à un souci de confort intellectuel sur le plan théorique. L'intervention d'un même juge dans les deux cas doit en effet garantir une certaine unité.

Cependant, cette situation soulève peut-être une difficulté -la question s'est d'ailleurs déjà posée avec l'ordonnance de 1945, puisque le juge des enfants instruit et juge- au regard de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Cet article, qui consacre le droit à un procès équitable, insiste en effet beaucoup sur l'exigence d'impartialité du juge.

La situation est-elle conforme à la Convention européenne des droits de l'homme ? Il semble que oui puisque l'arrêt Nortier, qui, de mémoire, a été rendu en 1993 -cet arrêt concernait les Pays-Bas, mais leur système est sensiblement le même que le nôtre- paraît admettre la possibilité pour un même juge d'instruire et de juger une affaire.

Les juges européens n'en sont pas moins de plus en plus sensibles aux apparences quand il s'agit de statuer sur l'impartialité. Or, ce juge qui instruit et juge les affaires des mineurs tout en ayant la charge de l'assistance éducative peut très bien avoir vu trois fois un même mineur, une fois pour la procédure civile, deux fois pour la procédure pénale.

Il y a incontestablement là une difficulté sur laquelle il faut sans doute mener plus loin la réflexion, d'autant que la convention européenne des droits de l'homme est un traité international et a donc, vous le savez comme moi, une force supra-législative. Le juge doit écarter les dispositions de droit interne si, d'aventure, elles n'y sont pas conformes.

M. le rapporteur - Vous avez dit qu'il fallait se méfier d'une justice trop hâtive, et plus encore s'agissant de mineurs. Mais, sur le terrain, on constate que certaines affaires se prolongent dans le temps, ce qui n'est sain pour personne.

M. Jean-François Renucci - Il est évident qu'une justice trop lente est une mauvaise chose pour les majeurs et une plus mauvaise chose encore pour les mineurs.

J'ai interrogé des mineurs jugés pour des infractions qu'ils avaient commises longtemps auparavant : ils ont souvent l'impression qu'on parle de quelqu'un d'autre.

Il faut donc agir très vite et même le plus vite possible, mais il ne faut pas confondre vitesse et précipitation.

Des astuces procédurales pour que les choses aillent vite et bien doivent être trouvées.

Je crois cependant que le temps de la procédure n'est pas inutile, y compris pour les mineurs, parce que cela crée une sorte de choc psychologique qui peut être bénéfique.

C'est d'ailleurs pour cette raison que la médiation-réparation est une mesure à laquelle j'ai toujours été assez hostile. C'est peut-être une bonne idée, mais j'ai le sentiment qu'en définitive c'est avant tout un moyen de gérer la pénurie de magistrats !

Voilà le problème ! Il faut gérer la situation telle qu'elle est et ne pas se retrancher derrière des préoccupations purement théoriques, mais il est évident que l'on ne peut pas ouvrir les portes de l'ENM à un recrutement massif. Je parle en connaissance de cause puisque j'ai fait partie cette année du jury pour les trois concours. Je me suis rendu compte qu'on ne peut pas retenir des candidats en trop grand nombre, sauf à abaisser le niveau et à recruter des magistrats qui ne seront pas opérationnels.

En tout état de cause, je crois qu'il faut faire preuve d'une certaine générosité en même temps que d'une certaine fermeté parce qu'il faut envoyer des signaux très clairs aux jeunes délinquants.

Je crois aussi qu'il faut faire preuve d'un très grand pragmatisme. C'est finalement le véritable enjeu : il faut trouver les solutions les plus efficaces. Ce ne sera pas facile, mais, avec beaucoup de bonne volonté, on pourra sans doute y parvenir en gardant les pieds sur terre.

M. Bernard Plasait - Envoyer un signe fort aux mineurs me paraît en effet très important. Vous souligniez tout à l'heure que les mineurs ont une impression d'impunité, alors même que la pratique de l'ordonnance de 1945 est de plus en plus répressive. C'est sans doute pourquoi on sent monter une demande en faveur de sanctions plus fortes.

Pour envoyer ce signe fort, vous envisagiez une modification de l'ordonnance de 1945 ou la rédaction d'un nouveau texte. Vous avez parlé de « responsabilité pénale atténuée ». Pourriez-vous en dire davantage sur cette notion ?

Un juge des enfants nous racontait la semaine dernière s'être entendu dire par un mineur : « De toute façon, tu ne peux pas me mettre en prison ! » Parmi les modifications qui peuvent être apportées à l'ordonnance de 1945, ne faudrait-il pas, pour lutter contre ce sentiment d'impunité, prévoir un abaissement des seuils ?

M. Jean-François Renucci - Absolument, et ces questions sont très importantes.

J'ajoute que la réponse à ce sentiment d'impunité ne réside pas nécessairement dans des sanctions toujours plus fortes. Je parlais tout à l'heure d'une inversion des valeurs. Elle est réelle et il y a parfois chez les mineurs un rapport à la violence absolument ahurissant. Nous avons affaire à des mineurs qui sont, ou disent être, dans des situations de violence extrêmes, y compris à la maison. Dès lors, la notion de fermeté de la sanction devient très relative. Une sanction très ferme pour mon fils qui grandit dans un certain cadre est une chose ; c'en est une autre pour un mineur qui assiste habituellement à des actes de violence, voire les subit physiquement.

C'est la raison pour laquelle l'apprentissage à la citoyenneté est une nécessité. Il faut faire un travail en amont, en particulier à l'école, pour ramener ces jeunes à la réalité.

Aujourd'hui, je ne suis pas certain, au vu des dérives auxquelles on peut assister, que le langage que nous employons à leur égard ait une quelconque portée et que les mots que nous utilisons aient le même sens.

Il faut donc non pas plus de fermeté mais une fermeté comprise, ce qui implique, j'y insiste, qu'il faut agir en amont. Sans quoi, on ne se comprend pas et je crains que de ce fait les jeunes ne prennent pas les institutions très au sérieux !

On ne parle plus le même langage.

M. le président - Comment parler le même langage ?

M. Jean-François Renucci - C'est un travail de longue haleine qu'il faut commencer avec les plus jeunes. L'idée importante, c'est sans doute celle-là.

Je ne dirai pas qu'il n'y a plus rien à faire avec un jeune qui, à seize ou à dix-sept ans, est fortement enraciné dans la délinquance, d'une part, parce qu'il ne faut jamais désespérer de la nature humaine, d'autre part, parce qu'il ne faut jamais baisser les bras. Il faut continuer à agir, mais en ayant conscience du fait que les solutions seront limitées.

En revanche, il faut « mettre le paquet » au collège pour que les plus jeunes, c'est-à-dire ceux qui ont entre onze et quatorze ans, réapprennent les vraies valeurs et la citoyenneté.

C'est encore une des raisons pour lesquelles je crois aux internats. Un jeune qui commence à « déraper » trouvera dans un internat la structure qui, malheureusement, fait défaut dans sa famille. Que ce soit parce que la famille est totalement déstructurée ou à cause de la vie moderne, si les enfants sont laissés à eux-mêmes et « traînent », il est rare que les conséquences soient heureuses.

Agir parmi les plus jeunes est une façon de couper le recrutement des bandes de délinquants. C'est un impératif.

M. le président - Je vous remercie, Monsieur Renucci.

Audition de Mme Marylise LEBRANCHU,
Garde des sceaux, ministre de la justice

(20 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons entendre Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice.

(Le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Madame la ministre, vous avez la parole.

Mme Marylise Lebranchu, garde des sceaux, ministre de la justice - Vous avez choisi d'enquêter sur un sujet d'actualité. C'est aussi un sujet de fond qui touche à l'équilibre de notre société.

Personne ne nie l'existence d'une délinquance des mineurs. Elle interpelle chacun de nous et les pouvoirs publics en particulier.

Dans le même temps, il faut récuser tout discours qui, en prônant, par imitation ou par facilité, la tolérance zéro prêche souvent pour l'intolérance totale, c'est-à-dire au fond pour l'éclatement de la solidarité collective.

C'est dans cet état d'esprit que j'interviens.

Concrètement, ce gouvernement s'est en effet attaché à privilégier l'écoute et le dialogue avec ceux qui, au quotidien, ont à faire face à cette délinquance et à y répondre, qu'il s'agisse d'abord des victimes -le dépôt de plainte a été facilité et on a renforcé le soutien et l'aide, même si des progrès peuvent encore être faits- ou qu'il s'agisse des parents, des enseignants, des éducateurs, des policiers, ou encore des élus locaux, notamment avec la mise en place des contrats locaux de sécurité.

Pour tout le monde, la délinquance des mineurs est un problème réel. Je vous sais passionnés par le sujet. Sachez que le Gouvernement n'a jamais minimisé l'importance de la question, contrairement à ce que j'ai pu entendre ici ou là. C'est une question dont le traitement est essentiel, dans l'immédiat mais aussi pour l'avenir.

Pour autant, quand on examine les évolutions de la délinquance, on constate que la part des mineurs dans l'ensemble des actes de délinquance reste limitée et stable.

Cette délinquance a des terrains d'action privilégiés. Ce sont souvent les transports, les centres commerciaux, les écoles et les cités. On voit bien qu'il s'agit d'une délinquance de proximité, d'une violence à l'égard de ce qui est la fois familier et étranger. A cela viennent s'ajouter des affrontements avec tous ceux qui représentent l'autorité -les policiers, mais aussi les pompiers- et qui deviennent malgré eux le symbole pour ces jeunes de l'injustice qui leur est faite : injustice de la vie, injustice d'une société trop inégalitaire, injustice d'une collectivité qui montre du doigt sans chercher à voir ses propres torts, d'où une spirale de victimisation.

Nous nous sommes donné pour objectif la reconstruction d'une confiance collective dans la capacité de notre société à éduquer et à accompagner ces adolescents vers une autre perspective que celle de la violence.

Une action qui aurait pour effet de renforcer les causes mêmes de cette violence ne peut être valable. C'est la raison pour laquelle les propositions qui ne visent qu'à punir ceux qui s'estiment déjà punis par la vie sont vouées au mieux à l'échec, au pis à faire naître plus de violence encore, comme le démontre un travail, mené sur plusieurs mois, sur les origines de la violence.

Pour autant, et j'y ai toujours insisté, il ne s'agit pas de ne pas apporter de réponse judiciaire à des actes délinquants. Je veux d'ailleurs rappeler à ce sujet quelques données objectives.

La réponse de l'autorité judiciaire aux infractions commises par les mineurs n'a jamais été aussi forte que depuis 1997. Le taux de réponses pénales atteint 80 % et les peines prononcées sont de plus en plus lourdes. Le nombre de mineurs incarcérés reste ainsi très élevé : il était de 895 au 1er mars 2002. Il a d'ailleurs sensiblement augmenté dans les derniers mois. A Fleury-Mérogis en particulier, les capacités d'accueil sont dépassées.

L'incarcération n'est cependant pas la seule réponse proposée.

Les mesures alternatives prennent -tant mieux- de l'ampleur. Les mesures dites de réparation, notamment, se sont fortement multipliées : 15.000 mesures ont été effectuées en 2000.

Pour récuser l'accusation selon laquelle la justice serait trop lente et interviendrait trop tardivement après les faits, je veux souligner que les mineurs sont au contraire le plus souvent convoqués devant le juge au moyen de procédures rapides.

A la suite du rapport Lazerges-Balduick, le Gouvernement a décidé de créer de nouvelles structures d'hébergement des mineurs délinquants, permettant des séjours de rupture. Ainsi, 51 centres d'éducation renforcés sont ouverts aujourd'hui et 87 devraient l'être à la fin du 1er semestre 2002, mais ce sera peut-être 86, car nous rencontrons à Agde une forte opposition que, très honnêtement, je ne comprends pas. Quant aux centres de placement immédiat, 43 sont ouverts aujourd'hui et 50 le seront en septembre 2002.

Ces centres ont fait leurs preuves. Là encore, des résultats commencent à être mesurés même si on reste prudent. La meilleure preuve de l'efficacité de ces structures -la seule valable au fond pour la collectivité et pour sa sécurité- se retrouve dans le taux de récidive constaté à la sortie tant des CER que des CPI, taux qui est sans rapport aucun avec le taux de récidive après une incarcération puisqu'il est de 10 % pour les mineurs sortant d'un CPI ou d'un CER contre 60 % pour les mineurs sortant de prison, même si de gros efforts sont faits, par exemple à Fleury-Mérogis.

Une autre spécificité de l'action de ce gouvernement est d'avoir misé sur la coopération des acteurs et sur la proximité pour obtenir le meilleur résultat, même si dans quelques régions l'absence d'acteurs de proximité a posé d'autres types de problèmes.

Si nous avons créé, dès 1997, les contrats locaux de sécurité, c'est précisément afin de renforcer, grâce à cette structure, l'implication à l'échelon local des différents acteurs de la prévention et de la sécurité.

L'analyse des chiffres de la délinquance département par département -ce sont ces chiffres qu'il faut examiner- montre ainsi que, lorsqu'une véritable politique judiciaire de la ville est menée et que les acteurs agissent de façon coordonnée en ayant su développer un éventail important de réponses -mesures de réparation, CER, CPI-, la délinquance augmente peu ou recule.

C'est notamment le cas dans la région Rhône-Alpes, où 57 contrats locaux de sécurité ont été signés alors que 20 autres sont en cours d'élaboration. Ainsi, les communes de Pierre-Bénite, Sainte-Foy, Vaulx-en-Velin et Villefranche-sur-Saône, qui ont toutes signé un contrat local de sécurité, connaissent une baisse de la délinquance comprise entre 5 % et 10 %. De même, l'exemple du département de la Loire, avec, en 2001, une délinquance à la baisse de 4,28 %, mérite d'être signalé.

J'ajoute deux cas pour lesquels on ne dispose pas de chiffres aussi précis mais qui sont intéressants parce qu'ils se situent en grande agglomération : Tourcoing, où, en dépit des licenciements, on assiste à une stabilisation du chiffre, et Aubervilliers, où le rapport avec les communes voisines est très fort. Il faudra étudier mois après mois et sur plusieurs années l'évolution de ces secteurs.

Malheureusement, tous ces bons résultats ne sont pas connus tant le sentiment d'impuissance est fort et semble vouer a priori à l'échec toute tentative de traitement de la délinquance des mineurs, quelle qu'elle soit. Même si les expériences positives sont très nombreuses, elles sont considérées comme anecdotiques, voire suspectes, alors que le moindre incident trouve une résonance immédiate.

Nous sommes confrontés à un problème de traitement médiatique et plusieurs maires se plaignent d'ailleurs que soit mis en exergue l'échec qu'a pu connaître leur commune, alors que les cas dans lesquels des résultats satisfaisants ont été obtenus ne sont pas mis en valeur.

J'en viens à l'ordonnance de 1945 : la réforme ne doit pas être un tabou.

Le texte initial de cette ordonnance, qui est un grand texte, a en fait déjà été modifié seize fois, la dernière à fin de l'année 2000. Sur les 49 articles qui forment aujourd'hui ce que l'on appelle l'ordonnance de 1945, seuls trois sont d'origine.

En réalité, c'est un texte moderne qui a été enrichi au fil de ses modifications.

Techniquement performant, il met en oeuvre un principe de responsabilité pour tous les mineurs, gradué, bien sûr, selon leur âge. Il recommande uniquement au juge de privilégier les mesures éducatives sur les mesures répressives, sans interdire toutefois le recours à l'incarcération, au cas par cas et quand les démarches éducatives engagées au bénéfice d'un enfant ont épuisé leurs effets.

Ce qui importe, c'est de maintenir les principes fondamentaux sur lesquels repose le droit des mineurs : éduquer avant de sanctionner et sanctionner moins sévèrement les mineurs que les majeurs. Or, ne disait-on pas, au détour d'une récente rencontre dans vos murs, que les sanctions actuellement prononcées à l'encontre des mineurs sont, toute proportion gardée, plus lourdes que les sanctions prononcées à l'encontre des majeurs ?

Dans la vie quotidienne, il ne viendrait à l'idée de personne d'exiger d'un enfant un comportement comparable à celui d'un adulte. Tel est le fondement de la différence admise par tous entre une personne mineure et une personne majeure.

Il est un point sur lequel nous n'avons jamais varié : toute infraction doit donner lieu à une sanction. C'est essentiel si nous voulons préserver le lien social et donner à chacun l'assurance de pouvoir agir et vivre en toute liberté et en toute sécurité.

En revanche, un système dans lequel le niveau de sanction serait déterminé de façon mécanique et inéluctable, sans tenir compte de la diversité des parcours et de la personnalité des délinquants, ne serait pas acceptable.

Plutôt que de recourir à des slogans, il faut enrichir les actions engagées. Les mesures mises en place depuis cinq ans commencent à porter leurs fruits, même si elles sont insuffisantes. J'ai ainsi pu rencontrer des jeunes placés dans un CPI à Collonges-au-Mont-d'Or ainsi que l'équipe chargée de les accueillir et de les prendre en charge. Je sais, et on me le dit aussi, que ces jeunes ont plus de chance d'échapper au cycle de la délinquance que ceux, du même âge ou à peine plus âgés, qui sont aujourd'hui incarcérés.

C'est pourquoi il faut favoriser non pas une action limitée à la répression, voire à une prévention trop tardive, mais tout un éventail de mesures qui doivent couvrir le plus largement possible, dans le temps et dans l'espace, le champ où se développent et s'entretiennent les comportements délinquants.

Cinq axes doivent être retenus pour l'avenir. Le premier consiste à mettre en place de nouveaux modes de prévention. Nous devons intervenir très en amont, bien plus encore que nous ne le faisons aujourd'hui. Il faut notamment s'intéresser aux enfants de moins de dix ans pour prendre en charge ceux qu'on appelle les « enfants agressifs » avant qu'ils basculent dans la violence délinquante. Ces comportements, nous savons aujourd'hui les repérer, à l'école en particulier, lieu de passage obligé pour tous les enfants.

Il faut créer des centres de jour, lieux d'accueil après l'école ou pendant les congés scolaires, dans lesquels seraient dispensés soutien scolaire et prise en charge éducative. Dans cet ordre d'idées, il faut aussi développer des internats nouveaux ajoutant à l'enseignement un véritable soutien éducatif. Le recours à l'internat bien expliqué aux parents, aux enfants et aux éducateurs est une forme de rupture bien acceptée car elle permet de conserver les liens familiaux.

En clair, l'école a un rôle actif et privilégié dans la détection et l'aide à la prise en charge de l'enfance en danger. J'ai coutume de dire que nous sommes assez bons en ces domaines. Je pense notamment à l'action menée en liaison avec les conseils généraux. Mais nous sommes très en deçà de ce qu'il faudrait faire pour les enfants agressifs. Philippe Jeammet se plaît à se battre en faveur de solutions de rupture en créant, par exemple, certaines places dans des instituts de rééducation qui ont l'habitude de s'occuper de ce type d'enfants et qui parviennent parfois à les sortir de situations jugées insolubles.

Le deuxième axe est l'amélioration du taux d'élucidation. La délinquance des mineurs est principalement une délinquance de voie publique dont le taux d'élucidation reste malheureusement inférieur à 8 %. Ce constat, qui n'est évidemment pas acceptable, montre la nécessaire spécificité de la lutte contre ce type de délinquance.

Le désarroi de l'opinion est d'ailleurs à la mesure de cette contradiction : tout le monde connaît les auteurs des infractions, sauf les policiers et les magistrats. Cette situation est d'autant plus mal vécue par la population que la délinquance des mineurs est très territorialisée puisqu'elle s'exerce quasiment exclusivement dans des lieux publics bien définis. C'est la répétition, dans ces lieux, d'une délinquance apparemment sans réponse qui donne l'image d'un Etat impuissant. J'ai lu le compte rendu de conversations téléphoniques avec les commerçants d'un centre commercial de la région nantaise qui décrivaient des actes de délinquance répétitifs.

Pour augmenter ce taux d'élucidation encore trop faible, il faut améliorer la transmission des informations entre les services de police, comme l'avaient prévu les protocoles entre directions qui accompagnaient la création de la police de proximité.

Plus encore, le travail en commun des policiers et des éducateurs avec les interlocuteurs que sont les sociétés de transports en commun, les bailleurs, les chefs d'établissement scolaire et les organisations de commerçants doit être renforcé afin de mettre en place des modalités d'intervention rapide sur les lieux spécifiques à la délinquance des mineurs. Il ne s'agit pas de délation, contrairement à ce que prétendent certains, mais il faut mettre fin à ce type de délinquance tout en protégeant ces jeunes.

Le troisième axe consiste à renforcer la cohérence, l'organisation et l'efficacité du système. La lutte contre cette délinquance et l'amélioration sensible de sa prévention passent par une meilleure articulation entre tous les acteurs intervenant en ce domaine, à savoir les juges, les policiers et les éducateurs mais aussi les services fiscaux ou douaniers, notamment dans le cadre d'actions ciblées, telles que la lutte contre les trafics, les bandes et l'économie souterraine.

Cette lutte et cette amélioration passent également par une meilleure coordination de la justice des mineurs, qu'il s'agisse du juge des enfants, des services de la protection judiciaire de la jeunesse, des services pénitentiaires ou des établissements habilités. Je viens de diffuser une circulaire en ce sens. Mais cela ne suffit pas. Je veux insister sur la place et la nécessaire implication dans cette démarche des élus locaux. Il faut associer les maires à la lutte contre la délinquance. En revanche, le prononcé des sanctions doit rester de la responsabilité de l'institution judiciaire.

Il faut donner une place importante aux lieux de réparation et les adapter à la délinquance et au territoire que le maire connaît bien. C'est là que s'équilibreront la délinquance et la déstabilisation qu'elle engendre.

Le quatrième axe tend à assurer l'immédiateté de la sanction. Nous avons fait accepter l'idée que toute infraction doit engendrer une sanction, quelle qu'en soit la forme. Mais encore faut-il que cette sanction soit rapide et visible. J'ai dit en souriant à l'un de vos collègues de l'Assemblée nationale que je refusais le port de l'uniforme pour les enfants délinquants en situation de réparation. La question de l'exécution des peines est l'un des problèmes les plus difficiles auxquels est confrontée la justice.

Pour améliorer sensiblement la situation en ce domaine et faire qu'une peine prononcée soit aussi une peine exécutée, nous devons mettre en place un programme très vigoureux de mobilisation des moyens et des acteurs. Parmi les points prioritaires de ce programme figurent l'accroissement du nombre d'éducateurs en milieu ouvert -nous manquons cruellement de ce type de personnel même si un effort budgétaire a été engagé- un nouveau programme de création de CPI, de CER et de foyers -en dépit des réalisations en cours, leur nombre est insuffisant- la mobilisation des collectivités territoriales et du secteur associatif pour développer des mesures de réparation et de travail d'intérêt général pour ceux qui le souhaitent, le développement des centres de jour et, bien entendu, la mise en place d'instruments de suivi de l'exécution des peines afin d'être en mesure de déceler et de gérer efficacement les pénuries de moyens là où elles existent.

Le rapport d'activités pour l'année 2000 a montré que nous étions capables maintenant d'avoir des éléments d'évaluation qui permettent de pointer les dysfonctionnements et de mettre l'accent sur les moyens nécessaires.

Le cinquième axe consiste à organiser l'accompagnement des victimes tout au long de la procédure. Cet accompagnement, selon les associations, est mal assuré. Dans les milieux fermés que sont les cités de banlieue ou dans certaines communes périurbaines, porter plainte c'est demander l'application de la loi commune en refusant la loi du silence. Il s'agit non seulement d'un acte engagé à la fois pour soi-même ou un proche et la société dans son ensemble mais aussi d'un risque personnel.

A ce risque ne répond aucune prise en charge particulière au point que les victimes sont parfois violentées par les amis des mis en cause jusque dans le hall des tribunaux. Nous avons pu constater à Evreux à quelle tragédie les victimes peuvent être confrontées. Cette situation de faiblesse, d'abandon de ces dernières contribue à la dégradation de l'image de l'Etat.

Nous pouvons aussi faire reculer la délinquance en aidant les victimes par un soutien et une protection collective. C'est lorsqu'un individu paraît isolé, impuissant et sans recours qu'il devient une victime possible et, pour ainsi dire, sans risque pour le délinquant.

Certaines mesures permettent de remédier à cet état de faiblesse. Elles consistent, par exemple, à mettre en place des policiers référents qui seraient contactés en cas de menace, à inciter les associations d'aide aux victimes à servir de relais entre les institutions et ces dernières lorsqu'elles sont soumises à des pressions ou encore à veiller à ce que la justice sanctionne plus souvent et plus sévèrement les subornations de témoins. Les associations de victimes en sont d'accord.

En conclusion, vous le voyez, nous ne sommes pas démunis, loin de là, face à la délinquance des mineurs. Dans ce domaine qui engage à la fois l'avenir et la confiance collective, nous ne pouvons pas agir sans perspective ni continuité.

La France est un pays véritablement moderne lorsque, ensemble, nous refusons la tentation du spectaculaire, de l'image forte et facile pour privilégier le travail de fond et sur la durée. En choisissant de ne jamais oublier la dimension humaine qu'il y a en chacun, jeune enfant agressif, adolescent violent, victime fragile ou coupable avéré, nous restons fidèles à des principes essentiels pour une démocratie, principes qui conseillent de choisir la voie de la sagesse confiante plutôt que celle de la vaine passion.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - La sanction, avez-vous dit, doit être rapide. Or, selon les statistiques que nous ont communiquées vos services, le nombre de mineurs par juge des enfants s'élève à 38.300 avec de grandes disparités. Ce chiffre varie, en effet, d'un peu plus de 14.000 à 76.000. Ne faudrait-il pas revoir la localisation de ces juges à l'instar de ce qui se passe pour les commissariats de police ?

Mme le garde des sceaux - Nous allons créer quinze juridictions. Mais nous constatons malheureusement de plus en plus un essaimage de la délinquance. Celle-ci apparaît dans des zones très rurales qui ne connaissaient pas ce phénomène voilà cinq ou six ans. Il ne faut donc pas démunir certaines zones. Ce dispositif ne sera pas suffisant pour couvrir le territoire.

A deux reprises, je m'étais engagée, devant l'Assemblée générale des juges des enfants, à augmenter le nombre de ces magistrats, ce que j'ai fait. J'ai également, à leur demande, refusé de supprimer les parquets spécialisés. C'est important s'agissant de la mise en réseau des informations.

Je n'ai pas pu résoudre le problème de l'absence de candidature pour Epinal et Sarreguemines. Il faut être très prudent s'agissant notamment de nomination à des postes assez sensibles. Là, je n'ai pas trouvé de candidats capables de prendre en charge ces fonctions. Nous avons créé vingt postes en 1998, 10 en 1999, 17 en 2000, 20 en 2001 et 25 en 2002.

J'ai décidé de renforcer les parquets puisqu'il existe un véritable déficit en matière d'application des peines et de suivi. J'ai essayé de ne pas déséquilibrer les nominations. Les juges des enfants sont satisfaits d'avoir affaire à une personne qui s'occupe particulièrement des problèmes des mineurs.

M. le rapporteur - Vous avez manifesté la volonté d'aborder les problèmes en amont. Vous avez parlé de centres de jour et d'internats nouveaux. Quel est le chef de file ?

Mme le garde des sceaux - En la matière, il faut une coordination entre tous les services, notamment au sein des conseils généraux. Je m'y suis engagée auprès du président de l'Assemblée des présidents de conseils généraux.

S'agissant des établissements médico-sociaux, il existe une disparité très importante dans la prise en charge des enfants qui ont des comportements difficiles et qui sont signalés soit par les PMI, soit par l'Education nationale.

Nous travaillons en collaboration avec le ministère de l'Education nationale sur le traitement des signalements. La mobilisation est en effet un point fort. Les enseignants mais aussi les garderies et les haltes-garderies sont des partenaires privilégiés. Ces enfants, qui sont parfois très jeunes, ont, nous dit-on, un comportement difficile non pas dans la classe où existe une forme d'autorité incarnée par l'éducateur mais le plus souvent après celle-ci dans les garderies ou les haltes-garderies qui sont des lieux plus ludiques.

La PJJ peut et doit être impliquée. L'absence totale d'associations qui créent ce type d'établissement ou de centre d'accueil nous pose problème. Ce n'est pas à nous d'interférer en ce domaine. Nous sommes dans une situation d'appel collectif à projet. Il faut assurer une véritable coordination avec les conseils généraux, le ministère délégué à la santé et celui de l'Education nationale.

M. Jean-Jacques Hyest - Au sein de l'Education nationale, ce sont souvent les CDES qui placent les enfants.

Mme le garde des sceaux - Ces commissions se réunissent avec l'ensemble des parties prenantes et peuvent décider un placement. Mais encore faut-il qu'il existe un lieu approprié pour les tout-petits. Nous en avons débattu avec des élus et des éducateurs. Même si une CDES prenait une décision de placement, il n'y a pas de place disponible. Il faudrait créer des établissements. Nous sommes, en outre, confrontés à un véritable problème de répartition sur le territoire.

Je suis favorable aux séjours de rupture pour les tout-petits. Après avoir fait un tour de France de la situation actuelle et après en avoir débattu avec M. Jeammet, je suis également favorable aux contrats passés avec les instituts de rééducation qui sont gérés en parallèle avec les IME et les IMPRO et qui disposent d'un certain nombre de places en internat à plein temps pour une durée d'un an pour les enfants en très grandes difficultés.

Les enfants arrivent à s'en sortir assez bien parce qu'ils ne sont pas éloignés de leur famille. Ils peuvent maintenir un lien familial en rentrant chez eux le mercredi et éventuellement le week-end. Par ailleurs, les éducateurs qui les raccompagnent chez eux et qui vont les rechercher peuvent apprécier le comportement des familles. Voilà qui me paraît un élément de réponse.

M. Jean-Jacques Hyest - Vous devez coordonner votre action avec celle du ministère délégué à la santé qui ferme des lits en permanence.

Il faut, avez-vous dit, créer des centres de jour, ce que la PJJ a fait pendant vingt ans.

Mme le garde des sceaux - Certes, il faut créer de tels centres sous diverses formes, mais aussi des places à temps plein dans le cadre des séjours de rupture. Cette question ne relève pas de ma compétence. Peut-être faudrait-il augmenter les cotisations de sécurité sociale ? Il s'agit d'un vaste débat. Sommes-nous prêts à financer une politique de prévention active ? Nous avons vu les conséquences qui ont découlé de l'absence d'une telle politique dans certains grands pays, comme la Grande-Bretagne.

M. le rapporteur - S'agissant des CER et des CPI, avez-vous aujourd'hui assez de recul pour dresser un bilan ? Nous avons appris que le centre du Havre avait provisoirement fermé ses portes. Ces établissements ont-ils des difficultés de fonctionnement ?

Mme le garde des sceaux - Nous comptons quelques cas de fermeture provisoire de centres de ce type dus à des phénomènes de violence. Tel a été le cas au CPI de Montpellier. Sans entrer dans un quelconque esprit de polémique, certains centres créés avant 1981 ont été fermés pour des raisons de violence. Il en est de même des centres Toubon, dont certains avaient été confiés à des associations. La seule solution pour résoudre le problème réside dans des effectifs plus nombreux. Les associations s'étaient engagées en ce domaine sans prendre en compte ce paramètre.

Nous avons toutefois trouvé des solutions à chaque fermeture d'établissement. Je ne me souviens pas d'avoir connu d'échec à long terme. Rappelons que les CPI sont destinés à des jeunes qui sont en grandes difficultés. Ils ne s'y rendent pas volontairement. Il s'agit d'un placement autoritaire auprès d'une équipe pluridisciplinaire qui va essayer de trouver une solution, laquelle peut-être un placement en CER, voire, s'il y a lieu, en prison.

Le bilan que nous avons dressé -je suis très prudente car nous avons un recul de moins de trois ans- montre une chute du taux de récidive. Voilà qui nous conforte dans l'idée que nous devons poursuivre dans cette voie. Les problèmes auxquels nous nous heurtons tiennent en fait plus à l'absence de place qu'à une demande de fermeture de ces centres.

L'autre problème réside dans la difficulté d'ouvrir de tels établissements. Lorsque je suis allée signer une convention avec le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres afin d'ouvrir un centre accueillant six à huit jeunes encadrés par onze personnes, je me suis heurtée à une manifestation de quelque 1.300 personnes contre la délinquance. Or, les délinquants de ce type sont majoritairement dans la rue. Il serait préférable qu'ils soient encadrés dans ces centres vingt-quatre heures sur vingt-quatre.

Un document vous a été remis détaillant le nombre d'enfants concernés et leur profil. Il est intéressant parce qu'il montre bien tout ce qui est lié à l'enfant délinquant. En 2001, 1.300 mineurs étaient accueillis dans des CPI et 520 dans des CER. Nous sommes prudents mais confiants. Visiblement, le dispositif fonctionne. Nous constatons que même les médias prennent la peine de l'évoquer. J'en veux pour preuve l'implantation en Bretagne d'un centre qui n'a posé aucun problème.

Je confirme d'ailleurs à votre commission d'enquête ce que j'ai dit au moment de l'examen du budget : le problème majeur est que, sans recrutements exceptionnels, ces structures -et j'en avais discuté avec Michel Sapin, ministre de la fonction publique, à propos de leur mise en place- fonctionneront bien en Bretagne, dans le Sud de la France ou dans les régions montagneuses, c'est-à-dire là où les gens ont envie d'aller, mais elles ne fonctionneront pas là où elles sont absolument nécessaires, d'où l'intérêt des postes de recrutement régional interne.

M. Jean-Jacques Hyest - Cela tient-il au manque de formation ?

Mme le garde des sceaux - Non, cela tient au fait que, dans notre fonction publique, l'ancienneté donne la priorité pour les mutations. Comme à Paris et en région parisienne les loyers sont deux fois plus chers qu'ailleurs et que les salaires ne compensent pas suffisamment la différence, les « expatriés » essaient souvent de revenir dans leur région d'origine dès qu'ils ont l'ancienneté nécessaire. Ils partent donc lorsqu'ils commencent à avoir une bonne expérience et sont remplacés par les plus jeunes.

M. Jean-Jacques Hyest. Disposer de gens expérimentés est un problème dans tous les secteurs, y compris dans la magistrature.

Mme le garde des sceaux - Eh oui ! C'est pourquoi je m'attriste de ce que Sarreguemines ou Epinal aient, ce matin encore pour la nomination d'auditeurs de justice, été choisis par défaut. Paris, pour un jeune auditeur, c'est la voie royale. Pour ma part, j'estime au contraire qu'il n'y a pas de mauvais territoire dans notre pays et que l'on peut faire une belle carrière partout. J'avais d'ailleurs proposé que les magistrats les plus « gradés » puissent être affectés dans les plus petits tribunaux en fin de carrière afin de démontrer que beaux titres et fonctions ne sont pas forcément la même chose.

M. le président - Et vous n'avez pas eu de réponse ! (Sourires.)

Mme le garde des sceaux - Certains magistrats ont tout de même trouvé que la question soulevée était intéressante et reconnu que la pyramide des carrières ne devait pas être une pyramide géographique. Il me semble de surcroît que Paris n'est pas le lieu idéal pour la préretraite.

M. Jacques Mahéas - On analyse souvent les conséquences plus que les causes de la délinquance.

A la suite des diverses affaires de moeurs et, notamment, de pédophilie, le ministère de la famille s'est récemment attaqué à la diffusion absolument anormale à la télévision d'images dont l'effet d'entraînement est évident.

Le ministère de la justice peut-il porter plainte contre la diffusion de la violence dans les images, dans les jeux vidéo mis sur le marché, dans nombre lieux de « contre-éducation » que je ne pourrais citer tant il y en a dans notre société ? C'est d'ailleurs ce qui la différencie de la société d'il y a trente ans : les lieux d'éducation sont remplacés par des lieux de « contre-éducation » essentiellement basés sur l'argent. Dans nos banlieues, les jeunes ouvrent des yeux étonnés devant les transferts de footballeurs...

Par ailleurs, ma municipalité a, comme d'autres, voulu mettre en place des travaux d'intérêt général, dispositif qui ne vise d'ailleurs pas les seuls mineurs. J'avais l'intention de former cinquante employés de mairie, mais nous n'avons en moyenne que deux TIG. Aucune peine, ou presque, n'est prononcée et les choses n'ont pas été simples : dans un premier temps par exemple, on ne voulait pas nous envoyer de délinquants de notre ville par crainte que nous ne les humiliions ! Or, notre but, c'est de les réinsérer. Les TIG seront-ils vraiment utilisés un jour par les tribunaux ?

J'ai eu une expérience similaire avec les centres éducatifs renforcés : j'étais volontaire pour la création d'un CER à condition qu'il ne soit pas géré par le milieu associatif, ce qui, selon le préfet, était impossible. Cela ne s'est donc pas fait, alors que nous sommes en Seine-Saint-Denis.

Dernière question : un effort particulier va-t-il enfin être consenti en faveur de la formation des éducateurs ?

Il y a une bonne volonté politique. Cependant, les éducateurs s'impliquent essentiellement dans des actions éducatives déjà menées à l'échelon de la commune, par exemple l'aide aux devoirs. Ce n'est pas ce que les élus locaux attendent. Aujourd'hui, on leur demande de s'introduire dans les bandes pour faire éclater celles-ci de façon intelligente. C'est essentiel parce que les bandes décuplent la délinquance. Les jeunes délinquants n'existent en effet qu'en fonction d'elles.

Mme le garde des sceaux - S'agissant des TIG, vous n'êtes pas le premier maire à soulever le problème. Je ne pense pas qu'une longue circulaire de politique pénale soit nécessaire mais peut-être faudra-t-il rappeler leur utilité et engager une étude, par exemple pour recenser les mairies qui ont fait un effort.

M. le président - Je confirme les propos de M. Mahéas : en quinze ans, je n'ai eu qu'un cas.

Mme le garde des sceaux - En revanche, dans le Val-d'Oise, on recherche désespérément des places. Certains magistrats recourent donc davantage aux TIG que d'autres, raison de plus pour engager une étude.

Je parlais tout à l'heure des rapports d'activité. Certains magistrats disent que les cartes servent à juger le travail des uns et des autres. Ce n'est pas du tout le but. Chaque juridiction développe des habitudes et il est bon de pouvoir porter un regard sur les mesures prises ailleurs pour lutter contre la délinquance. Il ne s'agit donc pas d'une évaluation mais d'un encouragement. Dans cet esprit, il faudrait interroger les magistrats qui prononcent des mesures de réparation dans l'intérêt général et ceux qui ne le font pas.

M. Jacques Mahéas - Peut-être faudrait-il adapter la loi.

Mme le garde des sceaux - Je m'engage en tout cas à étudier cette question sur laquelle le rapport de votre commission apportera plus d'éclairage encore.

Concernant les centres, s'il a été fait appel à un moment donné au milieu associatif, c'est parce qu'il n'y avait pas de personnel, en particulier dans la région parisienne. C'est pourquoi j'ai organisé un concours exceptionnel et procédé à un certain nombre de modifications. Mme Perdriolle a ainsi pu monter un module de 150 nouveaux éducateurs qui permettront d'assurer le fonctionnement de ces établissements.

Pour ma part, je ne rejette pas le milieu associatif. On entend, certes, des bruits divers d'un lieu à l'autre, mais dans de nombreux centres le travail entre la PJJ et le milieu associatif donne d'excellent résultats. Nous avons ainsi récemment visité Cap-Aventure dans les Côtes-d'Armor, qui fonctionne merveilleusement bien.

M. Jacques Mahéas - Bien sûr !

Mme le garde des sceaux - Le taux de réussite est même assez exceptionnel. En fait, le problème est un problème de personnel.

Quant à la formation, nous revoyons actuellement les modules de formation de nos éducateurs. C'est un très gros travail.

M. Jacques Mahéas - Il ne faut pas les former en tant qu'animateurs.

Mme le garde des sceaux - Il faut en effet les former en tant qu'éducateurs. En revanche, il faut faire une différence entre les éducateurs de prévention et les éducateurs chargés d'appliquer les mesures prononcées par les juges.

Entrer en contact avec les bandes relève des éducateurs de prévention, c'est-à-dire des éducateurs de rue. La prévention passe par ailleurs par une présence d'adultes dans le cadre de la fameuse reconquête de l'espace public. Ce ne sont ni les mêmes métiers, ni les mêmes techniques, et nous ne disposons pas de suffisamment d'éducateurs de prévention à l'heure actuelle.

Nous sommes en train, je l'ai dit, de revoir la formation, mais je pense que l'arrivée grâce au concours de nouveaux éducateurs permettra par elle-même de faire « bouger » les équipes en place. Je ne suis pas pour les cultures monolithiques et, quoi que l'on puisse faire en termes de formation, je crois beaucoup aux bénéfices d'un apport extérieur.

Vous avez parlé de la nécessité de s'introduire dans les bandes, de les infiltrer. Le problème du danger mis à part, il y a, dans les phénomènes de bande, presque toujours deux choses. D'abord, les jeunes ne se lient pas aux bandes par amitié, mais parce que leur espace privé, c'est-à-dire l'appartement, est invivable. Ils descendent au pied de leur immeuble et une bande de fait se constitue. Ensuite, ces jeunes collectivement déprimés -on les voit d'ailleurs rarement rire ou s'amuser- ne se lient entre eux que « contre » quelque chose, que ce soit contre d'autres bandes ou contre les représentants de l'autorité.

Le travail d'éducateur de prévention est donc avant tout un travail de parole, mais la prévention implique aussi une spécialisation de nos services sur des opérations très ciblées.

Par ailleurs, je suis comme vous affolée par la violence dans la publicité, à la télévision, dans les jeux vidéo et les jeux de rôle... J'ai cru un moment que cela tenait à un problème de non-compréhension de ma part, mais force est de reconnaître que la violence est réelle.

Je me suis d'ailleurs battue contre la violence dans les publicités lorsque j'étais au secrétariat d'Etat à la consommation. Je me souviens par exemple d'une publicité qui mettait en scène une bande cagoulée sortant d'une banque et échappant à la police grâce aux performances de la voiture qu'elle vantait. Ainsi, pour vendre une voiture, on faisait gagner une bande dont les membres étaient de surcroît présentés comme dynamiques, plein de prestance, dotés, découvrait-on lorsqu'ils ôtaient leurs cagoules pour se congratuler, de visages agréables ! Je trouve cela particulièrement grave. J'ai discuté avec des fabricants de voitures. On a beau dire que c'est l'apologie non pas du crime mais de la voiture, répété tous les jours, un tel message est scandaleux !

D'autres publicités me révoltent à cause des valeurs qu'elles transmettent aux enfants. Ainsi, quand une femme dit d'un produit que je ne citerai pas : « Parce que je le vaux », cela revient à s'estimer soi-même en fonction de la valeur du produit que l'on achète.

Notre société est confrontée à un problème de fond. Pour autant, je n'ai pas plus que vous les moyens de porter plainte.

Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes, a beaucoup travaillé sur l'utilisation de l'image de la femme et montré que, dans nos sociétés multiculturelles, on pouvait aboutir à des pratiques suffisamment graves, comme les tournantes, pour « réveiller » les publicistes. Pour les voitures, la violence renvoie à la vieille image de la virilité idiote qu'avec raison vous rejetez tous. J'avoue ne pas comprendre.

Quant au football, on a souvent décrit le hooligan, mais il y a aussi, c'est vrai, le problème de l'argent. Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports, s'est penchée sur la publicité donnée aux salaires des joueurs.

Se pose aussi le problème de l'« achat » d'enfants de sept ou huit ans par des écoles sportives. Les parents reçoivent une sorte de bourse, mais, si l'enfant déçoit, on le « jette » ! C'est gravissime. Ce n'est pas de la traite d'êtres humains -cela existe aussi, mais il ne faut pas que je me trompe de combat- et il vaut sans doute mieux entrer dans une école de football qu'être exploité ailleurs. Je ne fais pas d'amalgame, mais je dis que nos clubs de sport sont souvent élitistes. Celui qui ne réussit pas la première année à un être bon ailier ou un bon défenseur est « viré » de l'équipe et prié d'aller jouer tout seul. C'est scandaleux. Il faut donc engager un travail qui touche jusqu'à nos équipes, elles aussi très élitistes. Il n'y a pas que l'argent. Si la volonté de gagner est belle dans le sport, lorsqu'elle implique un tri à l'entrée, c'est la société qui perd. L'équipe gagne, mais la société perd.

Je m'éloigne sans doute du sujet...

M. le président - Pas du tout, et je suis moi aussi frappé par le développement de la méchanceté, notamment dans la publicité.

Mme le garde des sceaux - Il faudrait faire réagir les consommateurs, mais c'est difficile, car, en droit, je n'ai pas de moyen. On n'a pas le droit avec soi dans ce domaine et on ne peut pas l'avoir sans porter atteinte -on me l'a reproché- à la liberté de l'image, de la création, de l'art, etc. Je crois tout de même que mobiliser les consommateurs lorsqu'une publicité est violente non pas en vue d'un boycott -ce serait interdit par la loi- mais pour signifier que l'on ne veut plus de ce type de publicités pourrait aider.

M. le président - Dans les débats, on parle aujourd'hui de comparution immédiate pour les mineurs. C'est peut-être une bonne idée, mais est-ce techniquement possible ?

Mme le garde des sceaux - Pour l'instant, non.

Le problème tient au fait que les très jeunes, c'est-à-dire les moins de seize ans, ont l'impression, une fois qu'ils sont passés à l'acte et ont été arrêtés par la police, qu'ils n'ont plus rien à perdre et ils repassent à l'acte de plus en plus souvent en attendant l'audience. Ils deviennent ce que l'on appelle des « réitérants », même si en droit l'expression ne veut rien dire. Cette situation démoralise un peu la police, elle démoralise plus encore nos concitoyens qui voient ces jeunes continuer à se livrer aux mêmes activités jusqu'à leur jugement.

Je pense, hors tout contexte électoral, que le juge devrait pouvoir prendre une décision provisoire -à lui de déterminer laquelle, CPI, CER...- afin de tenter d'éviter cet enchaînement que l'on rencontre chez certains jeunes, heureusement pas très nombreux, qui, en réitérant des actes contraire à la loi, se mettent eux-mêmes en danger en même temps qu'ils mettent les autres en danger.

Le problème est d'ailleurs déjà pris en compte par certains parquets et juges des enfants qui font en sorte que la réaction intervienne extrêmement rapidement. Il ne s'agit pas de comparution immédiate, expression qui a un fort sens en droit, mais plutôt d'une réaction en temps réel, d'une réaction rapide. Ainsi, il y a une quasi-immédiateté : une fois le parquet prévenu, le juge des enfants est pratiquement tout de suite amené à prendre des mesures, qui peuvent être provisoires quand l'enquête est complexe, ou définitives.

Bien sûr, pour que la première décision soit suivie d'une deuxième décision bien pesée, il faut le temps de mener une enquête sociale approfondie pour déterminer d'où vient l'enfant, dans quelle mesure sa famille peut l'accueillir, par exemple le week-end ou la nuit, etc. La mesure provisoire permet ainsi de préparer la mesure définitive adaptée.

Certains juges procèdent déjà ainsi. Je crois qu'il faut insister pour que ce soit la norme, sachant que pendant la période entre mesure provisoire et mesure définitive on n'a pas à statuer sur la culpabilité du jeune, car, à ce stade, notamment quand il s'agit de violences en bande ou entre deux bandes, on ne sait pas encore s'il est ou non responsable de tel ou tel fait grave, mais on ne peut le laisser attendre la décision judiciaire sans qu'une mesure soit prise.

M. Jean-Jacques Hyest - On pourrait presque parler de mesure conservatoire.

Mme le garde des sceaux - Exactement : il s'agit d'une mesure conservatoire pour éviter la réitération, l'espèce de sentiment d'impunité et de « désinhibition » qui se crée après le passage à l'acte et l'arrestation.

M. le président - Je vous remercie, madame le garde des sceaux.

Mme le garde des sceaux - C'est à moi de vous remercier, car votre commission a entrepris un travail très intéressant.

Audition de Mme Sylvie PERDRIOLLE,
Directrice de la Protection judiciaire de la jeunesse

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Mesdames, Messieurs, avant de commencer nos travaux, je vous propose de nous recueillir quelques instants en mémoire des conseillers municipaux et maires adjoints assassinés cette nuit à Nanterre. (M. le président ainsi que l'ensemble des personnes présentes se lèvent et observent une minute de silence.)

L'ordre du jour de notre commission appelle l'audition de Mme Sylvie Perdriolle, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, administration qui est évidemment au coeur des investigations que nous menons.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Madame la directrice, ayant accompagné la semaine dernière, lors de son audition, Mme Marylise Lebranchu, vous avez eu connaissance du cadre général qu'elle a tracé et sur lequel je reviendrai tout d'abord. Je vous poserai également plusieurs questions relatives à trois domaines : l'exécution des mesures de justice, l'éducation renforcée et l'hébergement classique et, enfin, les problèmes de personnel.

A l'occasion des auditions que nous avons menées jusqu'ici et des visites que nous avons effectuées sur le terrain, nous avons entendu un certain nombre de remarques, voire de critiques, sur la protection judiciaire de la jeunesse. Première question : la PJJ n'assume-t-elle pas trop de missions au regard de ses moyens et de ses structures actuelles ?

Mme Sylvie Perdriolle - Lors des conseils de sécurité intérieure de juillet 1998 et janvier 1999, le Gouvernement a indiqué que la PJJ devait se charger en priorité des mineurs les plus délinquants, les plus réitérants et des adolescents difficiles, et c'est bien vers ces publics que la direction a aujourd'hui entrepris de recentrer son action. Deux chiffres montrent cette évolution : au début des années quatre-vingt-dix, le secteur public de la PJJ prenait en charge près de 60 % des mineurs en danger ; aujourd'hui, il prend en charge plus de 65 % des mineurs délinquants.

Les moyens de la PJJ subissent, il est vrai, une très grande tension, notamment dans la plupart des départements très urbanisés. Dans les années quatre-vingt, on comptait 3.000 éducateurs et l'on arrêtait entre 80.000 et 100.000 mineurs délinquants. En 1998, le nombre des éducateurs était le même, mais 170.000 mineurs environ étaient arrêtés. Même si un rattrapage a été réalisé depuis trois ans, puisque nous avons, durant cette période, recruté 1.000 personnes, dont 700 éducateurs, qui pour 400 d'entre eux sont en poste et pour 300 en formation, cette évolution, qui est très importante pour une si petite administration, n'est certainement pas à la hauteur des demandes des départements les plus urbanisés, notamment ceux de la région parisienne.

M. le rapporteur - Les services éducatifs auprès des tribunaux (SEAT) vont être en grande partie réformés. Cette réforme ne risque-t-elle pas d'être préjudiciable au lien nécessaire entre les juges des enfants et les éducateurs ? Par ailleurs, dans quelles conditions va-t-on rendre compte de l'exécution des mesures sans cette proximité qui nous semble indispensable ?

Mme Sylvie Perdriolle - Tout d'abord, je souligne qu'il y a une très grande évolution des publics. Je rappelle également qu'il existe des services éducatifs auprès des tribunaux mais aussi des services territorialisés, ce qu'on appelle les centres d'action éducative (CAE), qui suivent les mineurs demeurant dans leur famille.

Au début des années quatre-vingt-dix, il y avait un partage des publics pris en charge au sein des services de la PJJ. Les SEAT prenaient en charge les mineurs délinquants et les CAE prenaient en charge les mineurs en danger. Aujourd'hui, tous les services prennent en charge les mineurs délinquants. Le partage qui était fait autrefois ne paraît plus aujourd'hui cohérent, notamment quand on demande aux services de la PJJ d'être impliqués dans les contrats de ville ou dans les contrats locaux de sécurité, d'être des interlocuteurs possibles à l'égard des collectivités territoriales, des écoles et de tout ce qui participe de la prévention primaire et donc d'être mieux implantés territorialement. Il était paradoxal, d'une certaine manière, que les mineurs délinquants soient suivis au tribunal et ne le soient pas dans des lieux territorialisés.

C'est la première raison qui m'a amenée à une réorganisation des services. Ainsi, le SEAT conserve une fonction de permanence pour tous les mineurs déférés, les mesures nécessitant des délais, telles que la liberté surveillée, le contrôle judiciaire, mais aussi les peines d'emprisonnement assorti d'un sursis avec mise à l'épreuve (SME) ou de travail d'intérêt général (TIG), étant dévolues aux services territorialisés.

La seconde raison qui a justifié une réorganisation, c'est que, dans la plupart des tribunaux, nous avions trois ou quatre éducateurs qui étaient sans lien organisé avec l'ensemble des services du département. J'ai donc souhaité que tous les services de l'ensemble des départements soient pilotés par un directeur et que ces unités éducatives auprès des tribunaux soient effectivement dirigées par le directeur du service du CAE le plus proche.

Dans les très grandes juridictions de cinq à sept magistrats, nous allons conserver auprès du tribunal un service éducatif lourd qui sera chargé de l'ensemble des urgences et des comparutions ainsi que des mesures particulières prises en lien avec les magistrats. Dans les juridictions de trois à six magistrats, deux hypothèses sont possibles : soit nous gardons une unité éducative en permanence auprès du tribunal, soit c'est le CAE qui assure la permanence. Enfin, dans les très petites juridictions où nous avions un éducateur, celui-ci est relié au CAE.

Les CAE avaient pris, me semble-t-il, de la distance par rapport aux tribunaux et cette réorganisation va amener l'ensemble des CAE à assurer des permanences dans les tribunaux, donc à entretenir un meilleur lien avec les juridictions, dont ils connaîtront mieux le travail. L'important est que nous assurions les fonctions essentielles que sont la permanence et la prise en charge.

En ce qui concerne la connaissance des juridictions, nous avons engagé avec les tribunaux comme avec les cours d'appel une réflexion qui a abouti, le 8 mars, à une circulaire du garde des sceaux prévoyant que soit installée dans tous les tribunaux ce que nous appelons une cellule départementale « mineurs », qui doit émaner de la cellule justice-ville et qui doit être spécialisée dans la question des mineurs. Aujourd'hui, contrairement aux idées reçues, les relations de travail entre administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse évoluent de manière assez favorable sur la question des mineurs incarcérés, celle de l'aménagement des peines, etc. En revanche, le champ juridictionnel s'est complexifié entre magistrats du parquet, magistrats du siège, juges d'instruction, juges de l'application des peines, et nous devons construire une meilleure coordination judiciaire. Nous souhaitons le faire à l'échelon du département, le directeur départemental étant chargé de piloter cette coordination. C'est lui notre interlocuteur premier à l'égard des tribunaux.

M. le rapporteur - Nombre de mesures de justice sont en attente d'exécution. Quelles sont celles qui subissent le plus grand retard d'exécution ? Par ailleurs, comment empêcher que les éducateurs de milieu ouvert ne sélectionnent parmi les mesures en attente celles qui leur paraissent les plus urgentes ?

Mme Sylvie Perdriolle - Nous avons procédé très récemment, à la demande de l'inspection des services judiciaires, à une étude, qui pourra d'ailleurs vous être communiquée, sur le délai moyen de prise en charge des mesures. Le délai moyen, qui est de 51 jours aujourd'hui, est beaucoup trop long. Nous l'avons réduit de cinq jours entre 2000 et 2001, grâce à l'arrivée de personnels en poste. Le délai moyen est plus court pour les mesures de réparation et plus long pour les mesures de SME.

Mais il est clair que, sur le milieu ouvert, en dépit de ces moyens nouveaux, des difficultés subsistent dans la mesure où, par ailleurs, le ministère de la justice a développé depuis quatre ou cinq ans une politique de traitement en temps réel. Celle-ci a permis que les parquets traitent 80 % des affaires concernant les mineurs, mais, de ce fait, elle a accru l'activité juridictionnelle, qu'il s'agisse des mesures prononcées par les parquets ou par les juges des enfants.

Pour éviter que les services ne traitent eux-mêmes cette question du délai, j'ai adressé une directive à l'ensemble des directeurs départementaux en leur demandant d'organiser un dialogue avec les juridictions pour fixer des priorités. Je sais, pour en avoir débattu récemment avec un des représentants du Sénat, que ce dialogue n'est pas réalisé ni bien conçu partout. D'une part, certains magistrats refusent de déterminer des priorités, considérant que tout doit être pris en charge immédiatement et, d'autre part, les directeurs départementaux doivent faire face à une pression très importante de la part des écoles et de différents services qui, lorsque les mesures sont prononcées, demandent que nous intervenions immédiatement.

Les critères normalement retenus, qui doivent être élaborés en concertation avec les magistrats, tiennent compte de la gravité des affaires, de l'urgence de l'intervention, de la répétition éventuelle d'actes commis par un même mineur. Pour l'instant, je ne vois pas d'autre élément de travail que ce dialogue entre les juridictions et les directeurs départementaux.

M. le rapporteur - Lors des auditions et des visites sur le terrain que nous avons effectuées, nous nous sommes rendu compte qu'il était difficile d'obtenir des informations permettant d'évaluer le travail éducatif. Disposez-vous de critères pour mesurer l'efficacité du travail éducatif par rapport à la mesure qui a été prescrite par le juge des enfants ?

Mme Sylvie Perdriolle - L'évaluation est une question très délicate. Nous disposons d'indicateurs d'activité qui sont des indicateurs quantitatifs, que nous nous efforçons d'affiner, mais qui ne sont pas qualitatifs. Le rapport réalisé par l'éducateur sur l'exercice même de la mesure et le rapport d'activité du service constituent également des éléments d'évaluation.

La France est très en retard sur cette question de l'évaluation. Si nous voulons aller plus loin, nous devrons procéder à des études répétées concernant les publics eux-mêmes. J'ai moi-même obtenu, non sans difficulté, que soit mis en place, à partir des statistiques judiciaires, un panel des mineurs. A partir de septembre 2002, nous allons procéder à une étude concernant tous les mineurs nés entre le 1er et le 15 octobre. Cette étude, qui sera répétée chaque année durant quinze ans, prendra en compte les données familiales, médicales et scolaires. Elle permettra de suivre le devenir de ces jeunes et d'évaluer également la récidive.

J'ai par ailleurs lancé une autre étude sur le devenir des mineurs pris en charge en centres éducatifs renforcés (CER). Nous commençons à avoir sur cette question un certain recul puisque les premières unités éducatives à encadrement renforcé (UEER) datent de 1996, mais cette étude ne sera présentée que dans un an.

Une autre étude réalisée en 1998 par Marie Choquet, épidémiologiste, sur les publics pris en charge par la PJJ, pourra également vous être communiquée. Mais je considère que ce chantier très important de l'évaluation est encore largement devant nous.

Je souscris totalement à l'idée d'un observatoire sur la délinquance des mineurs qui permettrait de disposer d'un champ de recherches et d'études très régulier et surtout de s'appuyer sur un comité scientifique ayant une distance salutaire vis-à-vis des administrations concernées.

M le rapporteur - J'en viens aux questions relatives à l'éducation renforcée et à l'hébergement. Madame la directrice, vos services connaissent-ils avec précision le nombre de mineurs pris en charge ?

Mme Sylvie Perdriolle - Nous connaissons précisément le nombre de mineurs pris en charge en hébergement. Contrairement à la tendance observée ces cinq dernières années, nous avons constaté, en 2001, une hausse de 8 % de l'activité en hébergement, qui concernait 1.351 mineurs au 31 décembre 2001.

M. le rapporteur - Comment justifier les ruptures de prise en charge dans les foyers classiques de la PJJ, notamment les week-ends ou durant les vacances ?

Mme Sylvie Perdriolle - Le principe général est l'ouverture 24 heures sur 24 des foyers du secteur public. Pendant l'été, dans les grands départements, nous opérons des redéploiements vers des foyers existants afin que soit assurée une permanence. Par exemple, de cinq établissements, nous en faisons quatre. Les ruptures durant les week-ends ou les périodes d'été sont contraires à mes orientations. J'ai d'ailleurs récemment envoyé une inspection dans un foyer d'hébergement de la Réunion qui, régulièrement, fermait le week-end, les enfants étant alors hébergés dans des familles d'accueil, ce qui est absolument contraire à toutes les directives.

Il peut arriver que nous ayons des problèmes de personnels ou d'organisation d'emploi du temps durant l'été et que nous soyons obligés d'organiser différemment les permanences, mais, en principe, les fermetures de week-end ne sont pas possibles.

M. le rapporteur - S'agissant des CER et des CPI, combien de centres ne fonctionnent pas et pour quelles raisons ? Combien de structures garantissent actuellement un encadrement renforcé, notamment à toutes les heures de la nuit ?

Mme Sylvie Perdriolle - Les CER et les CPI sont probablement un des sujets les plus sensibles aujourd'hui. A travers la mise en place de ces deux programmes, nous avons pu reprendre de vraies questions professionnelles. Encore récemment, les secteurs tant public qu'associatif étaient plus tournés vers l'enfance en danger que vers l'enfance délinquante. Nous avons eu, et nous avons encore, à élaborer de nouvelles pédagogies à l'égard d'adolescents très délinquants ou très violents.

Les CER, d'abord baptisés UEER, ont connu un démarrage difficile, que je constate également pour les CPI. En effet, chacun de ces programmes a nécessité la mise en place d'établissements dans des délais extrêmement brefs et le démarrage s'est fait avec des équipes moins assurées se retrouvant parfois en difficulté.

J'ai été amenée à relancer le programme des CER selon un nouveau cahier des charges qui nous permet des prises en charge de trois à six mois, la moyenne étant de cinq mois aujourd'hui alors qu'elle était à l'origine de trois mois. Le bilan des CER est très positif. Sur les 51 CER ouverts, une ou deux structures sont encore en difficulté, mais je rappelle que, sur les 16 établissements ouverts en 1998, nous avions dû en fermer 6.

Malgré un cahier des charges extrêmement précis, nous avons développé une activité très structurée dans tous les CER, impliquant le respect de règles de vie et un compagnonnage de vie, c'est-à-dire le partage des activités au quotidien par les équipes pédagogiques.

Même pour le secteur associatif, c'est une évolution importante. Ces centres constituent de véritables laboratoires pédagogiques dont doivent aujourd'hui s'inspirer tous les foyers accueillant des mineurs délinquants ou très difficiles.

Nous avons toujours exigé que les CER soient pilotés par un éducateur spécialisé. Les équipes sont composées pour une moitié d'éducateurs spécialisés et pour l'autre de personnes engagées dans un nouveau métier, et il y a là une harmonie, un équilibre d'accompagnement qui me paraissent tout à fait intéressants et innovants.

Sur les 43 CPI existants, nous rencontrons, il est vrai, des difficultés. Alors que les CER fonctionnent par session, en prenant en charge un groupe de jeunes homogène durant toute la session, les CPI accueillent dans l'urgence les mineurs les plus difficiles et connaissent un flux constant d'entrées et de sorties. Bien que le cahier des charges des CPI ait prévu que ces centres devaient s'adresser à un public qui n'était pas nécessairement trop connu, en vue d'établir un bilan-orientation, ils ont en fait accueilli 90 % des mineurs très connus, très réitérants, qui sortaient de prison ou pour lesquels les magistrats hésitaient entre prison et CPI.

Nous nous sommes vite aperçus que, si ces structures répondaient à l'immédiateté, elles étaient confrontées à un public particulièrement difficile et ne pouvaient avec succès remplir leur mission que sous trois conditions.

La première, c'est que doit être mise en place une organisation départementale, notamment un service départemental qui régule l'accueil d'urgence, qui rassemble les magistrats, le secteur public, le secteur associatif et, éventuellement, le Conseil général. En effet, on voit bien aujourd'hui que les foyers de l'enfance sont également confrontés au problème de l'accueil d'urgence pour les mineurs en danger. Nous sommes très sollicités en ce qui concerne les mineurs étrangers ou les jeunes errants, autant que sur les mineurs délinquants. C'est pourquoi une véritable coordination départementale est essentielle.

La deuxième condition, c'est l'évolution, dont je viens de parler, du modèle des foyers. Les CPI qui aujourd'hui réussissent sont ceux qui ont un projet fort autour d'activités très structurées durant toute la semaine, en lien avec les petites structures comme les centres de jour, qui ont des ateliers scolaires ou professionnels.

La troisième condition est la qualité de l'encadrement.

Le recrutement, dont j'ai également parlé tout à l'heure, de 1.000 personnes en trois ans a entraîné une extrême mobilité des personnels. Mais, malheureusement, on a retrouvé les plus jeunes professionnels dans les milieux les plus difficiles.

Pour résoudre cette question, on a d'abord, selon la formule du tutorat, demandé aux professionnels plus anciens de revenir en hébergement pendant une période déterminée sans perdre leur poste d'origine.

Par ailleurs, nous avons décidé de modifier les modalités de recrutement. Ainsi, par le concours exceptionnel, nous avons recruté des personnes qui avaient déjà travaillé au moins trois ans, car j'ai constaté qu'il était très difficile pour de nombreux jeunes sortant de l'université de se retrouver au contact de mineurs très délinquants. Les critères de recrutement qui me paraissent devoir être retenus sont à la fois la parité entre hommes et femmes, l'âge, mais aussi la connaissance des publics difficiles.

La loi de modernisation de la fonction publique, que le Gouvernement a décidé, lors d'un comité interministériel de réforme de l'Ëtat, le 15 novembre, d'étendre à la PJJ, va nous permettre de diversifier les recrutements. Nous allons recruter sur une troisième voie des personnes ayant déjà une expérience professionnelle et cela permettra également de recruter sur titre.

J'ai également souhaité que l'on puisse recruter des contractuels. En effet, l'expérience montre qu'après avoir travaillé dans ce type de structure les gens savent s'ils souhaitent s'engager durablement dans ce métier. Pour 2002, j'ai obtenu, après de très nombreuses discussions, l'autorisation de recruter 150 contractuels, la priorité étant l'Ile-de-France, par anticipation des nouvelles voies de recrutement à venir, car ces personnes pourront se présenter au concours qui sera, je l'espère, ouvert en 2003.

M. le rapporteur - La fonction de la PJJ en matière de contrôle financier et pédagogique des établissements associatifs habilités est-elle correctement assurée ? Ce contrôle s'exerce-t-il à d'autres moments qu'à celui de l'habilitation et, si oui, quelle en est la périodicité ?

Mme Sylvie Perdriolle - La PJJ possède, à l'égard du secteur associatif habilité, des compétences conjointes avec les conseils généraux en matière de tarification, de création et de contrôle.

Sur la tarification Ëtat, nous opérons un contrôle très précis puisque nous sommes seuls à assurer le budget des services concernés. Je pense notamment aux CER pour lesquels un contrôle pédagogique très régulier est effectué.

Sur l'ensemble du secteur « enfance en danger, enfance délinquante » où s'exercent les compétences conjointes, les moyens en termes de contrôle sont certainement insuffisants. Nous sommes présents dans les procédures de tarification conjointe et nous encourageons les démarches de schéma conjoint ainsi que les protocoles de travail conjoint avec les départements.

Je voudrais à cet égard souligner l'évolution du travail réalisé avec les conseils généraux. On a beaucoup dit que ceux-ci n'avaient pas mis en place à temps les schémas départementaux. Je rappelle qu'à ce jour trente schémas départementaux conjoints ont été signés et que trente autres sont en cours d'élaboration. Par ailleurs, à la suite d'une demande qu'avait formulée Mme Guigou après avoir reçu l'Association des départements de France (ADF), la PJJ a mis en place un travail plus particulier sur seize départements dont le résultat a été diffusé à l'ensemble des départements.

Nous continuons à travailler de manière bilatérale avec l'ADF sur la question de l'observatoire partagé, c'est-à-dire sur la façon de communiquer ensemble sur les mêmes données. Je considère que c'est une avancée très positive dans la coopération entre la justice et les conseils généraux.

En ce qui concerne les moyens de contrôle, j'ajoute que certaines directions régionales ont mis en place un contrôle annuel aléatoire de quatre à cinq établissements par an, mais elles sont très minoritaires aujourd'hui. En effet, nous ne sommes pas assez outillés pour faire un contrôle régulier et aléatoire de l'ensemble des départements.

M. le rapporteur - Un partenariat accru avec les conseils généraux me paraît être une très bonne initiative, car ils sont très proches des réalités, qui sont extrêmement diverses.

Concernant la prise en charge sanitaire et psychiatrique des jeunes, les quelques visites que nous avons effectuées nous font dire que cette prise en charge paraît relativement mal assurée. Quelles améliorations comptez-vous mettre en place ?

Mme Sylvie Perdriolle - Le sujet que vous évoquez m'a paru tout à fait prioritaire. En effet, beaucoup d'établissements soulignent qu'ils ont affaire à des adolescents très violents, parfois qualifiés de « border line »

Nous avons travaillé de manière étroite avec la direction des hôpitaux et la direction générale de la santé en organisant un séminaire « santé-justice » sur ce sujet en 2000 afin de rapprocher nos administrations. Comme le professeur Jeammet, je suis très favorablement étonnée du rapprochement des points de vue qui s'est opéré entre médecins et magistrats. Nous avons tous connu une période de mise en cause réciproque des interlocuteurs. Aujourd'hui, les administrations se parlent. Entre l'administration sanitaire et nous-mêmes, un dialogue nouveau s'est construit qui se fonde sur le même diagnostic en ce qui concerne les adolescents et sur une volonté commune d'en faire une priorité. Le chiffre des suicides, par exemple, est tout aussi inquiétant que celui de la délinquance et justifie que l'on essaie de travailler ensemble.

J'ai élaboré avec mes homologues directeur de la santé et directeur des hôpitaux un projet conjoint de directive que nous devons signer dans les huit jours qui viennent sur ce sujet.

Par ailleurs, j'ai inauguré en janvier dernier, avec le professeur Jeammet, un diplôme universitaire sur les adolescents difficiles qui s'adresse à des magistrats, des éducateurs, des enseignants et à des personnels de soins. Cette formation, qui est dispensée à l'institut Montsouris, est copilotée par ma direction et la direction de l'enseignement scolaire et coanimée par le professeur Jeammet et moi-même.

Tout le monde constate que la pédopsychiatrie est en situation très difficile, que l'on manque de médecins, de lits. Mais en ce domaine, comme pour les classes-relais, en travaillant ensemble plutôt qu'en parallèle, nous avons franchi un pas.

En ce qui concerne le mineur accueilli en foyer, l'objectif, lorsqu'une crise se produit, est qu'il puisse être hospitalisé quelques jours et revenir en foyer, que des aller-retour soient possibles. J'ai même autorisé une expérimentation à Nice en mettant à disposition un personnel à l'hôpital. C'est ainsi que l'on cherche à travailler, de manière conjointe, sur de petites unités, même si l'on ne dispose malheureusement que de très faibles moyens.

M. le rapporteur - Vous avez déjà en partie répondu aux questions relatives aux personnels. Je souhaiterais avoir quelques précisions sur le taux de féminisation et l'âge moyen des personnels éducatifs de la PJJ.

Mme Sylvie Perdriolle - Le taux de féminisation est de 53 % pour les éducateurs et de 55 % pour l'ensemble des personnels. Mais ces chiffres ne sont pas très significatifs, car la question se situe en fait dans la pyramide des âges.

Sur le concours normal des dernières années, nous avons recruté 70 % de femmes et 30 % d'hommes. Nous avons quelque peu corrigé ces chiffres à travers le concours exceptionnel en recrutant 60 % de femmes et 40 % d'hommes et, en 2000 précisément, nous avons recruté autant de femmes que d'hommes.

Compte tenu de la pyramide des âges, nous risquons d'avoir, dans dix ans, une grande majorité de femmes. Il est difficilement envisageable, notamment dans les foyers, que les équipes soient à 80 % constituées de femmes. La priorité me paraît donc d'opérer un recrutement à parité d'hommes et de femmes. Ce n'est un secret pour personne que les personnels contractuels sont recrutés majoritairement parmi les hommes âgés de 30 à 35 ans. En effet, on a également un creux d'âge qui se situe entre 35 et 45 ans. Nous allons donc nous efforcer d'équilibrer cette pyramide des âges.

M. le rapporteur - Quel est le nombre de postes vacants étant donné que les congés de maternité n'entraînent pas de vacance de poste ? Ne serait-il pas intéressant de définir un taux de compensation pour pallier ce problème ?

Mme Sylvie Perdriolle - Le taux de vacance budgétaire, qui est le seul taux « officiel », est très bas puisqu'il est de 2 % environ.

Je viens d'obtenir, ce qui est là encore une révolution dans mon administration, la possibilité, en gageant des postes budgétaires, de recruter des éducateurs sur des contrats à durée déterminée pour remplacer les congés de maternité et de maladie. Les modalités financières de cette mesure restent encore à préciser avec le contrôleur financier. En revanche, je n'ai pas obtenu pour ma direction le surnombre que vous évoquez et que seule la direction de l'administration pénitentiaire a obtenu.

M. Jean-Jacques Hyest - Dans un certain nombre de départements, notamment à Paris, il semble que le secteur associatif ne prenne pas sa part des mineurs délinquants ayant eu affaire à la justice alors qu'il est précisément habilité pour le faire.

Mme Sylvie Perdriolle - Vous avez raison de souligner ce point. Historiquement, sur les trente dernières années, le secteur associatif habilité s'est beaucoup investi dans l'enfance en danger. Or, au début du siècle, il était aussi pionnier dans le domaine de l'enfance délinquante. Il s'agit donc de trouver des moyens d'attirer à nouveau le secteur associatif vers l'enfance délinquante. Toutefois, la situation est très inégale selon les régions.

En Normandie par exemple, le secteur associatif est très présent, ce qui n'est pas le cas en Ile-de-France, où l'on constate un retard général d'équipements. J'ai d'ailleurs été amenée à solliciter un secteur dirigé vers les adultes pour le programme des CER. Je viens de signer une convention avec l'association SOS Drogues international pour mettre en place 16 CER en Ile-de-France. Mais je n'ai signé aucune convention avec les associations de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence, ce qui est quand même étonnant.

J'ajouterai que, lorsque cette question est articulée conjointement entre le ministère de la justice et le Conseil général, tout le monde est obligé de bouger. On l'a vu récemment dans le Bas-Rhin, qui est un département complexe, où la situation est tendue, mais où l'on est parvenu en coordonnant les initiatives à faire progresser les choses. Les conseils généraux sont d'ailleurs des « poids lourds » par rapport à l'Ëtat en ce domaine.

Les rapprochements récents montrent que nous sommes tous confrontés aux mêmes problèmes. Je parlais tout à l'heure des mineurs étrangers ou errants pour lesquels de petits lieux d'accueil d'urgence sont nécessaires. On est bien sûr amené à élaborer des procédures parfois dérogatoires sur ce sujet. Peut-être est-il souhaitable que tous les partenaires se réunissent pour réfléchir à une éventuelle modification des règles actuelles de financement, qui constituent parfois un obstacle.

M. le président - Madame la directrice, nous vous remercions.

Audition de M. Claude FONROJET,
Président de l'Union nationale des associations de sauvegarde
de l'enfance et de l'adolescence (UNASEA),
et de M. Jacques ANDRIEU,
Directeur général de l'UNASEA

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle maintenant l'audition de M. Claude Fonrojet, président de l'Union nationale des associations de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence (UNASEA), et de M. Jacques Andrieu, directeur général.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole, M. Fonrojet.

M. Claude Fonrojet - Monsieur le président, Messieurs les sénateurs, je suis heureux de l'occasion qui m'est donnée de m'exprimer devant vous.

L'UNASEA a été créée en 1948. C'est la première fédération d'associations offrant une palette de réponses socio-éducatives et médico-sociales aux familles, aux mineurs et aux jeunes majeurs frappés d'inadaptation sociale ou de handicap. Elle regroupe environ 10.000 bénévoles et 26.000 professionnels qui prennent en charge plus de 250.000 enfants et adolescents. Sur les 700 établissements et services gérés par ces associations, près de 450 sont habilités par la justice, c'est-à-dire appelés à accueillir des mineurs placés au titre de l'ordonnance du 2 février 1945. Les associations de sauvegarde se sont engagées dès 1995 dans la mise en place des unités à encadrement éducatif renforcé et gèrent aujourd'hui 14 d'entre elles.

Le constat que fait l'UNASEA se distingue peu de celui de la plupart des observateurs et des responsables. Nous observons une forte augmentation de la délinquance juvénile dont les caractéristiques sont peut-être nouvelles. Tout d'abord, les délinquants sont de plus en plus jeunes. Ensuite, les actes commis sont de plus en plus graves, allant de ce que l'on qualifie pudiquement d'« incivilités » -destructions de boites aux lettres, tags- jusqu'aux incendies de voitures voire aux meurtres. Nous sommes donc devant des phénomènes d'une extrême gravité. Cette délinquance est par ailleurs territorialisée, c'est ce que l'on appelle la violence ou la délinquance de quartiers, même si l'on peut observer des phénomènes de délinquance juvénile en zones rurales. Le sentiment d'impunité et le manque de repères sont également caractéristiques de la population que nous observons.

Enfin, nous constatons, comme chacun des observateurs, le malaise croissant des responsables politiques et administratifs ainsi que de l'ensemble de la population, accompagné d'une radicalisation des positions qui sont prises sur ces sujets, faute de maîtriser la violence qui s'exprime.

Quelles sont les causes de cette situation ? La délinquance juvénile est incontestablement un phénomène complexe. Les travaux tels que ceux du sociologue Sébastian Roché montrent que l'on ne peut pas mettre l'accent uniquement sur tel ou tel aspect. Nous pouvons simplement signaler deux facteurs principaux : le premier, c'est le développement de la fracture sociale avec la déstructuration des familles, l'augmentation du chômage de longue durée, une urbanisation mal maîtrisée et, d'une manière générale, le développement des phénomènes d'exclusion.

Naturellement, il ne s'agit pas de stigmatiser les familles ou les jeunes qui sont en situation d'exclusion, mais force est de constater que les phénomènes d'exclusion entraînent une augmentation du nombre de jeunes et d'adolescents en situation de déshérence sociale et ipso facto celle du nombre de jeunes délinquants tenant à ces phénomènes.

Le deuxième facteur, c'est la crise des valeurs. Il s'agit du refus de l'autorité, de la dissociation entre ce qui relève de l'affirmation d'une liberté et, ce qui devrait être son corollaire mais qui ne l'est plus, d'une responsabilité. Comme le disent certains, l'ascenseur social est en panne, l'éducation n'apparaît plus forcément comme le moyen d'une promotion sociale. Les jeunes en question sont conduits à rechercher ailleurs les voies d'une affirmation. Manifestement, dans l'exercice de la violence, il y a l'affirmation de soi, d'une autonomie et, en même temps -même si cela peut paraître choquant- l'affirmation d'une sorte de statut social ; ces jeunes deviennent des caïds dans leur quartier.

Le phénomène est complexe. L'objet de l'UNASEA n'est pas de se livrer à des études sociologiques et je ne fais que transmettre ce que nous disent les éducateurs, les responsables d'associations et les directeurs généraux des sauvegardes.

Quel jugement peut-on porter sur le dispositif qui a été mis en place ? On ne peut pas nier que des efforts aient été accomplis -tous les responsables politiques sont préoccupés par la délinquance des jeunes- ni que plusieurs difficultés subsistent.

La première, c'est l'absence d'une véritable prise en charge préventive et globale de la famille. Nous nous demandons si la décentralisation d'un certain nombre d'actions en soi très positive n'a pas aussi marqué un coup d'arrêt au regard que l'Etat portait sur ces phénomènes, peut-être à tort. L'affirmation de mesures de décentralisation ne signifie pas nécessairement le retrait de l'Etat de ce secteur. L'UNASEA voit avec satisfaction l'Etat réinvestir ce champ de réflexion et d'action, d'autant plus que les fonctions régaliennes exercées par les ministères de la justice et de l'intérieur sont restées de sa compétence.

La deuxième difficulté tient aux défaillances du système scolaire et de la formation professionnelle. Incontestablement, l'école ne joue plus comme par le passé son rôle en matière de formation civique et, d'une manière plus générale, d'intégration d'un certain nombre de populations. Les personnes concernées sont bien souvent en rupture scolaire, à un âge de plus en plus précoce. Il faut s'interroger sur ce point sans stigmatiser les enseignants. En 40 ans, la quasi-totalité de la population, du fait du recul de l'âge de la scolarité obligatoire, a accédé à l'enseignement ; c'est une bonne chose, mais il y a des ratés parce que l'éducation n'est pas forcément adaptée aux besoins de l'ensemble de cette population.

La troisième difficulté est liée aux défaillances de la réponse judiciaire. Bien souvent, les juges ne sont pas spécialisés dans l'appréhension de ces situations. Nous constatons également que la réponse judiciaire aux actes qui ont été commis intervient beaucoup trop tard.

Naturellement, je manquerais à mes devoirs si je ne concluais pas en évoquant le manque de moyens ou leur mauvaise répartition. Certains services de l'Etat ou des collectivités locales manquent de moyens. La désertification sociale de certains quartiers est un constat, ces derniers souffrent à la fois de l'absence de services publics élémentaires et de leur mode d'intervention, qui est parfois inadapté à la situation. Ainsi, les représentants de l'autorité -au sens large- sont présents jusqu'à dix-sept ou dix-huit heures, alors que les phénomènes de violence se manifestent souvent à une heure plus tardive.

D'une manière plus générale, il faut souligner le manque de responsabilisation des mineurs du fait de la réticence des magistrats à l'égard de la sanction pénale. Ainsi que chacun le constate, les phénomènes de délinquance relèvent de la compétence de services multiples qui ont tendance à se cantonner à leur sphère traditionnelle. L'action des différents acteurs manque de synergie.

Nous observons donc un ensemble de phénomènes, trop rapidement exposés, qu'il faut corriger.

L'UNASEA propose trois axes de réflexion. Premièrement, il conviendrait de mettre en oeuvre une action préventive globale. Nous pensons qu'il faut s'attaquer à la racine du mal. Nous sommes confrontés à des jeunes de dix ans, voire moins, et le problème se pose autant en termes d'action éducative qu'en termes de répression. L'action préventive globale doit être une priorité d'action gouvernementale et doit intervenir le plus en amont possible.

Dans ce domaine, nous ferons plusieurs remarques. Tout d'abord, nous manquons d'instruments d'analyse. Il ne faut pas se cantonner à une réflexion hexagonale. Si nous voulons pallier ce manque, décrisper les débats au sein de notre société entre les tenants de la répression et ceux de la prévention, entre les différents ministères, entre les collectivités locales et l'Etat, nous avons certainement intérêt à nous interroger sur ce que recouvre véritablement la délinquance juvénile et sur la façon dont elle est appréhendée, tant au niveau européen qu'international. Il faut cependant avoir clairement conscience que les phénomènes de culture sont très prégnants en ces matières. Il s'agit d'aller chercher non pas des recettes mais des éléments de réflexion, d'orientation et d'action partout où l'on peut en trouver. Par conséquent, nous serions heureux qu'un centre européen de la délinquance soit créé.

Ensuite, l'Etat doit susciter une synergie entre les différents acteurs afin qu'ils ne se trouvent pas, comme c'est trop souvent le cas, en opposition. Même si leurs préoccupations et leurs aspirations peuvent être à juste titre divergentes, il faut créer cette synergie. Cela suppose un échelon de concertation et d'actions pluridisciplinaires, ainsi qu'une impulsion volontariste. Les formules ne manquent pas pour tenter de rassembler la justice et l'intérieur, mais aussi l'éducation, les affaires sociales.

Nous suggérons -c'est la fonction qui compte, parce que nous connaissons la tendance de chacun d'entre nous à se réfugier dans l'institutionnalisation- la création d'une délégation interministérielle chargée de la prévention de la délinquance pour marquer notre souci de voir l'action préventive et globale affirmée comme la priorité. Cette délégation devrait être rattachée directement au Premier ministre, faute de quoi elle risquerait de ne pas avoir l'efficacité attendue.

Je précise encore une fois qu'il est plus important de combler un vide dans notre dispositif institutionnel que de nous attacher à la mise en place de telle ou telle structure administrative.

Nos propositions concernent également l'échelon local. L'action préventive globale nécessite une conception unifiée au niveau de l'Etat, une implication plus forte de l'Etat et de l'ensemble des acteurs que par le passé, mais aussi une meilleure gestion locale. Dans ce domaine, il faut disposer d'un outil de concertation, de confrontation des responsabilités et des actions de chacun, de mise en commun des moyens. Or cet instrument manque aujourd'hui. Nous nous réfugions encore dans l'institutionnalisation, mais nous préconisons la création d'une commission locale chargée de l'action préventive à laquelle seraient rattachées les équipes d'intervention de terrain.

Il importe que les familles trouvent des référents qui soient capables non pas seulement d'apporter des réponses séparées en matière de logement, d'insertion professionnelle, de soins, d'éducation, mais de définir avec elles un parcours commun et que l'information circule à l'échelon du département afin d'ordonner un secteur qui est par nature éparpillé. En effet, traiter séparément un sujet plutôt qu'un autre, c'est se condamner à l'inefficacité.

Nous sommes tout à fait désireux de voir les familles responsabilisées. C'est une idée très importante sur laquelle les médias et les hommes politiques mettent souvent l'accent. Cependant, compte tenu de notre analyse des facteurs de développement de la délinquance, le droit ne nous paraît pas comporter de lacunes dans ce domaine.

La possibilité de supprimer les allocations familiales est souvent évoquée. Nous n'y sommes pas favorables parce qu'elle manquerait son objet. Le fait de supprimer les allocations familiales à des familles qui sont plongées dans des situations difficiles aggrave ces difficultés. Or nous avons dans notre arsenal législatif et réglementaire tous les moyens de répondre à certaines situations.

Le premier d'entre eux, si les prestations sociales et familiales sont mal utilisées, est la mise sous tutelle. Nous avons d'ailleurs assisté ces dernières années à l'explosion des mises sous tutelle. Le problème serait plutôt de savoir quelle est leur efficacité. C'est un autre débat, qui fait néanmoins partie de notre sujet. Les organismes sont débordés par le trop grand nombre de dossiers qui leur sont confiés. Ils n'ont pas le temps d'accompagner la gestion des prestations sociales et familiales d'une action en profondeur auprès des familles, coordonnée avec les autres acteurs, qui permettrait d'élaborer une pédagogie plutôt que de substituer une autorité quelle qu'elle soit aux familles dans la gestion des prestations.

En outre, lorsque les familles se montrent défaillantes dans l'accomplissement de leurs responsabilités voire complices des actes accomplis par les jeunes, les textes permettent déjà de les sanctionner. Il faut les utiliser. Il convient peut-être de clarifier les positions et en tout cas de ne pas confondre, d'une part, la gestion des prestations sociales qui sont destinées à aider les familles à faire face à leurs responsabilités sur le plan matériel et, d'autre part, la sanction des familles qui sont complices ou démissionnaires.

Pourquoi ne le fait-on pas ? J'ai évoqué précédemment l'utilisation réticente de la sanction pénale pour faire face à certaines situations. On comprend bien pourquoi de telles réticences existent. Dans l'analyse des situations se mêlent la compréhension des difficultés sociales rencontrées par les personnes et la difficulté d'appréhender les comportements qui doivent être sanctionnés.

Le deuxième axe de réflexion que nous proposons est la mise en oeuvre d'une réponse judiciaire rapide, cohérente et adaptée à l'acte primo-délinquant. Nous considérons que le premier acte délictueux constitue un moment décisif qui n'est pas définitif. C'est le moment où le jeune en voie de marginalisation va se reprendre ou basculer. A ce niveau, notamment lorsqu'il s'agit de mineurs de moins de 16 ans, le caractère éducatif doit incontestablement l'emporter sur le caractère répressif. Nous ne pouvons pas imaginer que l'on considère un jeune comme un adulte. La personne jeune est en formation, elle n'est pas encore un adulte construit et il faut la traiter comme telle.

Cela nous conduit à plusieurs remarques. La première, c'est que la réponse judiciaire ne peut être apportée que par un magistrat spécialisé dans le cadre spécifique de la justice des mineurs. Nous considérons que toute proposition tendant à organiser la comparution des mineurs devant les tribunaux correctionnels aboutirait à nier la volonté de réinsertion des mineurs telle qu'elle est affirmée depuis 50 ans par l'ordonnance de 1945. C'est pourquoi nous sommes très réservés sur toute évolution de cette ordonnance, non pas qu'elle soit taboue -elle a d'ailleurs été modifiée à de nombreuses reprises- mais nous souhaitons que les objectifs soient très clairement affichés.

Pour nous, il serait important que l'accent soit mis davantage sur la formation. Il convient avant tout de conserver la spécialisation des juges pour enfants, puis de faire en sorte que ces juges soient mieux considérés et mieux formés. Il existe aujourd'hui une véritable précarité de la justice des mineurs. Il est nécessaire que la formation des magistrats comporte une spécialisation en matière de justice des mineurs, afin que les juges soient particulièrement aptes à apprécier la complexité de la délinquance juvénile.

Nous proposons depuis longtemps que, dans chaque tribunal, un vice-président spécialisé soit chargé de coordonner l'activité des juges pour enfants. A nos yeux, la création récente de postes supplémentaires de vice-présidents est une avancée qui doit être confortée.

En termes de réponse judiciaire, il faut nous interroger sur les procédures qui sont en vigueur, en particulier sur l'opportunité d'une saisine directe du juge sans passer par le procureur. De même faut-il nous interroger sur la césure pénale, qui génère un délai trop important entre le moment où l'acte est commis et celui où l'enfant -ou l'adolescent- est sanctionné.

Nous préconisons aussi de conférer plus de solennité. Il s'agit non seulement de l'ordre symbolique, mais également de marquer un coup d'arrêt fort en direction du jeune au moment où il a commis un acte délictueux.

Par conséquent, la rapidité, la solennité et l'adaptation des juges sont autant de facteurs qui doivent conduire à la fois à la diminution du sentiment d'impunité des jeunes et à la lutte contre la multirécidive. Or nous observons aujourd'hui que la sanction est non seulement tardive mais parfois même inappliquée.

Je citerai à cet égard les mesures de réparation imposées aux jeunes. Ce système donne de bons résultats dans un certain nombre de cas, mais encore faut-il que la sanction soit encadrée. Or nous manquons cruellement d'encadrement dans l'exercice de la réparation.

Nous avons d' ailleurs organisé des actions dans le domaine de la prévention, notamment dans le département de l'Aube ; si cela vous intéresse, nous pouvons vous communiquer ces mesures qui, si elles ne sont pas la panacée, vont toutefois dans le sens que nous souhaitons.

La troisième dimension de notre réflexion concerne l'élargissement et la meilleure utilisation de la palette des réponses possibles à la délinquance des jeunes. Tout d'abord, le dispositif existant gagnerait à être mieux utilisé. Ai-je besoin de rappeler que plus de 75 % des décisions sont confiées à des associations habilitées, voire à certaines qui ne le sont pas, qui se trouvent malgré tout chargées de jeunes prédélinquants ou délinquants ?

Nous souhaiterions que le secteur associatif, qui démontre tous les jours sa capacité d'innovation et d'évolution, voit son rôle mieux reconnu dans le dispositif actuel. Certes, dans le lot des initiatives, certaines échouent et d'autres émergent. Il est en outre très difficile de généraliser des initiatives qui tiennent bien souvent au charisme de ceux qui les ont montées. Nous sommes dans une matière qui ne relève pas de la règle à calcul, mais il y a incontestablement quelque chose à faire pour reconnaître pleinement le rôle des associations.

Il ne suffit pas d'afficher l'objectif de conventions pluriannuelles avec les associations : encore faut-il que dans les faits, pour assurer la pérennité des moyens, les associations bénéficient de telles conventions.

Les associations doivent par ailleurs pouvoir trouver des interlocuteurs avec lesquels elles négocient le contenu et les moyens nécessaires à l'action entreprise, ainsi que les conditions de son évaluation. Seules cinq initiatives sur dix seront peut-être bonnes. Il faut naturellement que les moyens soient négociés.

Je parlais récemment d'une association à laquelle le juge envoyait des jeunes en urgence. Dans un premier temps, l'habilitation lui a été refusée. On lui a même dit qu'elle était en marge de la loi et qu'on allait peut-être lui interdire de poursuivre son action. Dans un deuxième temps, l'association a été reconnue parce que les juges étaient contents de trouver un concours dans des situations d'urgence. A ce moment là, le doublement des moyens de l'association a été imposé par l'autorité publique ! De telles situations apparaissent ubuesques aux personnes qui y sont confrontées.

Il faut incontestablement faire passer l'idée d'un partenariat. C'est bien souvent avec des arguments fondés que les associations ne souhaitent pas être instrumentalisées et prétendent être plus que de simples exécutants.

De surcroît, il faut négocier les conditions d'évaluation. J'insiste sur ce point, car nous sommes dans des situations difficiles et que certaines d'entre elles échouent. On ne bâtit pas une politique sociale sur de dos des personnels. Il faut que les individus qui acceptent de se lancer dans ce type d'actions trouvent une voie de reprise, qu'ils aient vieilli ou que l'action ait échoué. Par ailleurs, l'association ne doit pas être stigmatisée en cas d'échec, qui signifie non pas une faillite mais simplement une difficulté réelle. Nous savons bien que personne de détient de solution miracle dans ce domaine, y compris en matière de fugue des mineurs. On dit souvent que des centres accueillant des jeunes délinquants ne fonctionnent pas bien si, le jour d'une visite, les jeunes sont dans la nature. A ce propos, nous sommes très réticents.

La nécessité d'une vraie collaboration vise aussi à tirer partie du capital de compétences et de dévouement qu'ont les gens de terrain dans la définition de la stratégie. Incontestablement, il faut mettre en place un partenariat entre les autorités -le ministère de la justice et le ministère des affaires sociales- et le secteur associatif. Ne voyez pas là de ma part une défense corporatiste, mais le simple constat que ce ne sont pas des fonctionnaires de type classique qui vont résoudre les problèmes auxquels nous sommes confrontés. Nous traversons une crise grave en matière de recrutement du personnel. Il faudrait conduire une réflexion sur le type de profil recherché ; si nous ne mettons pas l'accent sur cet aspect de la question, nous risquons de ne pas avoir les moyens de la résoudre.

Le deuxième aspect de notre réflexion porte sur la palette des réponses. Toute mesure, que ce soit sous forme de sanction ou de prise en charge, doit s'accompagner de mesures éducatives ou d'une préparation à l'intégration. S'agissant de jeunes âgés de 10 à 16 ans, s'il y a d'abord la réparation et certainement la sanction, il est cependant déterminant pour l'avenir de préparer la réinsertion à l'issue de la prise en charge par le système judiciaire ou socio-éducatif.

La préoccupation de la répression risque de l'emporter trop fortement, et, loin d'obtenir l'effet escompté, nous aboutirons à l'effet inverse, c'est-à-dire que nous aurons durci les gens dans leur délinquance.

Ensuite, il y a une trop grande rigidité dans l'appréhension des réponses qu'il convient d'apporter. Il faudrait certainement que les juges pour enfants puissent jouer sur plusieurs tableaux -réparation, accueil dans un foyer, passage par un sas ; dans ce domaine, il faut définir un parcours autant que mettre l'accent sur un type de mesure.

Nous devrions également nous interroger sur la manière de compléter les réponses existantes. Le bilan de l'action des unités éducatives renforcées mises en place en 1995 puis reprises par le gouvernement actuel sous l'autorité de Mme Elisabeth Guigou n'est finalement pas négatif. Nous en gérons quatorze puisque la quinzième a fermé. Nous n'avons pas le recul nécessaire pour savoir si la réponse est d'une ampleur suffisante et s'il n'y aurait pas lieu de procéder à des améliorations. Pour autant, il ne faut pas « jeter le bébé avec l'eau du bain » en estimant que, si la délinquance continue à augmenter, ce n'est pas la bonne réponse et qu'il faut en chercher d'autres. Ce n'est pas notre attitude.

Je le disais précédemment, il faut faire évoluer les structures existantes, mais nous avons l'impression que ces structures atteignent leurs objectifs, au moins pour une partie des jeunes qui y sont accueillis. Atteindre 50 % de réussite, c'est déjà mieux que rien.

Pour compléter le dispositif, nous émettons de sérieuses réserves sur toutes les propositions qui concernent des centres d'enfermement. La situation est complexe pour deux raisons.

Premièrement, nous constatons que les quartiers de mineurs dans les prisons ordinaires ne sont pas adaptés à la préparation de la réinsertion. S'il s'agit de faire autre chose, de faire en sorte que la réinsertion de l'individu soit préparée même s'il accomplit une peine, d'engager une réflexion sur la taille et l'emplacement des établissements, de substituer au quartier de mineurs une structure mieux adaptée à l'objectif que l'on se fixe, nous sommes naturellement favorables aux propositions qui seront faites.

En revanche, nous sommes perplexes quant à l'idée de créer des centres d'enfermement à coté des centres existants s'il s'agit de reproduire les maisons de correction du XIXème siècle, qui ont fait l'objet d'une stigmatisation justifiée, voire certains centres qui ont existé jusque dans les années soixante-dix. Ils constituaient en effet des foyers de violence. Les personnels qui sont en contact permanent avec les jeunes en difficultés ont tendance à dire que cela se fera sans eux. Comment assurera-t-on la conciliation indispensable entre répression et prévention ? Il ne faut pas, selon nous, refaire des maisons de correction. En même temps, nous sommes sensibles à l'idée d'organiser des séjours de rupture, de mieux assurer une sanction et une répression conjointes.

Nous demandons des personnels mieux formés, sur la base du volontariat et mieux protégés.

Il faut incontestablement réfléchir à une ligne de partage entre l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse parce que, des deux cotés, se trouvent des jeunes qui sont dans des situations voisines.

Je terminerai là dans mon exposé -j'ai déjà été trop long- pour répondre à vos questions. Je vous remercie, messieurs les sénateurs, de m'avoir écouté.

M. le président - Nous vous devons une explication sur les mouvements qui se sont produits à la tribune lorsque vous avez évoqué la mise sous tutelle des allocations familiales. J'observais que nous l'avions proposée et que j'avais moi-même inscrit dans un rapport relatif à la sécurité quotidienne la question de son élargissement. Or je soulignais que l'on retenait uniquement les propositions visant à supprimer les allocations familiales et jamais celles tendant à élargir la tutelle. Par conséquent, ne soyez pas troublé, monsieur le président, il ne s'agissait nullement de la mise en cause de vos propos mais de la rémanence de quelques réflexions que nous avions déjà faites.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Monsieur le président, nous vous remercions de cet exposé très intéressant ; j'avais beaucoup de questions à vous poser, mais vous y avez répondu par anticipation dans le diagnostic auquel vous avez procédé sur les causes de l'augmentation et de la gravité croissante de la délinquance et, surtout, dans vos propositions.

J'aurais cependant quelques questions complémentaires à vous poser : pensez-vous que l'action de toute la chaîne judiciaire -police, justice, services de prévention- soit suffisamment cohérente ? Si tel n'est pas le cas, quelles solutions préconisez-vous pour améliorer l'efficacité des différents acteurs ?

M. Claude Fonrojet - Je crois avoir déjà partiellement répondu à votre question. Actuellement, du point de vue institutionnel, chacun est cantonné dans son champ d'action traditionnel. Il manque incontestablement un lieu où cette synergie pourrait s'organiser, à l'échelon national, car nous traitons de fonctions régaliennes. Les ministère de la justice et de l'intérieur se concertent dès à présent, notamment à l'occasion de faits marquants de l'actualité. Pour répondre à la question de la synergie des différents acteurs, il faut élargir le cercle de ceux qui participent à la concertation. S'agissant de jeunes âgés de 10 à 16 ans, l'Education nationale est un partenaire incontournable, au même titre que les affaires sociales, même si c'est le juge qui décide de la mise sous tutelle des prestations sociales. Le lien entre l'action pédagogique et les actions de réparation et de sanction doit être pris en compte. Tout doit être concerté dans la durée et de manière permanente.

Nous ne résoudrons pas le problème de la délinquance juvénile par des mesures d'urgence. Plus on agira en amont, plus on aura de chances que les jeunes ne basculent pas dans la délinquance. De même, il faut essayer de mettre un coup d'arrêt le plus tôt possible afin de rompre la chaîne d'entraînement dans laquelle ils se trouvent.

Au niveau national, j'ai suggéré la création d'une délégation interministérielle -là encore, les formules institutionnelles sont multiples- pour faire en sorte que les gens concernés soient bien éclairés. On voit bien que l'on a du mal à définir les raisons de la montée de la délinquance juvénile. On ne peut pas se contenter de stigmatiser des gens qui sont en difficulté -être pauvre, dans un quartier ou une banlieue difficile, appartenir à une famille dont les parents ont divorcé ou à une famille recomposée- car cela ne constitue pas une prédestination à être violent ou délinquant. La délinquance juvénile ne touche qu'une minorité d'enfants parmi tous ceux qui sont peu ou prou victimes de difficultés.

Je vais tout à fait dans votre sens. L'organisation de la synergie entre les acteurs ne doit pas se faire à propos d'un acte isolé ou d'un moment fort, mais dans la durée, de manière permanente, pour créer l'habitude de travailler en commun, c'est-à-dire rompre le cloisonnement et la verticalité de nos administrations. Ce n'est pas facile, mais c'est vers cela qu'il faut tendre.

M. le rapporteur - Souhaitez-vous ajouter un commentaire, Monsieur Andrieu ?

M. Jacques Andrieu - Il nous paraît vraiment important qu'il y ait une continuité entre les actions de prévention et la réponse qui est donnée au moment du premier acte délinquant. Il convient sûrement de réfléchir tous ensemble sur ce que recouvre un acte délinquant. Aujourd'hui, les incivilités échappent totalement à la définition de la délinquance. Est-ce nécessaire de les qualifier pour y apporter une réponse homogène de la part du monde adulte ?

La continuité recouvre ce que M. Fonrojet évoquait et que l'UNASEA défend depuis plus de 10 ans, à savoir la notion d'action sociale globale.

Le maire n'est pas un acteur reconnu dans l'aide sociale à l'enfance, dans la prévention spécialisée. On a vu apparaître une volonté de coordination avec la mise en place de la politique de la ville. Or cette politique est vouée à l'échec si elle se contente de créer des comités Théodule, d'organiser des grand-messes pour parler de façon théorique et générale de la délinquance dans une ville ou un quartier. Je ne dis pas que c'est inutile, mais il ne faut pas que chacun continue à travailler au niveau de sa « tranche de saucisson ».

Depuis 30 ans, notre pays a développé avec beaucoup d'énergie son action sociale. Ses moyens sont mis en cause du fait de l'empilement des dispositifs, chaque responsable faisant très bien son travail à l'intérieur de sa tranche mais communiquant peu avec les étages inférieurs et supérieurs.

La première cause de la délinquance tient aux difficultés de la famille, mais ce ne sont pas forcément les difficultés de la famille qui en sont la cause. Il existe des familles en difficultés, des familles d'origine étrangère -on dit souvent qu'il ne faut pas nier la dimension ethnique de la délinquance des mineurs- dont les enfants n'ont jamais commis d'actes délinquants. C'est même la majorité puisque cela représente environ 95 % des familles.

Nous devons donc être capables d'agir au niveau de la commune. Le maire est le chef d'orchestre naturel de cette action, c'est une grande responsabilité et il faut lui en donner les moyens. Des expériences concluantes ont consisté à coordonner sur le terrain des « groupes d'intervention locale » comprenant le principal du collège, le commissaire de police, le maire ou un élu, les éducateurs de prévention spécialisée, les éducateurs chargés d'actions éducatives en milieu ouvert, des représentants des parents, bref l'ensemble des acteurs qui, à l'échelle d'un quartier, peuvent se concerter non pas sur des généralités, ni sur l'établissement d'un bilan de la délinquance, mais sur des cas concrets.

C'est parfois à l'école que l'on va repérer qu'un enfant commence à dériver, obtient de moins bons résultats ou commet des actes violents. Il faut se demander pourquoi, mais pas seulement dans l'enceinte de l'école. Or c'est la situation actuelle. Il faudrait, au sein de l'école, travailler avec les intervenants extérieurs. L'assistante sociale et l'office d'HLM n'ont-ils pas constaté que les loyers n'étaient pas payés, le commissariat de police n'a-t-il pas rencontré de problèmes avec la famille ?

L'expérience a été tentée dans certaines communes et dans quelques arrondissements de Paris. Elle donne des résultats, mais reste expérimentale et isolée parce que l'on n'a pas encore pris en compte la dimension institutionnelle.

Au-delà des dispositifs, il faut travailler sur leur cohérence et sur un consensus politique et social, sur la volonté des adultes de parler d'une même voix. Un mineur qui, pour la première fois, graffite la porte de l'immeuble ou crache sur une veille dame doit obtenir une réponse à la hauteur de son acte et en fonction de son âge. On doit lui dire à un moment donné qu'il a commis un délit, que c'est une agression pour quelqu'un d'autre, et ordonner une mesure de réparation. Or la mesure de réparation est très mal utilisée, elle est prononcée mais rarement mise en oeuvre faute de moyens. C'est pourtant la meilleure réponse que l'on puisse donner à un mineur qui vient de faire une bêtise.

Un mineur qui a mis le feu au péristyle de sa cité HLM devrait comparaître devant le juge pour enfants avec toute la solennité requise, mais il faudrait surtout que le magistrat puisse apporter une réponse rapide, lui dise qu'il a commis un acte délictueux qu'il doit réparer. Je pense au cas précis d'un adolescent de 13 ans qui n'avait jamais commis d'infraction et qui a mis le feu à des plaques de styropore à l'entrée de son immeuble pour se faire admettre dans une bande. Le magistrat a indiqué à l'adolescent qu'il allait nommer un éducateur et lui a donné rendez-vous six mois plus tard pour traiter de la qualification pénale éventuelle de son acte. C'est la césure pénale. Cet enfant est donc rentré triomphant dans son quartier ; il n'a rien compris, ses parents non plus. Ce qui compte, c'est qu'il a réussi, en faisant l'imbécile devant ses copains, à se faire admettre dans la bande et que cela ne lui a rien coûté.

Il y a un problème de cohérence dans la réponse des adultes. Ce n'est pas seulement l'affaire des magistrats, des éducateurs, des instituteurs et des enseignants. Il faut que tout le monde travaille de concert sur des cas concrets.

M. le rapporteur - Je voulais vous entendre plus particulièrement sur le fonctionnement des centres, sur les difficultés que vous rencontrez. Comme le temps presse, monsieur le président, je suggère que vous nous présentiez par écrit un bilan général de la situation de vos centres. Nous disposerions ainsi de quelques données chiffrées. Nous ne manquerons pas de vous demander, le cas échéant, des compléments d'informations. Messieurs, nous vous remercions d'avoir répondu à notre invitation.

M. le président - Messieurs, je vous remercie de cette contribution collective au respect de l'emploi du temps. Y-a-il d'autres questions ?...

Messieurs, je vous remercie de cet exposé très complet.

Audition de M. Alain BRUEL,
ancien Président du tribunal pour enfants de Paris

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle maintenant l'audition de M. Alain Bruel, magistrat honoraire, ancien président du tribunal pour enfants de Paris, qui a participé à la rédaction de plusieurs ouvrages sur la justice des mineurs et qui, notamment, en 1998, a rédigé un rapport sur l'avenir de la paternité.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole, Monsieur Bruel.

M. Alain Bruel -Afin d'utiliser au mieux le temps qui m'est imparti, je laisserai de côté la description des formes actuelles de la délinquance juvénile pour me concentrer sur une étude critique des réponses sociales qui lui sont apportées. Celle-ci me servira à introduire quelques propositions qui, j'en suis convaincu, pourraient améliorer la situation.

S'agissant de la connaissance de la délinquance, son évaluation quantitative et qualitative pose en France un réel problème dans la mesure où l'on apprécie un produit social complexe et évolutif, dont l'appréhension dépend non seulement des phénomènes de visibilité et de renvoi mais aussi de l'implantation et du fonctionnement des institutions qui l'enregistrent, le trient et le traitent.

Les statistiques actuelles rassemblent des données hétéroclites provenant de logiciels incompatibles entre eux, dans des perspectives dont l'inspiration corporatiste n'est pas exclue. L'importance du « chiffre noir », dont les enquêtes de « victimisation » et les questionnaires de délinquance auto-révélée donnent une idée approximative, suffit à démontrer la relativité des chiffres officiels et de leur variation d'une année à l'autre.

Quant à l'interprétation, il convient de souligner que notre pays a vu depuis quelques années s'amenuiser le potentiel dont il disposait, la création de l'Institut des hautes études sur la sécurité intérieure ne compensant que partiellement l'effacement progressif du centre de formation et de recherche sur l'éducation surveillée de Vaucresson, la disparition du centre technique national de recherche sur les handicaps et inadaptations et celle du centre international de l'enfance.

Ainsi privés d'une vue globale et multidisciplinaire sur le sujet, nous ne disposons que de travaux épars qui sont souvent l'oeuvre des seuls sociologues.

Le cloisonnement et la rivalité des administrations concernées, une reprise médiatique davantage orientée sur le sensationnel que sur la fréquence des phénomènes expliquent largement le contexte d'exaspération et d'affrontements idéologiques dans lequel nous nous trouvons.

Quelles sont les réactions sociales à la délinquance ? Le débat public se réduit depuis quelques années à une stérile opposition entre les tenants de l'éducation et ceux de la répression. Mais la répression n'est rien d'autre qu'un baromètre qui suit de plus ou moins loin les fluctuations du sentiment d'insécurité. Son incontestable aggravation depuis quelques années n'entraîne aucun effet observable sur l'évolution de la délinquance, ce qui n'empêche pas ses partisans d'en réclamer toujours davantage et de rallier de plus en plus d'adeptes.

Quant à la rééducation, c'est une entreprise périlleuse, aux effets aléatoires, peu visibles et souvent tardifs. Elle est difficile à valoriser dans une société éprise d'immédiateté comme la nôtre.

On débat inlassablement sur le point de savoir si la porte des établissements doit être ouverte -avec tous les risques que cela comporte- ou fermée, avec la quasi-certitude de voir l'éducation se pervertir en surveillance.

Les centres à encadrement renforcé, plus que les centres de placement immédiat, semblent échapper à ce dilemme. Mais leur efficacité reste limitée, en raison de la brièveté de la prise en charge qu'ils exercent, et surtout de l'absence de solution crédible au moment de la sortie.

Nombre de professionnels pensent que la voie royale de l'efficacité se trouve dans la prévention. Mais quelle prévention ?

Commençons par la prévention primaire.

Il est patent que, depuis le début des années 1970, les disparités de revenus entre les générations les plus âgées et les générations les plus jeunes n'ont cessé de croître.

Selon une étude récemment publiée par Christian Baudelot et Michel Gollac, l'écart de traitement entre les salariés de 50 ans et les salariés de 30 ans, qui n'était que de 15 % en 1975, est maintenant de 40 %. Les ajustements à la baisse des niveaux de salaire s'effectuent invariablement au détriment de ceux qui entrent sur le marché du travail. La croissance moyenne, qui, durant la même période, était de 20 %, a été entièrement dévolue aux générations nées avant 1950. Les revenus du patrimoine augmentent plus vite que les revenus salariaux et l'on se doute qu'ils se trouvent rarement d'emblée entre les mains des plus jeunes. Le niveau d'études requis, l'exigence d'une expérience professionnelle préalable à l'embauche rendent les parcours d'insertion plus longs et plus aléatoires. La situation pourrait même empirer si les retraites adossées à des fonds de pension venaient à se développer, les jeunes devenant alors salariés de leurs parents actionnaires. Le partage des bénéfices et des épreuves de la conjoncture se trouve donc faussé, et la tradition selon laquelle les enfants peuvent espérer bénéficier de conditions de vie plus favorables que leurs parents, bouleversée.

Pour remédier à cette situation, il faudrait que la justice intergénérationnelle joue déjà au niveau de l'expression politique, ce qui n'est pas non plus le cas. Selon le sociologue Louis Chauvel, l'âge moyen du représentant syndical ou politique, qui était de 45 ans en 1982, est passé à 57 ans en 1997, soit un vieillissement de douze ans en moins d'une génération.

La crise de transmission du patrimoine se double d'ailleurs d'une crise des projets à long terme et de la responsabilité. Rares -il faut bien le dire- sont les groupes et les lieux où l'on se préoccupe de donner véritablement la parole aux jeunes. Aucun effort n'est fait pour imaginer à leur bénéfice des modalités de reconnaissance sociale adaptées à leurs mérites et comportements citoyens -quand ils en ont- ou pour recréer des ritualités rendant visibles leur progrès vers la prise en main de leur citoyenneté.

Certes, la « conflictualité » des rapports entre les générations n'est pas un fait historiquement nouveau, et la solidarité familiale entretenue par la proximité des liens affectifs reste importante. Mais, lorsqu'il s'agit d'aider leurs propres enfants, les parents ont le sentiment d'agir par affection et non par un simple souci de justice sociale.

Enfin, le caractère abstrait des grands systèmes d'assistance et les modalités économiques complexes qu'ils comportent, en opacifiant les effets du sacrifice consenti au profit d'autrui, poussent à une certaine déresponsabilisation.

Dans ce paysage inquiétant, le rapport de la commission « Jeunes et politiques publiques » du commissariat général du Plan constitue, à mon avis, une lueur d'espoir. La commission reconnaît que la jeunesse a été, plus que les autres générations, victime de la crise économique et elle préconise une vaste réforme touchant à la fois l'éducation et le travail. Chacun disposant au départ d'un crédit de formation décemment rémunéré, celui-ci pourrait être mis en oeuvre tout au long de la vie, notamment à l'occasion des périodes où le chômage contraint à l'inactivité, et faciliter éventuellement une réorientation.

La mise en route d'un tel chantier, outre qu'elle ferait régresser chez les jeunes l'insécurité, présenterait un double avantage : d'une part, sur le plan du travail, elle faciliterait le mixage de l'expérience des anciens et du bon niveau théorique des arrivants ; d'autre part, sur le plan social, elle permettrait à chacun d'accéder à une conscience plus nette des moments où il profite de la richesse produite par les autres et de ceux où il produit lui-même pour les autres. Sans doute faudra-t-il encore du temps pour que ces idées fassent leur chemin. En attendant, il est nécessaire d'améliorer, dans la population jeune, la connaissance du droit et de créer des passerelles entre les cultures pour faciliter le dialogue social.

S'agissant de la prévention secondaire, l'actuelle politique de la ville reste tributaire de la prévention « à la française », dont la théorisation date du début de la décennie 1980.

Dans son rapport déposé le 17 décembre 1982, Gilbert Bonnemaison ne se contentait pas d'entériner le sort des opérations « anti-été chaud » menées l'été précédent et qui s'analysaient  en un effort de décloisonnement et de mutualisation des moyens des administrations concernées par la lutte contre la délinquance, il allait beaucoup plus loin. Après avoir souligné les limites d'un appareil répressif saturé, coûteux et d'un rendement décroissant, il affirmait que, au lieu d'un savoir central, abstrait, spécialisé sur la délinquance, il fallait développer un savoir local, concret, partagé par un maximum de personnes. Mais, ce faisant, il contestait implicitement la validité de l'énonciation judiciaire en plaçant le savoir sur la délinquance du côté d'une instance décisionnelle collective et en niant au passage toute valeur à la spécialisation. La délinquance ne pouvait, dès lors, être perçue que comme un phénomène collectif relevant d'une politique pénale appropriée et non comme une pluralité d'actes commis par des individus différents et susceptibles de recevoir des réponses différenciées.

La prépondérance donnée aux constats globaux conduit à une vision totalisante, insensible à la nuance et à la prise en compte de la personne telles qu'elles peuvent apparaître dans une démarche d'individualisation.

Cette conception territoriale et technocratique nie l'intérêt d'une prévention à l'échelon individuel, comme celle qu'exerce la prévention spécialisée par exemple, et s'oppose à un fonctionnement judiciaire jugé encombrant parce que difficilement prédictible alors qu'il respecte des contraintes génératrices de garanties spécifiques comme le débat contradictoire et l'intervention de la défense

Dès 1998, Jean-Pierre Sueur, maire d'Orléans, chargé par le ministre de l'emploi et de la solidarité d'établir un bilan détaillé de la politique de la ville, portait sur sa mise en oeuvre un jugement sévère . Il relevait des financements non négligeables mais complexes, incertains et encore insuffisants, des procédures contractuelles qui s'enchevêtrent et se superposent fréquemment, des politiques de zonage qui s'accompagnent trop souvent d'une diminution de moyens, notamment en matière de service public.

Depuis, les choses n'ont guère évolué puisque, dans son rapport rendu public le mois dernier, la Cour des comptes reproche encore à la politique de la ville un manque de définition précise des objectifs, une instabilité des priorités retenues et une impossibilité à chiffrer le montant des crédits affectés à ces programmes.

De fait, à trop mettre l'accent sur le traitement social de la délinquance au détriment du traitement individuel, on en arrive à dégarnir le maillage social de première ligne.

La confusion entre prévention et développement social urbain a entraîné une dispersion des crédits préjudiciable à l'efficacité.

Les cibles étant mal délimitées, chaque secteur a développé sa logique propre en direction de sa clientèle habituelle sans souci des chevauchements et des lacunes.

On a enfin oublié que la prévention passe d'abord par une éducation à la norme et que, pour la réaliser, l'intelligibilité de la production normative est sûrement aussi importante que la visibilité des décisions pénales.

Avec le recul d'une vingtaine d'années, on découvre que prévention et répression sont, en fait, deux démarches complémentaires qui n'ont ni la même temporalité ni les mêmes objectifs.

Le véritable rôle de la prévention est non pas de faire disparaître la délinquance mais de redéfinir des repères pour humaniser le cadre de vie, de mettre en place des circuits d'information tenant compte des particularités locales, de renforcer les liens familiaux, les relations famille-école, et de soutenir les initiatives citoyennes ; c'est toute une culture à acquérir.

J'en viens maintenant à la prévention tertiaire.

A ce niveau, il s'agit seulement de prévenir la récidive, de lutter contre les conséquences de la transgression pénale, de réadapter le délinquant à la vie sociale et professionnelle ; c'est la tâche de la justice. Mais la collectivité ne peut s'en désintéresser comme elle le fait actuellement.

Paradoxalement, la désaffection portée à l'égard de la justice dans la philosophie du « tout prévention » s'est traduite par une judiciarisation sans précédent de situations qui étaient autrefois traitées en amont de son intervention.

La justice des mineurs ne pouvait qu'être affectée, bien entendu, par les lacunes de la prévention primaire, le dévoiement de la prévention secondaire ; au moins aurait-elle dû s'en démarquer. Tel n'a pas été le cas. Les gardes des sceaux successifs, loin de prendre un minimum de distance critique par rapport à la politique de la ville, ont cru que les magistrats pouvaient s'y intégrer sans autre forme de procès. Ils ont fermement tenu trois orientations qui, pour paraître relever du simple bon sens, méritent pourtant examen : la proximité, la réponse en temps réel, et l'engagement dans le partenariat.

Je n'ai guère le temps d'entreprendre ici une critique construite de cette politique. On comprendra toutefois que la proximité accrue de la justice par rapport au terrain ne présente pas que des avantages, notamment sur le plan symbolique, et que sa sérénité, voire sa nécessaire homogénéité sur l'ensemble du terrain, peuvent en pâtir.

La réponse en temps réel, quand elle ne se limite pas à lutter contre des lenteurs injustifiables, devient le seul critère de l'efficacité, se retourne contre sa propre justification d'intelligibilité de la décision et devient un obstacle à l'intervention en profondeur. Elle génère une véritable thrombose institutionnelle et provoque, pour l'exécution des mesures éducatives notamment, la constitution de listes d'attente préjudiciables à la crédibilité même de la décision.

Quant à la participation des magistrats -au moins des magistrats du siège- au partenariat, j'en ai suffisamment dit sur la philosophie de la prévention pour qu'il soit facile de comprendre le malaise dans lequel ils se trouvent plongés.

Est-ce à dire qu'il faut en conclure -comme certains sociologues n'ont pas hésité à l'écrire- que la juridiction des mineurs est devenue obsolète parce qu'elle travaille dans l'individuel et que seul le travail mené par le Parquet mérite d'échapper aux poubelles de l'histoire ? Je ne le pense pas.

Au demeurant, l'éclatement de la justice en deux moitiés rivales, l'incompréhension actuelle vis-à-vis de l'acte éducatif et de ses exigences, la montée de la déspécialisation des magistrats, ne me paraissent pas constituer des progrès éclatants.

Je crois, en revanche, que la comparution en justice comporte des effets structurants sur ceux que l'on a qualifiés de « sauvageons ». La mise en mots des faits et gestes introduit une distance entre les actes et la personne qui les a accomplis. L'audience est souvent l'occasion d'une rencontre initiatique avec la loi symbolique de l'échange, du sacrifice et du don. Elle permet à chacun de se réapproprier son identité et sa responsabilité. Elle offre au mineur une opportunité de démontrer qu'il est capable de faire autre chose que de commettre des délits en s'engageant volontairement dans un projet à court terme de réparation de lui-même, du lien qui le relie à la société et parfois de la victime elle-même.

De tels effets sont particulièrement adaptés à des jeunes que tous les observateurs décrivent comme ayant le sentiment de n'être ni écoutés ni respectés, privés de tout espace qui leur soit propre et incapables de se projeter dans l'avenir.

Pourtant, il est hors de doute que des réformes doivent être entreprises, tant en amont qu'en aval de la décision judiciaire.

Le déploiement d'une police de proximité est sûrement une bonne chose. Cependant, ses objectifs paraissent encore flous et se distinguent mal de ceux des nouveaux métiers de la ville. Ils gagneraient à être précisés.

Par ailleurs, les vérifications d'identité sont souvent utilisées -au moins dans certains secteurs- au-delà du nécessaire, ce qui provoque une irritation chez des jeunes prompts à se sentir victimes de mesures discriminatoires et vexatoires.

Dans le domaine des investigations, il est certain que la délinquance de groupe et le développement de trafics très « capillarisés » dans lesquels sont impliqués souvent des adultes posent de sérieux problèmes aux enquêteurs quand ils doivent identifier précisément les auteurs et établir les participations respectives.

Toute faille dans ce domaine devient pour ceux qui en bénéficient source d'impunité et pour les autres la cause d'un sentiment profond d'injustice.

Inversement, une enquête approfondie menant au démantèlement d'un réseau peut avoir des effets très positifs sur le sentiment d'insécurité.

Or nous manquons cruellement d'une police judiciaire spécialisée dans les affaires de mineurs, capable de procéder à des recherches approfondies. Les brigades des mineurs, qui, voici une trentaine d'années, s'acquittaient de ce travail en étroite collaboration avec les magistrats se sont peu à peu repliées, faute d'effectifs, sur leurs tâches de protection des mineurs victimes, et ne trouvent aucune aide chez leurs collègues de la police judiciaire. Il faut voir là l'une des causes principales de l'incompréhension qui s'est introduite entre policiers et magistrats et qui, je peux en témoigner personnellement, n'a pas toujours existé.

Au niveau judiciaire, il me paraît important de souligner que la spécialisation des magistrats de la jeunesse, principal pilier du système mis en place par l'ordonnance de 1945 et fortement soutenue aujourd'hui encore dans les recommandations du conseil de l'Europe, est de moins en moins respectée.

Non seulement les chefs de juridiction ont pris de longue date l'habitude d'accaparer plus ou moins régulièrement les juges des enfants en leur confiant des tâches qui ne s'apparentent que de loin à leur travail, mais la politique des services judiciaires ne tient aucun compte de la nécessité d'une certaine durée de fonction dans un poste et de l'intérêt de l'utilisation au profit de tous l'expérience qu'ils auraient acquise.

Trop souvent, les postes d'encadrement de la juridiction des mineurs sont dévolus à des magistrats venus d'horizons intellectuels éloignés, ce qui entretient un malaise.

Seule l'adoption d'un texte réglementaire, ou au moins des instructions très fermes données au plus haut niveau, pourraient remédier à ce gaspillage permanent des compétences. La loi sur la présomption d'innocence, en confiant au juge des libertés et de la détention le pouvoir d'incarcérer les mineurs, n'a pas tenu compte des garanties de la spécialisation pour les mineurs, et la loi du 30 décembre 2000 a même donné à ce magistrat le pouvoir d'ordonner des mesures éducatives dont le maniement lui est parfaitement étranger.

Au niveau des parquets des mineurs, où des observations semblables pourraient être faites, on assiste même à un mouvement de déspécialisation correspondant à une politique de territorialisation des attributions des substituts.

Quant à la réforme de l'ordonnance de 1945 -présentée comme obsolète alors qu'elle a été modifiée pratiquement chaque année depuis son adoption, en fonction des préoccupations du moment-, elle n'a nul besoin d'être renforcée dans un sens répressif.

Les améliorations devraient, selon moi, s'orienter exclusivement dans quatre directions : renforcement des droits des mineurs pour rendre la défense et les possibilités d'appel plus effectives; aménagement de l'application des peines pour permettre notamment l'exécution d'une partie de l'emprisonnement en semi-liberté ; création de mesures d'investigation sur l'environnement extra-familial des mineurs, qui sont actuellement appréhendés exclusivement sur le plan personnel et familial ; redéfinition de la mesure de réparation ordonnée par le siège, qui est trop souvent confondue avec la médiation pénale et dont l'initiative pourrait être confiée aux éducateurs -je dis bien l'initiative, pas le prononcé- dans la perspective d'un élargissement des hypothèses dans lesquelles elle est prononcée.

En aval de la décision, l'accroissement des moyens éducatifs ne doit pas être exclusivement consacré aux structures d'accueil à court terme. L'effort accompli par la PJJ depuis quelques années pour faire face aux prises en charge les plus urgentes par le moyen des centres de placement immédiat et des unités d'encadrement éducatif renforcé s'est traduit par une désorganisation administrative dont, aux dires d'un grand quotidien, la Cour des comptes s'est récemment émue.

Il devrait maintenant se concentrer sur les prises en charge à moyen et long terme, moins spectaculaires mais plus sérieuses, sous peine de voir des résultats péniblement acquis en quelques semaines invalidés par l'absence de prise en charge ultérieure, comme c'est le cas actuellement.

Avant de conclure cet exposé par une liste récapitulative de propositions, je voudrais encore insister sur une double nécessité.

Le principal reproche que l'on peut adresser aux divers intervenants dans le champ de la délinquance juvénile est sans doute de travailler en ordre dispersé, sans trop se soucier des actions qui sont menées par les institutions voisines, sinon pour leur attribuer la responsabilité des échecs communs.

Il paraît donc nécessaire de leur proposer, sinon de leur imposer, des séquences transversales de formation permanente.

Par ailleurs, et sans entrer dans un débat sur l'efficacité de la répression, il faut noter qu'aucune structure partenariale n'existe actuellement pour prendre en charge la réinsertion des mineurs sortant de prison.

Les collectivités locales ne peuvent continuer à exiger la mise hors d'état de nuire d'individus aussi jeunes sans se préoccuper d'offrir, après que la justice est passée, des prolongements qui peuvent seuls décourager la récidive. C'est une lacune qui doit être rapidement comblée.

Mon exposé étant terminé, me permettez-vous maintenant, Monsieur le président, de vous présenter mes propositions ?

M. le président - Je vous en prie !

M. Alain Bruel - J'ai essayé de faire des propositions dans quatre directions correspondant à chacun des sujets qui ont été abordés, à savoir : améliorer la connaissance objective de la délinquance des mineurs ; mettre en place une politique économique et sociale plus équitable envers les jeunes ; recentrer la politique de la ville sur les populations les plus en difficulté ; enfin, optimiser les capacités de traitement de la jeunesse délinquante.

S'agissant de la première direction, je n'ai qu'une proposition à faire, mais elle est importante : il faudrait créer un observatoire de la délinquance indépendant à composition multidisciplinaire qui aurait pour tâche la conception des statistiques et leur interprétation, la mise en cohérence des logiciels des différents ministères, l'exercice d'actions de formation auprès des médias -notamment en liaison avec les écoles de journalisme-, l'organisation de rencontres entre policiers, magistrats, surveillants pénitentiaires et travailleurs sociaux. Cet observatoire s'apparenterait plutôt à un centre de recherche où divers spécialistes et diverses disciplines pourraient se croiser. Je crois d'ailleurs que cette proposition a été faite par plus important que moi.

Par ailleurs, il convient de mettre en place une politique économique et sociale plus équitable envers les jeunes. Je propose -je ne sais pas ce que vous en penserez- de créer une mission parlementaire de réflexion sur la justice entre les générations.

Il faudrait également mettre en oeuvre les propositions de la commission «Jeunes et politiques publiques » du commissariat général du Plan, dont j'ai parlé tout à l'heure.

On pourrait imaginer des rituels sociaux de reconnaissance et de valorisation des conduites citoyennes chez les jeunes. Je suis frappé de voir qu'il n'existe aucun moyen d'honorer publiquement un jeune qui aurait eu une conduite citoyenne. Pourtant, il existe des jeunes qui ne font pas que des bêtises. Je pense que la transposition de la Légion d'honneur ou de l'Ordre national du Mérite ne leur serait probablement pas adaptée, mais ils seraient certainement sensibles à toute reconnaissance qui pourrait leur être attribuée.

Il serait envisageable de créer des points d'accès au droit à proximité des écoles, des centres de loisirs, des hôpitaux et autres lieux fréquentés par les jeunes.

On pourrait développer les expériences d'intermédiation culturelle impliquant des anthropologues et des ethnologues dans le fonctionnement des principales institutions. Au tribunal pour enfants, nous avions fait une expérience de ce genre avec des anthropologues. Nous nous sommes rendu compte que nous pouvions beaucoup avancer dans la communication avec des familles d'origines culturelles différentes, à condition de faire appel à une personne qui fasse un peu plus que de l'interprétariat linguistique et qui, grâce à une analyse culturelle, permette à chacun de faire le pas qui est nécessaire.

La troisième direction consiste à recentrer la politique de la ville sur les populations les plus en difficulté. Il faut d'abord renforcer la prévention spécialisée et redéfinir ses objectifs. Vous avez compris que je reproche essentiellement à la politique de la ville d'avoir effacé tout ce qui s'était fait antérieurement, et d'avoir notamment négligé la prévention spécialisée. Il faudrait y revenir, au moins pour partie.

Il conviendrait de développer les moyens des inter-secteurs de psychiatrie infanto-juvénile et d'implanter de nouvelles structures de prise en charge de certains handicaps. Dans la région parisienne, on manque d'établissements spécialisés, notamment pour certains handicaps mentaux.

Au tribunal pour enfants, nous avons souvent eu affaire à des jeunes non scolarisés dans la mesure où ils ne pouvaient pas être accueillis par l'éducation nationale et où il n'existait aucune structure dans laquelle la commission départementale de l'éducation spéciale aurait pu les envoyer.

La politique d'aide et de soutien à la parentalité doit être relancée en encourageant la création de maisons de parents et la mise en place de groupes de parole. Vous avez fait allusion à ce problème. C'est un sujet sur lequel nous avons beaucoup travaillé, car il est important de donner aux parents la place qui leur revient dans la lutte contre la délinquance.

Il serait souhaitable de développer les internats scolaires et les classes-relais, même si ce système est déjà bien en place.

Il conviendrait de redéployer les services publics et d'élargir leurs horaires d'ouverture en soirée et pendant une partie des week-end dans les quartiers en difficulté.

Une occupation plus équilibrée de l'espace public devrait être favorisée en échelonnant les occasions de regroupement de façon à mêler à toute heure du jour adultes et jeunes. Il y a peut-être une politique d'animation à mener dans les quartiers afin que les jeunes ne soient pas les maîtres de la rue à certaines heures et les adultes omniprésents à d'autres heures.

Enfin, la quatrième orientation concerne plus précisément ce que j'ai pu constater au cours de mon expérience professionnelle.

Au niveau policier, il faudrait préciser les missions de la police de proximité au regard des médiations effectuées par les autres acteurs de la ville et revoir les conditions d'exercice des contrôles d'identité. Ce dernier point est régulièrement évoqué ; les jeunes se plaignent en effet d'être contrôlés trois fois par jour par des policiers qui les connaissent par coeur. Ils le ressentent comme une forme de vexation, comme une marque d'autorité sur eux. Autant un contrôle d'identité pour des circonstances relativement exceptionnelles se justifie, autant on peut comprendre les réactions de ceux qui sont contrôlés trois fois par jour.

Une police judiciaire spécialisée pourrait être créée, au besoin en étoffant les brigades de protection des mineurs et en leur donnant compétence à l'égard des jeunes délinquants.

Il y a plus de trente ans, lorsque j'étais en poste à Toulouse, j'ai bien connu une des brigades des mineurs qui s'occupaient de délinquants. Je me souviens d'un commissaire qui m'amenait lui-même « par l'oreille » les jeunes qui étaient déférés. Il me disait alors : « Je vous amène ce jeune pour un vol de disques, mais, en réalité, c'est un pirate qui a très mauvaise réputation dans son quartier. Ne prenez surtout pas ce vol de disques pour une broutille ! » Inversement, il arrivait qu'il me dise : « Compte tenu des conditions de vie de ce jeune, du taudis dans lequel il habite et de l'absence de son père, il ne faut pas être trop sévère à son égard, car il peut difficilement faire autre chose ».

Ce type d'explication par rapport au procès-verbal officiel m'était extrêmement utile, de sorte que mes décisions étaient, à l'époque, relativement bien perçues dans le quartier, ou en tout cas ne « détonaient » pas. Aujourd'hui, les magistrats, qui n'ont plus ce lien direct avec une police spécialisée, prennent quelquefois des décisions qui font scandale, soit parce qu'elles sont trop répressives, soit parce qu'ils n'ont pas mesuré leur résonance sociale.

Au niveau judiciaire, il est nécessaire de redresser la politique des services judiciaires et des chefs de juridiction pour les obliger à respecter la spécialisation. On ne peut pas être un bon juge des enfants sans un minimum d'expérience et de longévité dans son poste. Or la spécialisation n'est prise en compte ni par les chefs de juridiction ni par les services judiciaires. Ils le reconnaissent d'ailleurs.

Des garanties identiques doivent être données au parquet des mineurs. Dans l'optique d'une éventuelle réforme de l'ordonnance de 1945, il faut donner aux mineurs l'effectivité du droit d'appel et les assurer de la présence d'un même défenseur spécialisé pendant toute la durée de la procédure, ce qui n'est pas le cas actuellement.

Il conviendrait de développer l'exécution des peines en semi-liberté et de créer des mesures éducatives d'investigation sur l'environnement extra-familial des mineurs délinquants. Les juges sont actuellement renseignés sur la psychologie du mineur, sur ses relations avec sa famille, mais ne savent rien sur son appartenance dans le quartier, sur ses occupations, ses activités sportives, sur les clubs dont il peut faire partie et les bandes auxquelles il peut être inféodé.

Tant au niveau policier -grâce à la police de proximité- qu'au niveau éducatif, il faudrait que les services se réorientent, ou du moins élargissent leurs investigations dans ce domaine.

M. le président - On pourrait imaginer que le juge s'interroge et demande un complément d'informations. Pourquoi cela ne se ferait-il pas ?

M. Alain Bruel - Je l'ai fait moi-même, monsieur le président, mais les choses ne changent pas toujours sur un claquement de doigts. Les demandes que j'ai pu faire en la matière ont été écoutées avec beaucoup d'attention ; mais, pour qu'elles se traduisent dans les faits, cela supposait que les personnels eux-mêmes soient conscients de cette lacune et que les embauches se fassent sur des critères un peu différents. On pourrait envisager d'embaucher un anthropologue ou un ethnologue au lieu d'un psychologue, mais ce n'est pas toujours facile. Je n'ai pas rencontré d'opposition de principe, mais, pendant mes deux dernières années de fonction, j'ai constaté que mes demandes n'avaient pas beaucoup d'effet.

Il serait utile de redéfinir la mesure de réparation que peut ordonner le juge des enfants pour la distinguer de la médiation. Il y a souvent une certaine confusion entre les deux notions.

Par ailleurs, les éducateurs pourraient avoir, pendant toute la durée de la procédure, la possibilité de proposer au juge d'ordonner cette mesure. Le texte actuel de l'ordonnance de 1945 donne l'initiative au magistrat. C'est lui qui propose au jeune une mesure de réparation ou qui lui demande d'établir un projet de réparation. Les magistrats n'ont pas toujours -surtout lors des permanences, où ils voient défiler devant eux beaucoup de jeunes- l'idée de faire cette proposition.

C'est la raison pour laquelle il serait souhaitable de réformer le texte. Ainsi, pendant toute la durée de la procédure, les éducateurs, les psychologues, les assistantes sociales et les travailleurs sociaux qui sont en contact avec le mineur pourraient, s'ils décèlent un minimum de perméabilité à une entreprise de réparation, en suggérer immédiatement l'application au magistrat. Aujourd'hui, les magistrats ne s'y aventurent que de manière frileuse. Certaines mesures de réparation sont très intéressantes, mais leur nombre est bien trop peu important.

M. le président - Je reviens à ma question. Pourquoi cela ne se ferait-il pas spontanément ? Pourquoi un dialogue ne s'instaurerait-il pas entre tous ces gens qui travaillent ensemble ? On pourrait imaginer que les travailleurs sociaux, les éducateurs et tous ceux qui interviennent, à un titre ou à un autre, puissent s'adresser au juge des enfants.

M. Alain Bruel - Cela arrive, monsieur le président, et je suis persuadé que, lorsque les résultats sont bons, c'est très souvent parce que tout s'est passé de cette manière. En fait, aux termes du texte, l'initiative d'une telle décision peut être prise par le procureur, le juge des enfants, le juge d'instruction ou la juridiction de jugement. Les éducateurs n'y figurent que comme éventuels accompagnateurs de l'application. D'ailleurs, certains magistrats sont très jaloux de leurs prérogatives et ne prêtent pas une oreille très attentive aux propositions qui leur sont faites. Parallèlement, nombre d'éducateurs ne font aucune suggestion dans la mesure où ce n'est pas prévu, même si certains s'autorisent à intervenir. En fait, tout dépend de la manière dont fonctionne le binôme éducation-justice qui peut être plus ou moins proche.

M. le président - Cela devrait faire partie de la formation des magistrats !

M. Alain Bruel - Tout à fait ! Cela fait d'ailleurs l'objet de l'avant dernière proposition, qui vise à rendre obligatoires des sessions de formation permanente transversale entre les éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, les surveillants pénitentiaires -du moins les surveillants spécialisés, puisque vous savez que, maintenant, ce sont des surveillants spécialisés qui opèrent dans les quartiers des mineurs-, les policiers spécialisés, dont j'appelle la création de mes voeux, et les magistrats de la jeunesse. Actuellement, chacun travaille du mieux possible dans son secteur. Quand il y a un échec, on l'impute aux autres.

Pour nous, la faute incombe à la police, et je suis sûr que la police la fait porter sur la justice. De la même façon, policiers et magistrats peuvent se mettre d'accord pour rejeter la faute sur le dos des éducateurs, etc. Cela fait déjà plusieurs années que j'ai suggéré l'organisation de ces sessions. J'ai rencontré un écho très favorable auprès de la direction de l'Ecole nationale de la magistrature. Mais, lorsque je me suis renseigné, on m'a dit que l'on avait tenté l'expérience sans grand succès auprès des magistrats. A la sortie de l'ENM, il ne leur paraît sans doute pas compatible avec leur dignité de partager des formations avec des éducateurs.

Dans les années 1970, j'ai bénéficié de ce type de formation . Cela a duré quelques années, au cours desquelles j'ai appris énormément. J'ai le sentiment que j'en ai plus appris à ce moment-là que pendant le reste de ma carrière. Ces sessions, qui avaient lieu à Vaucresson, duraient quatre ou cinq jours. Elles rassemblaient le psychologue de Brest, le directeur d'établissement d'Avignon, le juge des enfants de Toulouse, le substitut de Marseille... Toutes ces personnes, qui se trouvaient dispersées à travers la France et qui n'avaient donc pas l'habitude d'être en relation, pouvaient communiquer aux autres comment elles percevaient l'action du magistrat, de l'éducateur ou du psychologue. J'en ai entendu des « vertes et des pas mûres » sur les collègues qui travaillaient avec ces personnes. Cela m'a permis d'en « prendre de la graine » et d'éviter un certain nombre d'erreurs, qui auraient pu être catastrophiques pour nos partenaires.

J'en viens à la dernière proposition, qui est tout à fait novatrice. Je ne voudrais pas enfoncer une porte ouverte, mais je dirai que l'exercice de la justice doit s'accompagner d'un certain nombre de garanties. Bien évidemment, il ne faut pas condamner des innocents ou, tout au moins, n'en condamner que très rarement.

Il faut garder une certaine distance, respecter la procédure, donner des garanties de défense et, éventuellement, punir ; dans ce cas, c'est souvent pour quinze jours, un mois, trois mois, six mois. Il est rare que l'on prononce à l'encontre des jeunes des peines d'emprisonnement de plus d'un an ou deux. On se demande toujours ce qui en résultera.

Tout reste à faire à la sortie de l'incarcération, alors que les magistrats ne peuvent plus rien faire. Il serait donc souhaitable de créer localement des commissions locales de réinsertion qui regrouperaient des représentants des collectivités locales et des intervenants du champ judiciaire. Tous ces partenaires pourraient alors s'interroger sur les moyens d'éviter qu'un jeune sortant de prison ne retombe dans ses erreurs passées. Dans quel lycée devra-t-il aller ? Pourra-t-il retravailler, avoir un logement, etc. ? Une réflexion très positive pourrait être ainsi réalisée sur la prévention de la récidive.

Je terminerai mon exposé par une anecdote.

Les premières unités à encadrement renforcé ont été créées au compte-gouttes. Mais le premier jeune qui a été placé dans l'une d'elles par un juge des enfants parisien est revenu ravi au bout de deux mois de séjour. On lui avait fait faire de la varappe, et je ne sais plus combien de choses passionnantes. Il s'était dépassé lui-même. Il a alors dit au juge : « Je vous remercie, car j'ai réappris la discipline, le sens de l'effort. Maintenant, donnez-moi un boulot et une chambre en ville, je démarre ». Or le juge n'avait ni boulot ni chambre en ville. Qu'est devenu ce jeune, plein de bonne volonté ? Je n'ose y réfléchir !

M. le président - Monsieur, je vous remercie de votre exposé. Je vais maintenant donner la parole à ceux de nos collègues qui souhaitent vous poser des questions.

M. le rapporteur - Je n'ai malheureusement plus le temps de vous poser les questions que j'avais préparées, qui portaient sur la protection judiciaire de la jeunesse, sur l'éventail des structures d'accueil et sur la réserve que vous aviez émise en 1996 à propos de la procédure de comparution à délai rapproché ; mais peut-être pourrez vous nous répondre par écrit.

M. Alain Bruel - Sur la première question, je ne suis pas sûr de pouvoir vous répondre sans commettre d'erreur, je crois qu'il faut savoir le reconnaître.

J'ai pris ma retraite il y a deux ans. Depuis deux ans, des CPI et des CER ont été créés ; j'ai eu des échos, j'en ai même beaucoup, mais je crains qu'ils ne soient orientés. Je ne peux pas garantir.

M. le président - Ce scrupule vous honore.

Audition de M. Jean-Marie PETITCLERC,
éducateur spécialisé,
Directeur de l'association Valdocco

(27 mars 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons maintenant entendre M. Jean-Marie Petitclerc, éducateur spécialisé, qui dirige actuellement l'association Valdocco à Argenteuil et qui a publié plusieurs ouvrages sur la prévention spécialisée, sur les banlieues ou sur la violence des jeunes.

(M. le Président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Vous avez la parole.

M. Jean-Marie Petitclerc - Permettez-moi une brève présentation de mon parcours professionnel, qui situera l'angle de vue sur ces problèmes.

Voilà près de vingt-cinq ans que je travaille comme éducateur spécialisé auprès d'adolescents en difficulté majoritairement issus des quartiers sensibles. J'ai fondé, puis dirigé pendant cinq ans le club de prévention spécialisée à Chanteloup-les-Vignes. J'ai dirigé ensuite, pendant une dizaine d'années, un foyer d'action éducative habilité « justice » qui accueillait des mineurs majoritairement confiés par des magistrats, soit au titre de la loi de 1970, soit au titre de l'ordonnance de 1945. J'ai été rappelé à Chanteloup au moment des émeutes urbaines de 1991, et c'est dans ce contexte que j'ai initié ce mode d'intervention que l'on qualifie aujourd'hui de « médiation sociale ». Actuellement, comme on vous l'a dit, je travaille à la direction de l'association Valdocco, qui mène des actions de prévention auprès des enfants et des adolescents en difficulté du quartier sensible du Val d'Argent Nord à Argenteuil.

La plus grande difficulté des enfants et des adolescents que je côtoie au quotidien, c'est qu'ils passent tous les jours par trois lieux : la famille, l'école et la rue. Dans chacun de ces lieux, des adultes font référence : les parents dans la famille ; les enseignants à l'école ; les aînés dans la rue - et l'on sait le poids de la parole des aînés.

Et ces trois catégories d'adultes, qui, qu'on le veuille ou non, font référence et transmettent des repères, sont dans un discours de discrédit mutuel : les enseignants parlent des parents démissionnaires et des voyous de la rue ; les parents disent que les enseignants ne savent plus faire leur travail et ne sont même plus capables d'assurer la discipline, et parlent de la mauvaise influence de la rue ; les aînés disent : « Que tu travailles ou que tu ne travailles pas au collège, tu es dans un collège sans avenir », et, malheureusement, le fossé s'est creusé entre collèges des quartiers sensibles et collèges des centres-villes. Les aînés disent également : « tes vieux sont d'une autre génération, ils ne comprennent plus grand chose à grand chose ».

Autrement dit, l'enfant ou l'adolescent grandit dans trois lieux marqués par trois cultures différentes : la sphère familiale, encore influencée par la culture d'origine ; la sphère scolaire, influencée par la culture républicaine ; la sphère de la rue, influencée par la culture des banlieues.

Nous essayons, au Valdocco, de développer une approche globale de l'enfant et de l'adolescent en l'accompagnant dans ces trois champs, une même équipe d'éducateurs le rejoignant sur la rue -animations de rue des enfants, travail de rue auprès des adolescents dans le cadre d'un agrément de prévention spécialisée-, dans la sphère scolaire -soutien scolaire, médiation famille-école- et dans la sphère familiale, puisque nous sommes agréés dans le réseau d'écoute, d'appui, d'accompagnement des parents.

Je travaille également à temps partiel, comme chargé de mission au cabinet du président du conseil général des Yvelines, sur les questions de prévention de délinquance sur les sites sensibles de ce département.

Il n'est pas évident, en un bon quart d'heure, de présenter les réflexions sur l'évolution de la délinquance juvénile et sur l'inadéquation du système de réponse actuel.

Je me permettrai d'articuler mon intervention autour de deux volets : dans un premier temps, quelques réflexions générales d'un homme de terrain, qui permettront de poser la problématique, et, dans un deuxième temps, quelques réflexions sur les réponses qui me semblent devoir être envisagées aujourd'hui si nous voulons continuer d'être pertinents face aux problèmes posés par le comportement de ces jeunes.

Je commencerai donc par quelques réflexions.

Nous sommes stupéfaits par l'évolution de la délinquance juvénile, qui, selon les chiffres, a doublé en une dizaine d'années, et non pas tant par son évolution quantitative que par son évolution qualitative : une massification de la petite délinquance qui entraîne un déplacement des normes, un rajeunissement de l'âge d'entrée en délinquance et une formidable montée de la violence.

Première réflexion, nous passons, je crois, d'une délinquance de type utilitaire -80 % des délits commis par les jeunes étaient, dans les années quatre-vingt, de l'ordre du vol- à une délinquance qui, pour une large part, pourrait être qualifiée de symbolique : le jeune qui casse un abri-bus, le jeune qui agresse un passant, le jeune qui incendie une voiture, cela ne lui rapporte rien ! Nous sentons bien qu'à côté de cette délinquance utilitaire, qui continue d'exister et qui alimente les réseaux d'économie parallèle dans nos quartiers, apparaît chez les plus jeunes un autre type de délinquance, une délinquance que je qualifierai d'« expressive ».

La grosse difficulté, aujourd'hui, tient à ce que le registre de signification de la délinquance a considérablement évolué alors que le mode de réponse est resté le même.

Deuxième réflexion, on présente souvent les jeunes comme étant les acteurs, les facteurs, les auteurs de cette violence. N'oublions pas qu'ils en sont les premières victimes et que 80 % des actes de violence commis par les mineurs le sont à l'encontre d'autres mineurs ! Quatre faits sur cinq ! Autrement dit, dans notre pays, le climat de violence qui règne est ressenti quatre fois plus douloureusement par les mineurs que par les adultes : comme j'aime à le rappeler aux politiques, il est plus dangereux d'être jeune collégien dans un collège de quartier sensible que d'être enseignant dans un collège de quartier sensible, il est plus dangereux d'être jeune habitant d'un quartier sensible que d'être éducateur dans un quartier sensible.

Troisième réflexion, la violence n'est pas en soi un phénomène nouveau. Ce qui est nouveau et inquiétant, aujourd'hui, c'est le manque d'intégration des repères et des limites : les jeunes sont capables de mettre leur vie en jeu pour des motifs complètement futiles, on l'a encore vu ces derniers temps.

Le deuxième phénomène nouveau, c'est la décrédibilisation des adultes dans la fonction de régulateurs de cette violence. Car, ne l'oublions pas, comme dit Comte-Sponville, la violence est naturelle : tous les scénarios d'enfant sauvage sont des scénarios d'enfant violent ! Chaque fois qu'il m'est donné de mener un audit dans un collège de quartier sensible marqué par d'intenses phénomènes de violence, je commence par dire aux enseignants : « Vous réunissez six cents adolescents dans un lieu, il y a énormément de violence, c'est complètement naturel ! » Ce qui n'est pas naturel et qui est le fruit de l'éducation, c'est la convivialité et la paix, c'est la capacité d'établir une relation pacifique avec l'autre.

Autrement dit, la violence des jeunes n'est pas d'abord un problème de jeunes. J'entends beaucoup de parents, d'animateurs, d'enseignants, me dire : « Que se passe-t-il ? Ils deviennent de plus en plus violents, et de plus en plus tôt ! » Le bébé du XXIème siècle ne naît pas plus violent que le bébé du XXème : la violence des jeunes, c'est un problème d'adultes, et la question que nous avons à nous poser est de savoir pourquoi notre génération d'adultes est à ce point en difficulté, comparée aux générations précédentes, pour assurer l'apprentissage de la régulation de l'agressivité et de la violence chez la génération suivante. Car il revient toujours aux adultes d'apprendre à l'enfant, à l'adolescent à réguler sa violence.

En d'autres termes, le problème central de notre société, c'est celui de l'éducation, et je rejoins ici l'intuition de ce pédagogue du XIXème siècle que fut Jean Bosco.

Deux grandes difficultés, aujourd'hui, font que cette éducation à la régulation de la violence dysfonctionne, et la première est la perte de crédibilité des adultes. On parle beaucoup d'un manque d'autorité auprès des jeunes générations, je crois qu'il s'agit beaucoup plus d'un manque de crédibilité des porteurs d'autorité :

Perte de crédibilité des parents, que l'on accuse d'être démissionnaires ; j'en rencontre bien plus qui sont dépassés et qui ne se sentent plus crédibles ;

Perte de crédibilité des enseignants, dans une école qui a du mal à assurer sa mission de promotion sociale, car une mesure comme celle de la carte scolaire, excellente lorsqu'il y avait mixité sociale, devient catastrophique lorsque celle-ci n'existe plus dans un quartier ;

Perte de crédibilité des policiers et des magistrats, qui très souvent se discréditent les uns les autres face aux jeunes ;

Perte de crédibilité des politiques : comment éduquer au rapport à la loi quand ceux qui sont chargés de la promulguer, chargés d'en être les garants, sont dénoncés à longueur de colonne dans les médias comme étant ceux qui truquent la loi ?

Deuxième difficulté, il nous faut sortir du faux dilemme, du faux débat entre prévention et répression dans lequel, depuis quarante ans, on a enfermé la réflexion sur la délinquance dans notre pays. Il faut réhabiliter la sanction d'un point de vue éducatif, et je rangerai la sanction du côté de la prévention. Sortons de ce faux débat qui nous a conduits à avoir un corps, celui des éducateurs, voulant éduquer sans sanctionner, et un autre corps qui aurait la prétention de sanctionner sans éduquer.

Réhabilitons la sanction dans le chemin éducatif et articulons plutôt prévention persuasive et prévention dissuasive. Éduquer le jeune tenté de passer à l'acte délinquant nécessite la prévention persuasive : suivre la loi sera synonyme pour lui de son propre intérêt, et il faut alors continuer à former des gens pour rester présents à ses côtés. Prévention dissuasive : si, effectivement, tu transgresses la règle, il y aura une réponse ; et là, ayons conscience que notre système n'est plus crédible.

Je rencontre beaucoup d'adolescents maghrébins multirécidivistes. Certains magistrats ont tendance à psychiatriser le problème, et pourtant, lorsque ces jeunes passent un mois d'été « au pays », comme ils disent, ils cessent toute activité délinquante. Comme quoi ce style de délinquance est aussi lié à une excellente connaissance des failles de notre système !

Cette réflexion m'amène à évoquer les réponses et les améliorations à apporter à notre système de réponse.

Je pointerai trois grandes difficultés.

S'il me fallait être bref -et je risque d'être caricatural, je vous prie de m'en excuser-, je dirais que ce qui dysfonctionne aujourd'hui, c'est l'absence de réponse face à la primo-délinquance, l'incohérence de nos réponses face à la délinquance, l'inefficience de nos réponses face à la multidélinquance.

Première difficulté : l'absence de réponse face à la primo-délinquance.

Le système judiciaire de réponse à la délinquance est fondé sur ce principe, non explicité, mais tellement inscrit dans les pratiques, qui a peut-être sa légitimité du côté des adultes, mais qui, à mes yeux, s'avère désastreux d'un point de vue pédagogique : la première fois, ce n'est pas grave ; ce qui est grave, c'est de recommencer. Or, je suis de ceux qui pensent, comme bon nombre de parents, que si l'on n'apporte pas une réponse crédible à la première transgression, on se discrédite pour la suite.

Le problème auquel nous sommes confrontés, c'est qu'avec l'avancée de l'âge d'entrée en adolescence -sachons que les jeunes sont dix-huit mois plus tôt pubères qu'ils ne l'étaient en 1945- cette délinquance apparaît avant cet âge de treize ans et que, actuellement, nous n'avons aucune réponse face à la délinquance enfantine. Le problème nouveau qui se pose dans notre pays, c'est qu'il nous faut inventer une telle réponse, et voilà pourquoi je suis de ceux qui militent pour une réforme de l'ordonnance de 1945 et pour la possibilité de sanction dès l'âge de onze ans, mais une sanction, bien sûr, de type réparation.

Je ne pense pas que l'appareil policier et judiciaire soit le mieux à même d'apporter cette réponse. Je ne pense pas qu'il soit dans l'intérêt d'un commissaire de police de faire courir des risques à une patrouille entière de policiers en menant dans un quartier l'arrestation d'un gamin de onze ans qui a balancé un caillou dans un abri-bus, ni que les juges aient à s'encombrer d'un tel dossier.

Je pense pour ma part qu'il nous faudrait développer des réponses de proximité sous l'égide du maire et, bien sûr, sous contrôle du procureur. Il me semble tout à fait normal qu'un principal de collège ait le pouvoir de convoquer un gamin qui a cassé le CDI, de convoquer ses parents et d'organiser la sanction. Je ne crois pas que la République serait en danger si un délégué du maire avait le pouvoir de convoquer un gamin qui a commis un petit délit sur la voie publique, de convoquer ses parents et d'organiser la sanction. Nous avons trop affaibli le pouvoir disciplinaire de nos institutions, si bien que nous assistons à un véritable encombrement de la justice des mineurs, laquelle, bien sûr, va alors traiter les choses graves, ne traite plus la primo-délinquance : la spirale infernale commence à jouer. Tous les adolescents multirécidivistes que j'ai rencontrés ont deux caractéristiques communes : leur premier délit était de faible importance, et il n'a pas appelé de réponse.

Deuxième difficulté : l'incohérence des réponses face à la délinquance.

Je vous ai parlé de la difficulté majeure de ces jeunes qui circulent entre trois lieux marqués par des cultures différentes. L'important, aujourd'hui, est de donner sens à la sanction, ce qui ne peut se construire que par le partenariat entre tous les adultes qui accompagnent l'enfant et l'adolescent sur des chemins de croissance. Aussi, je crois que nous devons sortir du schéma selon lequel, lorsqu'un jeune pose problème par sa délinquance, il faut faire appel au spécialiste qui, au nom de ses compétences, saura traiter le problème. Je pense au contraire que, lorsqu'un jeune a un comportement délinquant, il alerte l'ensemble du système des adultes qui l'accompagnent et qu'il faut que ceux-ci travaillent ensemble à un projet commun.

Voilà pourquoi le dispositif « Pôle d'accueil, Maison de l'espoir » que préconise le conseil général des Yvelines -dispositif né du rapport sur la violence des villes en 1992, mais qui n'est toujours pas mis en oeuvre à cause de l'inertie des institutions- apporte deux réponses originales. La première, c'est de concevoir l'éducateur non pas comme le spécialiste qui va intervenir auprès du jeune, mais comme la personne qui va utiliser ses compétences pour tenter d'apporter une cohérence au projet dans lequel les différents adultes qui accompagnent le jeune -la famille, les enseignants, les animateurs, les policiers de proximité, les éducateurs- sont partie prenante : il s'agit de travailler dans la cohérence.

La deuxième réponse originale est de travailler dans la durée. Nous savons bien qu'il n'est pas concevable que ces jeunes qui posent problème, en particulier par leur violence, puissent rester tout le temps dans le quartier, car, de temps en temps, ils font planer une menace. Il n'est pas concevable non plus qu'ils restent enfermés longtemps dans un centre, car l'équipe éducative n'est pas capable de gérer la violence interne. Autrement dit, nous savons bien qu'il y aura forcément des allers et retours entre une prise en charge à distance et une prise en charge de proximité.

Ce qui dysfonctionne dans notre système, aujourd'hui, c'est que ces deux types de prise en charge ne se rencontrent absolument pas. Une équipe d'éducateurs de prévention connaît un jeune depuis longtemps, le danger est trop grand, il est placé ; tout le savoir est perdu, et l'institution démarre à zéro. Ce jeune a été placé, un bon travail est effectué pendant six mois, il ressort suite à un fait de violence ; il revient sur le quartier : l'équipe de prévention qui reprend le relais ne connaît quasiment rien de tout ce qui a pu se jouer, en termes éducatifs, dans le centre.

Autrement dit, il semble qu'il nous faudrait inventer, pour être plus pertinents dans la prise en charge de ces jeunes posant des actes de délinquance, une prise en charge dans la durée alternant des phases de proximité et des phases de mise à distance, avec une référence éducative stable. J'insiste sur la référence éducative stable, car nous nous apercevons que, dans notre système, les jeunes les plus en difficulté sont aussi ceux dont les parcours éducatifs sont marqués par le plus grand nombre de ruptures -la politique de la patate chaude, dans laquelle les institutions se les refilent.

Troisième difficulté : l'inefficience de nos modes d'intervention auprès des multirécidivistes.

Nous savons que la prison n'est pas une solution. Nous savons que les laisser dans les quartiers n'est pas une solution. Alors, on nous parle aujourd'hui de centres éducatifs fermés. Il faut savoir qu'aujourd'hui aucun éducateur n'est formé pour travailler dans un tel type de centre : si l'on s'orientait vers ce dispositif, il faudrait d'abord revoir la formation des personnels.

Mais je pense qu'entre le tout ouvert et le tout fermé s'ouvre une piste, celle du centre semi-fermé. Il s'agit de renforcer le pouvoir disciplinaire du directeur du centre, qui doit être en mesure, si, effectivement, le jeune ne respecte pas le contrat, de le faire glisser dans un régime fermé pour quelques jours. Mais il me semble -en tout cas, c'est une conviction de l'éducateur que je suis- qu'on ne peut travailler dans le domaine éducatif que sous l'angle du contrat éducatif, que l'important est de pouvoir sanctionner le non-respect du contrat. Il serait préférable aujourd'hui de travailler sur cette notion de centre semi-fermé dont la vocation serait d'être ouvert, mais qui pourrait apporter une réponse de fermeture lorsque le contrat ne serait pas respecté ; alors que, aujourd'hui, nous avons des centres tout ouverts dans lesquels, lorsque le jeune ne respecte pas le contrat, rien ne se passe.

Ma conclusion sera double.

La première urgence est celle de l'innovation.

Il me paraît tout à fait normal que notre système arrive à bout de souffle, car il apparaît que la durée de vie d'un système de réponse aux jeunes en difficulté est de l'ordre de vingt-cinq ans. En 1945, nous avons eu le courage de tout remettre à plat : fondation des tribunaux pour enfants, des grands centres éducatifs. En 1970, nous nous sommes rendu compte de l'inadéquation des réponses apportées par les grosses institutions, et nous avons eu le courage de tout remettre à plat ; c'était un petit peu le mode de l'intervention psychologique. En 1995, alors que nous assistions à l'émergence de tous ces grands phénomènes de violence collective dans nos quartiers, il aurait fallu avoir le courage de tout remettre à plat. Nous ne l'avons pas fait, et nous continuons de fonctionner aujourd'hui sur le mode issu des années soixante-dix. Ne nous étonnons pas qu'il y ait des dysfonctionnements !

Compte tenu de l'histoire de notre secteur, sur laquelle je me suis penché, il ne me paraît pas imaginable qu'un cabinet ministériel, même le plus performant, soit capable d'inventer le système qui permettrait de prendre en compte les véritables difficultés actuelles. L'histoire montre que les inventions sont toujours nées de l'action sur le terrain de grands pédagogues qui ont été capables d'innover, d'inventer de nouveaux types de prise en charge ; ensuite vient le temps de la modélisation de ce qui a fonctionné.

Voilà pourquoi il me semble qu'aujourd'hui, face à l'ampleur du problème posé, il faut développer les capacités d'innovation : innovation dans les types de réponse à la primo-délinquance, dans le registre de la proximité ; innovation dans une réponse de type « Pôle d'accueil, Maison de l'espoir » ; innovation dans une réponse de type centre éducatif semi-fermé. Il faut, sur la base d'une expérimentation -mais le cadre législatif devrait effectivement permettre de telles expérimentations !-, se donner les moyens d'évaluer puis de faire tout un travail de modélisation de ce qui a fonctionné. Sachons que, depuis le XVIIIème siècle, notre secteur a toujours travaillé ainsi.

La deuxième urgence est celle de la formation.

Ces nouveaux dispositifs exigeront de nouveaux professionnels. Il nous faut sortir de l'éducateur spécialiste qui, au nom de ses compétences, réussira là où les autres ont échoué ; sortir de tout ce corporatisme qui voit chacun se créer sa propre déontologie, et c'est le gamin qui fera les frais de la confrontation à des déontologies différentes ; sortir de ces présupposés idéologiques selon lesquels il faudrait ne jamais enfermer, ne jamais éloigner... Non, il nous faut retrouver un certain type de pragmatisme si nous voulons être capables d'inventer les réponses pertinentes.

Voilà pourquoi aujourd'hui, à l'aube d'un nouveau mandat, il me semble urgent de tester de nouvelles réponses à la primo-délinquance ; car, vous le savez, lorsque l'on veut réformer l'éducation nationale, on commence par réformer les sixièmes, puis, un an après, les cinquièmes..., puis, trois ans après, le lycée. L'urgence serait donc de réformer notre mode d'action sur les onze-treize ans, deux ans après celui sur les treize-quinze ans, deux ans après celui sur les quinze-dix-huit ans. On prend le problème à l'envers en se centrant aujourd'hui sur les mineurs les plus récidivistes, qui, par leur comportement, montrent les dysfonctionnements du système.

Pour permettre l'innovation, nous avons besoin d'un certain type de marges. Or, actuellement, lorsque les jeunes sont sous le contrôle d'adultes, le système est hyper-réglementé, alors que, à côté, il leur laisse prendre les risques les plus grands. Une toute petite anecdote : au mois d'août, alors que j'étais en camp avec douze adolescents en grande difficulté d'Argenteuil, au fin fond de la Bretagne, à 14 heures, en plein démarrage d'activités, un inspecteur de l'hygiène est venu avec son thermomètre mesurer la température de la glacière, qui dépassait la norme de deux degrés ; 8 000 jeunes étaient à proximité pour une rave-partie, la drogue y circulait... L'écart entre cette sur-réglementation d'un côté et cette déréglementation de l'autre est devenu aujourd'hui insupportable et ne permet pas l'innovation.

Enfin, pour revenir à la deuxième urgence que j'évoquais, celle de la formation du personnel, je crois qu'il nous faut travailler à une refonte des programmes de formation des travailleurs sociaux.

M. le président - Merci, Monsieur. J'ai personnellement apprécié la clarté de votre exposé, qui était tout à fait intéressant.

Notre rapporteur a malheureusement dû repartir en province ; il est remplacé par M. Bernard Plasait, qui a la parole.

M. Bernard Plasait, en remplacement de M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je vous remercie, monsieur, de votre passionnant exposé, de votre présentation à la fois très complète et très originale.

Vous avez en réalité déjà répondu aux questions que j'avais préparées. Plutôt que de vous demander de vous répéter, j'essaierai donc de mieux comprendre ce que vous avez dit à propos des centres semi-fermés.

Nos auditions et nos visites sur le terrain nous ont toutes permis de constater un consensus sur l'ordonnance de 1945, sur son esprit, qui donne la priorité à l'éducation, sur le fait qu'elle est en soi très complète et que, s'il faut lui apporter des modifications, c'est de façon tout à fait ponctuelle, bref, qu'il n'y a pas lieu de la remettre en cause. Il est également clair que, si la prison n'est pas la solution, il arrive toujours un moment où l'enfermement, le retrait du délinquant de son milieu est absolument nécessaire.

Sur ce dernier point, la plupart pensent qu'il faut des centres de placement immédiat, mais aussi des centres d'éducation renforcée fermés. Cependant, une autre opinion s'est manifestée selon laquelle ces centres d'éducation fermés, qui seraient de nouvelles maisons de correction, présentant les mêmes causes, produiraient les mêmes effets et les mêmes inconvénients que lesdites maisons de correction ; or, si l'on a été amené à fermer celles-ci, tout laisse à penser que leur nouvelle forme serait elle aussi appelée à connaître des difficultés, à ne pas donner satisfaction. De ce point de vue, puisqu'il y a un moment où l'enfermement devient nécessaire, peut-être que la prison, à condition qu'elle soit une prison de qualité, qu'elle s'accompagne d'une prise en charge éducative, que soient bien imaginés le suivi et la réinsertion, serait à tout prendre une meilleure solution ou, en tout cas, une moins mauvaise solution que ces centres fermés.

Vous indiquez une voie qui semble être à mi-chemin. J'aimerais que vous nous donniez votre sentiment sur ce que je viens de dire et davantage de précisions sur les centres semi-fermés que vous préconisez.

M. Jean-Marie Petitclerc - Je pense effectivement qu'un centre fermé a forcément pour conséquence l'émergence d'un caïdat interne, très souvent suivie -et c'est ce qui a été, à mon avis, la principale dérive des maisons de correction- de l'alliance entre des membres fragilisés de l'équipe éducative et ce caïdat pour pouvoir gérer la violence, ce qui est dramatique. Le phénomène s'est vérifié dans toutes les expériences de centres éducatif fermés.

Je ne connais pas aujourd'hui d'éducateur de la profession capable de gérer la violence dans un centre fermé, sachant que l'administration pénitentiaire n'y arrive pas. Le niveau de violence interne dans les quartiers de mineurs des prisons est intolérable : des jeunes y sont volés, violés, rackettés -je pèse mes mots-, et l'administration pénitentiaire se dit « désemparée », c'est le terme officiel d'un rapport parlementaire, face à ces problématiques adolescentes.

Si nous voulons faire de l'éducatif, il nous faut être conscients que l'éducateur, lui, ne peut travailler que sur le contrat, c'est là son originalité, et que l'important est de pouvoir prononcer des sanctions lorsque le contrat est rompu. Sachons que, dans l'histoire de nos centres, après les maisons de correction, les premiers centres ouverts qui ont fonctionné disposaient tout de même de cachots, c'était le mot de l'époque, si bien que si le jeune ne respectait pas le contrat, pour une durée limitée, une contention était possible. Je pense que ces jeunes ont besoin de contention.

Bien sûr, il faut que la mise en quartier fermé de centre ouvert se fasse sous l'égide de la justice, mais il me semble qu'il faudra lui donner sens d'un point de vue éducatif, que le but est de permettre de restaurer cette capacité de l'éducateur et du jeune à travailler sur ce contrat de confiance.

Je citerai l'exemple du quartier des mineurs de la grande prison de Turin, qui fonctionne sur ce principe tout en étant une prison pour mineurs : le jeune peut être chez lui la nuit, peut être au travail le jour s'il respecte le contrat ; mais dès qu'il y a non-respect du contrat, il y a réponse, le temps de réfléchir avec le jeune au contrat qu'il sera capable de respecter. Cela me semblerait plus intéressant que de l'enfermer pendant trois mois, puis de le laisser ressortir... Nous aurons les mêmes problèmes ! Il nous faut nous servir de cette bonne idée -parce que je ne suis pas un idéaliste grand rêveur, et je connais un peu ces jeunes- ; car si le jeune ne respecte rien et se retrouve dehors, c'est tout qui dysfonctionne !

Un jeune placé en foyer qui veut pouvoir rentrer chez lui le soir n'a qu'à gifler le chef de service de ce foyer pour obtenir aussitôt la décision de justice qui lui permettra de rentrer chez lui. Il y a là un dysfonctionnement. Celui qui ne respecte pas le contrat se retrouve -apparemment, parce qu'en réalité il s'enfonce- dans une situation préférable à celle du jeune qui respecte le contrat.

Il faut donc développer des avantages visibles dans les centres éducatifs pour ceux qui respectent le contrat et profiter de l'enfermement pour mettre en place une pédagogie de contrat permettant l'élaboration de nouveaux projets. Il faut tenter de nouvelles expériences et modéliser celles qui fonctionnent. En tout cas, cela me semble préférable -les mêmes causes produisant les mêmes effets- au centre éducatif fermé, où l'on risque de retrouver un certain nombre de dérives, la plus grande étant selon moi l'alliance qui se crée dans les quartiers des mineurs en prison entre certains gardiens et des caïds.

Mme Valérie Létard - A l'instar de mes collègues, j'ai beaucoup apprécié la présentation de l'expérience, très riche d'enseignements, que vous avez acquise dans le domaine de la prévention. Je voudrais simplement avoir quelques précisions sur la prévention précoce des mineurs avant onze ans.

M. Jean-Marie Petitclerc - Il me semble qu'il faut renforcer les pouvoirs disciplinaires de nos institutions.

Etant né à la campagne, où j'habite d'ailleurs toujours, je me souviens que le garde-champêtre tenait un grand rôle. Il n'était pas policier mais savait réguler la petite délinquance. Nous avons voulu confier la régulation de la petite délinquance aux institutions policière et judiciaire, qui sont aujourd'hui complètement débordées. Par rapport à l'enfant, il me paraît important de restaurer le pouvoir disciplinaire de l'école, celui du gardien de square, celui du gardien d'immeuble. On doit pouvoir convoquer les parents et leur imposer une mesure de réparation.

Depuis 1970, le pouvoir disciplinaire de nos institutions s'est beaucoup fragilisé, et la justice elle-même y a largement contribué. Aujourd'hui, lorsqu'un enseignant gifle un élève, même si ce n'est pas selon moi la meilleure réponse qu'il puisse apporter, il risque d'être traduit devant la justice.

Autre exemple : une information a été faite dans les collèges d'Argenteuil auprès de tous les enfants de sixième sur le numéro d'appel 119. Tous connaissent ce dispositif, ce qui n'est malheureusement pas le cas des parents, qui n'assistent pas aux réunions. Imaginez une famille réunie autour de la table pour le repas. Le père lève la main et fait mine de vouloir frapper son fils. Aussitôt, celui-ci menace son père d'appeler le 119. Si nous, professionnels, savons que son appel n'aura aucune conséquence, le père, lui, ne le sait pas. Dans sa représentation du 119, il imagine qu'un travailleur social peut débouler chez lui et, s'il répond mal aux questions, être convoqué chez le juge...

Un tel système, dans lequel, pour ne courir aucun risque, il ne faut plus sanctionner, a contribué à décrédibiliser les adultes, qu'il s'agisse des parents, des enseignants ou des animateurs. C'est un système paradoxal où l'on ne tolère plus aucune sanction mais où la justice est complètement débordée par les plaintes qui lui sont transmises. S'agissant des mineurs de moins de onze ans, c'est selon moi du côté de la discipline qu'il faut travailler et non du côté de la sanction de la délinquance.

M. le président - Nous vous remercions.

Audition de M. Philippe LUTZ,
Commissaire principal à Noisy-le-Grand

(3 avril 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons entendre M. Philippe Lutz, commissaire principal à Noisy-le-Grand, après avoir été commissaire au Blanc-Mesnil, que nous remercions d'avoir accepté de venir nous faire part de son expérience.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. Lutz.

M. Philippe Lutz - Je vais faire une courte présentation de la circonscription sur laquelle j'exerce -Noisy-le-Grand- et de la Seine-Saint-Denis concernant la délinquance des mineurs.

En Seine-Saint-Denis, l'année dernière, 140 000 plaintes ont été déposées et 31 000 personnes ont été mises en cause, 26 % d'entre elles, soit plus de 8 200, étant mineures. Plus de 3000 ont commis entre deux et sept infractions, près de 600 en ont commis plus de cinq. Sur ces 8 200, 48 ont été écrouées, soit, par rapport à l'année précédente, une baisse de 40 % du nombre d'écrous pour les mineurs.

En répartissant par tranche d'âge, on constate que les moins de treize ans représentent près de 8 % du nombre d'interpellations, les treize-quinze ans, 41 % et les seize-dix-sept ans, la majorité, soit 51 %.

Il existe, sur la Seine-Saint-Denis, deux centres de placement immédiat, qui rassemblent à eux deux seize places, l'un à Villemomble, l'autre à Pantin.

La Seine-Saint-Denis est un département difficile et est un peu un laboratoire, en ce qui concerne la délinquance et les tentatives de règlement de cette dernière.

La circonscription de Noisy-le-Grand compte 6 500 habitants. L'an passé, 6.200 plaintes y ont été enregistrées. L'une de ses particularités est d'avoir la population la plus jeune de toute la Seine-Saint-Denis : l'année dernière, encore 34 % des mises en cause, contre 27 % pour l'ensemble du département, visaient des mineurs.

J'exerce depuis la fin de 1997 à Noisy-le-Grand. Il est intéressant d'y constater l'évolution de la part des mineurs dans la délinquance : en 1997, elle était de 39 % ; elle était encore de 38 % ou de 36 % en 1998, de 32 % ou de 34 % en 1999, est remontée à 35 % en 2000 et à plus de 33 % en 2001.

En matière de délinquance sur la voie publique, celle qui touche le plus la population -vols avec effraction, dégradations, vols à la roulotte- les mineurs représentent 46 % des auteurs interpellés par les services de police et, pour certains types d'infractions encore plus emblématiques, à savoir les vols avec violence, 71 %.

Suite à ce bilan chiffré à partir de 1997-1998, nous avons pris des mesures évolutives. Le dispositif qui a été instauré a lui-même continué à progresser, avec à la fois le contrat local de sécurité et la mise en place de la police de proximité, voilà juste un an, à Noisy-le-Grand.

Le constat sur lequel nous nous sommes appuyés pour construire ce dispositif, c'est qu'en 1997 les moins de treize ans représentaient 13 % des auteurs d'actes de délinquance, donc un potentiel explosif pour les années suivantes, et, en 1997 et en 1998, 80 % des auteurs de vols avec violence, ces derniers progressant, chaque année, sur Noisy-le-Grand, à peu près de 60 % à 70 %.

Enfin, au sein des établissements scolaires, les incidents violents se multipliaient, notamment dans le collège Victor-Hugo, directement intégré, architecturalement, au Pavé-Neuf, l'une des cités de Noisy-le-Grand, et ce aussi bien contre les professeurs que contre les bâtiments, régulièrement dégradés, du fait de jets de pavés dans les vitres, notamment.

Ce dispositif s'est également appuyé sur un certain nombre d'éléments qui existaient déjà, tant sur Noisy-le-Grand que sur la Seine-Saint-Denis.

Le premier était le partenariat entre la police et l'Education nationale, qui a été créé en Seine-Saint-Denis en 1992.

Le deuxième était le contrat local de sécurité, signé en 1998, avec, comme corollaire, la création d'un groupe de traitement local de la délinquance sur le Pavé-Neuf et Champy.

Le dernier était la mise en place de la police de proximité et, surtout, l'un des éléments clés de cette dernière, à savoir la gestion par objectifs de la sécurité.

Par ailleurs, nous avons analysé le plus précisément possible les quartiers sur lesquels nous allions travailler : quelles en étaient les particularités ? Quels étaient les types de délinquance ? Quel était l'âge des délinquants ?

Le constat fut rapidement fait que, d'un quartier à l'autre, les types de délinquance, les tranches d'âge de participation des mineurs à la délinquance différaient.

Tous ces éléments devaient être impérativement intégrés dans le dispositif à mettre en place.

L'une des mesures de base de ce dispositif était le renforcement du maillage sur les différents quartiers, maillage tant institutionnel qu'associatif.

La première initiative consista à créer des brigades des mineurs.

Certes, cela n'avait rien de particulièrement original. Toutefois, jusqu'à présent, les brigades des mineurs - un petit groupe, au sein des commissariats, composé en général d'un, de deux ou de trois fonctionnaires au grand maximum, la plupart du temps plutôt d'un - ne s'occupaient que des mineurs victimes.

La délinquance des mineurs n'était pas traitée, parce que les familles n'étaient pas identifiées et que les officiers chargés de ces affaires changeaient quasiment en permanence. Le phénomène n'était par conséquent pas véritablement connu.

Nous avons donc décidé, en septembre 1998, de créer une brigade des mineurs renforcée, formée de sept personnes - deux officiers, quatre gardiens de la paix et un adjoint de sécurité - ayant une compétence totale sur la problématique des mineurs, à la fois auteurs et victimes, et s'attachant à mettre en place des partenariats relativement novateurs avec l'aide sociale à l'enfance et la PJJ, la protection judiciaire de la jeunesse.

Cela a nécessité un investissement relativement important, et, puisque les effectifs des services de police ne sont pas extensibles, leur redéploiement au sein de la circonscription de Noisy-le-Grand.

Cette brigade des mineurs, qui existe toujours, à effectif presque constant, traite l'intégralité des procédures concernant les mineurs.

En ce qui concerne essentiellement le racket, nous avons constaté assez rapidement qu'il y avait un échange des rôles, dans certaines affaires, entre le statut de victime et celui d'auteur. Le système antérieur ne permettait pas de faire le lien entre les auteurs et les victimes ; aucun travail n'était fait sur les familles. Grâce à la création de cette brigade, la même unité voit l'intégralité des mineurs.

Parmi les initiatives prises par cette brigade des mineurs, je citerai la création d'une fiche à l'intention des parents. Le but était de faire du répressif, mais aussi de la prévention en direction des parents et d'essayer d'éliminer ce noyau qui gonflait chaque année des moins de treize ans - je rappelle que 13 % des mineurs délinquants avaient moins de treize ans en 1997 et en 1998 - afin d'éviter qu'ils ne passent dans la phase supérieure, que, chaque année, ce type de délinquance ne se renouvelle et que nous n'ayons, finalement, une espèce de tonneau des Danaïdes. Chaque année, les mineurs délinquants de moins de treize ans sont de plus en plus nombreux.

Tous les mineurs qui sont interpellés ou qui font une fugue pour la première fois sont convoqués par la brigade des mineurs avec leurs parents.

Ces derniers reçoivent une fiche ; leur devoir d'éducation et le texte du code civil leur sont rappelés ; le nom et le numéro de téléphone direct des officiers de la brigade des mineurs leur sont indiqués. Ils peuvent les contacter en cas de problème dans la gestion de leur enfant après l'interpellation par les services de police ou après la fugue. Sur cette fiche, il est mentionné que, dans les deux mois, la brigade reprendra contact avec eux pour faire le point sur la suite qui a été donnée à cet incident et savoir comment l'enfant a évolué.

Un suivi a donc lieu. Nous avons enregistré très peu de cas de récidive entre 1998 et 2002, pour ce type de primo-délinquants.

Pour cette brigade des mineurs a été mis en place un partenariat élargi, notamment institutionnel.

Jusqu'à présent, le travail sur les mineurs était situé uniquement dans une optique police - justice - Education nationale, qui fonctionnait relativement bien, mais la problématique des mineurs ne peut pas se réduire uniquement à ces trois institutions. L'aide sociale à l'enfance, l'ASE, travaille sur l'antériorité, et la protection judiciaire de la jeunesse travaille a posteriori , finalement.

Régulièrement - tous les trois mois environ - ont lieu des réunions au cours desquelles sont examinés les cas qui nous préoccupent chacun de notre côté, ceux de fugue, notamment, chacun ayant son propre point de vue. L'ASE, quant à elle, vise essentiellement un aspect purement préventif.

Les cas d'expulsion, qui concernent directement les commissaires de police, sont également évoqués - certaines familles peuvent poser problème - ainsi que, parfois, ceux de primo-délinquants dont les familles sont déjà connues. Nous cherchons si des mesures peuvent être prises.

Au-delà de ce travail de réunion -il existe également avec la PJJ- des liens beaucoup plus directs entre la police et l'aide sociale à l'enfance ont pu être développés, et ont un peu cassé cette barrière qui se dresse la plupart du temps entre elles, chacune ayant tendance à travailler de son côté. C'est un aspect essentiel.

D'autres partenariats ont été développés avec les associations -j'y reviendrai un peu plus tard- notamment avec les fédérations de parents d'élèves.

Le partenariat scolaire a été une des bases de la création de la brigade des mineurs. La Seine-Saint-Denis a une expérience nettement plus ancienne que les autres départements dans ce domaine, puisqu'elle a été pionnière.

Le collège Victor-Hugo fait partie d'un partenariat renforcé depuis la rentrée scolaire, comme six établissements scolaires de la Seine-Saint-Denis. Nous constatons, quand nous rencontrons les professeurs, que la plupart ignorent encore plus ou moins en quoi consiste le partenariat, ce qu'il peut apporter, aussi bien à l'institution de l'Education nationale qu'aux services de police, et que, parfois, il n'est pas si bien vu que cela. Il est difficile d'y impliquer les enseignants.

Je ne nie pas du tout l'avancée très importante qui a été réalisée grâce à ce partenariat mais, de toute évidence, des choses restent à améliorer.

Ce partenariat permet également aux policiers d'intervenir dans les établissements scolaires. Nous étions entrés dans une logique de répétition : chaque année, depuis 1992 ou 1993 -cela s'est vraiment mis en place en 1995- nous faisions une intervention bien rôdée sur le racket, sur le recel, sur les coups et blessures et une présentation de la police, mais sans réel travail en profondeur, ni avec les élèves ni avec les professeurs. Nous étions incapables d'évaluer exactement la portée de ces interventions, tant auprès du corps professoral que des élèves à qui nous nous adressions.

Nous avons donc décidé tout récemment, à la rentrée 2001-2002, de les modifier profondément.

Dorénavant -nous l'avons expérimenté sur le collège Victor-Hugo- nous distribuons un questionnaire à tous les élèves qui vont recevoir cette formation. Il se présente sous la forme d'une trentaine de questions auxquelles ils doivent répondre par oui ou par non : considèrent-ils qu'il est grave ou non d'insulter un professeur, un camarade, un policier ? De jeter une pierre à un policier, de voler une voiture, de dégrader un abri-bus ?

Les questionnaires sont ensuite compilés par le chef de secteur et par le CPE, le conseiller principal d'éducation. L'intervention des îlotiers se fonde sur ce sondage : elle n'est pas ciblée sur le racket ou les coups et blessures, elle est adaptée aux réponses. C'est la première phase.

La deuxième phase est celle de l'évaluation : nous remettons aux élèves, à la fin de chaque intervention, un questionnaire d'évaluation sur ce qu'ils en ont tiré : ont-ils finalement appris quelque chose, et, dans l'affirmative, vont-ils changer leur comportement, vont-ils en parler à leur famille ?

Dans une troisième phase, nous faisons un debriefing avec la classe et les professeurs.

Ce dispositif lourd, parce qu'il nécessite une préparation intensive, nous permet de travailler beaucoup plus en profondeur, et est relativement intéressant.

Je reviendrai tout à l'heure sur la dernière phase, qui est en cours d'élaboration, et vise à associer les parents des élèves sur lesquels nous sommes intervenus.

Les interventions scolaires ont donc été un peu repensées.

Nous avons créé, en 1999, des cellules d'écoute au sein des établissements scolaires dont le principal s'était montré intéressé. Elles étaient tenues, à l'époque, par les îlotiers, la police de proximité n'existant pas encore. Tous les quinze jours environ, l'îlotier du secteur s'installait dans un bureau réservé et attendait que des élèves viennent lui parler des problèmes qu'ils rencontraient dans leur vie soit personnelle, soit scolaire.

Nous avons arrêté totalement cette expérience parce que plus aucun jeune ne venait. Dans un certain nombre d'établissements, ces cellules n'avaient pas été clairement mises en place.

Un travail en amont très important avec les enseignants avait été nécessaire : nous avions rencontré tous les professeurs des établissements dont les principaux étaient volontaires pour tenter l'expérience, nous leur avions expliqué qu'il s'agissait non pas d'attenter à leur légitimité, mais d'essayer de raccourcir la chaîne de traitement de la délinquance, puisque tel était l'un des objets essentiels du partenariat entre la police, la justice et l'Education nationale.

Chaque chef d'établissement est tenu de signaler tout incident au sein du collège à la police, à la justice et à l'inspection de l'Education nationale. Nous recevons régulièrement des fiches, soit directement par fax, soit lors des cellules de veille que nous tenons avec la mairie, sur des affaires de racket. Le collège Victor-Hugo m'informe ainsi régulièrement de trois, de quatre ou de cinq affaires de racket par mois.

Nous constatons que nous en restons au signalement, que nous n'avons jamais la plainte.

A partir du moment où un policier était présent au sein de l'établissement, nous pouvions espérer que, dans certains cas, l'entretien se déroulerait directement sur place. L'îlotier était chargé non pas d'enregistrer la plainte, mais d'indiquer à l'élève qu'il était là pour faire défendre ses droits, car ce qui lui était arrivé n'était pas normal.

Cette expérience a échoué parce que des locaux ont rarement été mis à notre disposition : les cellules d'écoute se déroulaient parfois en plein milieu de la cour. Ce n'était pas viable.

Le seul établissement où elle s'est révélée relativement efficace est le collège situé à Gournay-sur-Marne.

La circonscription de Noisy-le-Grand couvre deux communes : Noisy-le-Grand, qui est mixte, en termes de délinquance, avec à la fois un habitat très résidentiel et un habitat de cités, et Gournay-sur-Marne, qui est très résidentielle.

Les élèves scolarisés dans ce collège, même s'ils ne viennent pas que de Gournay-sur-Marne, ont pour la plupart des parents assez aisés. Cette cellule d'écoute a tout de même eu vent de certaines affaires relativement graves, notamment d'attouchements.

Cette expérience a été assez positive, mais, dans cet établissement qui ne compte que 500 élèves, nous ne pouvions pas espérer - le but n'est d'ailleurs pas d'espérer ! - que se produisent chaque semaine des incidents. L'année dernière, il ne s'y est plus rien passé : nous y avons donc mis un terme.

La dernière phase du dispositif consiste à travailler avec les associations. Nous avons souhaité collaborer tout d'abord avec les fédérations de parents d'élèves, qui, jusqu'à présent, n'étaient pas associées au travail de la police. Nous ne leur ordonnons pas de nous aider. Nous leur présentons tout simplement l'existence des brigades de mineurs, leur rôle, vis-à-vis à la fois des mineurs délinquants, des victimes, et, grâce à ce partenariat, des fédérations de parents d'élèves.

La première réunion que nous avons eue ainsi sur Noisy-le-Grand a été un peu tendue, parce que les parents ne savaient pas trop ce qu'ils devaient penser de la police. Nous avons noté une évolution radicale dès la deuxième réunion.

Je ne vais pas faire d'échelle de Richter du partenariat, mais c'est l'un des plus efficaces. Lorsque, l'année dernière, nous avons eu à traiter, sur Noisy-le-Grand, une affaire de coups de couteau à la sortie d'un collège entre élèves de deux établissements scolaires, la réactivité a été de part et d'autre exemplaire : les faits se sont produits le vendredi ; le lundi, les représentants de la police, de l'Education nationale et des fédérations de parents d'élèves étaient réunis dans le bureau de la principale de l'établissement où les auteurs de l'agression avaient été identifiés.

Sans ce partenariat, nous n'aurions peut-être pas pu réaliser cette opération.

Grâce à lui, nous avons vraiment une meilleure réactivité en cas d'incidents graves, nous pouvons passer un certain nombre de messages et avoir un retour au sein des établissements scolaires.

Dans certains cas, les fédérations de parents d'élèves, quelles qu'elles soient, d'ailleurs, aussi bien la PEEP que la FCPE, nous ont aidés dans une large part à intervenir dans les établissements scolaires.

J'en viens à notre collaboration avec les associations de quartier, qui est essentielle.

Les institutionnels, à l'exception des policiers, arrêtent de travailler à dix-sept ou dix-huit heures. Les associations de quartier -c'est un euphémisme de le dire- sont implantées sur le terrain.

Nous avons créé, sur Noisy-le-Grand, en partenariat avec la police de proximité, quatre comités d'usagers, rassemblant vingt ou trente personnes par quartier. Nous nous réunissons tous les trois ou quatre mois environ, pour discuter avec eux des problèmes de sécurité.

Le but est d'essayer de casser ce type de réunion où les gens crient, ne sont jamais contents : la police ne répond pas au téléphone, ou, si elle répond, ne dispose d'aucun véhicule ; quand, par miracle, elle en a un, elle arrive une heure après, et, de toute manière, sa venue n'apporte aucune solution. La première réunion, en général, se résume à peu près à cela.

Nous devons clairement expliquer que le comité d'usagers a pour but, non pas d'organiser une réunion défouloir, mais de faire un travail constructif avec les habitants du quartier ou avec les associations.

Au Pavé-Neuf vit une population africaine extrêmement importante. Nous évoquons sans cesse la responsabilisation des parents. Sur un tel quartier, ce n'est pas que la loi ne signifie rien -ne vous trompez pas sur ce que je vais dire- mais les parents, s'ils viennent chercher leur enfant après dix-neuf heures, donc en dehors de la présence de l'officier qui a traité le dossier, sont reçus par le chef de poste -un gardien de la paix qui n'a absolument pas participé à l'affaire, qui a juste comme mission de dresser un procès verbal aux termes duquel ils ont récupéré leur fils ou leur fille après la garde à vue et s'engagent à déférer à toute convocation ultérieure de la police ou de la justice- et, la plupart du temps, ils ne comprennent pas ce qui se passe. Nul ne leur a expliqué exactement ce qui était reproché à leur enfant.

L'un des rôles de ces comités d'usagers est de pouvoir, le lendemain, s'ils sont saisis par la famille, nous recontacter pour faire le point avec nous sur ce qui s'est véritablement passé. Le gamin n'aura évidemment pas avoué qu'il a été mis en garde à vue parce qu'il a commis un vol avec violence -qu'il ait été reconnu ou non, il a une convocation pour dans six mois- et il va affirmer qu'il a été relâché parce que les policiers se sont trompés.

L'association, au sein du quartier, expliquera à la famille ce qui est arrivé et ce qui va se passer maintenant.

Telle est l'une des idées qui a surgi au cours des réunions de ces comité d'usagers.

Par ailleurs, ces associations nous aident à organiser des réunions avec les parents des élèves devant lesquels nous intervenons : nous souhaitons que ces parents soient au courant de notre intervention, du sondage que nous diffusons ; nous désirons savoir si leurs enfants leur en ont parlé à la maison.

Dans l'une des classes dans lesquelles nous sommes intervenus, 10 % ou 15 % des élèves estimaient que jeter une pierre sur un policier n'était pas grave. Nous voulons donc qu'il y ait un écho auprès des parents.

Enfin, nous avons développé notre action sur les primo-délinquants : au sein des quartiers, aidés par ces associations, nous revoyons un certain nombre de familles qui ont posé problème. Il peut s'agir -je le répète- soit d'un premier acte de délinquance, d'un vol à l'étalage, d'une main courante dans laquelle un voisin se plaint d'avoir été insulté par tel enfant, ou d'une fugue, qui est révélatrice lorsqu'elle se produit à moins de treize ans. La police doit également accepter le fait qu'elle n'est pas le seul interlocuteur à avoir connaissance de ces faits de délinquance ou de ces problèmes concernant les mineurs.

Sur le Pavé-Neuf, les associations travaillent dans une maison des services. Le dispositif se déroule sur un mois. Au cours de la première réunion, des noms sont confrontés : la police en cite un certain nombre, explique pourquoi, l'association également ; la médiatrice de justice, qui travaille en liaison avec la mairie et le tribunal de grande instance, peut être, elle aussi, informée de problèmes et signaler des noms.

L'association essaie de faire une petite enquête, va voir les familles quand elle les connaît, fait venir parents et enfants devant cette structure -dont le rôle n'est pas du tout de réprimer, mais de conseiller, d'informer- pour lui exposer les faits et lui demander son sentiment.

Le but est de parvenir à un maillage extrêmement fin des différents quartiers.

Quelles conclusions, quels principes pouvons-nous tirer du dispositif mis en place ?

J'ai développé uniquement l'aspect préventif, mais il ne peut pas se passer d'un dispositif répressif très fort : ce type d'actions ne peut pas être mis en place si, auparavant, un certain nombre de problèmes -à savoir le stationnement de jeunes dans les halls d'immeubles, les petits trafics, le non-respect de la loi- n'ont pas été éradiqués avec la plus grande exemplarité.

L'utilisation du tissu associatif -je l'ai largement expliqué- permet à la fois de renforcer la proximité vis-à-vis des habitants et de rétablir les adultes sur le quartier dans un rôle d'autorité.

Le maillage réalisé sur les quartiers, tant institutionnel qu'éducatif, permet de repérer, dès leur plus jeune âge, des mineurs qui peuvent devenir déviants, donc d'apporter un traitement le plus vite possible.

Il évite que les mineurs n'aient l'impression que le passage à l'acte est facile, évite que le premier acte de délinquance, s'il n'est pas réprimé -parce qu'il n'aura pas été vu, parce que personne n'aura rien dit, ne se sera senti concerné- n'entraîne d'autres actes de délinquance. C'est une évidence.

Grâce à lui, nous avons une observation beaucoup plus fine et -nous l'espérons- une réaction beaucoup plus rapide.

Nous devons privilégier l'expérimentation : il nous faut essayer d'avoir en permanence des idées, même si elles peuvent paraître parfois farfelues, et, rapidement, c'est-à-dire au bout de six mois ou d'un an, évaluer si l'action qui a été mise en place a porté ses fruits, s'est révélée positive. Le plus beau des dispositifs peut être instauré, mais si personne n'appelle le chef de secteur, si aucune association n'agit, il sera voué à l'échec.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Monsieur le commissaire, pour quelles raisons rencontrez-vous quelques difficultés à impliquer les professeurs dans l'action que vous menez ?

M. Philippe Lutz - Notre interlocuteur direct est le chef d'établissement. Nous ne pouvons pas nous adresser directement aux professeurs et, parfois, une barrière se dresse entre eux et nous.

Le problème, en Seine-Saint-Denis, d'une génération de professeurs qui pourraient refuser la police n'existe quasiment pas, puisque la moyenne d'âge des enseignants y est extrêmement basse.

Depuis trois ans, nous organisons, chaque année, sur deux quartiers, une réunion de présentation de ce partenariat pour les nouveaux enseignants, tant dans les écoles primaires que dans les collèges.

Le cas m'a été soumis récemment d'un écolier qui avait volé une petite somme d'argent, l'équivalent, à l'époque, de cent francs. Il avait été identifié, et la question se posait de savoir s'il était vraiment utile de le signaler à la police. C'est là qu'il est utile d'expliquer ce partenariat et le rôle de la police. Nous n'allons pas mettre en prison un gamin de huit ans qui a volé cent francs ! L'important est de le signaler, de mettre en relation d'autres institutions, d'indiquer que nous travaillons avec l'ASE, laquelle a peut-être déjà repéré la famille, travaille sur elle ; d'autres éléments sont peut-être parvenus à la police au sujet de cet enfant. Peut-être a-t-il déjà été interpellé pour un vol à l'étalage.

Je n'ai jamais ressenti, au cours de ces réunions avec les jeunes enseignants, de défiance vis-à-vis de la police. Je n'y ai pas entendu de discours selon lequel il est hors de question de travailler avec la police parce que ce serait faire de la répression. Le « chacun de son côté » est, heureusement, dépassé. En effet, l'institution de l'Education nationale est désormais confrontée aux actes de délinquance.

Les difficultés viennent d'une méconnaissance de ce travail de partenariat, de l'efficacité qu'il peut avoir.

Quand nous collaborons directement avec les professeurs, cela se passe très bien. Ils enseignent essentiellement en sixième et en cinquième. Nous préparons avec eux notre intervention devant les élèves, nous leur communiquons les résultats du sondage et de l'évaluation réalisés dans leur classe. Il est tout de même intéressant pour eux de les connaître.

Il est vrai que le partenariat est difficile à instaurer : c'est l'un des problèmes de la police de proximité. En effet, la notion de sécurité, de coproduction de sécurité, n'est pas acquise par tout le monde.

A mon arrivée à Noisy-le-Grand, l'un des objectifs était de renouer le contact avec les entreprises.

Cette ville fait partie du secteur I de Marne-la-Vallée et abrite les sièges de DIAC, de Groupama, la direction générale de l'ANPE, la division formation d'IBM, et des cadres s'étaient fait agresser. En général, les incidents passent non pas par le commissariat de police, quand il s'agit de ce type d'entreprises, mais par la direction générale, le ministère de l'intérieur, puis le préfet, avec, toujours, la menace d'aller s'implanter ailleurs si cela continue.

Le contact a été repris grâce à la mise en place, par la ville de Noisy-le-Grand, d'un comité d'entreprises, d'une commission de sécurité, que nous rencontrons régulièrement. Or, une fois que les choses vont mieux, les contacts se distendent de nouveau et l'impératif de sécurité, qui doit être intégré par tous, a du mal à résister.

M. le rapporteur - Vous nous avez dit qu'il fallait privilégier l'expérimentation et, si possible, évaluer très rapidement les expériences. Au vu des vôtres et de l'évaluation que vous avez peut-être pu en tirer, pensez-vous qu'il est possible, si ce n'est de généraliser, du moins d'étendre à une grande partie du territoire les actions que vous avez menées ?

M. Philippe Lutz - Plusieurs brigades des mineurs existent déjà en Seine-Saint-Denis. Elles ont désormais toutes une compétence totale sur les mineurs.

D'autres mesures sont, à mon avis, plus difficiles à étendre.

Nous avons réussi à faire baisser de façon notable la part des mineurs dans la délinquance mais - nous l'avons vu - en 2000, elle était remontée brutalement à 35 %, alors qu'elle avait régressé à 32 % ou 33 %. Rien n'est acquis. L'une des clés du succès est qu'il faut prendre en compte la réalité du terrain.

J'ai deux expériences complètement différentes sur Noisy-le-Grand : celle du secteur du Pavé-Neuf et celle du Champy.

Il ne faut pas se focaliser sur la spécificité. La problématique du Champy et celle du Pavé-Neuf ne sont pas du tout les mêmes : ces deux quartiers n'ont pas le même type de population, nous avons eu beaucoup plus de mal à travailler avec le tissu associatif du Pavé-Neuf qu'avec celui du Champy.

Sur une même circonscription, il est déjà difficile de déterminer quelle action mener. Sur Neuilly-sur-Marne, le même dispositif ne pourrait peut-être pas fonctionner, parce que le tissu associatif et la réalité de la délinquance n'y sont pas les mêmes qu'à Noisy-le-Grand.

Sur la Seine-Saint-Denis, le chiffre de 27 % de mineurs mis en cause recouvre des disparités considérables.

J'ai travaillé auparavant sur Le Blanc-Mesnil : la délinquance des mineurs tournait aux alentours des chiffres nationaux, c'est-à-dire 23 % ou 24 % ; elle n'allait pas plus loin. Je n'y avais pas été confronté à une vague du type de celle que j'ai pu constater à Noisy-le-Grand, quand cette délinquance avait atteint 39 %.

Des expériences peuvent être étendues, celle de la brigade des mineurs, notamment.

Il faut essayer de privilégier un travail non seulement avec les institutionnels, mais aussi avec le tissu associatif, donc au plus près du terrain.

Il faut en revenir aux principes basiques, en particulier à la notion d'autorité. La police a une figure d'autorité, mais dont nous constatons qu'elle n'est pas toujours respectée, contrairement à celle de quelqu'un qui vit en permanence dans le quartier et avec lequel nous allons pouvoir travailler.

Notre but n'est pas du tout de déléguer. Je ne suis pas favorable à ce que les conflits soient réglés à l'amiable, tout le monde étant gentil, et grâce à une fausse médiation permanente. Dans le travail qu'elle accomplit avec les associations, la police est vraiment partie prenante : elle ne leur donne pas une liste de gamins en les chargeant d'aller voir les familles et de se débrouiller avec elles.

Notre but, au contraire, est de voir en permanence ce qui a été fait, de savoir comment l'association a été reçue, comment certains points peuvent émerger dont nous, nous n'avions pas connaissance, non plus que certaines institutions, et de déterminer ce que nous pouvons faire.

M. le rapporteur - Il est beaucoup question, dans le débat public, de zones de non-droit. Existe-t-il des quartiers où la police ne pénètre pas ou ne peut pas pénétrer ?

M. Philippe Lutz - Vous avez lu mon curriculum vitae : je suis un cas un peu particulier, parce que je travaille en Seine-Saint-Denis depuis quinze ans, en dehors du fait d'y être né. J'ai été inspecteur, commissaire dans trois circonscriptions différentes, je fais des permanences de nuit régulièrement : je ne connais pas, en Seine-Saint-Denis, qui est l'un des départements les plus difficiles de France, de zone de non-droit.

Il faut bien nous entendre sur ce que nous appelons « zone de non-droit » : il n'existe aucun secteur en Seine-Saint-Denis où la police ne se rend pas.

En revanche, les applications de la loi peuvent être différentes d'un quartier à l'autre. C'est une réalité, mais ce sont les habitants qui peuvent nous le dire.

A partir du moment où, les halls de leurs immeubles étant squattés en permanence, les résidents sont obligés d'utiliser des méthodes de contournement -passer par la cave, qui est à trois numéros de leur accès, pour rentrer par derrière- afin de ne pas croiser les jeunes, pas même du regard, et où nous ne parvenons pas à faire respecter la loi, nous pouvons effectivement considérer que se pose un problème.

Pour cette raison, j'ai bien précisé que le dispositif préventif devait être impérativement couplé avec un dispositif répressif fort.

Le stationnement des jeunes peut cacher plusieurs choses. Il peut n'être rien : ainsi, dans les rues de Gournay-sur-Marne, une dizaine de gamins jouant au football indispose la population. Les halls d'immeubles peuvent abriter des alcooliques ou des délits de stupéfiants.

Cela relève du travail de la police de proximité.

A Noisy-le-Grand, notamment sur le Pavé-Neuf, depuis sa mise en place voilà un an, douze affaires de trafic de stupéfiants au lieu de deux ont été réglées. Il ne s'agissait pas de gros trafics -ils ne portaient pas sur dix kilos à chaque fois- mais ces jeunes étaient identifiés, semaient le trouble au sein de la population. Il faut casser ces groupes compacts qui créent des difficultés.

Telle est la notion de « zone de non-droit ».

M. le rapporteur - La mise en place de la police de proximité a-t-elle conforté ou affaibli le rôle de la police judiciaire ?

M. Philippe Lutz - C'est un vaste débat. Je ne me dérobe pas à votre question, mais il existe vingt-cinq façons d'organiser la police de proximité.

L'unité de police de proximité de Noisy-le-Grand ne procède peut-être pas de la même façon que celle de Saint-Denis, de Calais ou de n'importe quelle ville de France. Elle n'est pas exceptionnelle -ce n'est pas ce que je veux dire- mais les fonctionnaires qui travaillent dans les quartiers, dont les zones pavillonnaires, sont en contact avec la population et, ensuite, exploitent les renseignements, c'est-à-dire qu'ils assurent un traitement judiciaire.

La plupart des affaires de trafic de stupéfiants que j'ai évoquées tout à l'heure ont été traitées par les unités de police de proximité. C'est quelque chose qui n'est pas tout à fait en concordance avec la doctrine de la police de proximité, mais qui fonctionne bien. Les policiers de proximité sont vraiment polyvalents : ils exécutent des actes judiciaires, enregistrent des plaintes, font des constatations, des surveillances. Ils sont vraiment investis, ce qui est très important pour la population.

J'ai parlé des comités d'usagers tout à l'heure. Si, certes, lors des premières réunions, il est reproché à la police de ne rien faire ou de relâcher deux heures après les quelques jeunes que, de temps en temps, elle interpelle -ce qui ne sert donc à rien- des problèmes très pratiques sont posés, des problèmes de stationnement de jeunes, mais aussi de véhicules. Quand nous répondons, nous devons être crédibles : si, lors de la réunion suivante, trois ou quatre mois plus tard, nous n'avons pas réglé ces problèmes, nous ne le sommes plus.

Les aspects judiciaires découlent de cela : lors d'une réunion, peut être évoqué un trafic de stupéfiants : à tel endroit, les dealers ont été vus, ils s'échangent des choses. Ce n'est peut-être pas vrai, car beaucoup d'habitants, dès qu'ils voient trois jeunes ensemble, les soupçonnent automatiquement, mais il ne faut pas non plus faire l'impasse, ces soupçons, dans certains cas, se vérifiant. Nous devons pouvoir expliquer, la fois d'après, que nous avons pris telle et telle mesure, pour tel et tel résultat. Il nous faut avoir cette sorte de transparence devant les gens.

L'année dernière, la délinquance a été stable. Voilà deux ans, nous avions commencé à tenir des comités d'usagers, car elle avait fortement augmenté. Nous devons annoncer aux habitants du quartier que, selon nos chiffres, la délinquance a beaucoup baissé -de 10 % à 15 %- et leur demander si ces chiffres correspondent à ce que eux ressentent.

La mise en place de la police de proximité n'a pas affaibli la police judiciaire parce que les renseignements exploitables parviennent de façon beaucoup plus massive.

Auparavant, les îlotiers signalaient dans leurs rapports un trafic de stupéfiants sur tel ou tel quartier. Ces rapports étaient totalement inexploitables et ne présentaient pas le moindre intérêt. Maintenant, ils sont forcément beaucoup plus précis, comportent des noms, des modes opératoires. Nous avons une obligation de réponse.

M. Jacques Mahéas - Monsieur le commissaire, vous avez bien mis en exergue tous les travaux qui sont faits en Seine-Saint-Denis, terre d'expériences. Je suis aussi satisfait de constater qu'un partenariat y existe entre la justice, la police et, notamment, les travailleurs sociaux, en vue du maintien de la sécurité.

Alors que, souvent, la police est mal considérée, comme vous l'avez indiqué, nous apprenons en vous écoutant que la motivation de tous et la mise en place de la police de proximité permettent d'obtenir des résultats positifs. Vos propos sont très réconfortants.

La police est-elle présente aux moments les plus criminogènes, les plus difficiles, c'est-à-dire lorsque les jeunes délinquants sont, eux, encore dans la rue, et qu'il ne reste plus que la brigade anti-criminalité, c'est-à-dire en soirée, le samedi et le dimanche, notamment ? Ne doit-elle pas s'adapter en conséquence ?

Le fait qu'au Pavé-Neuf, par exemple, la population soit extrêmement mobile, extrêmement renouvelée, pose-t-il d'importantes difficultés, en particulier en ce qui concerne cette délinquance des mineurs ? Comment pouvez-vous obtenir des renseignements sur une famille qui arrive auprès de vos collègues, s'ils sont hors département ?

Enfin, que penseriez-vous d'une coordination des actions en cours chapeautée par le maire ?

M. Philippe Lutz - Les policiers de proximité, sur Noisy-le-Grand, travaillent en cycles et n'ont pas les mêmes horaires selon les secteurs : ceux du centre-ville, pavillonnaire, finissent à vingt et une heures trente ; en revanche, ils commencent plus tôt le matin, à cause du marché. Ils s'adaptent.

Ceux des autres secteurs -du Champy et du Pavé-Neuf- terminent leur service à vingt-deux heures trente, y compris le samedi.

Ces horaires ne sont pas considérés comme un dogme : ils varient en fonction de la délinquance, comme les effectifs. A de très nombreuses reprises déjà, sur un an, y compris dans le centre-ville, ils se sont décalés, parce que des augmentations de délinquance étaient constatées. Ainsi, sur le Pavé-Neuf, l'année dernière, nous avons eu quelques petits soucis : le quartier ayant été plongé dans le noir plusieurs fois, les effectifs se sont décalés.

Que les effectifs de police de proximité s'adaptent à la délinquance est un impératif : c'est le B A - Ba de la police.

Il y a eu une première vague où la police de proximité était très efficace, parce que d'un seul coup, grâce aux redéploiements d'effectifs, beaucoup plus d'hommes étaient affectés sur les créneaux les plus sensibles, c'est-à-dire la fin d'après-midi et le début de soirée.

Les délinquants, en face, notent les arrivées, les départs ; ils savent à partir de quelle heure nous n'avons plus personne, il ne reste qu'un véhicule de police secours et la brigade anti-criminalité.

Il faut casser cette espèce de cercle qui nous conduirait à retrouver très rapidement les problèmes que nous avons connus voilà quelques années.

Il faut une adaptation très régulière, sans, évidemment, que les fonctionnaires de police ne vivent quasiment un calvaire, ne sachant pas, d'une semaine sur l'autre, selon quels horaires ils vont travailler. C'est un problème de gestion des personnels.

Dans mon secteur - et c'est le cas de nombreuses autres circonscriptions de la petite couronne - je dispose de fonctionnaires extrêmement jeunes. Certes, c'est un inconvénient, car ils ont une faible expérience, mais c'est aussi un énorme avantage car ils sont très motivés, notamment en matière de police de proximité. La plupart du temps, je n'ai pas besoin de leur signaler une augmentation de la délinquance après minuit ; ils constatent eux-mêmes ce fait car ils ont communication de plaintes tous les jours. Ainsi, au bout de deux ou trois jours, ils décalent leurs horaires. Il faut impérativement prendre en compte cette mobilité.

En ce qui concerne votre deuxième question relative à l'obtention de renseignements au sujet de personnes qui viendraient notamment d'autres départements, actuellement, il est plutôt rare d'être renseigné ; on attend qu'un premier fait soit commis pour s'intéresser au problème. C'est un handicap. Mais la fourniture de renseignements est obtenue par un autre canal, à savoir celui de l'Education nationale. En effet, celle-ci détient les dossiers des familles qui peuvent poser problème.

Les personnels de mon service rencontrent ceux de l'Education nationale, de la mairie, des centres commerciaux dans les cellules de veille, tous les mois. De ce fait, nous réduisons le laps de temps entre le moment où des personnes arrivent, commencent à soulever quelques petites difficultés alors que nous ne les connaissons pas.

Ce point est évidemment perfectible. Un travail énorme doit être effectué avec les bailleurs. Mais nous n'en sommes qu'au tout début. La police de proximité a été mise en place en France voilà au mieux deux ans : dans certaines circonscriptions, son installation date de quelques semaines ; dans mon secteur, elle remonte à un an. Parfois encore, elle est inexistante. Pour ma part, je commence à enregistrer le résultat du travail avec les bailleurs. Ainsi, ils ont un réel pouvoir sur les expulsions. Au lieu d'engager des procédures d'expulsion fondées exclusivement sur des dettes locatives, on peut en ouvrir en raison de troubles du voisinage. Mais les bailleurs considèrent qu'il existe un risque, et c'est vrai. Ainsi, cette semaine, un jeune a frappé un gardien d'immeuble. Une procédure d'expulsion a tout de suite été engagée. Bien évidemment, on sait qu'elle ne va pas aboutir tout de suite.

La troisième question qui m'a été posée concerne la responsabilité du maire. Les contrats locaux de sécurité ont peu prévu la phase d'évaluation. Or si cette phase était véritablement menée à bien, un travail en lien beaucoup plus étroit pourrait être effectué.

A titre personnel, je suis moyennement favorable à une espèce de « chapeautage » du maire sur la police nationale. A Noisy-le-Grand, les relations avec la mairie sont satisfaisantes ; des dossiers avancent de façon régulière. J'ai connu la même situation au Blanc-Mesnil. C'est un intérêt bien compris. Aller au-delà me semble délicat.

M. Bernard Plasait - Pourquoi ?

M. Philippe Lutz - En raison de l'indépendance que doit avoir la police vis-à-vis du politique.

M. le président - Je vous remercie, monsieur le commissaire.

Audition de M. Jean-Marc DELAYE, vice-président de l'Union nationale des associations de parents d'élèves de l'enseignement libre (UNAPEL),
de Mme Danièle FLOCKE, secrétaire régionale de l'UNAPEL,
et de Mme Régine FLORIN, enseignante, permanente de l'UNAPEL

(3 avril 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Mes chers collègues, nous allons entendre M. Delaye, vice-président de l'Union nationale des associations de parents d'élèves de l'enseignement libre (UNAPEL), Mme Danièle Flocke, secrétaire régionale de l'UNAPEL, et Mme Régine Florin, enseignante, permanente de l'UNAPEL.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. Delaye.

M. Jean-Marc Delaye - Nous sommes parents d'élèves ; nous représentons les familles de l'UNAPEL, qui compte 800 000 cotisants. Environ 2 millions d'élèves sont scolarisés dans l'enseignement catholique, soit à peu près un enfant sur cinq. Il faut savoir qu'à un moment ou à un autre, un enfant sur deux est passé, passe ou passera par nos établissements. Par conséquent, on ne peut pas considérer nos écoles comme des espèces de citadelles à l'abri des marées du temps.

Une spécificité de nos établissements tient au rôle des parents, qui y est assez fortement affirmé. Cependant, nous estimons que, si les parents se doivent d'être les premiers éducateurs, ils ne peuvent pas être les seuls.

Nous avons besoin de tous nos partenaires, au premier rang desquels figure la puissance publique. La plupart de nos écoles sont régies par des contrats d'association avec l'Education nationale.

En ce qui concerne la lutte contre la délinquance, nous partons d'un projet fondateur. Le projet éducatif de l'école catholique se raccroche à l'Evangile. Nous accueillons 10 % à 15 % d'enfants catholiques pratiquants. Ceux qui ont une culture chrétienne représentent environ 70 % des effectifs. Le reste des élèves est constitué de musulmans, de juifs et de personnes qui ne pratiquent aucune religion.

Nous souhaiterions qu'à un moment donné la puissance publique, l'Etat ou les hautes institutions comme la vôtre se penchent sur le problème du sens que l'on peut donner à l'éducation. Nous rencontrons trop souvent des enfants qui n'ont aucune référence à de quelconques valeurs. Selon nous, c'est le début de la délinquance. Pour moi qui suis juriste de formation, la loi, qui fonde la République, est un indicateur.

L'école catholique est constituée de grands établissements situés dans des quartiers très protégés et d'autres qui se trouvent dans des quartiers plus populaires. Ce n'est pas une école fermée. Mais ce qui nous inquiète beaucoup c'est le phénomène des bandes et de leur impunité. Petits, les enfants commencent par commettre de petites incivilités ; l'année suivante, ils vont venir par exemple dans nos kermesses et ils vont se livrer à des bousculades, des chapardages ; l'année d'après, comme ils n'ont jamais eu aucune sanction, leurs agissements sont un peu plus désagréables. Puis, lorsqu'ils atteignent quinze ou seize ans, nous finissons par avoir recours à des vigiles qui surveillent la porte d'entrée ou nous demandons au commissaire de procéder à des rondes perpétuelles. Il existe donc un problème. Il est essentiel de proposer aux jeunes des valeurs qui ne soient pas celles de la rue ou celles des bandes.

Dans l'éducation, il y a trois piliers, à savoir la famille, l'école et la rue.

En ce qui concerne la famille, nous voulons essayer d'aider les parents, mais il faut reconnaître que nombre d'entre eux sont très démunis. Qu'allons-nous tenter de faire ? Nous avons un projet qui s'attache à un certain nombre de valeurs, que l'on partage ou non. Cependant, il est très étonnant d'assister à l'inscription dans nos écoles de jeunes musulmans par leurs parents. Nous leur indiquons qu'il s'agit d'un établissement catholique, ce à quoi ils nous répondent : « c'est très bien ». Nous leur demandons alors pourquoi. Certains veulent que leurs enfants n'aient pas de mauvaises fréquentations. Pour d'autres, c'est le seul endroit où l'on va parler de Dieu, de valeurs, ce qui est rassurant pour eux.

Je sais que la loi a déjà prévu de nombreuses dispositions, mais il s'agit d'un axe. Il faudra un jour parler clair et indiquer quelles sont les valeurs de la République, les valeurs citoyennes et quelles mesures seront prises pour les faire respecter. Il faut cependant garder à l'esprit que tous les enfants ont besoin de transgresser. A notre époque, la transgression était bénigne, ou tout au moins sanctionnée.

Je cède maintenant la parole à Mme Florin, qui va vous expliquer comment nous fonctionnons et quel début de réponse pourrait être apporté à cette lutte contre la délinquance.

Mme Régine Florin, enseignante, permanente UNAPEL - On sait que les Français sont très avides de Prozac ; nos jeunes délinquants sont attachés à la violence : c'est leur Prozac. Si la violence est leur premier antidépressseur, c'est qu'ils n'ont pas le moral. Si tel est le cas, c'est qu'ils n'ont pas donné de sens à leur vie et qu'ils se demandent vers quoi ils vont, d'où ils viennent, ce qu'ils vivent et où ils vont.

Dans nos établissements, la communauté éducative, c'est-à-dire les parents, les enseignants et tous les adultes, essaie d'occuper le terrain en donnant un sens à son action, en l'inscrivant dans un projet éducatif ou d'établissement. En ma qualité de formatrice non seulement d'enseignants mais aussi de parents d'élèves, je constate dans nombre d'écoles la mise en oeuvre de grands chantiers visant à revoir le projet éducatif de l'établissement, en coordination avec les parents d'élèves, les enseignants, les cadres éducatifs et les jeunes, les élèves eux-mêmes. On rédige ensemble des projets éducatifs qui donnent du sens à un dialogue.

Dans l'un de ses ouvrages, Eric Debarbieux analyse les composantes de la violence. Il estime que quelque chose tient au climat scolaire, au climat d'insécurité. Selon des chiffres qu'il cite, les enseignants considèrent qu'en trois ans, le climat d'insécurité est passé de 8 % à 47 %. Ils ressentent, constatent plus d'agressivité, même si l'on ne sait pas si les actes ont augmenté. Quand on intervient dans des établissements en prévention de la violence, est évoquée en tout premier lieu la violence verbale. Cette notion est très difficile à définir. Où commence cette violence ? Où s'arrête-t-elle ? Chacun a son système de valeurs.

Au sein des associations de parents d'élèves de l'enseignement libre, nous sommes là pour accompagner les parents dans la prise de conscience progressive de leurs responsabilités éducatives. Pour ce faire, des structures ont été mises en place, sur proposition des parents d'élèves. Ainsi existent des services d'information familles. Des bénévoles ou des salariés vont y être à l'écoute des parents. Dans le cadre de commissions dénommées « jeunes et leurs difficultés », des parents démunis pourront se tourner vers des conseillers. Ils seront écoutés par des bénévoles ou par des professionnels qui vont les accompagner. Nous mettons également en place un bouquet de services par le biais duquel les parents, au cours d'une conversation téléphonique, vont disposer d'une écoute au sujet de problèmes auxquels ils sont confrontés. C'est un travail de partenariat et de dialogue constructif. Ont également été mises en place des rencontres intitulées « parents-école » axées sur ce qui est actuellement fait en matière de parentalité au cours desquelles des parents, des enseignants, des cadres éducatifs, des responsables, des chefs d'établissement traitent de sujets éducatifs qui ne sont pas spécifiques à l'établissement, ce qui donne l'occasion de construire ensemble la parentalité. Le premier thème qui a été abordé était dénommé « autorité-éducation ». L'une des affirmations à propos de laquelle tout le monde réagit est la suivante : les parents sont démissionnaires. Enseignants, chefs d'établissement et parents disent que ce n'est absolument pas le cas. Nous nous rendons compte que nous sommes un peu tous dans « la même galère » et que nous avons tous besoin de construire ensemble ce dialogue.

La spécificité des commissions « jeunes et leurs difficultés » est que l'on s'appuie d'abord sur des structures régionales puis départementales. Pour moi, c'est un peu l'éloge de l'action modeste, car l'on s'aperçoit qu'il est possible ponctuellement, dans des établissements scolaires, d'influencer le climat scolaire.

M. Jean-Marc Delaye - Je souhaite apporter une précision. Autrefois, notre commission s'appelait « jeunes en difficulté ». Nous avons voulu modifier l'intitulé et viser les jeunes et leurs difficultés, ce qui, à notre sens, est beaucoup plus significatif de ce qu'ils doivent affronter.

Mme Flocke, à qui je vais céder la parole, est sur le terrain, à Marseille, où elle s'occupe d'une commission de sécurité aux abords des établissements scolaires.

Mme Danièle Flocke, secrétaire régionale de l'UNAPEL - La délinquance n'est pas une fatalité et en s'en donnant les moyens, on peut inverser l'évolution. Depuis treize ans, à Marseille, existe la commission « sécurité aux abords des écoles ». Elle est parfaitement adaptable à tous les établissements scolaires de France. Je représente les 15.000 familles de Marseille et des communes voisines ainsi que les 30.000 autres de notre région académique.

Force est de constater malheureusement -et les chiffres sont là pour le souligner- qu'il existe une montée en puissance de l'incivilité d'où découle tout ce qui nous inquiète, à savoir les agressions, le racket, la drogue, les dealers. Pour traiter cas pas cas ces menaces, pour les prévenir et pour les combattre, j'essaie, à chaque appel, de trouver la solution adéquate et de mettre les intéressés en relation avec la personne appropriée, le bon service, naturellement le plus rapidement possible.

Je vais tout d'abord évoquer la mairie. A Marseille, je demande à ses services de sécuriser le devant des établissements scolaires par le biais d'élargissements de trottoirs, d'installations de feux, etc. Je réclame également la venue de personnes sous contrat emploi-solidarité pour aider les plus petits à traverser. Ce sont des adultes, présents tout au long de la journée. A Nice, il existe même des papis et des mamies « trafic », et le système fonctionne très bien. Je demande aussi du matériel pédagogique de prévention routière. Toutes ces mesures constituent un point de départ. Souvent, des officiers de police m'ont indiqué qu'il était bien d'avoir un site propre autour des établissements, sans petits buissons où pourrait être cachée notamment de la drogue.

En ce qui concerne la police et la gendarmerie, je téléphone à mes correspondants scolaires pour obtenir des îlotiers. En cas de problème plus important, je joins la brigade des mineurs ou celle des stupéfiants.

J'accompagne également parfois les parents dans leurs démarches compliquées, éprouvantes. Il en est ainsi lorsqu'il s'agit d'amener un enfant derrière une glace sans tain dans des affaires de pédophilie.

L'unité de prévention urbaine a été créée à Marseille voilà une dizaine d'années. Elle est constituée par des policiers volontaires qui se déplacent dans les écoles. Ils abordent la délinquance, la drogue, les sectes et toutes sortes de préventions. Ils travaillent aussi la nuit.

En ce qui concerne les actes de pédophilie, des actions d'information ont également été menées.

En fait, je suis le lien entre les établissements scolaires, les parents et les pouvoirs publics. Au cours de différents entretiens que j'ai pu avoir, mes interlocuteurs ont estimé qu'il fallait responsabiliser tant les parents que ceux de substitution. J'ai souvent entendu qu'il s'agissait d'une obligation citoyenne.

A titre personnel, je rappellerai que la loi de 1945 avait certes été adoptée à l'égard d'enfants qui n'avaient plus de parents, au lendemain de la guerre. Même si elle ne correspond plus aux enfants d'aujourd'hui, il serait bien de la faire appliquer, car elle a de bonnes bases.

M. Jean-Marc Delaye - Quand on est parent d'élèves et que survient un acte de délinquance dans un établissement, il est extrêmement important d'accompagner les parents. Il faut arriver à les convaincre de porter plainte. Globalement, nous sommes très présents dans nos établissements et, structurellement, nous entretenons des liens très forts avec les chefs d'établissement. De ce fait, un réel dialogue se noue au sein de l'école.

Pour terminer, je citerai quelques chiffres. En 1995, 24 % des élèves ont éprouvé un sentiment d'insécurité alors que 41 % d'entre eux ont connu le même sentiment en 1998. Il est à relever une nouveauté. Dorénavant, l'insécurité ne concerne plus seulement la cour ou les extérieurs de l'école ; elle est également ressentie à l'intérieur des classes. Chez les adultes, cette même impression est passée de 7 % à 49 %. Quant aux actes d'agressivité dont les enseignants sont les victimes, ils ont grimpé de 6 % à 37 %.

Cependant, ces données doivent être tempérées. Certes, quatre fois plus d'élèves sont agressés, mais ces faits ne représentent que 0,042 % de la délinquance.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Les chiffres que vous venez de nous communiquer, monsieur Delaye, concernent-ils l'enseignement privé ?

M. Jean-Marc Delaye - Ce sont des données globales.

M. le rapporteur - La délinquance touche-t-elle de la même manière l'enseignement privé et public ?

M. Jean-Marc Delaye - Nous avons plus de moyens de lutter contre la délinquance, les parents étant très présents dans et aux abords des établissements. Se crée de ce fait une espèce de réseau. Les parents se connaissent et connaissent les enfants qui fréquentent l'établissement. Dans le XVIIIème arrondissement, où était scolarisé l'un de mes enfants, certains parents d'élèves étaient commerçants et, lorsqu'ils s'apercevaient d'actes douteux, ils téléphonaient à l'école ou à l'association de parents d'élèves. Il existe par conséquent des référents. Cela fait partie de nos projets d'établissement ; c'est une volonté affirmée. Quand vous entrez dans un établissement privé, vous prenez l'engagement de suivre certaines règles du jeu. De plus en plus, nous allons essayer de développer cela avec les enfants. Ainsi, une petite école de Paris a mis en place en primaire un conseil, dont les membres sont élus à l'issue d'une campagne électorale, et qui élabore des projets. Il s'agit, par exemple, de définir comment les élèves vont se mettre en rang, qui va balayer la cour, qui va éviter de mal parler, etc. Ce sont des projets à leur niveau, mais c'est là que tout commence. Dans l'école du XVIIIème arrondissement où était mon fils, existait un conseil d'élèves avec des élections ; les représentants des élèves participaient au conseil d'établissement, etc. Cela permet aux enfants de savoir ce qu'est la vie citoyenne.

Plus les parents seront présents dans les établissements et plus nous pourrons sinon les former, du moins les informer des dangers et leur apporter une écoute. L'expression « comité éducatif » a été créée par les parents d'élèves de l'enseignement libre voilà vingt-six ans environ. Grâce à vous, messieurs, il est repris dans la loi.

A titre personnel, il me paraît extrêmement important de revaloriser la philosophie, puis de la réintroduire dans les enseignements technologique et professionnel et d'intégrer le questionnement philosophique, y compris chez les petits. Pour les personnes aux cheveux blancs comme moi, cela s'appelait l'instruction civique et la morale. Je sais que l'Education nationale fait de grands efforts en ce sens, mais elle peut mieux faire.

M. le rapporteur - Mme Flocke a parlé du bien-fondé et de l'efficacité du partenariat entre les parents, la police, la justice, les différents acteurs. Vous sentez-vous suffisamment associés aux diverses réponses qui peuvent être proposées, aussi bien par votre fédération nationale qu'au niveau local ?

Mme Danièle Flocke - Au niveau local, la réponse est positive. Le maire, M. Gaudin, met tout en oeuvre pour cela. Tout le monde y met du sien.

Je suis persuadée que la présence et l'engagement des parents aux abords des écoles est essentielle. C'est un gage de sécurité pour nos enfants. Il faut demander cet effort aux parents.

M. Jean-Marc Delaye - A l'échelon national, depuis quelque temps, les différents ministères, qu'il s'agisse de celui de l'Education nationale ou de celui qui est en charge de la santé, affichent une volonté assez forte d'associer les parents à la réflexion qu'ils peuvent mener. Nous pouvons apporter sinon des solutions, du moins des pistes de réflexion.

Mme Régine Florin - Ainsi, dans les réseaux d'écoute et d'aide à la parentalité qui ont été mis en place par la délégation interministérielle à la famille, les actions de sensibilisation à la prévention des conduites à risques, à la drogue, à la violence qui sont organisées à l'intérieur des établissements scolaires à l'attention des parents ont bénéficié de subventions dans le cadre des réseaux. Le délégué interministériel est récemment venu présenter ces réseaux d'écoute au conseil des présidents et il s'est vivement intéressé à ce que nous faisions. En réalité, il faut que nous nous prenions par la main et que nous allions demander.

M. Jean-Marc Delaye - Il est à noter une bonne écoute, notamment dans les établissements parisiens. Les policiers viennent assez souvent en uniforme, fait qui est nouveau et que je trouve très bien, expliquer comment lutter contre le racket, présenter les dangers de la drogue, etc. De plus en plus, les actions sont réalisées avec les chefs d'établissement, voire avec les enseignants. Les parents, tout comme leurs enfants les premiers, ont encore peur des représailles et des violences. A ce stade, un important travail reste à accomplir.

M. le président - Tout le monde se rend compte que rien ne peut se faire sans que toutes les parties prenantes soient associées. Tous ceux qui, à un titre ou à un autre, doivent faire face à ces problèmes de délinquance doivent assumer leurs responsabilités. Il est effectivement normal que les parents soient de plus en plus associés. Leur présence à la sortie des établissements est certainement une bonne chose. Si elle est facilement envisageable dans le primaire, qu'en est-il dans le secondaire ?

M. Jean-Marc Delaye - En ce qui concerne les lycées, malheureusement, une telle présence n'est pas assurée. Au collège, elle fait l'objet d'une espèce de tractation. En cinquième ou en quatrième, les enfants acceptent encore que leurs parents les accompagnent, surtout si ceux-ci sont impliqués dans le milieu éducatif et qu'ils en profitent pour rencontrer d'autres parents. Ils leur demandent simplement de leur lâcher la main 50 mètres ou 100 mètres avant l'école. Une telle attitude est dissuasive. J'en veux pour preuve l'anecdote que m'a racontée une amie hier soir. Elle accompagnait sa fille à l'école et celle-ci lui a demandé de la laisser à 100 mètres de l'école ; sans que la mère sache pourquoi, sa fille est revenue vers elle sous prétexte qu'elle avait oublié de lui demander quelque chose, et elle s'est laissée conduire jusqu'à la porte de son établissement.

Une personne d'une communauté africaine faisait remarquer que les membres de ladite communauté ne nous comprenaient pas nous, parents. Ils se demandaient pourquoi, si l'on voyait l'un de leurs fils commettre une incivilité, on ne lui donnait pas une claque. Dans nos écoles, on ne sait pas agir ainsi, mais on pourrait se permettre de faire une observation.

M. le président - Lors d'une audition précédente, un intervenant nous expliquait que les communautés africaines, notamment, vivent ainsi ; dans les villages, n'importe quel adulte peut réprimander n'importe quel enfant, et tout le monde trouve cela très bien. La transplantation en France pose quelques problèmes, et on peut le regretter.

M. Jean-Marc Delaye - Je ne suis pas tout à fait d'accord. J'ai le souvenir de m'être fait rappeler à l'ordre lorsque je laissais un peu trop vivement éclater ma jeunesse sur le trottoir de l'école. On était repris par des adultes à l'époque et on trouvait cela tout à fait normal. Nos moeurs ont évolué. Mais je crois qu'il faut laisser le droit aux jeunes de transgresser. Le seul problème est qu'ils sachent s'arrêter.

M. le rapporteur - Que pensez-vous de la proposition tendant à redynamiser les internats au collège et au lycée ?

M. Jean-Marc Delaye - Elle peut engendrer le pire et le meilleur. Si ce sont des internats-prisons dans lesquels on va enfermer des jeunes sans leur fixer un projet, il s'agira de ce que l'on appelait avant des « maisons de correction ». En revanche, si, dans ces structures, on leur apprend à vivre en société, à respecter un certain nombre de valeurs collectives, cette formule peut être la meilleure des choses.

A un moment donné, il va falloir que le Parlement soit unanime sur un certain nombre de points. C'est très important pour moi. Vous devez donner des orientations.

M. le rapporteur - Que pensez-vous de la sanction éventuelle infligée aux familles défaillantes sur les allocations familiales ?

M. Jean-Marc Delaye - C'est une tentation. S'il s'agit de les en priver, on les rend encore plus volatiles et on les enferme encore plus dans la délinquance. Si une telle mesure est imposée de façon brutale, ce n'est pas une bonne solution. En revanche, si l'on trouve un biais afin que l'argent bénéficie aux enfants exclusivement et non à toute la famille, cette proposition peut être intéressante.

M. le président - Au cours d'un débat en séance publique, j'avais suggéré d'élargir les possibilités de tutelle, de façon que les allocations continuent de profiter à l'enfant.

M. Jean-Marc Delaye - Le tutorat me paraît être une solution.

M. Jacques Mahéas - Je suis optimiste à propos du tutorat car de plus en plus de jeunes retraités s'occupent par exemple des aides aux devoirs. Je félicite les parents car l'on ressent une prise de responsabilité de leur part dans les écoles que vous avez mentionnées.

Je voudrais tout d'abord savoir si le choix de mettre son enfant en école privée est toujours dicté, comme autrefois, par des considérations religieuses ou si ce n'est pas plutôt la crainte de l'insécurité dans les écoles publiques qui motive les parents.

Par ailleurs, quand se produit dans un établissement privé un fait dramatique, qu'en tirez-vous comme conclusion ?

M. Jean-Marc Delaye - Deux de mes enfants ont été scolarisés dans le public et les deux autres l'on été dans le privé. Par conséquent, mon cas correspond tout à fait à la statistique française.

M. Jacques Mahéas - Avez-vous mis vos enfants à un moment donné de leur scolarité dans le public et ensuite dans le privé ?

M. Jean-Marc Delaye - Plusieurs critères ont motivé mon choix. Dans certains cas, la qualité de l'enseignement public était supérieure à celle du privé, ce qui a pu influencer ma décision. Mon choix n'a pas été à proprement parler purement religieux. D'ailleurs, seuls 10 % à 15 % des parents qui optent pour l'enseignement catholique le font par conviction religieuse. C'est fort bien car nous sommes sous contrat d'association avec l'Etat et nous estimons faire partie du service public de l'éducation.

Ma situation est cependant un peu particulière. En ce qui concerne le premier de mes enfants, je n'ai pas eu le choix : lorsque j'ai voulu l'inscrire à l'école la plus proche de mon domicile dans le XVIIIème arrondissement, la directrice m'a indiqué qu'il n'y avait pas de place. Elle m'a également fait part des difficultés qu'elle rencontrait en matière de réussite scolaire en raison du nombre important d'élèves par classe -une trentaine- et de la diversité des ethnies qui pouvaient aller jusqu'à vingt-cinq par classe. Elle m'a donc conseillé de rechercher un autre établissement, public ou privé, qui accepterait mon fils. J'ai alors trouvé une école dont le projet éducatif et le mode de fonctionnement m'ont convaincu.

Si un projet éducatif existe, car tel n'est pas toujours le cas, il faut le faire vivre. S'il s'agit simplement d'une feuille de papier que l'on fait signer aux parents en début d'année sans faire respecter ce projet, cela n'a aucun intérêt. Ce fait a entraîné mon engagement personnel. Mes enfants et petits-enfants ont fait ou font leurs études dans l'enseignement privé. De surcroît, un tel choix implique des sacrifices pour certains parents.

Parfois, des parents musulmans nous disent : « c'est mieux tenu dans vos établissements ». Je n'aurai pas l'outrecuidance de soutenir que c'est vrai mais ces personnes le perçoivent ainsi. Cela signifie que les parents sont réellement en attente de repères pour leurs enfants.

Je disais tout à l'heure que pour moi, en République, la loi est la valeur suprême. Si elle n'est pas bonne, il est de votre responsabilité, messieurs les sénateurs, de la changer.

Nous sommes des parents vraiment engagés et nous ne comptons pas notre temps. Lorsque des catastrophes se produisent dans un établissement, nous allons en rechercher la raison et nous allons essayer d'accompagner les parents. Une personne m'a fait la réflexion suivante : « Si j'ai un fils qui a de brillants résultats scolaires mais si, alors qu'il a quinze ans, on m'apprend qu'il est assassin ou qu'il est mort, je considérerai que je n'aurai pas réussi mon éducation ».

Nous avons l'impression qu'il faut absolument prendre en compte cette dimension. Pour ma part, j'estime pouvoir faire quelque chose. Mais, dans le secteur public, c'est moins évident. Les chefs d'établissement ont un peu moins de pouvoir sur leur propre établissement ; par conséquent, ils ne peuvent pas donner la même impulsion.

Mme Régine Florin - Il est clair qu'il y a le sens d'une équipe d'adultes qui est soudée autour d'un enfant, lequel se reconnaît comme étant identifié individuellement et non comme étant perdu dans l'anonymat. De ce fait, le comportement n'est pas le même. Au lieu de dire : « toi, là-bas », si je dis : « Charles, qu'es-tu en train de fabriquer ? », cela change tout !

Audition de M. André TANTI,
vice-président de la fédération des parents d'élèves
de l'enseignement public (PEEP)

(3 avril 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons entendre M. André Tanti, vice-président de la fédération des parents d'élèves de l'enseignement public (PEEP).

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. Tanti.

M. André Tanti - Votre commission a décidé de travailler sur le problème de la délinquance des mineurs. Permettez-moi d'intervenir devant vous au nom de mon organisation de parents d'élèves. De temps en temps, je ferai quelques digressions, car je ne peux m'empêcher de me rappeler qu'entre 1990 et 1993, et plus particulièrement au cours de l'année 1992, j'ai été rapporteur de l'instance d'évaluation des politiques publiques d'insertion des adolescents en difficulté. Par conséquent, certaines idées que je développerai seront issues de mes activités professionnelles et non associatives.

La fédération des parents d'élèves de l'enseignement public est la plus ancienne des fédérations de ce type. Ses origines remontent à 1906, avec la création de la première association de parents d'élèves au lycée Carnot, à Paris, dans le XVIIème arrondissement. La constitution de la fédération date de 1926. En 1968, la fédération des parents des lycées et collèges s'est transformée en fédération des parents d'élèves de l'enseignement public. Il nous a fallu soixante-deux ans pour que soit satisfaite la principale de nos revendications, à savoir que des parents puissent participer à la vie scolaire de leurs enfants. C'est particulièrement important. Depuis 1968 dans les lycées et collèges, depuis 1977 dans les écoles, les parents qui sont présents sont élus. Tel n'est toujours pas le cas dans les écoles privées. Seules les écoles publiques se sont ouvertes à cette démocratie.

La principale valeur que nous mettons en avant est le fait que nous soyons les premiers éducateurs de nos enfants. C'est l'un des points qui nous distinguent le plus de nos concurrents de la FCPE, qui prônent la coéducation. Avoir encore aujourd'hui le courage de soutenir que les parents sont les premiers éducateurs et qu'il n'entre pas dans le rôle de l'école d'être éducateur des enfants, c'est croire en la responsabilité des parents. Nous tenons fortement à cette idée.

Je présenterai en quelques mots notre fédération. Notre organisation est calquée sur celle de l'Education nationale et compte une fédération nationale, des unions régionales et des associations départementales. De la même manière qu'en 1906 au lycée Carnot, des associations sont créées autour d'un établissement ou éventuellement d'une ville. Dans le département des Hauts-de-Seine, par exemple, une seule association représente la ville de Châtillon, alors que six associations sont présentes à Issy-les-Moulineaux. La situation dépend du contexte local.

Le problème de la délinquance des mineurs est grave et délicat. Il faut avant tout éviter l'anathème sans tomber dans l'angélisme. C'est peut-être une formule, mais elle souligne combien la crête pour traiter de la délinquance des mineurs est étroite. La PEEP ne croit ni aux remèdes miracles ni aux solutions universelles.

Je voudrais m'arrêter quelques instants sur l'ordonnance de 1945 relative à l'enfance délinquante. Nombreux sont ceux qui tirent à boulets rouges sur cette ordonnance et qui la jugent obsolète ; j'invite ceux qui la critiquent le plus à m'indiquer ce qu'ils ajouteraient s'ils devaient la réécrire. Le texte de cette ordonnance est assez volumineux : j'ai pris la peine de le relire et je crois que tout y est. Je ne ferai pas comme le ministère de la justice, qui, sur son site internet, fait une déclaration analogue mais sans en tirer les mêmes conséquences. Le problème de l'ordonnance de 1945 est qu'elle n'est pas appliquée. On n'a pas pris le soin d'en appliquer les différents éléments, car tout est prévu : l'incarcération des jeunes, la liberté surveillée.

Permettez-moi de faire une remarque. J'ai consulté les statistiques du ministère de la justice et de la protection judiciaire de la jeunesse. En tant que commission parlementaire, vous devriez demander que l'on vous communique les stocks et non pas les flux, comme c'est malheureusement le cas aujourd'hui. Il est très compliqué de remonter les statistiques, et l'année 2000 n'est pas encore consultable ; j'ai cependant pu regarder les années 1998 et 1999. Le nombre d'enfants suivis au 31 décembre est indiqué, soit 37000, mais beaucoup ne figurent pas quand vous regardez de plus près. A ce sujet, je n'ai pas vu beaucoup d'enfants suivis au titre de l'ordonnance de 1945 dans les statistiques de la protection judiciaire de la jeunesse.

Je ne connais pas les statistiques relatives à l'ordonnance de 1945, mais, dans la plupart des cas, la sanction est l'admonestation ou la remise à la famille. Or je ne pense pas que les statistiques aient beaucoup évolué depuis 10 ans.

La prise en charge des jeunes qui ont de graves difficultés pose donc un problème. J'ai entendu des juges parler de l'ordonnance de 1945. Ils disaient qu'il y avait en réalité un noyau dur qui était difficile à traiter. A-t-on le courage d'investir les sommes nécessaires sur les jeunes concernés ? Savez-vous combien coûte un enfant qui est placé dans un foyer ? En 1986, M. Chalandon avait voulu ouvrir une maison à Roubaix ; le coût journalier par enfant était estimé à 2000 francs ! Il faut avoir conscience que le fait de s'occuper correctement de ces jeunes, avec de réelles actions éducatives -car les mettre en prison ne servirait à rien- coûte très cher. Sommes-nous prêts à le faire ? Il faut être très clairs sur ce point.

Je vous prie de m'excuser de cette digression sur l'ordonnance de 1945, mais je crois qu'elle est au coeur de vos débats et il me paraissait nécessaire d'en dire quelques mots.

L'objet des associations de parents d'élèves est l'école. Nous n'avons pas attendu ces derniers mois pour prendre conscience des problèmes d'insécurité et pour interroger les parents d'élèves à ce sujet. L'observatoire des parents sonde deux fois par an depuis 1996 un panel représentatif de mille parents d'élèves issus de l'enseignement public et privé. Nous posons régulièrement la question suivante : « Estimez-vous que l'établissement fréquenté par votre enfant est un lieu à risque concernant la violence, la drogue et le sida ? » En septembre 1996, en ce qui concerne la violence, nous dénombrions un peu plus de 30% de réponses positives. En septembre 1998, ce pourcentage était descendu à moins de 15%. Lors de notre dernier sondage, en août 2001, il atteignait 51%. Nous observons donc une forte remontée du sentiment d'insécurité des parents d'enfants scolarisés. Ce sondage est régulièrement repris par la presse ; il sort au mois de mai, à l'occasion de notre congrès, et au moment de la rentrée scolaire, puisqu'il sert de support à notre président. Les résultats ont été envoyés à des responsables politiques et certains ont bien voulu réagir.

Monsieur le président, je vous remettrai les télécopies que je me suis fait envoyer ce matin par la fédération. En effet, j'ai reçu votre courrier hier et j'ai dû préparer cet exposé rapidement.

J'ai déjà dépassé le temps qui m'était imparti, mais je voudrais intervenir encore sur quelques points. J'ai essayé de voir quelles pouvaient être les causes de la délinquance des mineurs. Nous constatons aujourd'hui l'émergence de l'image de mineurs délinquants impunis. Là, la société fait des choix. Lorsque des voitures sont incendiées ou que des exactions sont perpétrées dans une école et que les auteurs restent impunis, cela ne peut être qu'incitateur pour les autres.

Il existe donc des problèmes de prévention et d'encadrement. Je me faisais la réflexion suivante : qui est véritablement, aux termes de la loi, chargé de la prévention dans les quartiers difficiles ? Il se trouve que les services de prévention dépendent du président du Conseil général. Or, à l'occasion d'une explosion de violence dans un quartier, on met l'accent non pas sur la présence du président du Conseil général, mais sur celle du maire ou du représentant de l'Etat.

Nous devons faire face également à des problèmes de personnels, qu'il est difficile de stabiliser dans ces quartiers. Je ne ferai pas le procès des différentes instances qui peuvent intervenir. Lors d'une visite à la cité des 4 000, à La Courneuve, des travailleurs sociaux m'ont dit qu'il fallait avant tout coordonner les moyens plutôt que d'en accorder davantage. On a été confronté à ce genre de situation pour la politique de la ville, même si depuis le préfet a plus de pouvoirs. Il est vrai que des actions sont menées par la police, par la gendarmerie, par le conseil général, par la caisse d'allocations familiales, et que chacun a besoin d'argent pour le faire. Ensuite, on se retrouve avec des actions éparpillées, des partenariats qui manquent parfois de leader. Cependant, le leader est celui qui arrive à fédérer différentes actions, et ce n'est pas toujours le même.

On peut donc noter une certaine défaillance en matière de prévention et d'encadrement.

Nous voyons des établissements situés dans des zones où cela devrait mal se passer et où cela se passe bien parce que les chefs d'établissements prennent les choses en main. Je pense au principal d'un collège du Val-d'Oise qui était arrivé dans un établissement dans lequel la délinquance était particulièrement grave. Il a commencé par inscrire ses enfants dans ce collège puis il s'est attaqué aux problèmes. Si on n'arrive pas à les résoudre, ce n'est pas parce qu'il y a vingt-cinq ethnies, comme je l'ai entendu tout à l'heure, ou que les gens manquent de courage ; il faut savoir dialoguer avec les personnes, il faut savoir remettre de l'ordre. Ce principal a fait baisser significativement la délinquance dans son établissement. J'ai vu des établissements qui étaient bien tenus parce que les équipes éducatives se serraient les coudes et ne lâchaient rien.

Je suis délégué des parents d'élèves dans le lycée que fréquente ma fille. Depuis le début de l'année, six ou sept conseils de discipline ont eu lieu. Les élèves qui y sont convoqués ont déjà fait l'objet d'un rapport, ils sont passés chez le proviseur, ils ont reçu un avertissement. Lorsqu'un avertissement est donné en conseil de classe, les parents sont convoqués directement -les courriers, on le sait, n'arrivent jamais !- et on leur explique les difficultés que leur enfant rencontre, qu'il s'agisse de travail ou de discipline. Lorsque l'on met en place ce genre de système, les établissements sont tenus et il n'y a pas de problèmes.

En revanche, j'ai connu des établissements situés dans des zones favorisées où cela se passait mal. Le proviseur niait la présence de drogue dans son établissement. Le jour où il a admis qu'il y avait un problème, il a pu commencer à être traité. Selon moi, il faut absolument évoquer le problème de la drogue, car c'est l'une des causes de la délinquance des mineurs.

L'insécurité des établissements est particulièrement mal vécue par les parents, et il faut impérativement la traiter. Elle provoque des perturbations dans les classes. Dans ces conditions, le règlement n'est plus appliqué. Il y a un important travail à faire dans les établissements scolaires sur le règlement intérieur, qui doit être discuté à tous les niveaux. Il faut le faire comprendre aux élèves et l'appliquer. Un jour, un élève me faisait remarquer qu'il devait se présenter au surveillant pour tout retard excédant cinq minutes, alors que ce n'était pas le cas d'un professeur qui avait quinze minutes de retard.

Le nombre d'adultes dans un établissement n'est pas nécessairement insuffisant. Il convient cependant de ne pas créer une entrée distincte pour les professeurs et pour les élèves. Je le dis souvent, la meilleure solution consiste à obliger les professeurs à traverser la cour en installant la salle des professeurs à l'opposé. La présence d'adultes est ainsi assurée. Il ne faut pas toujours plus de moyens, il suffit parfois de petites choses. Naturellement, l'absence de prévention -le manque de surveillants, par exemple- peut se payer très cher, comme je le disais tout à l'heure à propos de la délinquance.

Je ferai quelques remarques sur les moyens. Aujourd'hui, on demande tout à l'Education nationale. Elle ne peut pas faire du « cousu main ». L'Education nationale n'a pas à prendre en charge les élèves qui ont des difficultés et qui sont délinquants. La protection judiciaire de la jeunesse est prévue pour cela ; qu'elle fasse son travail !

Les idées ne manquent pas. Lors d'un colloque organisé par M. Jack Lang à la fin de l'année 2000 à l'Ecole nationale supérieure de Chimie, de nombreux intervenants avaient prôné l'internat pour la réinsertion d'élèves délinquants. Mme Pérol-Dumont, chargée par M. Jack Lang de rédiger un rapport sur l'internat, a fini par conclure à l'issue de ses auditions que ce n'était pas la meilleure solution. Des expériences ont été réalisées dans des collèges ruraux du Poitou. On a envoyé des élèves « à la campagne », comme on le faisait au XIXème siècle, et cela a été un échec. Ce n'est pas parce que certains chefs d'établissements réussissent à réinsérer quelques délinquants que l'on peut généraliser de telles mesures.

Nous n'avons malheureusement pas ressenti les effets de l'opération de communication relative à l'école du respect qui a été décidée par M. Lang au début de l'été. Il faudrait aujourd'hui faire le compte des semaines à thème organisées dans les écoles, en sachant qu'il y a 36 semaines de cours. Nous ne savons même plus quand se tient la semaine des parents !

J'en viens au sujet délicat des caméras de vidéosurveillance, sujet qui prête à polémique parce que nous ne savons pas comment les choses se passent. Lorsque le président du conseil général des Hauts-de-Seine envisage l'installation de caméras de vidéosurveillance dans les collèges, les réactions sont nombreuses. A chaque fois que je parle de l'insécurité dans les lycées aux instances régionales, on me répond que ce n'est pas un problème, que M. Dray dispose de crédits pour installer une vidéosurveillance dans les lycées qui le désirent. Je n'ai cependant jamais entendu M. Dray interviewé sur ce sujet. Je ne fait pas de polémique ; ce qui nous intéresse, c'est la sécurité de nos enfants.

Il est difficile de dire à un proviseur qu'il y a un problème dans son établissement. Il va vous répondre que cela se passe non pas dedans mais devant le collège. Je me souviens d'un collège dans lequel quelques élèves avaient décrété que c'était mardi gras tous les jours et lançaient des oeufs sur les collégiens qui ne pouvaient plus entrer dans l'établissement. Le principal était calfeutré chez lui, il n'en pouvait plus. Il m'a dit qu'il avait demandé à la police d'intervenir et que cela lui avait été refusé. En tant que parent d'élève, j'ai appelé le commissariat et j'ai demandé qu'une voiture de police soit présente devant le collège à huit heures et à midi ; cela a résolu le problème. Dans les établissements qui ne connaissent pas trop de difficultés, il suffit quelquefois de petites mesures pour que les choses rentrent dans l'ordre. Néanmoins, quelques temps plus tard, à propos d'un autre problème dans ce collège, j'ai suggéré au principal d'appeler le commissariat et il m'a répondu qu'il n'avait pas le numéro !

J'en termine sur le thème des caméras de vidéosurveillance. Sous réserve que toutes les règles soient respectées, nous ne sommes pas opposés à toute mesure qui permettrait d'assurer une meilleure sécurité pour nos enfants. Nous ne souhaitons pas que les enfants délinquants soient surprotégés, nous voulons que nos enfants aient la sécurité qui leur revient.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Je vous poserai les mêmes questions qu'aux intervenants précédents. Vous avez souligné, monsieur le vice-président, que ce n'était pas à l'Education nationale de prendre en charge les enfants délinquants. N'est-ce pas à l'Education nationale de donner le signal d'alerte en cas de décrochage scolaire, qui est la porte entrouverte -pas toujours, Dieu merci !- au cercle infernal de la délinquance ?

M. André Tanti - Lorsque je dis que ce n'est pas à l'Education nationale de s'occuper des délinquants, je pense au cas de jeunes qui ont déjà été entendus par des tribunaux pour mineurs et pour lesquels on préconise le retour à l'école comme solution de réinsertion. Là, je dis halte ! Il faut faire attention à ce que l'on fait.

En revanche, un chef d'établissement devrait naturellement avoir des contacts avec le commissaire de police ou avec l'officier de gendarmerie. Une collaboration est nécessaire.

Faut-il pour autant faire entrer la police dans les écoles ? Nous avons sondé les parents et ils y sont opposés. Je le comprends, parce que nous ne voulons pas d'un dispositif policier dans les écoles. Il ne faut pas qu'il y ait deux policiers à l'entrée des écoles. Il ne faut pas non plus aboutir à l'extrême inverse.

Dans le lycée dont je vous parlais, une exaction importante a été commise et nous sommes en train de repérer les enfants concernés. Deux d'entre eux sont passés en conseil de discipline. A chaque fois, une plainte est déposée par le chef d'établissement et les enfants sont aussi entendus par la police. A mon sens, c'est un devoir de collaborer, de travailler ensemble.

Face à un sujet aussi complexe et délicat que celui que vous traitez, les différents acteurs doivent collaborer ; si chacun travaille dans son coin, nous n'y arriverons jamais. Je suis donc tout à fait favorable au signalement, je dirai même qu'il faut aller jusqu'à la plainte. La drogue ne sort d'un établissement que lorsqu'elle disparaît complètement, c'est la seule solution.

M. le rapporteur - Dans le domaine de la concertation et du partenariat, vous avez évoqué la nécessité d'avoir un chef de file de façon à coordonner les moyens ; les parents estiment-ils aujourd'hui être suffisamment associés aux mesures qui sont prises en matière de prévention de la délinquance, tant à l'échelon national que dans chaque établissement ?

M. André Tanti - Vous me permettrez de faire une digression sur ce point. Les parents sont bénévoles, ils donnent parfois beaucoup de leur temps parce qu'ils croient qu'ils ont un rôle à jouer dans le domaine de l'éducation. Or les organisations de parents d'élèves sont peu aidées tant par l'Education nationale que par les élus. A notre sens, c'est une erreur, car nous considérons que des parents organisés sont des parents bien informés. Les textes relatifs à l'Education nationale sont complexes. En outre, il faut avoir le goût de la représentativité. Les fédérations de parents d'élèves ont pour objet la défense de l'intérêt général des parents. Depuis vingt ans, je peux dire que je ne suis pas beaucoup intervenu pour mes propres enfants. Aujourd'hui, nous ne sommes pas toujours reconnus par les pouvoirs publics et on nous accorde rarement les facilités qui pourraient nous être offertes.

Nous avons dû aller devant le tribunal administratif pour faire comprendre à l'Education nationale qu'il fallait qu'elle joue son rôle afin que la représentation des parents soit assurée dans les établissements et que la loi soit appliquée. Les directeurs d'école ont fait grève à propos des élections de parents d'élèves. Même chez Zola, on fait la grève quand on perd quelque chose. Je ne sais pas ce que perdaient les directeurs d'école. Ils s'attaquaient aux parents dans leur rôle au sein de l'école. Tout cela est parti d'un syndicat d'enseignants qui a l'intention, depuis 1977, de « virer » les parents de l'école.

Que veut-on aujourd'hui ? On n'a pas toujours les aides que l'on pourrait obtenir de la part des élus. Quand on n'est pas d'accord avec une fédération de parents d'élèves -certes, je reconnais que ce n'est pas toujours facile pour un chef d'établissement de m'avoir en face de lui- on demande à quelques amis de créer une liste en précisant qu'elle s'occupe uniquement de l'école et qu'elle ne fait pas de politique ; elle reçoit de l'aide de la mairie, etc. Aujourd'hui, on s'aperçoit que la représentation n'existe pas. Or le rôle d'une fédération de parents d'élèves n'est pas de donner des mots d'ordre. Nous ne l'avons jamais fait et même nos concurrents le font de moins en moins.

Les fédérations de parents d'élèves ont un rôle à jouer en matière de délinquance des mineurs, car il faut former les parents à aborder les problèmes de violence dans un établissement. C'est ce que nous essayons d'apporter en tant que fédération et il faut nous en donner les moyens.

M. le rapporteur - Je voudrais vous poser une dernière question : que pensez-vous d'une éventuelle sanction sur les allocations familiales des familles défaillantes ?

M. André Tanti - Ce sujet est très délicat. J'avais fait le calcul avec un inspecteur d'académie : on supprimait au mois de mai les allocations familiales d'un élève qui commençait à se déscolariser au mois d'octobre et il fallait six mois pour les rétablir ! Certes, les procédures ont été un peu améliorées. Il faut surtout avoir des outils adaptés.

Je ne voudrais pas dire de bêtises sur ce sujet. M. Lang a écarté les élus des conseils de discipline des lycées et des collèges. Les règles de droit sont-elles parfaitement respectées lors des conseils de discipline ? Le problème, c'est que la sanction tombe vite. Il ne faut pas faire de la justice expéditive. Trois mois, cela passe vite à nos âges, mais cela représente un tiers d'année scolaire pour des jeunes.

Par conséquent, pour ce qui est de la sanction sur les allocations familiales, il faudrait qu'un travail soit effectué en amont sur la famille. Combien de familles sont-elles concernées ?

Si vous allez sur le terrain, vous verrez que ce n'est pas en coupant les allocations familiales ou en décrétant que dorénavant les enfants de treize ans iront en prison que vous ferez cesser la délinquance.

Il faut travailler sur cette question. Est-ce normal de voir des enfants âgés de douze ans mendier dans le métro alors qu'ils devraient être à l'école ? Il faut essayer de traiter les problèmes à la base et non pas de manière générique.

M. le président - Monsieur le vice-président, nous vous remercions.

Audition de M. Philippe CHAILLOU,
président de la chambre spéciale
des mineurs de la cour d'appel de Paris

(3 avril 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, président

M. Jean-Pierre Schosteck, président -Nous allons entendre M. Philippe Chaillou, président de la chambre spéciale des mineurs de la cour d'appel de Paris.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole, Monsieur Chaillou.

M. Philippe Chaillou - Monsieur le président, pour faire écho à ce que disait mon prédécesseur, je vais essayer d'être le plus concret possible. Je vais partir de mon métier, de ce que je fais. A mon sens, la justice des mineurs souffre avant tout d'être méconnue, du fait de ce que l'on appelle « la publicité restreinte », principe qui veut que les audiences pénales de mineurs ne soient pas publiques, à la différence des audiences concernant les majeurs. Ce principe de publicité restreinte est sain, il est édicté pour préserver l'avenir des jeunes, mais, en entretenant l'ignorance, il finit par se retourner contre les mineurs.

Au-delà de ce principe, la responsabilité de cette méconnaissance incombe aussi à ceux dont le métier est d'informer et qui ont tendance à privilégier le fait divers au détriment de l'analyse. Je pense à la série télévisée sur le travail du juge des enfants qui, il y a quelques années, avait passionné l'opinion et qui avait bien donné à voir le travail des juridictions pour mineurs.

Je préside la chambre spéciale des mineurs de la cour d'appel de Paris, cette chambre ayant pour mission de statuer sur tous les appels interjetés à l'égard des décisions prises par les juges des enfants tant en ce qui concerne l'enfance délinquante que l'enfance en danger. Je suis dans cette chambre depuis plus de six ans, après avoir été substitut du procureur, juge des enfants en province et à Paris, président d'un tribunal pour enfants en province et exercé d'autres fonctions à la cour d'appel, mais toujours dans le droit des personnes.

Ce n'est pas de ces fonctions juridictionnelles que je vous parlerai, même si, lorsque l'on a pour ambition de réformer la justice, il n'est peut-être pas inutile d'être informé sur l'acte particulier de juger. La seule remarque que je ferai concernant cette activité juridictionnelle est que le laxisme supposé de la justice des mineurs est un mythe. Je vais citer un seul exemple : la chambre que je préside a confirmé une peine de douze ans de réclusion criminelle prononcée à l'égard d'un mineur de quatorze ans et demi au moment des faits. Je puis vous assurer, avec le recul d'un certain nombre d'années, que les peines prononcées par les tribunaux pour enfants sont de plus en plus lourdes.

Je vais essayer de vous expliquer le rôle de coordination que j'exerce au sein de la cour d'appel de Paris depuis de nombreuses années, en dehors de tout texte et de toute obligation, même si une toute récente circulaire du garde des sceaux du 8 mars 2002 vient d'officialiser cette pratique.

Le ressort de la cour d'appel de Paris comporte sept tribunaux pour enfants -Paris, Bobigny, Créteil, Evry, Meaux, Melun et Auxerre- tout cela n'est pas très facile. Il y a plus de cinquante juges des enfants dans le ressort de la cour d'appel de Paris, soit un peu plus d'un sixième des juges des enfants sur le plan national.

J'exerce ce rôle d'animation dans la plus étroite collaboration avec l'avocat général chargé des affaires de mineurs. Je réunis tout d'abord régulièrement les présidents des tribunaux pour enfants du ressort, la dernière réunion datant du 19 mars dernier, pour tenter d'harmoniser les pratiques au sein de la cour. Je réunis tous les juges des enfants du ressort pour des réunions à thème, par exemple sur les commissions d'incarcération des mineurs, sur les mineurs étrangers isolés -des commissions parlementaires se sont penchées sur cette question. Je tiens également des réunions partenariales avec la protection judiciaire de la jeunesse, l'administration pénitentiaire, des réunions transversales avec d'autres magistrats qui s'occupent des affaires de mineurs, juges de l'application des peines.

Je visite régulièrement les juridictions de mineurs, le plus souvent avec l'avocat général chargé des affaires de mineurs. Ce ne sont pas des visites de courtoisie. Elles durent une journée. On commence par un entretien avec les chefs de juridiction ; on tient une réunion avec tous les partenaires extérieurs de la juridiction, en présence des chefs de juridiction, des juges des enfants, des substituts chargés des affaires de mineurs, avec la police, la gendarmerie, la protection judiciaire de la jeunesse, l'aide sociale à l'enfance, l'Education nationale et le barreau. L'après-midi, le magistrat délégué à la protection de l'enfance du siège que je suis réunit les juges des enfants, en général en présence du président du tribunal, pendant que l'avocat général est avec le procureur et les magistrats du parquet, les substituts chargés des affaires de mineurs. Je crois que, si les activités doivent être absolument complémentaires, il y a des moments aussi où il ne faut pas mélanger le rôle d'un magistrat du siège avec celui d'un magistrat du parquet. J'organise enfin une réunion avec les chefs de juridiction, les juges des enfants, les substituts chargés des affaires de mineurs, les juges d'instruction chargés d'affaires de mineurs et les juges de l'application des peines pour avoir un regard un peu global sur la politique de la juridiction dans le domaine des mineurs.

Je fais un rapport de ces visites au premier président. Je vous remettrai d'ailleurs le dernier rapport, si vous le souhaitez, qui date du mois de juin 2001.

Chaque année, je visite tous les quartiers de mineurs des maisons d'arrêt du ressort, le plus souvent avec l'avocat général, parfois avec le premier président. Vous avez sans doute visité le centre des jeunes détenus de Fleury-Mérogis. Nous y avons mené une action importante sur les problèmes de violence, qui se sont depuis beaucoup améliorés, au point que la prison peut être considérée comme pilote dans ce domaine. Néanmoins, le CJD abrite soixante jeunes et il faudrait faire des unités moins importantes.

Je me rends également dans les établissements privés habilités qui accueillent les mineurs placés, afin de les contrôler -c'est la loi.

Vous comprendrez que j'ai non pas une connaissance théorique de la délinquance des mineurs, mais une appréhension extrêmement concrète des mineurs eux-mêmes, que je vois tous les jours à la cour d'appel, mais également sur le terrain par des contacts avec les différents intervenants institutionnels que je viens d'évoquer.

Comment vois-je la situation actuelle ? J'étais le rapporteur général de la mission Lazerges-Balduyck, dont le rapport de quatre-vingt-six pages comporte cent trente-cinq propositions ; je ne vais pas vous les répéter, j'imagine que vous les avez lues. Les choses ont évolué ; je vous ferai donc part de la façon dont je vois les choses aujourd'hui.

La situation n'est pas très bonne. On assiste à une massification de la délinquance des mineurs, avec des réponses qui sont à mon sens de plus en plus inadaptées. Cela dit, la situation n'est pas pire qu'il y a un an ou deux. Je constate plutôt, dans mes visites des juridictions, une certaine stagnation par rapport à la délinquance des adultes. Or, depuis peu et sans le moindre fondement objectif, les discours se sont énormément radicalisés, contribuant à finir d'affoler un système et une opinion qui ont besoin de tout sauf de cela.

Face à une telle situation, l'urgence, me semble-t-il, est de reprendre les fondamentaux, d'avoir une sorte de  « discours de la méthode ». Premièrement, et c'est essentiel, parce que je crois que la plupart des errements viennent de là, il ne faut pas confondre ce qui ressort du politique et ce qui ressort de la justice.

Devant un problème qui devient de plus en plus collectif -j'ai parlé de massification- la justice ne peut donner, c'est son essence même, que des réponses individuelles, ce qui marque d'ailleurs la limite de son action. Grosso modo : tu y étais ou tu n'y étais pas ; si tu y étais, tu as des comptes à rendre de ce que tu as fait. La justice peut casser une bande en renvoyant chacun à sa responsabilité individuelle dans les faits qui ont été commis, mais elle ne peut pas empêcher que la bande se reconstitue ou qu'une autre bande prenne la relève pour toutes les raisons qui font que, dans certains quartiers et pas dans d'autres, des bandes se constituent. La justice n'est pas et ne peut pas être dans la gestion collective des populations.

En revanche, il est de la responsabilité du politique qu'il n'y ait pas de manière endémique 30% de délinquants dans une rue pour des raisons socio-économiques et culturelles que tout le monde connaît, qui n'ont rien à voir avec le fonctionnement de la justice. Je me suis occupé en même temps des XVIème et XVIIIème arrondissements de Paris ; je ne vous apprendrai rien en vous disant que le taux de mineurs délinquants dans ces deux arrondissements n'était pas le même. Pourtant, la même justice y était rendue.

Or, il faut bien constater qu'il n'y a pas de réponse politique en matière de délinquance des mineurs. Ne nous payons pas de mots, la délinquance des mineurs est essentiellement un mal des quartiers en difficultés, qui cumulent tous les handicaps : chômage, immigration forte, absence de services publics. Ce n'est pas une problématique du VIème arrondissement de Paris.

Qu'est-il fait pour ces quartiers en difficultés ? A l'évidence, pas assez. Une récente étude de l'INSEE relève que, malgré la baisse de la population dans ces cités entre 1990 et 1999, le nombre des chômeurs y a nettement augmenté. En 1999, le chômage y était toujours deux fois plus élevé que sur l'ensemble du territoire national.

Or, les mineurs délinquants sont dans ces cités, tout comme les mineurs délinquants sont pour beaucoup des jeunes d'origine étrangère qui cumulent toutes les inadaptations et devant lesquels toutes les portes se ferment lorsqu'ils cherchent du travail. Il est peut-être ainsi difficile d'accepter les règles d'une collectivité qui ne vous laisse de place que devant un écran de télévision ou une console de jeux, d'autant qu'il vous sera alors servi meurtres en série, publicités affriolantes, sommes astronomiques gagnées par quelques vedettes ou hommes d'affaires parfois véreux et pornographie.

La raison de la massification de la délinquance des mineurs n'est pas ailleurs que dans les dysfonctionnements sociaux que je viens d'évoquer. Elle n'est pas ailleurs que dans l'absence d'action sur les causes. Plutôt que de s'attaquer à ces vraies raisons, il est plus facile de trouver des boucs émissaires comme la justice ou la protection judiciaire de la jeunesse, institutions certes tout à fait imparfaites, mais qui n'auront jamais le pouvoir à elles seules de juguler le phénomène.

Pour ce qui concerne la justice des mineurs, ce que je connais le mieux, cela ne va pas très bien dans une institution -la justice- qui, globalement, va mal. Je citerai quelques points d'appui, simplement pour tenter d'y voir clair. Une sorte de tolérance « zéro » a été mise en place pour apporter une réponse à tout acte de délinquance ou d'incivilité commis par un mineur. En conséquence, le contentieux des mineurs délinquants est le contentieux judiciaire qui a le plus augmenté. Le résultat, c'est que l'institution judiciaire est engorgée. Cela rentre, mais cela ne sort pas ; ou, ce qui sort, c'est parfois du vent. Je suis désolé de tenir des propos aussi crus.

Je vais vous lire des extraits d'une lettre qui m'a été adressée le 25 février 2002 par le président du tribunal de grande instance de Meaux : « Monsieur le président, nous avons l'honneur d'appeler votre attention sur une difficulté de fonctionnement que nous rencontrons dans l'exercice de nos fonctions, relative à l'inexécution des décisions prises par les juges des enfants du tribunal de grande instance de Meaux.

« En effet, les magistrats du tribunal pour enfants de Meaux font depuis plusieurs années le constat d'un retard important dans l'exécution de leurs décisions, tant au pénal qu'en assistance éducative. En dépit des moyens accordés en 2000 par les autorités concernées -protection judiciaire de la jeunesse et Conseil général-, la situation n'a pas cessé de se dégrader en 2001. Ainsi, le département de la Seine-et-Marne a atteint au 30 septembre 2001 le chiffre de 476 mesures en attente d'exécution, soit 23% des mesures en attente de la région d'Ile-de-France. » Le nord de ce département est une zone difficile ; c'est en outre un département pilote en matière de délinquance des mineurs.

« Au sein du département, la juridiction de Meaux est plus particulièrement touchée puisque le nombre des mesures en attente pour cette juridiction représente 64% du chiffre départemental (...).

« La liste d'attente comprend aussi bien des mesures d'investigation -enquêtes rapides, investigations et orientations éducatives- que des mesures éducatives -assistance éducative en milieu ouvert, liberté surveillée, mesures de réparation- ou des peines prononcées par le tribunal pour enfants -sursis avec mise à l'épreuve, travail d'intérêt général. A titre d'exemple, certains sursis avec mise à l'épreuve prononcés pour une durée de dix-huit mois ne sont pris en charge que durant les six derniers mois. Certaines peines de travail d'intérêt général ne sont pas exécutées à l'expiration du délai de dix-huit mois. Des mesures de réparation ordonnées pour une durée de quatre mois sont prorogées à deux reprises et exécutées un an après leur prononcé.

« Dans ces conditions, il est facile d'imaginer à quel point notre action pénale est frappée d'inefficacité et comment cette situation génère ou renforce un sentiment d'impunité chez les mineurs auteurs d'infractions. L'action éducative posée en principe de l'ordonnance du 2 février 1945 n'est pas exercée et conduit tout droit à la récidive certains mineurs qui, s'ils avaient été pris en charge à temps par un service éducatif, auraient pu mettre un terme à un parcours délinquant. »

Je ne vous ai pas parlé des peines de prison qui, prononcées par un tribunal, ne sont pas exécutées par le parquet. C'est aussi la réalité. Contrairement à ce que l'on dit, l'ordonnance de 1945 n'est pas un texte laxiste puisqu'il permet l'exécution provisoire de la décision, ce qu'aucun texte concernant les majeurs ne prévoit. Personne n'en parle, mais c'est tout à fait important et les tribunaux la prononcent de plus en plus. Vous pouvez faire arrêter un adulte à l'audience uniquement si vous prononcez une peine d'emprisonnement ferme ou s'il comparaît à la suite d'une procédure de comparution immédiate.

Pour un mineur, le texte est beaucoup plus répressif puisque, dans tous les domaines, le tribunal pour enfants peut assortir sa décision de l'exécution provisoire, c'est-à-dire qu'un mineur en situation de réitération que l'on condamne à trois mois d'emprisonnement ferme peut être arrêté à l'audience. Il ira en prison même s'il fait appel. Si cela fonctionnait bien, cela permettrait d'aller très vite. Par rapport à la question de la détention provisoire, c'est l'un des arguments qui revient souvent en matière correctionnelle pour les mineurs âgés de treize à seize ans. Si on fait venir les affaires relativement vite devant le tribunal, on peut arrêter très rapidement et assez fermement un mineur qui est dans la réitération.

Après cette parenthèse sur les peines de prison qui ne sont pas exécutées -je parlais uniquement des mesures éducatives dans un premier temps- j'en reviens à mon propos. On a le sentiment qu'il faut que l'institution judiciaire donne à voir qu'on fait quelque chose ; peu importe si on sait très bien que ce quelque chose qui est fait par la justice n'a pas de prise sur la réalité, peu importe s'il s'agit d'une machine qui tourne à vide !

Le problème, c'est que les gens comprennent vite que le roi est nu et que tout cela peut finir par décourager les magistrats, même ceux qui aiment beaucoup leur travail -et il y en a quand même un certain nombre.

Dans un tel contexte, que croyez-vous que je puisse penser des miracles que l'on nous annonce avec la réforme de l'ordonnance de 1945, avec les procédures de comparution immédiate ou les centres fermés ? Avec tous ces projets, j'ai bien peur qu'on finisse de casser un outil qui n'était pas si mauvais, qui reposait -les technocrates l'ont oublié- sur une rencontre singulière entre un jeune et son juge ou entre un jeune et son éducateur. Quand on arrive à un certain âge de la vie, on sait très bien que c'est toujours à partir d'une rencontre avec un autre qu'un jeune peut s'en sortir.

A mon sens, avant toute fuite en avant, donnons-nous premièrement les moyens d'agir sur les causes de la délinquance des mineurs et, deuxièmement, faisons en sorte que la justice ait tout simplement les moyens de faire son travail.

M. le président - Monsieur le président, nous vous remercions de votre exposé fort clair et très intéressant.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - Pour reprendre vos conclusions, monsieur le président, comment peut-on améliorer la situation et faire en sorte que la justice ait les moyens d'agir sur la délinquance des mineurs ? Quelles grandes propositions pouvez-vous nous faire ?

M. Philippe Chaillou - Des moyens ont été donnés, des annonces ont été faites dans le milieu éducateur, mais tout cela met beaucoup de temps à arriver sur le terrain.

Par ailleurs -j'ai parlé de la juridiction de Meaux- ces moyens ne sont pas toujours accordés là où ils devraient l'être. Il faudrait une prospective, une analyse des évolutions de population ; il faut « mettre le paquet » sur les quartiers, « changer de braquet ».

Je vous livre quelques suggestions dans le désordre.

Les maisons de la justice et du droit, par exemple, offrent une justice assez proche des citoyens. Elles ne seraient pas adaptées aux grosses infractions, qui doivent être traitées au tribunal avec un certain cérémonial, mais les juges des enfants doivent leur être plus étroitement associés.

Il faut agir davantage sur le terrain.

Peut-être cela provoquera-t-il des levées de boucliers, mais, dans le texte de l'ordonnance de 1945, étaient prévus des délégués bénévoles à la liberté surveillée. Ils ont fonctionné, puis ont été abandonnés. Dans les quartiers, quelques adultes bénévoles, à la personnalité bien trempée, des pères de famille -certains se mobilisent parfois pour aller chercher les enfants- qui seraient bien identifiés, bénéficieraient du soutien des institutions, pourraient agir auprès de ces jeunes : ils sont en effet au plus près d'eux, ils connaissent la réalité de leur quartier.

Je crois enfin -cela a été évoqué- que les juridictions ne sont pas très bien gérées. Peut-être le temps est-il venu d'en confier la gestion à des ingénieurs en organisation, par exemple, à des gens dont c'est le métier d'organiser. Les choses deviennent de plus en plus complexes, et la justice des mineurs est tributaire des modes de fonctionnement de la justice en général.

Je disais que la justice allait mal : c'est une évidence. Toutefois, même si elle est actuellement extrêmement fragilisée, et qu'il ne faut donc pas trop en rajouter, elle a quand même besoin, à mon sens, de réformes fondamentales.

Ainsi, les citations par huissier sont complètement inopérantes dans les quartiers. A Paris, elles sont toujours délivrées : les huissiers convoquent les gens au Palais de justice -ils perçoivent bien sûr des émoluments- pour la leur remettre. Des moyens plus simples -lettre recommandée avec une sorte de contrat avec La Poste- pourraient être adoptés. Un employé de l'étude se rend -ou non- dans les quartiers ; du fait des décisions prises par défaut, avec des possibilités d'opposition, les procédure traînent pendant des années.

Sur les voies de recours devant la justice, il y aurait, à mon avis, à dire. La justice doit être un peu efficace : elle n'est faite ni pour les juges, ni pour les auxiliaires de justice ; elle est faite pour les justiciables. Il faut qu'il y ait une certaine autorité de la chose jugée.

Je vais tenir des propos peut-être un peu iconoclastes : en France, toute affaire peut-être jugée deux fois. C'est un principe. Je ne suis pas certain que, pour le justiciable, ce soit une bonne chose.

Ce droit d'appel rallonge évidemment la durée des procédures. Dans d'autres pays, il est possible uniquement s'il y a des raisons de faire appel : soit le premier juge, soit une petite commission au niveau de la cour d'appel en décide.

Basculer les moyens dévolus à l'appel en première instance, prendre le temps d'écouter les gens, faire moins de justice à l'abattage, restreindre un peu le droit d'appel, permettrait d'avoir une pyramide avec beaucoup plus de moyens en première instance.

M. le rapporteur - Les structures d'accueil sont-elles bien adaptées, en nombre suffisant ?

M. Philippe Chaillou - Je ne sais pas où vous en êtes de vos investigations.

Un gros problème d'hébergement se pose. La PJJ est en difficulté sur ce point, même si les CER, les centres éducatifs renforcés, ne fonctionnent pas mal.

Il existe malgré tout des solutions. Je vais parler un peu de mon expérience passée.

J'ai beaucoup travaillé, quand j'étais en province, et ensuite, à Paris, en première instance, en tant que juge des enfants, avec des « lieux de vie ». Il ne s'agit pas de « Cheval pour tous », qui a été évoqué dans la presse. Les magistrats doivent contrôler ces endroits, mais il est bien évident qu'un certain nombre de jeunes qui se sont marginalisés et qui ont vécu avec le moins de contraintes possible -il faut dire les choses telles qu'elles sont- ont le plus grand mal à intégrer une structure d'hébergement classique. Pour eux, il faut du « cousu main », des structures qui proposent quelque chose auquel ils puissent « accrocher ».

Je me souviens avoir travaillé avec des gens qui avaient retapé un thonier. Une fois sur l'océan, ils faisaient faire de la plongée aux jeunes, qui quittaient ainsi la cité. J'étais alors dans le XVIIIème arrondissement de Paris. J'avais une photo du bateau dans le tiroir de mon bureau. Un gamin m'était déféré ; après l'avoir sermonné -c'était un peu une mise en scène- je la lui montrais : « Cela te dirait d'aller là-bas ? » Je passais un coup de téléphone aux éducateurs, qui venaient le chercher, et il partait dans ce lieu de vie où il était encadré.

Se pose bien sûr la question de l'après : il n'y a pas de miracle dans ce domaine-là, mais on peut s'appuyer sur des structures alternatives qui offrent un projet dans lequel ces gamins puissent rencontrer des limites.

En effet, tel est bien le problème : ce sont des gamins qui n'ont pas de limites. Ils doivent pratiquer des activités formatrices, se confronter un peu à quelque chose, rencontrer des adultes sachant s'opposer à eux.

Il y a aussi tout le côté prestance. Il est difficile d'analyser, de ne pas dramatiser, cette délinquance des mineurs. Pourtant, un très grand nombre d'entre eux sont de très pauvres garçons -il faut bien dire ce qui est- et, dans la rue -parce que c'est sur la voie publique que cela se passe- ils adoptent une attitude de prestance : ils en rajoutent par rapport aux copains.

Les différents intervenants ne doivent pas se laisse prendre, parce que dès que l'on gratte un peu, on voit bien que les masques tombent : ces gamins peuvent « rouler des mécaniques » et, cinq minutes après, se mettre à pleurer.

Il ne faut pas non plus en faire des « durs à cuire », si je puis dire ; il faut que ce masque tombe : la délinquance s'arrêtera quand ce masque, ce besoin de se rassurer avec la bande n'auront plus lieu d'être.

M. le rapporteur - Quel jugement portez-vous sur la mission, l'organisation, le fonctionnement et, éventuellement, l'évolution de la PJJ ?

M. Philippe Chaillou - Je ne peux pas juger la PJJ : j'ai bien assez de juger les mineurs et leurs familles ! Je ne vais pas m'en sortir par une boutade ; je vais essayer de vous expliquer les choses tout simplement.

J'ai d'ailleurs, à ce sujet, émis certaines critiques. Selon les départements, elle donne satisfaction ou non.

On trouve de tout à la PJJ. Des éducateurs remarquables y travaillent -j'en ai vu me tirer d'affaire des gamins ... chapeau !- des hommes extraordinaires.

Il faut que vous ayez cela vraiment présent à l'esprit, quelque conclusion que vous rendiez : c'est sur la personnalisation des relations que tout se joue ; ce sont des gamins qui n'ont pas eu, à un moment donné, soit dans leur famille, soit après, quelqu'un avec lequel un accrochage ait pu se faire et avec lequel ils aient véritablement eu des échanges.

Il faudra se méfier, de toute façon, de tout ce qui pourra être mis sur pied.

Ainsi, les comparutions immédiates sont le pire de tout : ce sera la justice à la chaîne, un tribunal où les prévenus vont défiler. Or, en matière de justice, il ne faut surtout pas de choses systématiques, de stéréotypie des fonctionnements. En introduire dans un domaine comme celui-là serait terrible. Il faut qu'à chacun soit rendu son dû. Ces enfants ont un tel sentiment d'injustice vissé au corps -légitime ou pas : c'est une autre question- que si l'institution en rajoute en fonctionnant d'une manière stéréotypée, elle va provoquer une casse effroyable.

Ceux qui se consacrent à la PJJ doivent donc avoir la fibre éducatrice.

La question sociale qui est posée est la suivante : qui « se coltine » ces gamins ? Il n'y a pas beaucoup de candidats, il faut bien dire ce qui est. Nous parlons de la PJJ, pas des élus, mais ces derniers, quand un centre éducatif renforcé va s'implanter sur leur territoire, ont un peu peur.

Si, donc, à la PJJ, certaines personnes sont absolument remarquables, d'autres le sont moins. Elle a sans doute dû recruter des éducateurs très jeunes, avec un profil uniquement universitaire, sans, peut-être, l'épaisseur humaine nécessaire. Il n'est pas commode de gérer ces gamins au quotidien.

Cela étant, pour connaître d'autres milieux éducatifs, que ce soit l'aide sociale à l'enfance ou les établissements privés habilités, j'estime que, sur le plan individuel, elle donne satisfaction.

L'institution elle-même rencontre parfois des difficultés de fonctionnement.

Je vais encore poser des questions peut-être un peu iconoclastes : peut-on être éducateur et fonctionnaire ? Un fonctionnement administratif n'est-il pas absolument contradictoire avec cette implication qu'il faut avoir au jour le jour ?

Ce n'est pas une histoire d'horaires : à un moment donné, vous irez vite, et à un autre, il faudra être capable de passer des heures. C'est pour cela que je disais voilà un instant que, pour les cas un peu lourds, les structures alternatives me semblent les mieux à même de répondre à cette problématique : elles n'ont pas la pesanteur d'une institution.

Il faudrait que la PJJ -je ne sais pas si elle le pourra ; toutefois, des expériences ont été menées- puisse s'améliorer sur ce plan.

C'est aussi une question de valeurs. Nous avons connu des époques de grands pédagogues : Antoine Makarenko, et, dans un registre totalement différent, don Bosco. Il n'y en a plus, ni dans notre pays, ni ailleurs. Quelles valeurs avons-nous ? L'argent ? Quelles valeurs collectives, humaines, sur l'éducation des enfants, au bon sens du terme ?

J'ai beaucoup travaillé avec Françoise Dolto. Une femme comme elle aurait pu formuler de nombreuses remarques dans le contexte actuel, avec son intuition, son coeur, la connaissance qu'elle avait des hommes. Elle n'hésitait pas, d'ailleurs -c'était une femme courageuse qui avait beaucoup de franc-parler- à dire ce qu'elle pensait.

M. le président - Sur l'ordonnance de 1945, il semble bien que tout le monde soit à peu près d'accord. Peut-être devrait-elle être modifiée et mise à jour mais, en général, elle donne satisfaction.

Le problème n'est-il pas plutôt un problème de seuils ?

M. Philippe Chaillou - J'y avais pensé, bien évidemment. Il faut prendre du recul et dire les choses telles qu'elles sont, tout simplement.

Vous savez que la loi ne fixe pas l'âge auquel un mineur peut faire l'objet de poursuites pénales. Selon la formule un peu alambiquée de la jurisprudence, le mineur peut être poursuivi pénalement « quand il peut vouloir et concevoir l'acte », à savoir quand il a à peu près l'âge de raison, donc entre sept et dix ans. Je laisse cela à la réflexion de chacun.

Il peut passer devant une juridiction de mineurs.

Le deuxième seuil est celui de treize ans : une sanction pénale peut être appliquée.

L'acte de délinquance d'un mineur de moins de treize ans, quel qu'il soit, justifie-t-il d'autres mesures qu'un placement ? C'est une question.

Le troisième seuil, vous le connaissez : c'est seize ans, pour la détention provisoire, et le dernier, c'est dix-huit ans.

Si, en Allemagne, les seuils sont un peu plus élevés qu'en France, en Grande-Bretagne, ils sont plus bas. Depuis une récente loi, un mineur peut faire l'objet de sanctions pénales dès dix ans.

Pour ces gamins qui font un peu peur, entre dix ans et treize ans, faut-il une réponse pénale ? C'est aussi une vraie question. Faut-il entrer tout de suite dans cet engrenage-là ?

Ce que je vais dire vous choquera peut-être. Je sais être véritablement ferme quand cela se justifie, j'ai confirmé des peines très lourdes : j'estime que, pour une mineur, la détention provisoire ne peut parfaitement se justifier que si ce mineur est dans une fuite en avant, qu'il convient de l'arrêter et que nous n'avons pas d'autre moyen pour ce faire que de le bloquer. Annoncer : « Je te mets en prison, je t'arrête pour les autres, pour toi aussi ; tu vas réfléchir un peu, nous reprendrons les choses après » ne m'a jamais posé de problème.

Cela étant, il faut être prudent : on peut faire énormément de casse. Nous savons ce qu'est la prison. Il est vrai que, sur le plan des principes, et même si, dans les faits, je n'hésitais pas, j'essayais toujours de me dire qu'il aurait bien le temps d'y aller quand il aurait dix-huit ans et qu'auparavant, nous devions essayer tout ce qu'il était possible d'essayer.

Tel est un peu le type de réflexion que je me ferais à propos de ces gamins qui font peur. Prenons du recul ! Si nous, les adultes, ne savons pas en venir à bout alors qu'ils ont entre dix et treize ans, cela nous renvoie, par des moyens qui ne sont pas pénaux, à une impuissance de notre société par rapport à sa jeunesse qui me semble terrible.

Il faut que nous nous regardions en face. Ce sont des choses dont je suis persuadé. La démission des parents existe depuis longtemps. Qu'est-ce que cela signifie ? Que des milliers de jeunes doivent venir devant la justice pour trouver enfin des limites ?

Les limites doivent se rencontrer très tôt : il faut savoir dire « non » à un enfant, sans nécessairement donner d'explication. « Non », c'est « non » ; cela ne se discute pas, et c'est structurant. Or, dire « non » semble être impossible à un certain nombre de parents, malheureusement.

M. Bernard Plasait - Nous apprenons, au fil des auditions, que cette ordonnance de 1945 fait l'objet d'un très large consensus, au moins quant à ses principes et quant au fait qu'elle est une espèce de catalogue d'outils mis à la disposition du magistrat, ce dernier se plaignant le plus souvent que, si les outils existent bien sur catalogue, ils ne sont pas forcément disponibles au moment où il en a besoin.

M. Philippe Chaillou - En magasin !

M. Bernard Plasait - Je vous ai bien compris : il faudrait plus de moyens, pour passer du virtuel au réel.

Beaucoup de ceux qui nous ont donné leur sentiment positif sur ce texte précisent néanmoins qu'il a été souvent retouché depuis 1945 et qu'il mériterait sans doute de subir encore deux ou trois petites modifications, et ce quelquefois, d'ailleurs, sur des points très particuliers, qui sont presque des détails. Toutefois, selon les magistrats, les procédures, par exemple, s'en trouveraient simplifiées, accélérées.

Voyez-vous quelques retouches de cette nature à apporter à cette ordonnance ?

Un outil, peut-être, manque, parce que la délinquance a sans doute changé depuis 1945, est devenue beaucoup plus violente : nous avons besoin de traiter les « noyaux durs », ce qui est difficile. Lorsqu'ils ont pu être isolés, il faut quelquefois pouvoir les enfermer, sans pour autant les mettre en prison, d'où l'idée de centres fermés.

De tels centres ont existé -c'étaient les maisons de correction- mais ont été fermés pour de bonnes raisons. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, si nous les réinventions, même sous un autre nom, nous nous heurterions aux mêmes difficultés, et nous serions sans doute obligés d'y renoncer.

Un intervenant nous a soumis, en fonction de son expérience, l'idée de centres semi-fermés.

Dans un centre fermé, les éducateurs, les surveillants, le personnel doivent être particulièrement bien formés pour parvenir à résister à la pression de mineurs très violents. Ce n'est pas à la portée de n'importe qui.

Dans son esprit, un centre semi-fermé serait un centre éducatif renforcé particulièrement bien surveillé, assorti d'un volet réellement fermé qui serait utilisé de façon très limitée et provisoire : quand, à l'intérieur du centre, un jeune ne serait plus maîtrisable, il serait mis quelques jours dans ce centre fermé avant de réintégrer ensuite la structure normale.

Cette idée vous paraît-elle être une piste ou bien relève-t-elle de l'utopie ?

M. Philippe Chaillou - Je vous remercie : vous avez avancé sur des choses très concrètes, vous êtes allés assez loin dans vos réflexions.

Sera-t-il possible de ne pas toucher à l'ordonnance de 1945 ?

M. Bernard Plasait - J'ajoute simplement que ne pas la modifier sera sans doute difficile, parce que nous avons besoin de mesures symboliques, ne serait-ce que vis-à-vis des jeunes délinquants, et, bien sûr, de l'opinion publique.

M. Philippe Chaillou - Cela ne m'a pas échappé. Cela étant, je ne peux pas répondre : il appartient au législateur, au Gouvernement, de prendre leurs responsabilités par rapport à l'opinion, par rapport à la population. Les juges appliqueront les textes tels qu'ils seront.

En tant que professionnel, je ne suis pas certain qu'il faille procéder à des retouches. Il faut à mon avis absolument garder cette idée essentielle -je crois que vous en êtes convaincus- là aussi en termes de symboles, même si cela peut être parfois perverti, qu'il ne s'agit pas de la même justice que celle des majeurs. Il faut le signifier clairement. Si on l'abandonne, on abandonne tout, on abandonne l'essence de la justice des mineurs.

Ce texte -même si les juges le manient avec la plus grande souplesse, même si, après avoir essayé une mesure éducative, ils s'aperçoivent très vite qu'il leur faut prononcer une peine, appliquer une sanction- doit préciser qu'aux mineurs de moins de dix-huit ans ayant commis une infraction qui relève de la loi commune, nous répondons tout d'abord d'une manière éducative, par des mesures éducatives. C'est absolument fondamental.

Par ailleurs, il faut absolument conserver cette relation entre les personnes, autrement dit la personnalisation.

Vous savez qu'il existe deux sortes d'audiences en matière correctionnelle : l'une devant le juge des enfants, qui officie en chambre du conseil, dans son cabinet, l'autre devant le tribunal pour enfants, avec tout son cérémonial, c'est-à-dire que le juge est en robe, il est assisté par deux assesseurs qui ne sont pas magistrats. C'est le juge des enfants qui décide seul de l'orientation d'une affaire, soit en cabinet, soit devant le tribunal. A la place que j'occupe à la cour d'appel, j'ai parfois eu le sentiment que des « erreurs d'aiguillage » avaient été commises. Je n'aurais pas renvoyé certaines affaires, qui avaient notamment trait à la violence, en cabinet. Elles auraient pu être justiciables du cérémonial du tribunal pour enfants et de son arsenal de peines. Je m'en ouvrais voilà peu de temps à une collègue, juge des enfants ; elle m'a rétorqué que l'audience en cabinet « dégonfle » les choses. La justice des mineurs doit être capable de surprendre et de ne pas faire endosser à un gamin les oripeaux de délinquant qu'il veut revêtir à tout prix afin de se faire passer pour un dur. J'ai trouvé cette observation assez pertinente.

Une possibilité serait de se tourner vers le parquet, qui représente l'accusation et la poursuite dans la justice classique. Certes, il connaît moins le jeune en question, notamment en cas de récidive. Il aura moins de finesse dans l'analyse que le juge des enfants car il ne voit que des procédures.

Pour bien faire, il faudrait une entente entre le siège et le parquet. Le juge des enfants peut parfois être dans l'identification au jeune. Le parquet, lui, se place plutôt du point de vue de l'identification à la victime. Cela étant, il faut bien qu'il y ait un juge.

Que le juge des mineurs, au pénal ou dans le cadre de l'assistance éducative, soit plus proche du mineur n'est pas scandaleux.

J'espère, messieurs, que vous assisterez à une audience du tribunal pour enfants.

M. le président - Nous l'avons déjà fait.

M. Philippe Chaillou - Il se passe parfois des choses extraordinaires. Certaines victimes arrivent extrêmement vindicatives. Le rôle du président est de les laisser s'exprimer devant le gamin. Puis celui-ci va avoir la parole et va raconter son histoire. Alors, la majorité des victimes changent d'attitude et l'on assiste à un rapprochement des positions. Et le gamin lui-même fait du chemin.

La justice doit rechercher cette pacification sociale. Le jugement est un plus, mais l'objet de l'opération est bien d'arriver à ce que les gens puissent vivre ensemble.

La personnalisation peut également avoir lieu avec un policier. La première rencontre d'un gamin avec un agent de police peut être extrêmement forte. Si un jeune s'entretient « à chaud » avec un policier ferme mais bienveillant, bien dans son rôle de représentant de l'ordre, cela peut être très important.

A contrario s'il est face à quelqu'un qui se laisse prendre à cette prestance et qui ne prend pas les choses au deuxième degré, on peut arriver à une sorte d'escalade.

M. le président - C'est un peu le rôle de l'officier de prévention, qui agit ainsi dans les quartiers.

M. Philippe Chaillou - Certes, mais lorsque l'on est arrêté alors que l'on commet une bêtise, que l'on est placé en garde à vue, apparaît la culpabilité ; l'auteur de la faute a des comptes à rendre devant la société. Le jeune a devant lui, physiquement, quelqu'un qui lui demande des explications. Mais, en matière de prévention, il peut s'agir uniquement de bla-bla.

M. le président - En tant que maire de banlieue, j'observe que tout ce travail préventif avec la police est effectué. C'est la répétition des actes qui pose des problèmes.

M. Philippe Chaillou - J'aborderai maintenant la question des centres fermés ou semi-fermés. Il faut prendre garde. N'est-ce pas le désir secret d'écarter les jeunes délinquants pendant un laps de temps important qui sous-tend cette idée ? Que va-t-il se passer ? J'estime que la détention en prison est plus claire. Il ne faut pas transiger en matière de liberté. En France, existent des lieux de contention. Il s'agit de l'hôpital psychiatrique, où l'enfermement est ordonné sur décision de placement d'office. Il y a aussi la prison, y compris pour un mineur.

Les centres fermés à vocation éducative où seraient placés les mineurs pendant on ne sait combien de temps satisfont tout le monde. On ne va plus entendre parler de ces jeunes pendant un bon moment, mais, lorsqu'ils vont sortir, ce sera la pagaille. Ils vont être entre eux. La situation va être explosive. Pour moi, ce n'est pas la solution.

Je vous ai parlé d'endroits alternatifs qu'il faudrait développer en France. Il faut certes prévoir des garanties et des contrôles sur place : il n'est pas question que l'on y fasse n'importe quoi. Ces structures ne devraient accueillir que quelques gamins. Il ne faut pas se leurrer : on ne peut pas mettre ensemble quinze, vingt gamins extrêmement durs. Personne n'y tient. Les lieux de vie doivent regrouper trois, quatre, cinq jeunes, ayant des activités, encadrés par des adultes, bénéficiant éventuellement du soutien d'un psychologue.

M. François Zocchetto - Ma première question concerne l'éventuelle restriction du droit d'appel, que vous avez évoquée tout à l'heure, monsieur Chaillou. Si l'on s'engageait dans cette voie, il faudrait être certain qu'une telle mesure a une utilité. Sauf erreur de ma part, il ne me semble pas que les décisions rendues par un tribunal pour enfants qui sont frappées d'appel soient très nombreuses. Pouvez-vous nous donner une indication de leur pourcentage ? Quels sont également les délais ?

M. Philippe Chaillou - Il est exact qu'il ne s'agit pas d'un problème central de la justice des mineurs, même si tel est le cas en ce qui concerne la justice, prise dans sa généralité.

Je ne saurais pas vous dire le nombre de procédures pénales qui existent dans le ressort des tribunaux pour enfants. Chaque année, 200 à 250 arrêts pénaux sont rendus, y compris dans des affaires criminelles concernant des mineurs qui ont moins de seize ans au moment des faits.

Les délais sont longs ; l'appel intervient au moins un an après le jugement. C'est beaucoup trop.

Quant à l'assistance éducative, environ 500 décisions sont rendues par an. Quand on statue, par exemple, sur une ordonnance de placement provisoire prise par un juge des enfants au titre de l'enfance en danger, autrement dit, le retrait d'enfant, cette mesure étant valable six mois, on doit se prononcer avant. On accorde par conséquent une priorité au traitement de certaines affaires.

M. François Zocchetto - Lorsque l'on assiste à des procédures impliquant des mineurs, on a parfois l'impression que certaines personnes devraient être jugées non à leur place mais à leurs côtés, alors qu'elles sont absentes. Je pense en premier lieu aux parents. J'ai été frappé de constater que des mineurs qui comparaissent devant le juge des enfants ne comprennent pas la procédure, qui peut être trop solennelle. C'est parfois le cas en cabinet où va être employé le vouvoiement, où le jeune va peut-être être appelé « monsieur » pour la première fois de sa vie. Ce jeune a l'air absent, regarde derrière pour voir si ses parents ou une personne de connaissance ne sont pas présents. Selon vous, monsieur Chaillou, existe-t-il des possibilités d'associer une responsabilité pénale des parents dans ces procédures ?

On comprend bien l'absence de sanction pénale ou une responsabilité pénale atténuée pour les mineurs -souhait partagé par la majorité d'entre nous- mais on constate l'existence d'un vide, à savoir qu'à un moment, il n'y a plus de responsable. Comment pourrait-on organiser une responsabilisation pénale éventuelle des adultes qui ont la charge de ces enfants ?

Je me demande même parfois si l'on applique vraiment les textes relatifs à la corruption des mineurs, notamment dans des affaires de moeurs où l'on voit des mineurs totalement dépassés par les événements en raison de l'environnement dans lequel ils vivent. Parallèlement, les adultes qui vivent à leurs côtés ne font pas l'objet de poursuites.

M. Philippe Chaillou - En droit pénal, la responsabilité est individuelle : c'est celui qui a commis l'acte qui est responsable. Les parents ne seront jamais les auteurs moraux de l'infraction. Au sein de la mission à laquelle j'ai participé avait été mise en exergue cette responsabilité des parents. Je crois que les choses avancent.

Sur le plan strictement pénal, un texte prévoit des possibilités de poursuites contre des parents. Nous sommes dans un domaine d'interprétation stricte : il faut que les parents aient failli dans l'éducation. Ce sont des termes assez vagues. Le travail du juge consiste essentiellement à faire rentrer des faits dans une qualification pénale, mission peu facile.

Je suis assez d'accord avec cette idée d'insister sur cette place, cette responsabilité des parents. Mais il ne faut pas mettre l'accent uniquement sur l'aspect pénal. Il convient aussi de mener des actions de soutien car certains parents sont totalement dépassés.

Monsieur le sénateur, vous avez évoqué les affaires sexuelles. L'une de mes collègues, qui, après avoir travaillé dans l'administration centrale, est revenue en juridiction, m'a dit être frappée par le fait qu'il y a un avant les cassettes pornographiques et un après. Les parents laissent traîner à la maison de telles cassettes, que les enfants visionnent. Il existe un réel problème.

On fait ceux qui sont surpris par le nombre d'agressions sexuelles, par les tournantes, etc. Il faut garder à l'esprit ce que peuvent voir des gamins à longueur de temps. J'ai traité des affaires dans lesquelles des mineurs ont mis en scène des actes de violence qu'ils ont vus. En matière sexuelle, j'estime que nous avons une responsabilité écrasante du fait de la publicité, des cassettes pornographiques. Des gamins de quatorze ans qui soumettent avec violence une jeune fille ou une femme à ce qu'ils appellent « la doublette » n'ont pas inventé cet acte. Ils l'ont vu dans des cassettes.

A l'audience, on essaie d'expliquer la situation aux jeunes coupables d'agressions sexuelles graves, mais ils ne comprennent pas ou font comme tel. Dans de telles affaires, ils sont donc condamnés à de fortes peines de prison. Il ressort ensuite de discussions avec les personnes qui les prennent en charge qu'ils n'ont toujours pas compris et qu'ils ont le plus grand mal à le faire. Dans quelle société vivons-nous pour que ces interdits assez fondamentaux ne puissent pas être entendus ?

M. le rapporteur - En ce qui concerne la PJJ, j'estime qu'il existe des difficultés de lisibilité dans son action et, par conséquent d'efficacité. Monsieur Chaillou, vous avez indiqué que la compatibilité est difficile entre un éducateur et un fonctionnaire. La solution ne consisterait-elle pas à prendre l'exemple de l'éducation où ont été mises en complémentarité les fonctions d'éducation et de bâtisseur ? Il conviendrait alors de faire appel à des partenariats avec les collectivités locales. La PJJ n'y gagnerait-elle pas ?

M. Philippe Chaillou - On pourrait effectivement faire de ces agents des sortes d'experts, de contrôleurs et de garants vis-à-vis de l'Etat de ce qui peut se faire à l'échelon local. Mais, si l'on agit ainsi, cela revient petit à petit à faire changer leur métier. Il faut bien qu'ils soient sur le terrain, sinon ils vont perdre leur savoir-faire et devenir des ronds-de-cuir.

Lorsque j'exerçais les fonctions de rapporteur général de la mission précitée, j'avais pensé essayer de créer une grande direction de la PJJ. Cette option n'a pas été retenue.

Récemment, je me suis orienté vers une autre direction. Il ne faut pas que la PJJ meure car personne d'autre ne peut exercer ses missions. Il faut l'améliorer.

En matière de délinquance des mineurs, il convient tout d'abord d'en déterminer les causes. Et nous devons mettre l'accent sur les quartiers. Il est tout de même presque question de guerre civile ! Pour moi, c'est le problème politique numéro un. Or il est assez absent du débat actuellement, et je trouve cela dramatique. Le politique est fait de gestes symboliques. Récemment, j'indiquais préférer la mise en oeuvre d'un ministère de la jeunesse à l'affectation de moyens à la PJJ.

Sur la question de la délinquance des mineurs, à un moment donné, une parole politique forte, qui rassemble, doit s'exprimer. On entend tout et n'importe quoi sur ce sujet, comme si la France n'avait pas de tradition en la matière. Or tel n'est pas le cas. Partons de l'acquis. Nous n'avons absolument pas à rougir de ce que nous avons élaboré patiemment.

Audition de M. Hubert BRIN,
président de l'Union nationale des Associations familiales

(10 avril 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - L'ordre du jour appelle l'audition de M. Hubert Brin, président de l'Union nationale des associations familiales.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. Brin.

M. Hubert Brin - Permettez-moi de me référer, en substance, à un texte que j'ai écrit voilà quelques mois et dont la philosophie n'a pas été remise en cause par le conseil d'administration qui s'est réuni samedi dernier.

Je rappelle que l'UNAF a vocation à défendre et à représenter toutes les familles, y compris celles qui connaissent des dysfonctionnements. Cela dit, si les familles avaient réellement démissionné, notre société aurait explosé depuis longtemps. Sans doute sommes-nous aujourd'hui dans une période incertaine dont il convient collectivement de prendre la mesure. Cependant, on se trompe lorsqu'on cherche des solutions immédiates à un phénomène durable et profond.

Le « sort d'exclusion » que notre société fait à toute une partie de sa jeunesse laisse à penser que nous n'avons pas besoin d'elle. Comment s'étonner dès lors que ces jeunes détruisent un monde auquel ils pensent ne pas avoir accès ?

D'un point de vue général, plutôt que le terme « démission » des familles, j'emploierai le mot « désarroi » face à une nécessaire et nouvelle affirmation des repères, des plages de liberté et des interdits comme principe de construction de l'enfant, du jeune, comme de toute société. Ce désarroi concerne d'ailleurs une population bien plus large que les seules familles en difficultés.

Nous avons vu se multiplier les arrêtés instaurant un couvre-feu pour les enfants et les jeunes. Aujourd'hui, comme hier, d'aucuns évoquent la suppression des allocations familiales aux familles dont les enfants sont délinquants ou leur placement sous le régime de la tutelle. Outre qu'une telle approche traduit une méconnaissance totale de la philosophie tant des allocations familiales que de la tutelle, je réaffirme qu'elle n'a ni valeur ni sens et qu'il ne s'agit que de solutions inadaptées à un problème réel.

Acceptons d'abord de reconnaître que, lorsque les conditions minimales d'existence ne sont pas assurées, la famille, parents et enfants réunis, ne peut que se mobiliser sur la satisfaction de besoins élémentaires au détriment de toute préoccupation éducative et parfois même de la légalité. La recrudescence très problématique des phénomènes d'incivilité trouve son fondement, pour une part importante, dans le malaise des parents dont la situation sociale est si fragilisée et si dégradée qu'elle hypothèque toute transmission des valeurs de notre société.

La violence urbaine et la délinquance juvénile ne trouveront donc pour partie de solutions durables qu'en prenant en compte le temps nécessaire à l'élaboration d'une politique de prévention sociale et familiale alliée à une tout aussi nécessaire politique de répression -la loi doit s'appliquer- qui ne peut se construire à partir de telle ou telle escalade médiatique.

Il faut cesser de croire que l'importance d'un problème justifie l'urgence dans laquelle des propositions sont avancées en réponse au désarroi de l'opinion publique. En refusant, comme certains le font, de soutenir les rôles structurants de la famille dans l'apprentissage des repères tout comme celui, tout aussi structurant, de la différence des sexes -il faut un équilibre entre les pôles masculins et féminins dans l'éducation des enfants- on brouille les repères eux-mêmes et plus personne n'y retrouve sa place, pas même les institutions.

Nous devons également, me semble-t-il, analyser sereinement mais très sérieusement l'incidence d'un monde qui fonctionne de plus en plus en temps réel sur les comportements des individus dans la gestion de leur pulsion de toute nature. Plus que jamais, il revient aux politiques publiques de donner un sens à la cohésion de notre société au lieu d'être guidées essentiellement par des choix techniques et financiers ou médiatiques.

Une politique familiale globale doit donc être réaffirmée et les parents doivent être aidés, encouragés et soutenus par un discours de vérité et d'exigence. Il me paraît dangereux de déconsidérer les familles pour atteindre l'objectif d'une « reparentalité » car l'exercice de la responsabilité ne peut se faire sans dignité ni liberté. La perception plus exacte des devoirs parentaux ne s'appréhende pas forcément efficacement par la contrainte.

L'idée, par exemple, de placer ces familles sous tutelle accréditerait la thèse selon laquelle celles qui seraient considérées comme démissionnaires devraient être démissionnées. A l'inverse, il serait à cet égard tout aussi dramatique de laisser entendre aux familles dont les prestations sociales sont sous tutelle qu'elles ressortissent inévitablement de phénomènes, comme l'exclusion et la délinquance.

Au regard de l'autre alternative qui est quelquefois proposée, à savoir la suspension ou la suppression des allocations familiales, je dirai que la politique de prestations familiales est aussi un élément constitutif du droit de l'enfant. Les allocations familiales, par exemple, sont un droit ouvert par l'enfant. Ainsi, la valeur philosophique de chacun se trouve symboliquement reconnue par la société quel que soit le statut ou le revenu de ses parents. Je ne peux donc accepter l'idée de suspension ou de suppression des allocations familiales.

Paradoxalement d'ailleurs, après avoir voulu supprimer ces allocations aux familles plus aisées, on en modifierait l'affectation aux plus pauvres ou à celles qui sont le plus en difficultés. Il s'agirait en quelque sorte, après la mise sous conditions de ressources, de la mise sous conditions de civisme. D'autres avaient déjà demandé la mise sous conditions de citoyenneté.

Un droit est un droit ; il ne saurait être érodé par de successives justifications d'opportunité même si celles-ci flattent l'opinion publique. On ne bâtit rien de solide sur l'irrationnel. L'espoir et la confiance en l'avenir peuvent renaître non par l'exercice d'une autorité résultant d'un rapport de force même imposé de l'extérieur mais par le dialogue et la négociation avec les parties considérées dans une égale dignité.

Je demeure encore perplexe face à toute solution visant à faire intervenir un travailleur social, -celui qui saurait -dans chaque famille en difficultés -celle qui par avance ne saurait pas. En revanche, j'estime qu'il convient de soutenir toute démarche qui mobiliserait les parents eux-mêmes, les jeunes et les enfants dans un exercice plus communautaire d'entraide, de solidarité et d'éducation car tout ne peut reposer sur l'école, le travail social, la police ou la justice ; il y a une complémentarité des rôles de chacun, institution et personne. Les mouvements associatifs, au premier rang desquels le mouvement familial, pourraient, à cet égard, être utilement mobilisés.

Enfin, au risque de me répéter, soyons prudents au regard d'une communication qui, en privilégiant l'instant, exacerberait les peurs et mettrait exclusivement en exergue des dysfonctionnements, certes réels, au détriment de la sérénité nécessaire et de la valorisation de toutes les réussites individuelles, familiales et collectives.

Puissions-nous construire l'avenir dans la perspective d'un partage lucide et fraternel des responsabilités et non sur la base de désignations successives de boucs émissaires impuissants à faire valoir leur innocence ou leurs difficultés et dont le visage est parfois si proche du nôtre !

Je me suis donc référé à un texte qui traduit bien la philosophie de l'institution familiale. Mais, dans le même temps, l'UNAF est démunie quant aux propositions à formuler sur un certain nombre de situations actuelles et comprend le désarroi des élus. Le conseil d'administration a travaillé pendant deux heures, samedi dernier, sur cette question et tous les administrateurs avaient relu depuis un mois au moins l'ordonnance de 1945. Il ne veut pas être pollué dans sa réflexion par le climat ambiant et souhaite prendre le temps nécessaire pour avancer des propositions constructives.

Nous avons donc décidé d'engager pendant deux ans une réflexion sur la responsabilité des parents ; comment réapprendre à dire « non » même aux tout-petits, à transmettre les règles du « mieux-vivre  ensemble » ? A cet égard, permettez-moi de citer une anecdote.

Dans une école privée -je cite cet exemple non pour fustiger le privé mais pour bien montrer que ce problème concerne l'ensemble de la population- deux élèves de cours préparatoire se sont amusés, depuis la cour de récréation, à lancer des cailloux sur une Espace garée sur le trottoir d'à côté. Au bout de quelque temps, ils ont cassé une vitre. L'équipe pédagogique a décidé de leur infliger deux heures de colle un samedi matin.

Quelle a été la réaction des parents ? Les premiers ont jugé la punition normale car leur enfant avait commis une faute. Mais les seconds ont estimé que la sanction était disproportionnée par rapport à la faute. Pour eux, celle-ci n'était pas si grave ; il ne s'agissait que d'un jeu. Il n'y avait pas eu mort d'homme ! Vous voyez bien à quel point il est nécessaire, par rapport à un certain nombre d'actes d'incivilité, de repartir de très loin pour réapprendre aux parents quelles sont leurs responsabilités et que le « non » est un acte éducatif.

Par ailleurs, le conseil d'administration de l'UNAF est extrêmement sensible à l'idée d'une réflexion approfondie sur les mesures de réparation concernant non seulement les enfants mais aussi les familles. Il a également manifesté son intention de ne pas stigmatiser un espace géographique.

Enfin, il nous semble important de réfléchir de manière approfondie à la valorisation des « réussites paradoxales ». Pourquoi, dans tel ou tel quartier difficile, certaines familles, qui vivent parfois dans des conditions matérielles extrêmement difficiles, parviennent-elles à éviter à leurs enfants d'entrer dans le cycle de la violence et de la délinquance et connaissent des réussites personnelles et professionnelles ?

Concernant la responsabilité des adultes, l'ensemble du conseil d'administration a souligné leur abandon. Partant de là, nous avons réfléchi -et je reprends à mon compte l'expression d'une administratrice de l'UNAF- à la « coveillance » du monde des adultes. Un autre administrateur s'est interrogé sur la possibilité de redonner une autorité aux voisins car si la responsabilité de la famille est en cause, il ne faut pas non plus oublier celle de l'entourage.

S'agissant de la responsabilité des jeunes, le conseil d'administration, tout en sachant que les difficultés sont souvent le fait de quelques-uns, a estimé qu'il fallait malgré tout analyser le rôle de ceux qui ne franchissent pas le pas mais qui n'y seraient pas foncièrement hostiles parce que le monde des adultes ne leur donne pas de repère. Par ailleurs, il a considéré qu'il était nécessaire de valoriser les actions menées par les jeunes.

Et puis est apparu un autre élément, à savoir la responsabilité des médias. Avec la Ligue française de l'enseignement et de l'éducation permanente, toutes les fédérations de parents d'élèves, tous les syndicats d'enseignants, des associations de défense des droits de l'homme et des associations de travailleurs sociaux, nous avons créé le « Collectif interassociatif enfance, média et dignité humaine ».

Un certain nombre d'éducateurs nous ont informé de l'existence d'un lien assez direct entre le fait que 30 % des enfants écoutent, le matin, la radio pendant une demi-heure, voire trois-quarts d'heure, avant de se rendre au collège et le comportement de plus en plus sexiste des garçons au sein des établissements.

L'UNAF et les adhérents à ce collectif estiment qu'il est désormais nécessaire d'affirmer, sur un certain nombre de sujets, la coresponsabilité des médias. Je pense notamment à la manière dont ils ont rapporté les incendies de voitures à Strasbourg. Là encore, il faudrait analyser leur rôle.

S'agissant de l'ordonnance de 1945, le conseil d'administration de l'UNAF a estimé, à l'unanimité, qu'il s'agissait d'un bon texte. Il faut néanmoins prendre en compte les éléments psychologiques attachés à la datation de ce texte. Parler en permanence de l'ordonnance de 1945, alors que ce texte a été modifié à plusieurs reprises depuis, revient aussi à le décrédibiliser. Il est donc sans doute nécessaire de procéder à une relecture, voire à une réécriture de celui-ci mais sans en changer le fond.

Enfin, le conseil d'administration est aujourd'hui partagé sur les centres fermés. Nous nous efforcerons, d'ici à la fin de l'année, de prendre une position publique sur cette question.

En revanche, il s'inquiéterait de l'octroi aux familles d'un droit d'accès aux dossiers constitués sur elles. Certains membres du conseil d'administration estiment que le comportement et la pratique professionnelle des travailleurs sociaux seraient modifiés dès lors que les familles seraient en mesure de connaître tout ce qui est écrit sur elles dans le cadre d'un dossier précis.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur - L'augmentation du nombre d'actes de délinquance et le jeune âge de ceux qui les commettent sont-ils liés à la démission des familles, à ce que vous appelez leur « désarroi » ?

M. Hubert Brin - Nous sommes dans une société qui, du point de vue familial, perd certains repères. Par ailleurs, le père, dans ces familles en difficultés, est très souvent déconsidéré à la suite de ce que certains administrateurs ont qualifié de « violence économique ».

Permettez-moi de citer l'exemple d'une famille qui habite dans un quartier que je connais bien. Le père touche le RMI, la mère n'exerce pas d'activité professionnelle, les deux grands sont dans des galères, seul le petit qui est âgé de huit ans va à l'école. Un soir, ce dernier dit à son père qu'il veut sortir. Celui-ci ne l'y autorise pas. Le gamin lui a alors répondu qu'il était le seul à travailler dans la maison et qu'il avait droit à ses loisirs.

Je sais bien ce que j'aurais fait à mon gosse s'il m'avait répondu ainsi ; cela n'aurait peut-être rien changé mais j'aurais été quelque peu soulagé. Mais, moi, je n'ai jamais touché le RMI et je ne me suis jamais senti dévalorisé dans mon rôle de père. Nous ne pouvons pas ne pas prendre en compte, en ce domaine, la violence que subissent ces pères et la déconsidération dont ils font l'objet.

De même, nous le savons bien, même si certains me disent parfois que c'est politiquement incorrect, nous ne pouvons pas ne pas prendre en compte la situation des familles monoparentales. Je ne reviendrai pas sur le droit de la famille. Pour nous, autant le couple parental peut se séparer -c'est une décision d'adultes- autant il n'est jamais possible de divorcer de son enfant. Il est donc nécessaire de réaffirmer le rôle des deux parents quel que soit le devenir du couple parental.

Toutefois, dans les familles monoparentales, un seul parent est confronté à l'éducation quotidienne des enfants. Il est alors nécessaire de mener des actions autour de la responsabilité des parents et de rappeler la responsabilité de l'entourage.

Bien sûr, nous constatons non seulement une augmentation des actes de délinquance mais aussi une diminution de l'âge de ceux qui les commettent. Ce rajeunissement provient de l'évolution des situations familiales ainsi que de l'absence de repères clairement affichés. Et puis, nous ne pouvons pas ne pas tenir compte de l'organisation de l'économie parallèle qui conduit certains adultes ayant une connaissance même approximative des règles et des lois à se mettre en réserve et à faire gérer une partie de leurs trafics par des plus jeunes.

Je le répète, nous n'avons guère de propositions concrètes, autres que celles que nous avons déjà formulées par rapport aux allocations familiales ou à la tutelle. Toutefois, s'il est un point sur lequel l'institution évoluerait peut-être le plus, c'est la tutelle. Il faudrait mettre en oeuvre une nouvelle mesure qui soit éducative et contractuelle mais non privative de liberté. Or, la tutelle, dans sa forme actuelle, entre dans ce dernier cadre. Il n'est pas possible d'espérer une « reparentalité » en s'inscrivant dans une telle démarche.

Nous avons bien conscience d'être un peu « courts » une fois notre opposition exprimée à l'encontre de la suppression des allocations familiales même si, depuis deux ans, des réseaux d'écoute, d'accueil et de soutien à la parentalité ont été mis en place. Il s'agit d'ailleurs d'une démarche très intéressante et positive qu'il faut développer. La difficulté -elle ne vous surprendra pas- notée par nombre d'associations locales engagées dans ces réseaux est véritablement d'arriver à faire en sorte que les parents qui sont le plus en difficultés puissent venir s'exprimer.

Cette démarche ne s'inscrit pas dans le cadre d'une action sociale institutionnelle ; elle vise simplement à réapprendre aux parents le métier de parents, à dire « non », à gérer un projet avec leurs enfants, à choisir leur vie et non à la subir.

M. le président - Etes-vous favorable à un élargissement de la tutelle ?

M. Hubert Brin - Comme je l'ai souligné, c'est sans doute le point sur lequel l'institution évoluerait le plus aujourd'hui. Considérer que les familles démissionnaires doivent être démissionnées ne procède pas d'une bonne démarche. En revanche, il est clair que la tutelle adaptée à l'évolution des situations familiales peut être intéressante dans la mesure où il s'agit bien d'une démarche contractuelle, voire un peu coercitive, avec la famille. Mais il ne faut surtout pas la prendre dans le même sens que la tutelle aux prestations sociales « enfants », telle qu'elle existe aujourd'hui, qui relève avant tout de la gestion des allocations familiales.

Il s'agit d'une tout autre démarche qui n'est pas liée aux aspects financiers puisque nous refusons que les allocations familiales soient prises en otage. Il faut réfléchir à une évolution de la tutelle à partir non pas des prestations sociales mais de la responsabilité éducative de la famille.

M. le président - Il peut exister des cas où les allocations familiales sont prises en otage par ceux qui les utilisent à des fins autres que celles auxquelles elles sont destinées.

M. Hubert Brin - La tutelle aux prestations sociales « enfants », telle qu'elle existe aujourd'hui, est effectivement conçue pour des parents qui n'utilisent pas les prestations pour subvenir aux besoins de leurs enfants. Si nous nous engageons dans une démarche éducative, nous nous inscrivons dans un autre cadre que celui de la seule utilisation des ressources financières.

M. le rapporteur - Je reviens sur vos propos concernant la responsabilité éducative. Lors du tour de France que nous venons d'engager, nous avons entendu dire que le premier signal d'alerte est très souvent donné par l'instituteur ou le professeur : c'est le décrochage scolaire.

Quelles mesures pourraient être prises en ce domaine ? D'une manière générale, les familles se sentent-elles suffisamment associées dans les actions mises en place par les pouvoirs publics, en l'occurrence par l'Education nationale ?

M. Hubert Brin - S'agissant de la relation entre les parents et l'école -je ne parle pas de parents d'élèves- il est clair que, pour une part importante des familles concernées par ces phénomènes, les parents ont eux-mêmes été en situation d'échec scolaire. La rencontre avec l'école est un renvoi permanent à leur échec personnel. Il est donc nécessaire de réfléchir à l'amélioration de la relation entre l'école et ces parents.

Le conseil d'administration de l'UNAF estime qu'il faut sortir de ce monde d'adultes qui en permanence, devant nos enfants, est en train de se critiquer sur la manière dont il conçoit son rôle par rapport à ceux-ci. L'école reproche aux parents de démissionner et de ne pas suivre leurs enfants ; les parents disent que l'école ne respecte pas leurs enfants et ne leur permet pas d'être les meilleurs ; le monde des adultes, dans son ensemble, reproche à l'école et aux parents de ne pas faire leur boulot. S'y ajoute la question des médias parce qu'elle n'est pas neutre dans cette affaire.

M. le rapporteur - Je partage tout à fait vos propos. Comme j'ai l'habitude de le dire, le corporatisme et les caméras cohabitent très bien dans notre pays. Ne faut-il pas contourner la difficulté en l'attaquant au plus près, c'est-à-dire au niveau de l'école ?

M. Hubert Brin - C'est évident.

M. Jacques Mahéas - Je suis très satisfait de vos propos. Vous êtes l'un des premiers à avoir analysé un certain nombre de causes de l'insécurité. Cette approche me paraît importante. En effet, en ce domaine, on examine souvent plus les conséquences que les causes. S'occuper de celles-ci est un travail à long terme. Je comprends donc qu'il vous faille du temps pour prendre une position.

Selon un sondage publié hier sur l'insécurité en Ile-de-France, 62 % des personnes interrogées estiment que les responsables sont les parents ; 30 % montrent du doigt la justice, 29 % les médias, 21 % les hommes politiques, 21 % la police et 18 % l'Education nationale. A la question : quels sont les acteurs de la réussite des jeunes ? les réponses auraient peut-être été les mêmes.

Il est indéniable qu'il existe de plus en plus de familles monoparentales. Mais nous avons aussi, dans nos quartiers difficiles, des familles pluri-culturelles qui introduisent des problèmes venus de l'extérieur, comme nous avons pu le constater lors d'événements nationaux. Avez-vous réfléchi à une coordination de tous ces aspects ? Comment peut-on faire en sorte que les parents n'aient plus peur de ces adolescents ?

Vous avez parlé de réparation. Les TIG vous paraissent-ils une bonne solution ?

Nos assistantes sociales doivent-elles changer leur fusil d'épaule et être plus des conseillères en économie sociale et familiale dans nos quartiers difficiles ?

M. Hubert Brin - Vous avez évoqué la « pluri-culturalité ». Il faut essayer d'analyser les « réussites paradoxales » même dans les familles d'origine étrangère.

M. Jacques Mahéas - Seriez-vous favorable au développement des internats ?

M. Hubert Brin - Nous y sommes plutôt favorables.

Les TIG s'inscrivent dans la réflexion que nous engageons sur la réparation. Mais nous réfléchissons plus à la mise en oeuvre de mesures de réparation familiale et non pas individuelle. Comment intégrer la famille, pas seulement le jeune, dans cette démarche ? Si ce dernier se trouve dans cette situation, c'est aussi parce qu'il y a eu déficience, pour telle ou telle raison, de l'éducation et de la responsabilité parentale.

Les assistantes sociales doivent-elles être des conseillères en économie sociale et familiale ? Il ne s'agit pas tout à fait du même métier. Par ailleurs, il faut mener un ensemble d'actions coordonnées. Vous avez les assistantes sociales, les conseillères en économie sociale et familiale mais aussi les travailleuses familiales. L'important, en ce domaine, est d'avoir une démarche de proximité.

Certes, la tâche des assistantes sociales et des conseillères en économie sociale et familiale est dure mais elle l'est encore plus pour les travailleuses familiales car elles interviennent pendant plusieurs heures au domicile des familles. Elles pénètrent dans leur intimité. L'assistante sociale, quant à elle, reçoit dans son bureau ou se rend au domicile des familles pendant une heure pour discuter avec elles. Il serait très intéressant d'entendre les travailleuses familiales sur ces situations-là.

Mme Michèle André - Je me réjouis que vous ayez décidé de consacrer deux ans à votre réflexion. Il est en effet important que vous vous donniez du temps pour traiter d'un sujet qui n'est pas central pour l'UNAF mais que vous avez à connaître par tel ou tel aspect.

Nous avons encore beaucoup à faire dans le domaine de la parentalité. On croit qu'être parent est quelque chose de naturel. Ce n'est pas tout à fait un métier. A un moment de sa vie, on se retrouve parent sans y être toujours préparé en termes de responsabilité et d'aptitude éducative. Ce n'est d'ailleurs pas le seul rôle des parents.

Il faut que les pouvoirs publics soient très attentifs. Ils doivent non pas se contenter d'expérimentations mais mener des actions plus massives avec des institutions qui jouent et veulent jouer leur rôle pas seulement dans des activités de loisirs mais dans des domaines plus essentiels.

Il me paraîtrait dommage de lier en permanence la délinquance des mineurs aux seules familles en difficultés matérielles. Si l'on effectuait, par exemple, une analyse rapide de la violence en général, on s'apercevrait que la délinquance routière, qui est aujourd'hui l'une des principales causes de mortalité dans notre société, est un mauvais exemple au sens réel du terme.

Un père qui conduit mal, surtout quand il a une puissante voiture et que son gosse est assis sur la banquette arrière, n'est pas un bon exemple. Ce ne sont pas les pauvres familles monoparentales qui n'ont pas de voiture qui donnent ce mauvais exemple. Voilà quelques années, lorsque j'étais au gouvernement, j'ai mené une campagne contre les violences conjugales. Nous avions beaucoup de mal à faire admettre que les femmes victimes de violence n'étaient pas seulement celles qui vivaient dans des milieux sociaux défavorisés. Elles étaient issues de tous les milieux.

Si l'alcool est parfois à l'origine de la violence notamment envers les enfants, il serait trop simple de montrer du doigt ceux qui n'ont pas de grosses situations. Il faut déconnecter ces deux aspects. Réapprendre aux parents à dire « non », c'est leur faire prendre conscience des responsabilités qu'ils doivent toujours assumer à l'égard de leurs enfants.

J'ai apprécié votre volonté de ne pas tomber dans la facilité avec certains slogans simples. S'ils marchaient, nous le saurions et nous les aurions déjà utilisés.

M. Hubert Brin - Je veux de nouveau insister sur la question de l'exemplarité. Il n'est pas concevable que nos enfants puissent intégrer les règles du « mieux-vivre » alors qu'ils sont en permanence confrontés à des adultes qui transgressent ces règles. Il s'agit d'un réel problème.

Je suis sensible à votre discours sur les familles monoparentales car c'est un discours de raison. Il ne faut pas stigmatiser ces familles comme on le fait pour un espace géographique ou un quartier. Néanmoins, il n'est pas possible de ne pas prendre en compte une certaine réalité sociale et sociologique qui conduit des familles monoparentales à être confrontées à ces difficultés. Soyons donc très prudents car nous risquons de décourager, par de tels discours, tous ceux qui, bien qu'ils soient quelquefois dans des situations matérielles très difficiles, prennent leurs responsabilités.

Je citerai un exemple qui peut vous paraître en dehors du sujet mais qui vous montrera notre sensibilité en ce domaine. Il arrive, ici ou là, qu'on fustige l'allocation de rentrée scolaire parce que certains parents en profitent pour acheter un poste de télévision ou un magnétoscope. Soyons, là encore, très prudents. Comment expliquer à une famille qui a peu de moyens, qui gère toute l'année au plus près son budget, qui renouvelle régulièrement les baskets et les jeans de ses enfants qu'elle n'est pas « dans les clous » si elle achète, grâce à cette allocation, un magnétoscope ?

Il ne faut donc pas tout stigmatiser. Mais nous ne devons pas non plus nous voiler la face. Pour reprendre mon exemple, il est vrai aussi que l'allocation de rentrée scolaire qui serait bien utile dans certaines familles pour renouveler la garde-robe des enfants est utilisée à d'autres fins. Soyons conscients des réalités.

Mme Nicole Borvo - Je vous remercie de votre exposé qui est équilibré. Il est bon que vous réfléchissiez à ces problèmes même s'ils n'entrent pas dans vos attributions les plus immédiates. Permettez-moi de dire, entre parenthèses, que je suis toujours scandalisée d'entendre ceux qui ne manquent de rien donner des leçons sur l'utilisation de l'argent à ceux qui manquent de tout.

Vous avez insisté sur les réseaux d'aide à la parentalité. Si je comprends bien, vous êtes favorable à la mise en commun des moyens des adultes à l'égard des jeunes. Jusqu'à présent, nous sommes dans le domaine du facultatif. L'Ecole des parents, que je connais bien, procède d'une démarche intéressante. Réfléchissez-vous, par exemple, à la création de réseaux auxquels pourraient participer les associations familiales ?

Comment créer ces associations là où elles n'existent pas ? Comment les transformer en partenaires obligés d'un certain nombre de structures, ce qui matérialiserait l'idée, que beaucoup peuvent partager, d'une coresponsabilité de nombreux acteurs dans la société ? Il faut une coordination des réponses à ce niveau. Il ne peut pas y avoir de réponse unique ni de réponse répressive. Il faut parvenir à créer cette synergie entre les différents partenaires.

Vous refusez la stigmatisation des familles monoparentales ou des quartiers. Je partage tout à fait ce souci. Il y a une réalité qu'on retrouve encore davantage dans ces familles, qui se caractérisent par l'absence du père. Nous savons que les enseignants du primaire et des collèges, tout comme les travailleurs sociaux, sont très souvent des femmes. Or, la violence est quand même très masculine. Ne faudrait-il pas inciter davantage les hommes à travailler sur le terrain associatif ou professionnel avec les jeunes, en particulier les adolescents ?

M. Hubert Brin - Cette observation, nous l'avons faite également. Dans le cadre d'une famille monoparentale où, pour diverses raisons, les relations avec le père se sont distendues, il est clair que les enfants, pendant une dizaine d'années, ne vont avoir comme pôle de référence adulte qu'un seul sexe. Comme le monde des adultes s'est, je le répète, retiré de la « coveillance », de la coresponsabilité, certains enfants se trouvent donc dans cette situation. Toutefois, depuis quatre ou cinq ans, la situation a évolué.

Pendant des années et des années, on nous a dit, y compris s'agissant de familles de culture différente, que la porte de sortie passait par le biais des femmes. Bien loin de moi l'idée de m'y opposer. Dans le même temps, je constatais en permanence dans les quartiers - c'est une réalité que j'ai vécue personnellement pendant vingt-cinq ans - l'absence du père dans l'éducation des enfants.

Nous devons donc effectivement nous pencher sur le rôle que doivent jouer le père et la mère, lesquels ne peuvent pas avoir des rôles indifférenciés. Si j'ai abordé dans mon propos liminaire la différenciation des sexes, c'est parce que je crois vraiment que nous devons également examiner ces points.

Audition de Mme Claire BRISSET,
défenseure des enfants,
accompagnée de M. Alain VOGELWEITH,
magistrat

(10 avril 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons entendre Mme Claire Brisset, défenseure des enfants, qui est accompagnée de M. Alain Vogelweith, magistrat.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

Vous avez la parole, Madame Brisset.

Mme Claire Brisset - Vous avez souhaité m'entendre sur le thème délicat de la délinquance des mineurs, je vous en remercie. Je suis venue accompagnée de M. Alain Vogelweith, ancien juge des enfants, qui était à Créteil, et qui a été mis à ma disposition par la Chancellerie. Il dirige le pôle juridique de notre institution.

Une institution comme celle que j'ai l'honneur de diriger, qui a été créée par le législateur, ne peut à l'évidence pas se désintéresser de la délinquance des mineurs.

Je voudrais, en introduction, replacer mon propos dans une réflexion que je mène depuis deux ans, date de ma nomination, et qui porte sur l'adolescence et la post-adolescence dans notre pays. Ce sont, selon moi, les grandes oubliées de la politique de l'enfance dans notre pays.

Notre société n'a pas su se doter - mais il n'est pas trop tard - d'une réelle politique pluridisciplinaire de l'adolescence. En amont de la délinquance, il y a bien souvent la souffrance, des appels, des conduites à risques, des conduites auto-agressives qui sont autant de signes d'alerte que nous aurions dû, nous adultes, saisir lorsqu'il en était encore temps.

Je diviserai mon propos en trois parties d'inégale importance.

En premier lieu, je citerai quelques chiffres, que vous connaissez peut-être déjà, et je vous prie alors de m'en excuser, mais ils me paraissent essentiels. En deuxième lieu, je procèderai à un rapide état des lieux de notre dispositif. Je formulerai, enfin, quelques propositions.

Les chiffres de la délinquance des mineurs sont longtemps restés assez stables, notamment entre le milieu des années 1980 et celui des années 1990. Depuis huit ans environ, nous assistons à un véritable décrochage. En 1994, 110 000 mineurs ont, en effet, été mis en cause dans des procédures de police alors que 172 000 l'ont été en l'an 2000, soit une augmentation d'un tiers environ. Cette augmentation est très forte et très rapide.

La nature des infractions n'a, pour sa part, pratiquement pas changé. Depuis 1995, les trois quarts des infractions commises par des adolescents et des post-adolescents, des mineurs, sont -c'est une constante- des atteintes aux biens, un quart d'entre elles sont des atteintes aux personnes.

Ces chiffres ne témoignent pas d'un rajeunissement significatif des délinquants qui commettent des actes graves tels que les meurtres ou les viols par exemple. En revanche, ce rajeunissement existe quant aux incivilités.

Nous avons très récemment enregistré une augmentation saisissante du nombre des incarcérations de mineurs. En un an, le nombre des incarcérations a augmenté de 44%. Je vous cite deux cas que j'ai retenus dans la région parisienne.

A Fleury-Mérogis, le 1er janvier 2001, quarante-huit mineurs se trouvaient dans le quartier des jeunes détenus alors qu'en mars 2002 ils étaient cent dix-neuf, pour une capacité de soixante-cinq places.

A Villepinte, seize mineurs connaissaient cette situation contre trente et un aujourd'hui, pour une capacité de vingt places. Ces chiffres mettent à mal, comme vous pouvez le constater, la règle de l'« encellulement » individuel, qu'il est bien évidemment impossible d'appliquer.

Comme vous devez certainement le savoir, 80% des mineurs en moyenne sont incarcérés en détention provisoire et non pas à l'issue d'une condamnation.

Face à cette évolution, nous avons à notre disposition l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante qui, comme vous le savez, accorde la primauté à l'éducatif par rapport au répressif. A cet égard, je voudrais mettre en exergue trois éléments.

Premièrement, cette ordonnance permet de réprimer, même en première intention, un acte extrêmement grave, tel qu'un meurtre par exemple, sans que l'on ait tenté une démarche éducative.

Deuxièmement, elle permet -et les faits nous le montrent fréquemment- le défèrement immédiat, même en l'absence d'un jugement, d'où l'importance de la détention provisoire.

Troisièmement, elle autorise la comparution à délai rapproché. Le procureur peut demander au juge des enfants de juger le mineur dans un délai de un à trois mois.

Notre dispositif comprend également des structures de prévention - c'est un point sur lequel j'insisterai. La prévention peut prendre de nombreuses formes.

J'aborderai tout d'abord la prévention non spécialisée, un sujet qui me semble particulièrement important.

En amont de la délinquance, de nombreuses procédures de prévention sont à notre disposition : le repérage des familles en difficulté par les services sociaux des départements, le rôle de l'école par exemple. Je voudrais insister sur le rôle que joue l'école.

Dans la société dans laquelle nous vivons, ce rôle est devenu incertain. L'école est-elle simplement le lieu de la transmission du savoir ou est-elle aussi le lieu de l'éducation ? Cette mission de l'école, que j'estime pour ma part complémentaire, n'est pas claire à l'échelon national tant pour ceux qui dirigent l'école que pour les enseignants. Elle n'est plus, me semble-t-il, clairement définie au sein de notre société. Ce point est très important pour le sujet qui nous préoccupe.

Je prendrai un exemple de ce malaise. Les classes-relais, des structures mixtes où sont associées la Protection de la jeunesse judiciaire et l'Education nationale, qui s'adressent à des enfants en très grandes difficultés, en situation d'échec, sont peu nombreuses. Les financements ne sont probablement pas assez conséquents. En outre, les enfants éprouvent des difficultés lorsqu'ils veulent reprendre le cours normal de l'école classique, lorsque la classe-relais estime qu'elle a rempli sa mission. La transition entre les classes-relais et l'école classique n'est pas facile.

J'en viens maintenant aux psychologues scolaires : dans le primaire, on en compte un pour 1 800 enfants. On peut aisément imaginer la difficulté pour ce psychologue de veiller à la santé mentale de tous ces enfants. On peut dresser le même constat pour la médecine scolaire, pour les infirmières scolaires. Je le répète, l'école est-elle le lieu de la prise en charge de l'enfant dans sa globalité ou est-ce simplement le lieu de la transmission du savoir ? Cette question mériterait d'être analysée.

Toujours en amont de la délinquance, abordons la psychiatrie, secteur que j'analyse abondamment dans le rapport que je vous ai remis.

Certains enfants donnent très tôt des signes d'alerte, quelquefois même dès le primaire. Faute d'être correctement analysés, car la pédopsychiatrie connaît dans notre pays une situation de grand dénuement, ces signes ne sont parfois ni repérés ni traités. Un certain nombre d'enfants échouent dans la délinquance pour des raisons qui tiennent à la maladie mentale.

A Fleury-Mérogis, lorsque j'ai visité le centre des jeunes détenus, le psychiatre m'a dit que certains mineurs étaient incarcérés uniquement parce qu'ils avaient commis une infraction sous l'empire d'un état psychiatrique. La prison est alors pour eux le premier lieu où ils découvrent la psychiatrie.

En France, dix-sept départements n'ont aucun lit en pédopsychiatrie. Or, nous le savons bien, l'hospitalisation en pédopsychiatrie est quelquefois nécessaire pour les enfants, même si elle est d'une durée assez brève.

J'aborderai maintenant la prévention spécialisée.

Elle est généralement assurée par des associations qui sont financées par les conseils généraux. Cette prévention est informelle, elle est assurée sans mandat particulier ni de la justice ni de l'administration. Toutefois, elle a démontré son utilité ; je pense par exemple aux éducateurs de rue. Mais ces derniers connaissent de très grandes difficultés. Faute de financements adaptés, leur mission s'en ressent profondément.

Par ailleurs, les conseils de prévention de la délinquance relèvent, comme vous le savez, de la politique de la ville. Ils ont été en quelque sorte « éclipsés » par les contrats locaux de sécurité, des structures plus formelles, qui ont absorbé les financements. Or, ces conseils de prévention de la délinquance présentaient pourtant, selon moi, une grande utilité.

Que prévoit notre dispositif lorsque des actes délictueux ont été commis ?

En amont de la prison, nous pouvons répertorier toutes les activités de la Protection judiciaire de la jeunesse. Elles évoluent dans les structures d'hébergement, que nous avons multipliées au cours de ces dernières années : les centres de placement immédiat, les CPI, les centres éducatifs renforcés, les CER, les lieux de vie, les foyers d'hébergement par exemple.

Ces structures existent certes, mais la PJJ traverse, vous le savez, une crise profonde en dépit des recrutements qui ont été décidés en 1998. En effet, la formation est quelquefois peu adaptée. Ainsi, nous avons observé que, souvent, les éducateurs les moins expérimentés, les plus jeunes -c'est une situation que l'on retrouve au sein de l'Education nationale- sont priés de s'occuper des jeunes les plus difficiles, ceux qui sont les plus « enkystés » dans des situations de délinquance. Il y a là un véritable dysfonctionnement.

Par ailleurs, peut-être à cause de cette crise chronique qui affecte la PJJ, nombre de jeunes éducateurs s'éloignent de ces missions qui les effraient et les inquiètent parce qu'ils ne veulent pas affronter les jeunes les plus difficiles. Ils se tournent donc de préférence vers les structures externes de la PJJ, celles qui se situent en dehors de l'hébergement, c'est-à-dire vers les mesures de liberté surveillée. Toutefois, ces structures externes se ressentent tout autant de la crise de la PJJ. Tant que notre société ne se sera pas donnée les moyens d'affronter cette crise, nous continuerons à avoir des adolescents délinquants qui seront mal pris en charge.

J'en arrive à la prison.

Pour rédiger mon rapport, je l'ai beaucoup fréquentée. J'ai visité de nombreux quartiers de mineurs dans toute la France. Je vous résume brièvement les observations que j'ai consignées dans mon rapport.

Dans les quartiers de mineurs, les condamnés et les prévenus sont ensemble, contrairement à la règle habituelle. Cela ne va pas sans poser de problèmes. Nous constatons un surpeuplement des quartiers des mineurs qui rend absolument impossible, je le répète, le respect de la règle de « l'encellulement » individuel. Je sais que cet encellulement individuel peut être source d'une certaine angoisse, mais c'est rare. Je sais surtout que sa réalisation pose de grands problèmes. J'ai observé par exemple à la prison Saint-Paul de Lyon un surpeuplement absolument inadmissible dans notre démocratie, des conditions physiques d'accueil telles qu'elles rendent la violence, qui est déjà souvent intériorisée dans les murs de la prison, presque perceptible dans l'atmosphère.

J'ai pu également constater l'insuffisance de la psychiatrie à l'intérieur de la prison. Comme de nombreuses personnes incarcérées me l'ont confié, je souhaite également que chaque jeune détenu puisse bénéficier au moins d'un bilan psychiatrique et, lorsque c'est nécessaire, avoir un suivi. Or, nous en sommes très loin. Les psychiatres font défaut en prison. Il en est de même des psychologues. J'ai été choquée, je dois le dire, de constater que certains d'entre eux se contentaient d'attendre la demande du détenu. La demande qu'exprime un adolescent à l'égard d'un soutien psychique est déjà rare en milieu normal, elle est donc rarissime en milieu carcéral. Par conséquent, comme l'a souligné le psychiatre de Fleury-Mérogis, il faut aller au devant de cette demande, il faut la susciter, et c'est le travail du psychiatre. Toutefois, comme ils sont en quantité infinitésimale, ils ne peuvent malheureusement pas le faire. Notre société, j'y insiste, manque donc à ses responsabilités à l'égard de ces jeunes incarcérés.

Je voudrais maintenant vous parler de la préparation de la sortie de prison.

Lorsqu'un jeune est averti trois heures auparavant de sa sortie, lorsque sa famille n'en a pas été informée ou qu'il a fallu trouver avec beaucoup de difficultés le père ou la mère, on rend un mineur à une famille qui n'est pas prête à le recevoir. La sortie doit se préparer, et j'y reviendrai dans les solutions que je vous propose. Cela fait appel à toute une conception d'ensemble de la délinquance des mineurs que j'appelle de mes voeux.

Il faut un projet avant la prison lorsque cela est possible ; il en faut un pendant et après la prison.

J'arrive donc, monsieur le président, aux ébauches de solution que je propose.

Nous devons, me semble-t-il, redéfinir la politique de prévention, qu'il s'agisse de la prévention non spécialisée ou de la prévention spécialisée. Nous devons leur consacrer davantage de moyens : des moyens financiers certes, mais aussi des moyens en réflexion, en conception d'ensemble de la délinquance des mineurs et de ses origines. Je pense à la prévention à l'école - on pourrait même commencer dès l'école maternelle. Il faut donc repérer les enfants en difficulté.

Le nombre des classes-relais doit être relevé de manière significative. Surtout -et c'est là le point le plus ambitieux-, nous devons redéfinir les missions de l'école et revoir les moyens dont elle dispose. Il n'est pas question de laisser l'école seule face à la problématique de la délinquance. Mais il faut mettre l'école au coeur du dispositif pour repérer ce qui peut engendrer la délinquance plus tard. On gagnerait beaucoup à redéfinir ses missions dans la prise en charge des adolescents et des pré-adolescents.

Selon moi, l'école n'a pas pour seule mission de transmettre les savoirs, et je voudrais être entendue par vous, mesdames, messieurs les sénateurs, et plus largement par la société. L'école de la République a une mission beaucoup plus large qui doit être réaffirmée. Peut-être n'êtes-vous pas d'accord avec moi sur ce point, mais je suis prête à en débattre tout à l'heure.

Par ailleurs, nous devons reconsidérer la pédopsychiatrie dans son ensemble, pas seulement pour prévenir la délinquance, mais pour tous les enfants. Je parle des enfants parce que je suis défenseure des enfants mais, dans ma bouche, le mot « enfant » concerne les jeunes jusqu'à dix-huit ans.

En effet, certains enfants passent d'une conduite auto-agressive à une conduite agressive à l'égard des autres sans qu'il y ait quelquefois une grande transition. La conduite auto-agressive remplace parfois une conduite, ou se substitue à une autre qui, six mois ou un an plus tard, pourra se transformer en une conduite agressive à l'égard d'autrui. Nous savons bien que le passage de l'état de victime à l'état d'agresseur existe. Les deux ont besoin de la pédopsychiatrie. Nous ne pouvons pas laisser une discipline entière de la médecine dans l'état de dénuement - je dirais même de délabrement - dans lequel nous l'avons laissé s'installer. Ce n'est pas acceptable dans notre pays. Nous devons donc repenser la pédopsychiatrie dans son ensemble.

Nous devons aussi repenser et redynamiser la prévention spécialisée. C'est une matière essentielle dans la politique de la ville, mais pas seulement.

Les clubs de prévention de la délinquance doivent être réinvestis par la puissance publique, à l'échelon local, régional, départemental ou national. Une nouvelle politique de la prévention spécialisée doit être mise en place.

Je n'insisterai jamais assez sur la nécessité absolue de revoir la politique préventive. La prévention doit être le maître mot si l'on veut mener une véritable politique de prise en charge de la délinquance dans notre pays.

J'aborderai maintenant un autre point : nous devons, me semble-t-il, redéfinir l'éducatif par rapport à la prison.

Lorsqu'un acte de délinquance a été commis, il conviendrait que les juges des enfants puissent définir une mesure d'ensemble qui s'inscrive dans la durée. Il ne me semble pas possible de remettre un adolescent ou un post-adolescent sur les rails par une mesure purement ponctuelle. Cet enfant a besoin, à un certain moment, d'une structure qui le maintienne dans sa famille, à laquelle nous devons simultanément apporter notre soutien. A d'autres moments, ce jeune peut avoir besoin de la prison, même ponctuellement. Toute une panoplie de solutions peuvent être envisagées et le juge des enfants doit pouvoir, en confiant cet adolescent à un service référent, un service de la PJJ, garder la maîtrise de la situation sur une durée relative. Ne choisissons pas des mesures ponctuelles.

Après un ou deux mois de prison, rendre cet adolescent à sa famille qui devra ensuite gérer la situation, c'est aller droit à l'échec. Comme je le dis en d'autres enceintes, s'agissant des adolescents qui ont commis des tentatives de suicide, mais cela vaut aussi pour les adolescents en grande difficulté ayant séjourné en prison, si nous voulons éviter la récidive, nous devons soutenir cet adolescent ainsi que sa famille.

Il nous faut donc mettre en place une politique d'ensemble qui constitue un véritable projet pour le mineur en coordination avec sa famille, avec l'école, tout en prévoyant, si le besoin s'en fait sentir, des aller-retour en prison sous le contrôle de la Protection judiciaire de la jeunesse.

Par ailleurs, nous devons multiplier les alternatives à la prison. Il est prévu d'augmenter les capacités des centres de placement immédiat : elles devraient passer de trente à cinquante entre 2001 et 2002 ; de même le nombre des CER devrait passer de trente-sept en 2001 à cent en 2002. Je ne sais pas si cet objectif sera respecté mais, quoi qu'il en soit, il est insuffisant. Les structures alternatives à l'incarcération doivent bien entendu être multipliées, mais nous devons aussi multiplier les formules de réparation directe et indirecte, dont Alain Vogelweith est un spécialiste. Il pourra, si vous le désirez, vous en parler tout à l'heure car, en tant que juge des enfants, il a pu le vivre directement auprès d'eux.

Dans le cas où la prison s'avère nécessaire, il faut redéfinir son rôle. Nous devons multiplier les formules de semi-liberté. Contrairement à d'autres pays, elles existent en France à titre absolument homéopathique : développons la prison de jour, la prison de week-end. Ces formules peuvent se concevoir et elles ont fait les preuves de leur efficacité. Multiplions les formules de liberté conditionnelle. Développons les travaux d'intérêt général, les TIG, c'est-à-dire aménageons les peines lorsqu'elles sont inférieures à un an et lorsque, bien entendu, l'adolescent est âgé de plus de seize ans.

Comme je l'ai évoqué tout à l'heure, nous devons revoir le suivi avec la famille, pendant et après le temps de l'incarcération.

Je ne fais pas partie de ceux qui pensent que la prison n'est pas nécessaire au dispositif. En vérité, il me semble qu'elle l'est, mais elle doit être réinsérée et réintégrée dans un projet de vie pour l'adolescent ou le post-adolescent qui est incarcéré. Le temps de la prison ne doit pas être un temps mort ; il doit être non pas, ce qu'il est trop souvent, l'apprentissage de la violence, mais un temps utile.

M. le rapporteur - Vous avez déjà répondu, madame Brisset, à certaines questions que je voulais vous poser, s'agissant notamment des ébauches de solution que vous proposez.

Vous avez souligné le fait que la nature des infractions n'avait pas beaucoup évolué, que leur nombre avait augmenté mais que l'on constatait un rajeunissement des délinquants qui commettent des infractions.

Mme Claire Brisset - Ce sont les chiffres de la Chancellerie !

M. le rapporteur - Ces dernières sont certes mineures, mais elles sont souvent un premier pas vers la délinquance. Avez-vous une explication à ce phénomène de rajeunissement du premier acte commis par les délinquants ?

Mme Claire Brisset - Il serait quelque peu présomptueux de ma part d'avoir une explication. Je vous livrerai cependant quelques hypothèses.

Nous vivons dans une société qui, comme le dit le docteur Boris Cyrulnik, un neuropsychiatre que vous connaissez peut-être, n'ose plus énoncer l'interdit. Nous devons dire aux enfants dès leur petite enfance que certaines choses sont interdites. Dans la famille ou à l'école, ils ont face à eux des adultes qui n'osent pas énoncer l'interdit. Tous les pédopsychiatres savent ce que signifie « non » pour un enfant. Or, la gradation de l'énonciation de l'interdit fait défaut dans toutes les structures de notre société.

Cette réflexion ne vaut évidemment pas pour les actes graves. Les enfants ont intériorisé l'idée selon laquelle ils n'ont pas le droit de tuer, de voler le sac de quelqu'un par exemple. En commettant ces délits extrêmes, ils savent qu'ils sont dans l'interdit. Tuer quelqu'un fait partie des interdits élémentaires de l'humanité. Je ne dis pas qu'ils ne le font pas, mais je dis simplement qu'ils savent qu'ils transgressent la loi. Pour autant, ils commettent certains délits sans avoir conscience de transgresser la loi. Cette hypothèse peut répondre en partie à la question que vous m'avez posée, monsieur le rapporteur.

M. le président - Certaines personnes que nous avons auditionnées nous ont confié que, s'agissant même des délits les plus graves, certains délinquants -c'est exceptionnel fort heureusement- n'ont pas le sentiment d'être dans la réalité, et n'ont pas conscience que la réalité est différente des fictions qu'ils ont pu connaître.

Mme Claire Brisset - Absolument ! Je laisse M. Vogelweith vous apporter des éléments de réponse à cette remarque.

M. Alain Vogelweith - Tout cela dépend bien évidemment de la nature des faits. Il est un domaine dans lequel les délinquants perçoivent difficilement la réalité - on en parle beaucoup dans la presse -, c'est celui des tournantes, des viols qui peuvent poser des problèmes de représentation. Ce n'est que lors du procès qu'ils prennent conscience de la gravité du délit qu'ils ont commis. Cette prise de conscience n'était pas du tout évidente au moment de l'acte.

On doit distinguer les incivilités, les petits actes qui participent de la création d'un sentiment d'insécurité et qui ne sont pas perçus comme des actes de transgression, des actes plus graves. Les mineurs que nous rencontrons dans les cabinets des juges des enfants savent bien qu'ils transgressent la loi lorsqu'ils commettent des vols avec violence. Nous devons donc nous demander qui pose les limites, quels sont les interdits et comment ils peuvent être suffisamment intériorisés pour éviter que l'on ne se retrouve face à des mineurs qui commettent certains actes dont ils ne perçoivent même pas que ce sont des actes de transgression.

M. le rapporteur - J'aimerais revenir sur la prévention et sur le rôle que peut jouer la famille. Nous n'allons pas ouvrir le débat sur la mission de l'école. Mais doit-elle transmettre le savoir ou faire plus ?

Pour ma part, je pense qu'elle doit transmettre le savoir-être et ce terme inclut le comportement. Le manque de moyens est réel, et le manque de pédopsychiatres évident. Cette situation est-elle uniquement due au manque de moyens ou n'est-ce pas aussi la conséquence d'une mauvaise coordination entre les différents acteurs ?

Nous avons vu, notamment à Lyon, que, entre le premier signal d'alerte déjà relativement grave donné par l'instituteur, et la décision, deux ans se sont écoulés. Ce sont deux années pendant lesquelles il est bien évident que le mineur n'est pas rentré dans le droit chemin ; sa situation s'est encore aggravée. N'est-ce pas l'absence d'une sorte de pilote, de fil rouge, permettant d'améliorer considérablement le délai d'exécution, qui constitue aujourd'hui un frein réel ?

Mme Claire Brisset - J'abonde dans votre sens. En effet, nous constatons une sorte de « balkanisation » des services. La décentralisation a peut-être quelque peu facilité, si je puis dire, la vie des délinquants, mais elle n'a pas toujours facilité la vie de ceux qui tentent de lutter contre la délinquance. C'est un effet induit. Ne pourrait-on pas envisager par exemple des schémas d'organisation tels que ceux qui ont été mis en place par la politique de l'enfance? Nous devons, c'est certain, créer des liens entre les services de l'Etat et les services départementaux.

Je voudrais revenir sur un autre point très important que vous avez soulevé, à savoir l'inexécution des peines dans certains cas.

L'inexécution des peines incite l'adolescent à penser que le délit qu'il a commis n'est pas très grave puisqu'il n'exécute pas la peine pour laquelle il a été condamné. J'aimerais beaucoup que vous entendiez le point de vue d'un juge des enfants à cet égard. En fait, ce sont les moyens qui font défaut.

M. Alain Vogelweith - Certes, il est difficile de faire exécuter les peines. Mais, bien avant les peines, ce sont les mesures éducatives qui ne sont pas exécutées.

En effet, j'ai connu des cas où les mesures éducatives qui avaient été prononcées contre des mineurs en situation de décrochage n'avaient pas été exécutées. Vous avez sans doute entendu parler des listes d'attente qui existent dans les services éducatifs.

En fait, il est très pénible pour un juge des enfants, après avoir repéré une situation qui pose problème et mis en place une mesure éducative, de constater que celle-ci n'est pas exécutée et de retrouver le mineur, pour des faits identiques ou parfois plus graves, dans une situation où l'intervention éducative sera plus difficile encore. En effet, le mineur et sa famille auront attendu en vain l'intervention de l'éducateur et n'y croiront plus ; pis encore, sa situation aura pu se dégrader pendant cette période d'inaction des services éducatifs. Nous ne pourrons alors plus lui apporter qu'une réponse ponctuelle qui tiendra plus compte du délit commis que de son parcours, qui aurait pu être infléchi. L'inexécution des mesures éducatives nous pose donc de réelles difficultés.

Mais nous rencontrons d'autres difficultés dans la mesure où une partie importante des condamnations prononcées ne sont pas exécutées. Des mesures aussi intéressantes que la réparation, qui peuvent être pré-sentencielles ou post-sentencielles, se heurtent à des difficultés de mise en oeuvre. Je ne veux pas critiquer le service de la Protection judiciaire de la jeunesse, qui fait déjà l'objet de nombreuses critiques, mais ce service a, il est vrai, une responsabilité importante dans la mise en place de ces mesures de réparation. Or, en de nombreux endroits, l'on peut constater que c'est plutôt le secteur associatif qui tente de travailler dans une perspective éducative.

Le cadre juridique existe donc, les solutions aussi, mais la mise en oeuvre reste pour l'instant extrêmement difficile tant du point de vue éducatif que du point de vue des sanctions qui peuvent être prononcées par les juridictions.

M. le président - Les tribunaux de Seine-et-Marne nous font savoir que 476 mesures sont actuellement en attente.

Mme Claire Brisset - Pour le sentiment d'impunité, c'est formidable !

M. le rapporteur - Vous avez parlé, madame la défenseure, de la Protection judiciaire de la jeunesse. Ne souffre-t-elle pas d'une crise d'identité ?

Mme Claire Brisset - Bien évidemment. Nous l'avons observé au cours de nos visites dans nombre d'établissements, qu'il s'agisse des CER, des CPI ou des prisons. Je ne voudrais pas être caricaturale, mais j'ai rencontré des personnes qui ne savent plus vraiment pourquoi elles sont là. Sont-elles là pour aider à punir un adolescent qui a commis un acte que la société ne peut pas accepter, et aider à le remettre sur le droit chemin ou sont-elles là pour ne pas punir ? Certaines personnes au sein même de la PJJ n'ont pas intégré la dimension psychologique de la sanction. Certes, ce n'est pas la majorité des personnes qui y travaillent, mais cela témoigne d'un profond malaise, comme vous l'avez souligné, et d'un sentiment de perte d'identité de ce service.

M. Alain Vogelweith - Il est vrai que la PJJ a été sollicitée d'une manière intense au cours des quinze dernières années : le nombre des demandes de prises en charge a augmenté alors que les moyens sont restés très limités. En effet, une augmentation sensible de ces moyens n'a été décidée qu'il y a trois ans et celle-ci ne s'est pas encore vraiment traduite dans les faits.

Par ailleurs, nous devons faire une distinction entre l'hébergement et le milieu ouvert. Nous connaissons une crise de l'hébergement pour deux raisons.

D'une part, l'hébergement est souvent pensé comme un temps de rupture. Toutes ces structures -les CER, les CPI- ne sont pas intégrées dans un projet éducatif qui s'inscrive dans la durée.

D'autre part, lorsque l'on concentre les mineurs les plus difficiles - et l'actualité nous le rappelle - sur certains lieux, il est évident que cela devient extrêmement difficile à gérer. Certains CPI se sont retrouvés face à des situations lourdes, concentrées, confrontés à des phénomènes de dynamiques de groupes explosives particulièrement difficiles à contenir.

De plus, de nombreux éducateurs expérimentés ont tendance à demander leur mutation dans des services de milieu ouvert où l'on gère les choses d'une manière différente parce que l'enfant est dans sa famille. Le travail éducatif peut donc y être moins stressant, moins difficile. Je connais dans le Val-de-Marne un foyer d'action éducative qui a été transformé en CPI. Cela s'est traduit par une demande de mutation de la quasi-intégralité des personnels qui géraient cet établissement. Se sont donc retrouvées dans l'établissement essentiellement de jeunes éducatrices qui venaient de terminer leur formation, tout à fait compétentes et motivées, mais dont certaines étaient totalement dépourvues d'expérience pour gérer ce type de situation.

Il faudrait donc faire le bilan du fonctionnement de ces établissements, ce qui ne devrait pas être très difficile, pour observer la manière dont on pourrait motiver les équipes mixtes qui comprendraient à la fois des gens expérimentés et des éducateurs plus jeunes.

Comme Claire Brisset l'a indiqué, il convient de replacer cet hébergement dans un projet éducatif à long terme. Les CER donnent des résultats intéressants mais qui restent souvent sans effet. Le constat est pire encore pour les CPI. Nous devons donc réfléchir à une mesure éducative globale qui permettrait de faire le lien entre le milieu ouvert et l'hébergement. Même lorsque l'emprisonnement est nécessaire parce que les faits incriminés sont d'une certaine gravité, nous devons pouvoir aider le jeune à sa sortie. Si la PJJ se borne à penser que tout peut être résolu individuellement avec l'aide du seul éducateur, je crains qu'il ne soit très difficile d'avancer. Nous devons régler ce problème en partenariat avec certaines autres institutions qui ont aussi à traiter ces mêmes mineurs. C'est autour de cette idée d'un décloisonnement de ces interventions et d'un travail plus collectif et plus pluridisciplinaire de ces services que nous renouvellerons les pratiques éducatives et c'est ainsi que nous éviterons d'avoir ces « cocottes-minutes » que sont ces établissements dotés de personnels qui sont très vite dépassés par les situations qu'ils doivent gérer.

M. le rapporteur - Lors de nos visites sur le terrain, certains nous ont proposé à plusieurs reprises d'étendre la comparution immédiate aux mineurs. Qu'en pensez-vous ?

Mme Claire Brisset - J'ai essayé de brosser un tableau des actions qu'il me semble nécessaire de mener. Notre dispositif actuel ne manque pas de formules qui s'apparentent tout à fait à la comparution immédiate.

Je vous ai parlé tout à l'heure de la comparution à délai rapproché. Pendant un mois après la commission des faits, il est possible de diligenter une enquête sur ce qui s'est passé. Le mineur comparaîtra ensuite et pourra être condamné dans un délai se situant entre un mois et trois mois. Cette procédure ressemble beaucoup à la comparution immédiate à la seule différence que nous disposons d'un mois pour faire une réelle évaluation satisfaisante de la situation du jeune délinquant. Plutôt que d'élaborer un nouveau dispositif, utilisons celui qui existe déjà. L'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante est pleine de ressources. Si nous l'appliquions davantage et si nous respections les dispositions qu'elle prévoit, nous y trouverions de nombreuses solutions. Cette ordonnance a, me semble-t-il, fait ses preuves. Elle a d'ailleurs été remaniée plusieurs fois pour s'adapter aux situations évolutives de notre société.

M. le rapporteur - Certains acteurs ainsi que l'opinion publique pensent que la justice traîne, que certaines mesures ne sont pas exécutées, et qu'il serait peut-être souhaitable d'aller plus vite et de suivre par exemple la même procédure que celle qui est utilisée pour les majeurs. Cette question est revenue sur le devant de la scène au cours de la plupart de nos déplacements.

Mme Claire Brisset - Franchement, le délai d'un mois ne s'apparente-t-il pas à la comparution immédiate ?

M. Alain Vogelweith -Nous devons distinguer deux points. Il faut certes apporter une réponse rapide à l'opinion publique eu égard au trouble à l'ordre public que peuvent représenter des actes commis par un jeune dans un quartier, mais il faut aussi éviter la récidive. Pour ce faire, il faut trouver la réponse la plus adaptée, ce qui demande un minimum de temps d'évaluation. Toutefois, il ne faut pas non plus en arriver aux situations que connaissent nombre de juridictions où le délinquant est jugé un an ou deux ans après les faits. Cela n'a plus de sens pour le mineur, d'autant qu'à quatorze ou à seize ans il n'a pas la même perception des choses. C'est bien évidemment là un dysfonctionnement auquel il faut remédier.

Pour autant faut-il passer à un système de comparution immédiate ? Nous n'en voyons pas vraiment l'intérêt. Des réponses peuvent déjà être apportées en termes de détention provisoire et d'augmentation du nombre des défèrements. Si l'on a par ailleurs besoin de juger dans des délais brefs, le dispositif de la comparution à délai rapproché peut être utilisé. Quelle serait donc la place de la comparution immédiate ?

Elle permettrait simplement d'avoir très rapidement, sur jugement au fond, une peine ferme. Cette réponse montrerait simplement qu'une sanction, une peine ferme, a été prononcée. Or, je ne suis pas du tout certain que les acteurs de terrain ou que l'opinion publique attendent vraiment que des peines fermes soient prises. Nous attendons surtout une visibilité dans les réponses apportées, notamment dans les actions éducatives. Des choses se font à certains moments mais elles ne sont absolument pas comprises par les personnes qui sont sur le terrain, voire les victimes. C'est une vraie difficulté.

Il faut aussi que les services en charge de ces mesures sachent davantage expliciter le contenu de leurs interventions. Nous devons garder à l'esprit que des réponses trop urgentes et trop brutales provoqueront de fait une récidive puisque personne n'envisage de prononcer des peines de prison lourdes. La sortie devra bien évidemment être préparée pour éviter la récidive.

Mme Claire Brisset - Quelque chose est, à mon sens, beaucoup plus toxique pour la société et pour ces jeunes, c'est la non-exécution des mesures. Le délai rapproché, c'est quasiment de la comparution immédiate, et il répond à votre question. En revanche, si l'on doit vraiment rendre les peines exemplaires tant pour les autres que pour l'intéressé, il faut veiller à ce que les mesures soient exécutées. Les chiffres que vous avez cités sont absolument terrifiants : la non-exécution des peines est une porte ouverte à la récidive.

M. le président - Je ne suis pas certain que la comparution immédiate ou la comparution à délai rapproché signifie obligatoirement une condamnation ou la prison. Nous ne devons pas laisser croire que la demande d'une comparution la plus rapide possible signifie que s'ensuivra inévitablement une condamnation, et une condamnation sévère. Cela peut être aussi l'occasion de marquer une solennité et de prendre des mesures salvatrices en préconisant des mesures d'éducation ou d'éducation renforcée par exemple.

La quasi-totalité d'entre nous sommes d'accord avec votre perception de l'ordonnance du 2 février 1945. Je profite de cette occasion pour le rappeler parce que l'on se trompe parfois sur nos intentions. Cette ordonnance prévoit tout l'arsenal nécessaire. Nous l'avons toilettée vingt fois, nous pouvons continuer de le faire si cela s'avère nécessaire, mais je n'ai pas perçu de critiques fondamentales à cet égard, sauf de la part de personnes qui portent sur elle des jugements très éloignés des nôtres.

M. Alain Vogelweith - Pour ce qui est de mettre en place des mesures éducatives, on peut actuellement le faire. Le juge des enfants peut ordonner toute une série de mesures qui pourraient d'ailleurs être améliorées. En revanche, si l'on ne dispose pas d'un minimum de temps pour évaluer la situation -bien évidemment il n'est pas obligé de prononcer une peine de prison ferme, il pourra trouver d'autres réponses-, il ne pourra pas considérer le mineur dans sa particularité.

Pour ma part, j'ai exercé différentes fonctions. Je fus juge d'instruction. Je me suis occupé des adultes, puis des mineurs. Bien évidemment, au pénal, lorsque l'on a affaire à des mineurs, même si l'on considère la personnalité du mineur, l'acte qu'il a commis est déterminant. Or, l'ordonnance de 1945, que personne ne veut sérieusement remettre en cause, me semble-t-il, et je l'espère, nous donne la possibilité de tenir compte de la personnalité du délinquant en mettant en place par exemple des mesures éducatives. Or, pour savoir quel type de mesures il faut prendre, quelle réponse il faut apporter au délinquant, un temps d'évaluation est nécessaire. Il faut donc se demander si la comparution immédiate peut permettre la mise en place de réponses fines, individualisées et efficaces eu égard à la situation du mineur. Telle est la seule réserve que j'émettrai sur ce dispositif.

M. le président - Elle peut être plus intéressante que l'admonestation qui est plutôt un coup d'épée dans l'eau.

M. Alain Vogelweith - Cela pose surtout un problème lorsque l'on fait vingt-quatre admonestations de suite !

M. le président - Je vais maintenant donner la parole à ceux de nos collègues qui souhaitent poser des questions.

La parole est à M. Plasait.

M. Bernard Plasait - Ma première question a trait à la comparution immédiate ou à la comparution à délai rapproché. Vous nous dites que la comparution à délai rapproché suffit, mais ne vous heurtez-vous pas à des non-exécutions des enquêtes que vous demandez par manque de moyens ? N'est-ce pas là que se situe la vraie difficulté ?

Par ailleurs, vous avez parlé, madame la défenseure, de l'impunité. Il est évident que, à côté de l'impunité qui est moins forte que ce que l'on imagine, il y a le sentiment d'impunité. Ce sentiment est purement catastrophique parce qu'il encourage la réitération et parfois même le passage à l'acte puisque l'on sait qu'un très grand nombre de faits ne sont même pas signalés. En plus des chiffres importants de la délinquance, il faut noter que 80% à 85% des faits ne sont pas signalés. Pour ces délinquants, c'est un formidable encouragement.

Vous nous avez parlé des peines qui n'étaient pas exécutées. Concrètement, j'aimerais savoir sur quoi l'on bute. Pour quelles raisons des peines ne sont-elles pas exécutées ? Quelle est alors la responsabilité du juge de l'application des peines ?

Mme Claire Brisset - Vous avez tout à fait raison, vous posez là deux questions qui sont voisines puisque, dans les deux cas, nous nous heurtons essentiellement au manque de moyens de la Protection judiciaire de la jeunesse, des éducateurs de la PJJ, des services les plus variés qui peuvent diligenter l'enquête pour la comparution à délai rapproché et qui permettent par ailleurs l'exécution des peines. C'est là que se situe le noeud essentiel du problème. On en revient toujours à la crise que connaît la PJJ, au manque de moyens dont elle souffre en dépit du recrutement important qui a été décidé en 1998 mais qui n'a pas encore permis de produire ses effets.

M. Alain Vogelweith - La PJJ connaît des difficultés, par manque de moyens, pour mettre en place le sursis avec mise à l'épreuve, les travaux d'intérêt général, voire les mesures de réparation pré-sentencielles ou post-sentencielles : elle ne peut assumer l'exécution d'un certain nombre de décisions. Certains services de la PJJ vont parfois privilégier les mesures de liberté surveillée par rapport aux mesures de sursis avec mise à l'épreuve ou de travail d'intérêt général.

Je le répète, les moyens qui sont accordés aux services de la PJJ doivent être renforcés et, en définissant la politique qu'elle doit suivre, nous devons fixer des priorités en matière d'exécution des peines. Ce point est extrêmement important.

Je vous rappelle que, s'agissant des mineurs, c'est le juge des enfants qui, pour ce qui concerne le milieu ouvert, est le juge de l'application des peines. C'est à lui d'impulser une véritable exécution des peines. Il est d'ailleurs important que ce soit le juge des enfants parce qu'il peut établir un lien entre ce qui a été fait en amont de la condamnation et la manière dont la condamnation doit être exécutée.

S'agissant de l'exécution des peines, une disposition du code de procédure pénale, l'article D.49-1, prévoit que la peine peut être aménagée lorsqu'elle est égale ou inférieure à un an de prison ferme. Mais, certains membres de la PJJ ou certains juges des enfants considèrent que l'on n'y a recours que dans très peu de cas. Se pose donc là un vrai problème. Pourquoi les mineurs auraient-ils moins de droits que les majeurs ? Telle est en quelque sorte la situation que nous connaissons actuellement en matière d'exécution des peines.

S'agissant de toutes les infractions qui ne seraient pas connues ou qui ne sont pas poursuivies, il est évident qu'il existe un décalage entre les faits commis et les faits poursuivis -et les enquêtes de « victimation » le montrent bien. Je note simplement que les poursuites sont nettement plus nombreuses s'agissant des mineurs. Cette politique a été développée ces dernières années pour répondre à tout acte commis. Il s'agit certes d'un slogan, mais s'est exprimée la volonté de poursuivre davantage les mineurs. En effet, j'ai pu observer que, pour les mêmes faits, les majeurs bénéficiaient du classement de leur dossier alors que les mineurs étaient poursuivis. Veillons toutefois à ne pas engorger la machine judiciaire avec certains faits. Les incivilités pourraient peut-être par exemple être traitées en amont du judiciaire de manière à concentrer les moyens sur les faits, sur les peines, les éléments qui nécessitent vraiment une bonne exécution des peines.

Comme vous allez auditionner un principal de collège, je souligne que, dans certains établissements scolaires, des conventions ayant été passées entre la justice, la police et l'école, le nombre de poursuites pour de petites incivilités et des problèmes à l'école a augmenté alors que le nombre des poursuites disciplinaires au sein de l'école a diminué. Le judiciaire et le pénal ont donc réglé des faits qui étaient auparavant réglés en termes de discipline.

Lorsqu'un fait se passe au sein d'un collège, il faut bien entendu y apporter une réponse. La question est de savoir si la réponse doit être pénale ou judiciaire, même s'il ne s'agit que d'une vague admonestation ou d'une rencontre avec le commissaire de police par exemple, ou si elle devra être donnée en termes disciplinaires au sein de l'école, voie qui sera peut-être mieux comprise par les familles et par l'intéressé. Il ne faudrait pas transférer au judiciaire des réponses qui finiraient par engorger la machine et qui seraient mal perçues et mal comprises par les intéressés.

M. le président - Ne peut-on pas penser, même s'il est regrettable de choisir, qu'il est peut-être plus urgent d'intervenir sur les mineurs parce que nous manifestons là un espoir. Cette attitude peut sembler paradoxale, mais il est désespérant de se dire que des mineurs vont entrer dans la délinquance à tout jamais. Si nous devons accorder une priorité et réaliser des efforts importants, c'est vers ceux qui sont les plus susceptibles de rédemption, si j'ose dire, que nous devons nous tourner.

Mme Claire Brisset - Cela est d'autant plus vrai que la pédopsychiatrie en est un exemple flagrant.

Lorsque l'on parvient à remettre sur les rails un enfant qui connaît des difficultés psychologiques, on évite ainsi qu'il ne tombe dans la maladie mentale. C'est tout à fait similaire.

Toutefois, si vous me le permettez, monsieur le président, je voudrais émettre un souhait. Puisque vous allez recevoir des spécialistes de la violence à l'école et des représentants du milieu scolaire, je voudrais soulever un problème auquel je suis confrontée : l'exclusion scolaire.

Lorsqu'un adolescent a commis un délit grave à l'école et qu'il en est exclu, en le rendant à sa famille, quel choix lui donne-t-on si ce n'est celui de se laisser entraîner par des adolescents plus aguerris que lui dans des activités répréhensibles ? Si on l'avait maintenu à l'école, on aurait peut-être pu trouver une autre solution pour éviter cette situation.

M. le président - La parole est à M. Mahéas.

M. Jacques Mahéas - Vous nous avez fait un exposé extrêmement structuré, très intéressant, tout de même pessimiste, me semble-t-il.

Mme Claire Brisset - Je vous ai aussi exposé des solutions !

M. Jacques Mahéas - Je voudrais être un petit peu plus optimiste. En Seine-Saint-Denis, département qui n'est pourtant pas facile, je ne perçois pas les choses comme vous.

Ainsi, j'ai demandé à la mairie de Neuilly-sur-Marne quel était le nombre des bénéficiaires des TIG. Il y en eut onze l'an dernier. Certes, ce n'est pas assez, mais nous avons réussi pour dix d'entre eux. Quarante employés municipaux ont été formés pour les accueillir. J'attends que les juges nous envoient des jeunes. J'ai l'impression que le vivier existe. En tant que juge et défenseure des enfants, vous pourriez exploiter cette formule. Les collectivités locales, pour nombre d'entre elles, sont prêtes à répondre à toute sollicitation.

En revanche, je vous rejoins sur de nombreux points, s'agissant par exemple de la formation des éducateurs de rue. C'est un métier extrêmement difficile.

Par ailleurs, je voudrais vous interroger sur un phénomène nouveau qui existe depuis quelques années et qui s'est généralisé, je veux parler des bandes.

Si vous avez visité de nombreuses prisons, en dialoguant avec les jeunes, n'avez-vous pas observé qu'ils étaient entraînés encore plus dans la délinquance à cause de ce phénomène de bande, de caïdat ? C'est très préoccupant. Comment peut-on y remédier ? Avez-vous des propositions spécifiques ? Les éducateurs de rue pourraient-ils faire éclater ces bandes ? A l'école, ce phénomène de chef existe-t-il ?

En tant que collectivité, nous nous trouvons dans une position particulière. Nous essayons, il est vrai, de fédérer les jeunes en organisant des clubs de prévention, en mettant à leur disposition des éducateurs. Mais ces bandes se constituent quelquefois au sein même de ces lieux éducatifs.

Mme Claire Brisset - C'est tout à fait juste.

Vous avez parlé de la Seine-Saint-Denis. J'observe que, bien souvent, ce département - où je me rends souvent, justement parce que je suis invitée par des gens qui veulent me montrer ce qu'ils y font -, qui compte nombre de cités et de situations de difficulté, est aussi un laboratoire de l'innovation sociale, que ce soit dans le domaine de la psychiatrie, pour les TIG, ou dans d'autres domaines. Par exemple, va bientôt s'ouvrir à Avicenne une maison de l'adolescent, comme il en existe une au Havre. C'est une expérience que je trouve vraiment exceptionnelle et dont je souhaiterais la multiplication partout. Il va donc y en avoir une en Seine-Saint-Denis, mais aussi à Bordeaux, à Paris, etc., et c'est heureux.

Tout à l'heure, Alain Vogelweith vous parlera d'un autre département où l'on trouve aussi des cités et des choses difficiles, le Val-de-Marne, où il était juge jusqu'à il y a peu.

A propos des bandes, tout le monde sait que l'adolescence est un âge de la vie où l'on a besoin de pairs - de pairs, bien sûr, mais aussi de pères ; mais ce n'est pas le sujet du moment. C'est à nous, les adultes, qu'il revient de donner à ces jeunes les moyens de trouver des sentiments d'intégration à des groupes d'adolescents autrement que par la délinquance, celle-ci étant finalement l'acte qui fédère la bande. C'est pourquoi j'en reviens à ce que je disais précédemment : il faut multiplier les lieux d'accueil, les centres, les éducateurs de rue dont vous nous parlez, etc., et même les maisons d'adolescents - je pense qu'il en faudrait partout -, pour qu'ils aient des lieux où ils puissent parler entre eux et se retrouver, par exemple grâce à des activités culturelles. Nous avons laissé tomber beaucoup d'activités culturelles destinées aux jeunes, alors qu'ils en ont besoin, si bien qu'ils fédèrent leur amitié, leur sentiment d'appartenance grâce à la délinquance, autour de la bande.

Je suis désolée de vous avoir donné l'impression d'être pessimiste. Je ne me sens pas pessimiste, j'ai l'impression que l'adolescence est devant nous comme un chantier qui en serait encore à ses débuts. Notre société a bien travaillé sur le problème de la petite enfance. Depuis ma nomination, qui me donne en quelque sorte une loupe, j'observe que les adultes, que ce soient l'État, les départements..., ont bien développé l'accueil des petits enfants, etc. En revanche, à partir du moment où les adolescents arrivent en sixième, nous avons en quelque sorte baissé les bras, j'ai le regret de le dire. Mais je vous assure que je ne suis pas pessimiste, et je pense qu'il n'est pas trop tard.

M. Alain Vogelweith - Sur la question des bandes, deux approches sont possibles.

La bande crée une difficulté, notamment en favorisant les passages à l'acte des individus en bande : nous avons tous connu des mineurs qui ne posaient pas de problème seuls et qui, dès qu'ils étaient dans leur groupe de pairs, passaient à l'acte. Il y a généralement, autour des bandes, des mineurs qui sont un peu dans la périphérie, qui ne se font jamais prendre et qui sont en quelque sorte dans l'animation.

Mme Claire Brisset - Des caïds !

M. Alain Vogelweith - La dynamique de la bande fait que ce sont ceux qui courent le moins vite qui sont pris, ou ceux qui veulent à tout prix, on peut dire « revendiquer » leur passage à l'acte, en particulier en se confrontant avec les forces de l'ordre. C'est une difficulté.

Les réponses, je le disais, peuvent être apportées à deux niveaux différents. D'un côté, cela peut être des réponses en termes répressifs, en termes d'interpellations..., que connaissent bien les différents intervenants, notamment les brigades anti-criminalité.

D'un autre côté, on peut répondre en termes éducatifs, et il n'est pas inintéressant de se demander ce que l'on peut faire de ce point de vue. On se demandait tout à l'heure si la PJJ n'était pas en difficulté pour répondre, et il est certain qu'il faut repenser certaines choses.

Nous concevons l'éducatif comme une relation entre un éducateur et un jeune ; mais on peut aussi le concevoir comme un travail sur le groupe. Une expérience très intéressante a eu lieu dans un centre d'action éducative du Val-de-Marne. Des gamines « éclusaient », si je puis dire, les grands magasins du département et commettaient à répétition toute une série de vols. Un juge des enfants a décidé de mettre en place avec un centre d'action éducative une mesure globale ; plus exactement, il a pris une mesure pour chaque enfant, mais les a toutes confiées au même service, qui a travaillé non pas avec un enfant d'un côté et un éducateur de l'autre, mais sur la dynamique de groupe. Ils sont même allés jusqu'à faire venir les gamines qui ne s'étaient pas fait prendre par la police mais qui étaient néanmoins dans la périphérie de la bande. Leur travail était extrêmement intéressant parce que, pour la première fois, ils avaient accès à ces gamines, qui ne venaient jamais quand elles étaient convoquées individuellement, mais qui, dans ces circonstances, acceptaient de participer au groupe. Et, du jour au lendemain, ils ont pu résoudre le problème du passage en l'acte en orientant ensuite les enfants sur des projets individuels, tout en maintenant le groupe.

Cela ne marche pas pour tout. Certains types de délinquance, certaines organisations - je pense par exemple à l'économie souterraine - appellent des réponses en termes de police judiciaire. Mais, pour ces phénomènes de groupes qui créent un certain nombre de difficultés, soit d'incivilité, soit de petits actes de délinquance, on sait mettre en place des réponses de cette nature.

Hélas, un éducateur de ce centre d'action éducative est parti à la retraite et n'a pas été remplacé, si bien que la décision a été prise d'abandonner tout ce qui était expérimental, parce que la priorité était de répondre aux mesures individuelles, et ce travail-là n'a plus été fait. C'est donc un vrai problème et, souvent, le secteur associatif fait preuve de plus d'imagination. Mais la PJJ a des ressources, et c'est pour cette raison que je veux tout de même la défendre un peu, elle a des gens qui font des choses intéressantes ; malheureusement, ce n'est pas toujours assez porté par l'institution pour que cela aboutisse.

Pour revenir à cette question des bandes - je pense notamment aux occupations des cages d'escalier -, on peut, bien sûr, répondre en envoyant des policiers faire des contrôles d'identité ; mais on peut également répondre par un travail sur ce groupe : pourquoi occupe-t-il ce territoire ? que se passe-t-il entre les habitants et ce groupe ? comment est généré un sentiment d'insécurité chez les gens qui rentrent et qui voient des jeunes attroupés ?... Des réponses peuvent être données, je les ai vues, je sais qu'elles marchent. Le seul problème, c'est que, en général, elles sont expérimentales et qu'il est extrêmement difficile de les modéliser.

M. Jean-Claude Frécon - Nous sommes tous d'accord pour dire que l'inexécution de la peine est très mauvaise et a des effets très ravageurs sur le comportement des autres.

Mme Claire Brisset - Tout à fait !

M. Jean-Claude Frécon - Je voudrais cependant revenir sur la procédure de la comparution immédiate. Malgré ce que vous en avez dit, monsieur - et j'ai noté vos propos avec attention, car personne ne nous en a parlé lors des visites que nous avons faites -, elle n'existe pas pour les mineurs.

En l'absence de comparution immédiate, le jeune qui a commis un acte de délinquance et qui, vingt-quatre heures ou quarante-huit heures après, rentre chez lui, au milieu de sa cité, cité qui peut au demeurant être assez paisible, devient alors -  je reprends l'image qu'a employée Jacques Mahéas - le caïd, parce qu'il a fait des choses répréhensibles mais a été relâché. Il devient presque un modèle et, pendant quelque temps au moins, il est le point de mire de ses copains et de ses copines.

Dans les situations de ce type, l'absence de comparution immédiate a pour effet d'entraîner certains autres adolescents à accomplir eux aussi un acte ; et, quitte à accomplir un acte, pourquoi ne pas gravir un échelon de plus ?

Ne pourrait-on améliorer l'ordonnance de 1945 en trouvant une formule qui s'apparente à la comparution immédiate, quel que soit le nom qu'on lui donne, et qui, sans s'accompagner forcément d'une condamnation immédiate, permette au moins que le jeune ne soit pas remis dans son milieu en situation de quasi-virginité, permette de ne pas réenclencher d'autres actions similaires à la précédente ? Car c'est bien cela qui pose problème.

Mme Claire Brisset - L'adolescent ne va pas rentrer immédiatement, il y a d'abord la garde à vue ! Ensuite, il y a le défèrement, et il peut être déféré tout de suite !

M. Jacques Mahéas - Il faut que ce soit grave !

M. Alain Vogelweith - Cela se développe beaucoup.

Mme Claire Brisset - Il y a aussi la comparution à délai rapproché : il rentre chez lui, certes, mais il sait que dans un mois... Et pendant ce mois, il y a l'enquête !

M. Jean-Claude Frécon - Les voisins ne le savent pas, et tout son entourage le porte aux nues ! 

M. Bernard Plasait - Et ce n'est pas lui qui va démentir !

Mme Claire Brisset - C'est pour cela qu'Alain Vogelweith disait tout à l'heure qu'il faut une visibilité. Vous savez, le caïdat existe aussi à l'intérieur de la prison !

M. Robert Bret - Et quand il ressort de prison, là, il est breveté !

Mme Claire Brisset - Par conséquent, le caïdat peut exister partout.

M. Jean-Claude Frécon - Je ne dis pas qu'il faut forcément l'emprisonner ! Je dis qu'il faut trouver une mesure qui permette au moins d'arrêter l'enchaînement.

Mme Claire Brisset - Nous sommes tous d'accord là-dessus.

Il existe aussi, tout de même, ce qui s'appelle précisément « centre de placement immédiat », puisque vous recherchez quelque chose pour l'immédiat.

M. Jean-Claude Frécon - Nous en avons vu.

Mme Claire Brisset - Par définition, c'est exactement de cela que vous parlez.

M. Jean-Claude Frécon - Non, parce que le placement dans ces centres fait souvent suite à une décision judiciaire, donc intervient un ou deux mois après.

Mme Claire Brisset - Non !

M. Jean-Claude Frécon - C'est en tout cas ce que nous avons constaté !

M. le rapporteur - C'est le manque de moyens !

Mme Claire Brisset - Pour toute la France, et nous avons tout de même huit millions d'adolescents, il y a cinquante centres de placement immédiat.

M. Alain Vogelweith - Je pense qu'il y a deux aspects : d'une part, la question de savoir quelle est la mesure la plus adaptée pour le mineur et, d'autre part, la question que vous posez de la perception que la société a de la mesure.

Les réponses rapides existent. Les défèrements sont en augmentation vertigineuse. Notamment, puisque nous parlions de la Seine-Saint-Denis, ils sont devenus un mode de saisine que les juges des enfants de Bobigny utilisent dans une proportion extrêmement importante. Ils existent, ils se développent, et ils permettent aux juges des enfants d'apporter une réponse rapide.

La difficulté, vous avez tout à fait raison de le souligner, réside dans l'accueil d'urgence : de quelles structures disposons-nous pour prendre en charge un mineur lorsque le placement est possible et souhaitable ? L'accueil d'urgence permet en outre une certaine visibilité, si je puis dire, puisqu'il donne le temps d'évaluer la situation du mineur pour savoir quel projet éducatif peut être mis en place et dans quelles conditions il peut retourner dans sa famille.

Les centres de placement immédiat, qui visaient à répondre à cette demande, ne fonctionnent pas, d'abord en raison des problèmes de moyens qui ont été évoqués, mais aussi en raison du temps d'évaluation nécessaire avant l'arrivée dans le centre de placement immédiat. Les éducateurs ont besoin d'une phase d'évaluation pour savoir si cette solution est adaptée ou non, si bien qu'ils bloquent un peu, en quelque sorte, l'orientation sur la prise en charge. Si l'on veut résoudre cette difficulté, puisque vous envisagez de réformer l'ordonnance de 1945, il faut que, dans ce cas-là, le juge des enfants prononce une mesure globale qui, par la suite, sera éventuellement une mesure de milieu ouvert.

Notre dispositif contient déjà une mesure judiciaire globale de ce type, ce que l'on appelle la « mise sous protection judiciaire », qui comprend une phase dans laquelle on estime que, tant pour des raisons d'ordre public que pour pouvoir évaluer la situation de l'enfant, il faut faire le point. L'enfant est alors orienté vers un accueil d'urgence et, dans le même temps, on réfléchit à son retour dans la famille ou dans son environnement dans de meilleures conditions que précédemment.

Ce type de dispositif serait beaucoup plus intelligent que le seul CPI, qui a été présenté comme une alternative à la prison, comme une action isolée ; car la panique envahit souvent les éducateurs lorsqu'ils se demandent ce que l'on fera de l'enfant après le placement.

L'idée est donc une mesure globale dont l'hébergement serait une modalité. L'hébergement, cela peut être le recours à la prison, si cela apparaît nécessaire au juge et souhaitable pour l'intéressé. Il s'agit de ne pas déconnecter celui-ci de quelque chose qui serait plus global. On pourrait ainsi concilier le temps éducatif, c'est-à-dire la durée, et, en quelque sorte, la visibilité de la réponse.

On a déjà fait l'expérience de l'éloignement. On sait que l'éloignement peut avoir du sens pour un mineur s'il est préparé en relation avec un projet, avec quelque chose que l'on peut construire. On sait aussi qu'un éloignement brutal aggrave le problème, coupe l'enfant des quelques « tuteurs de résilience », pour reprendre l'expression de Boris Cyrulnik, des quelques soutiens qu'il pouvait trouver dans son environnement, puisqu'il est transplanté dans un autre milieu : on ne fait que déplacer géographiquement les difficultés de ce mineur, voire les aggraver en cassant les appuis qui pouvaient étayer le travail éducatif.

Il faut donc trouver un équilibre subtil, et la seule réponse immédiate que l'on peut apporter à cette question me paraît résider non pas tant dans une comparution immédiate que dans une mesure éducative dont les modalités seraient variables et pourraient être adaptées en fonction de la situation du mineur.

La réponse d'urgence peut être prise très rapidement, puisque le défèrement peut être utilisé non pas, précisément, pour mettre l'enfant en prison, mais pour apporter des réponses de cette nature. Mais on revient à la case départ : quels moyens y consacre-t-on ? Quel projet politique global pour la protection judiciaire de la jeunesse permettra d'apporter une réponse à ce type de demandes ? Les questions essentielles sont là, bien plus que dans la procédure. Car, comme praticien, je peux vous dire que l'on arrive à faire à peu près tout ce que l'on veut, en termes de temps, avec la procédure actuelle. Le problème, c'est l'exécution, ce sont les moyens dont on dispose, notamment la question que vous posez avec une grande acuité, celle de l'accueil d'urgence. Or, vous le savez, elle fait actuellement l'objet de tensions très fortes entre les services éducatifs et les juges, qui, dans un certain nombre de situations, souhaiteraient pouvoir disposer de lieux d'accueil d'urgence et n'ont pas ces réponses.

Mme Nicole Borvo - Que pensez-vous de la recréation de centres fermés, qui devient quasiment un enjeu électoral, ce que je regrette personnellement.

Vous avez également souligné que vous ne parliez pas seulement de moyens financiers, mais qu'il s'agissait aussi de repenser la PJJ. Qu'elle soit en crise, c'est évident, car elle traite des problèmes très lourds. Avez-vous cependant une petite idée des moyens publics qu'il faudrait consacrer à tout cela ?

Mme Claire Brisset - Il n'est pas dans mes attributions de procéder à des évaluations financières de ce qu'il faudrait faire pour régler les problèmes propres à la PJJ. Tout n'a pas encore été évalué, mais l'évaluation elle-même doit être le fait de la Chancellerie. Une première mesure a été prise en 1998 qui a consisté à réinjecter des moyens, à former davantage. Mais je pense que nous sommes très loin du compte, et si vous parveniez à ce qu'une véritable évaluation chiffrée soit faite du coût des moyens humains, de la formation, ce serait un résultat essentiel de votre enquête.

Pour ce qui est des centres fermés, il y a deux possibilités. Nos amis belges - je parle de la Belgique francophone, car je connais moins bien la Belgique néerlandophone - n'ont pas de quartiers de mineurs : ceux-ci sont remplacés, dans les prisons belges, par des centres fermés qui ont une mission très précisément, très clairement édictée comme éducative. Une autre possibilité est d'établir des centres fermés à côté, en plus des quartiers de mineurs.

J'estime que si nous appliquions pleinement le dispositif existant tel que nous l'avons rappelé, notamment en misant sur la prévention, qu'elle soit spécialisée ou non, en appliquant les peines édictées, en rendant à la PJJ un niveau de moyens compatible avec ses missions ; si l'on recréait du lien dans les quartiers par quantité de structures comme celles qui ont été évoquées ; si l'on donnait aussi davantage de moyens à l'administration pénitentiaire pour que, par exemple, il n'y ait pas deux ou trois détenus dans les cellules prévues pour une seule personne et pour que, dans les quartiers de mineurs qui existent, on puisse faire un véritable travail éducatif - ce qui est l'objectif des centres fermés - ; si tout ce que j'ai énuméré était réalisé, on n'aurait pas besoin des centres fermés et la question ne se poserait plus.

M. le président - Madame, monsieur, je vous remercie.

Audition de M. Dominique BUCHERT,
principal du collège d'enseignement secondaire du Stockeld à Strasbourg accompagné de Mme Mireille KUHN, responsable des sections
d'enseignement général et professionnel adapté

(10 avril 2002)

Présidence de M. Jean-Pierre SCHOSTECK, Président

M. Jean-Pierre Schosteck, président - Nous allons maintenant entendre M. Dominique Buchert, principal du collège d'enseignement secondaire du Stockfeld, à Strasbourg, accompagné de Mme Mireille Kuhn, responsable des sections d'enseignement général et professionnel adapté.

(M. le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment.)

La parole est à M. Buchert.

M. Dominique Buchert - Il me semble important, en préliminaire à cette audition, de nous resituer devant votre commission, en quelques termes très clairs et très simples, en tant que citoyens, certes, mais surtout en tant que fonctionnaires responsables d'un établissement public local d'enseignement à Strasbourg, dans le quartier du Neuhof, quartier particulier que d'aucuns connaissent.

Dans l'exercice de notre travail et de la mission que nous remplissons dans ce quartier, il nous semble important d'avoir des objectifs clairs.

Il nous faut d'abord être en accord avec les objectifs de l'école : instruire, éduquer et insérer ; nous aurons l'occasion, certainement, d'y revenir. Il nous faut également être clairs sur les objectifs et sur la mission des personnels, car ce sont les ressources humaines qui permettront d'accueillir les élèves de ce quartier dit difficile. Enfin, il nous faut être clairs sur les objectifs des élèves. Or leur objectif, quoi qu'on en pense, est de réussir ; il nous paraît donc important que le service public exerce coûte que coûte sa mission, c'est-à-dire accueille tous les élèves, tous les enfants, quels qu'ils soient : c'est à nous de construire l'outil adapté de façon que tous puissent être accueillis.

L'équipe du collège du Stockfeld, en tout cas depuis que j'en assure la responsabilité, est tombée d'accord qu'il était inutile de déplacer les problèmes, que ce soit par transfert d'élèves ou par la voie des conseils de discipline : de toute façon, le problème devra être traité quelque part.

Nous nous sommes donc inscrits dans une double stratégie visant à n'occulter aucun problème, et nous avons retenu deux axes : d'une part, protéger les élèves qui ont intégré le sens de l'école et ses enjeux ; d'autre part, et surtout - c'est d'ailleurs ce qui nous coûte le plus d'énergie -, identifier et prendre en charge de façon adaptée ceux qui en ont besoin. C'est par ce biais-là que l'on peut aborder la problématique de votre commission.

Je rappellerai quelques principes philosophiques simples.

Il nous paraît important de considérer que l'école n'est pas un lieu de démocratie, mais un lieu d'apprentissage de la démocratie ; la nuance est très importante.

Il nous a également paru très important de prendre pour base l'idée qu'il ne s'agissait pas pour nous de nous adapter à des événements probables : nous avons choisi d'y substituer des objectifs possibles, des objectifs auxquels nous pouvions parvenir. Nous avons donc calibré notre mission et les objectifs à atteindre de manière que, à un moment ou à un autre, tout le monde puisse se retrouver dans une logique de réussite, que ce soient les personnels ou les élèves. Cela nous a permis de mener notre action avec pragmatisme, si l'on peut utiliser ce terme emprunté à la Realpolitik, ce qui est très important dans un établissement scolaire de ce type.

A mon arrivée dans l'établissement, discutant avec des collègues, je citais Goethe : il n'est pas tout de faire des pas qui un jour nous mènent au but, il faut que chaque pas soit un but en même temps qu'il nous porte en avant. Au collège, le travail a été construit ainsi ; nous nous sommes attaqués à cette face nord qu'il fallait escalader pour arriver au sommet, avec et pour les enfants, en nous disant : pas après pas, mousqueton après mousqueton, nous allons essayer d'arriver au sommet.

Un autre point nous a paru important, pour lequel nous nous sommes un peu inspirés de Hegel : Geist ist Zeit. L'esprit est le temps, au sens où c'est l'esprit qui permet de matérialiser le temps et ce que l'on en fait.

Un principe nous a également marqués - nous sommes à deux ou trois kilomètres seulement de la frontière allemande, et nous avons pris quelques inspirations de ce côté-là -, formulé dans une phrase que j'ai retenue lors de l'exercice de fonctions précédentes en Allemagne : « Allein du kannst es tun, aber du kannst es nicht allein tun. » Traduction littérale : toi seul peux le faire, mais tu ne peux pas le faire seul. Nous avons donc choisi de ne pas inscrire l'établissement scolaire ni l'école publique dans une logique d'autarcie.

Enfin, il nous a paru important que la loi et la justice dites à l'école, puisque les établissements publics disposent d'outils de ce type-là, évoluent vers un concept de justesse et d'adéquation, en somme, d'opportunité des décisions prises à l'encontre des jeunes qui nous sont confiés et qui bénéficient de notre service public.

Je vous donnerai maintenant une très rapide photographie du collège.

Un diagnostic a été fait, sans complaisance : l'équipe se serait menti à elle-même si elle avait travaillé sur des bases non fiables.

Au niveau humain, nous avons une équipe d'enseignants jeunes, très jeunes - mais tout le monde sait que ce sont souvent les issus du concours que l'on envoie dans les zones d'éducation prioritaire, et c'est le cas du collège du Stockfeld ; en d'autres termes, on envoie souvent, pour utiliser une expression symbolique, les « Marie-Louise » mener la guerre nucléaire. Est-ce adapté ? Quoi qu'il en soit, cela a l'avantage de créer une solidarité dans l'équipe, qui apprend le métier ensemble.

Au niveau des élèves, la population scolaire est très complexe. Le collège du Stockfeld est un laboratoire en ce sens que, sur une population de zone d'éducation prioritaire largement déterminée, ou qualifiée, nous accueillons différentes formes de handicaps : sur un effectif de 650 élèves pour l'ensemble du collège, nous accueillons actuellement huit enfants amblyopes et aveugles en intégration totale ; nous accueillons une douzaine d'enfants malentendants ou sourds, également en intégration totale ; nous accueillons une unité pédagogique d'intégration d'enfants handicapés mentaux légers ; nous accueillons des élèves de SEGPA, les sections d'enseignement général et professionnel adapté, dont ma collègue ici présente est responsable, qui représentent 96 élèves ; nous accueillons enfin, et ce n'est pas la moindre des choses, environ 80 jeunes qui n'ont pas leurs parents ; or votre commission doit savoir à quel point la présence des parents, à un moment donné, est primordiale, sinon essentielle.

Nos 80 jeunes qui n'ont pas leurs parents à proximité proviennent de trois horizons : une trentaine sont internes dans une école régionale du premier degré qui s'est transformée en internat public pour des élèves dont les parents sont bateliers - Strasbourg, le Rhin, les canaux Marne-Rhin, Rhône-Rhin... - ou que leurs parents n'arrivent plus à prendre en charge, notamment dans le cas de familles monoparentales, de commerçants ambulants, etc. ; en outre, 45 élèves proviennent de deux structures : d'un foyer d'accueil départemental, donc de la DDASS, et d'un foyer d'obédience associative qui remplit la même mission.

Au niveau du matériel également, il nous a paru important de faire un diagnostic très précis et d'obtenir un cadre de qualité, parce que nous croyons beaucoup au respect de la qualité dès lors qu'on y est confronté. Le Conseil général du Bas-Rhin a fourni de gros efforts pour restructurer l'établissement scolaire, en concertation avec l'équipe de direction, avec les personnels et avec les élèves, afin d'essayer de construire et de bâtir ensemble le collège adapté à ce quartier. C'est pour nous un outil précieux d'amélioration des comportements, parce que c'est le collège lui-même qui nous permet de construire le projet d'établissement et de le réaliser.

Au niveau contextuel, le quartier est effectivement très difficile. Cela étant, nous avons choisi de mettre en oeuvre un collège qui soit une zone de droit et de respect de la loi, une zone de droits et de devoirs, peut-être, nous pourrons en reparler, dans une zone qui peut parfois être qualifiée comme une zone de non-droit. Il se trouve que, au collège, notre priorité, c'est le respect de la règle.

A partir de là, il a été très intéressant de constater l'évolution de nombre d'indicateurs pour le collège ; car un diagnostic de départ, dès lors qu'il est fiable, effectué sans complaisance et avec un grand réalisme, permet, à un moment donné, de mesurer l'évolution des choses dans le temps ; or, qui dit évolution, dit automatiquement évaluation des méthodes et des pratiques.

Quelques chiffres.

En 1996-1997, le taux de réussite au brevet était de l'ordre de 27 % réels, c'est-à-dire par rapport à la cohorte - tous les élèves n'étaient pas inscrits à l'examen. En juin 2001, il était de 62 %, sachant que l'année précédente, en 2000, il s'élevait à 71 %. Réaction immédiate des élèves : « Monsieur, eh bien, maintenant, on peut de nouveau réussir dans ce collège, on y croit ! » Cela a eu une répercussion sur les collégiens, qui y croient de nouveau, qui ont confiance, et cela me paraît important.

En 1996-1997, le taux d'absentéisme était de 14,5 % : plus d'un élève sur six n'était pas au collège. Aujourd'hui, et ce depuis maintenant trois ou quatre ans, il est de l'ordre de 5 % à 6 %, dans la moyenne des collèges du département, même hors ZEP. C'est normal : l'élève, pour être formé, pour être pris en charge, pour s'intégrer dans la société, doit être là ; pour être enseigné, il faut être présent.

Les mesures mises en place sont effectivement très strictes. En cas d'absence, nous appelons les parents, heure par heure, et ils viennent au collège. Il y a donc un partenariat fort avec les parents, ce qui me permet d'aller plus loin.

Nous avons également les rencontres parents-professeurs. Actuellement, la moyenne de participation des parents à ces rencontres s'établit aux alentours de 60 % à 80 %, selon les classes, pour atteindre même 90 % dans certaines classes ; la moyenne du collège est au-dessus de 70 %. Aucun bulletin n'est envoyé au premier trimestre : les parents viennent obligatoirement le chercher. Cela dit, les outils qui ont été mis en place sont aussi l'expression du respect des personnes. L'informatique permet de donner un rendez-vous individuel à chaque parent, avec un professeur ou deux professeurs, dans une salle donnée, à une heure donnée : les parents ne peuvent pas avancer l'alibi du « il y avait beaucoup de monde », « j'ai dû attendre », etc. - tous les parents d'élèves connaissent cela. On n'attend pas, on a un endroit, un rendez-vous. Le taux d'absentéisme s'est donc amélioré.

Autre indicateur, la participation des parents aux élections au conseil d'administration s'est élevée en cinq ans, passant de 20 % à 70 %.

Le taux de passage en seconde, qui est tout de même un élément important, s'est également amélioré et s'établit entre 52 % et 53 %. C'est, en effet, légèrement en-dessous de la moyenne départementale ou académique, mais il faut aussi savoir où nous travaillons : notre objectif n'est pas d'envoyer de manière mythique ou illusoire des élèves, excusez l'expression, « dans le mur ».

Le projet d'établissement est essentiellement fondé sur les activités que l'on peut qualifier d'annexes au programme : nous ne souffrons pas de « programmite » aiguë ; c'est le temps scolaire imposé.

Par une construction très particulière de l'utilisation du temps, notamment grâce à des séquences de soixante-quinze minutes au lieu de cinquante-cinq - le montage que cela suppose est très complexe ! -, le professeur peut choisir d'utiliser une partie de son temps de service au profit des élèves pour remédier à des situations particulières de difficultés d'acquisition de connaissances, de difficultés de comportement... ; il y a donc des remédiations de toutes sortes.

Les collègues ont également pu se réunir autour de projets forts, et nous connaissons une très forte mobilisation autour de la dimension culturelle, de l'accès à la culture.

Il y a d'abord la culture artistique, bien sûr, et nous devrions signer prochainement une convention de jumelage avec l'Opéra du Rhin à Strasbourg. Je vous livrerai une anecdote à ce propos. Il y a trois ans, j'étais sur le point de traduire un élève de quatrième en conseil de discipline. Il se trouve que, pour une raison que j'ignore - mais c'est très bien pour lui ! -, il s'est inscrit au groupe qui travaillait déjà sur l'opéra et la pratique de la musique. Je me rappelle encore, c'était début décembre, nous étions à la répétition générale de Háry János à l'Opéra du Rhin à Strasbourg, lambris, dorures, cadre tout à fait inhabituel pour ces jeunes-là, trois heures et demie de spectacle. Et aussitôt la fin : « Monsieur Buchert, quand est-ce qu'on revient, quand est-ce qu'on revient ? » Eh bien, cet élève est passé en seconde générale.

Je crois donc beaucoup à ce type de leviers, de parcours un peu atypiques ou accompagnés, et innovants.

Je signalerai, par parenthèse, que nous offrons aux élèves la possibilité de pratiquer gratuitement un certain nombre d'instruments de musique, tant il est vrai que l'inscription dans une école de musique pour un an représente l'équivalent de plus d'un mois de RMI. Alors, rendons possibles les choses !

Nous avons aussi un projet culturel scientifique, et un groupe très pointu d'élèves de quatrième et de troisième travaille sur un projet en partenariat avec le département d'informatique de l'Institut universitaire de technologie de Strasbourg-Sud. Là aussi, nous avons constaté le travail des élèves.

Un autre aspect est, bien sûr, que le collège fonctionne en « école ouverte ». Durant les vacances de Pâques, qui s'achèvent ce vendredi, 120 à 125 élèves de CM1, de CM2 et de collège étaient présents dans l'établissement ; or ce sont des élèves qui, paraît-il, n'aiment pas l'école ! « L'école ouverte » est centrée sur l'environnement : environnement culturel, environnement sportif, environnement architectural, environnement social..., et a de multiples partenariats avec des structures sportives ou autres, dans le cadre notamment du CEL, le contrat éducatif local.

Notre but est que les élèves puissent constater qu'ils peuvent réussir dans ce collège, et je le leur souhaite beaucoup. Une élève me disait récemment : « Monsieur, c'est bien ! Ma grande soeur ne pouvait pas travailler comme moi dans ce collège, j'aimerais que mes trois petites soeurs puissent continuer à réussir ici. »

Au collège, les élèves respectent la règle : depuis cinq ans que je dirige le collège, nous avons mis en place entre deux et trois conseils de discipline par an, au grand maximum ; une année, il n'y en a même pas eu du tout. Car, je le rappelais, il est inutile de transposer les problèmes : nous sommes payés pour les résoudre avec les jeunes, c'est notre mission.

Je disais à l'instant que je souhaitais beaucoup à ces élèves de réussir, et c'est là un des basiques : on peut croire à leur réussite, c'est important pour l'avenir, pour le leur, pour celui du quartier, pour celui de la ville et, plus largement, pour celui du pays.

Mme Mireille Kuhn. Il est évidemment très difficile de faire une synthèse rapide de cinq ans de travail.

M. Buchert évoquait les résultats d'affectation en seconde. Environ 50 % des élèves partent en seconde générale. Mais pour la tranche la plus difficile, puisque c'est celle qui vous intéresse, il faut savoir qu'aucun enfant de troisième ne quitte le collège sans solution, absolument aucun : c'est notre défi. En général, tout est bouclé à la fin du mois de juin, et quand je dis bouclé, cela signifie que toutes les voies ont été explorées : aide à la recherche d'apprentissage, car nous sommes tout de même dans une culture alsacienne ; orientation en lycée professionnel pour ceux qui en émettent le désir, cela tombe sous le sens ; suivi particulier pour ceux qui pèchent ; redoublements, mais vous imaginez bien qu'il y a très peu de candidats. Aucun gamin ne quitte l'établissement scolaire sans que nous ayons précisément défini un projet avec lui.

Ceux qui, néanmoins, devraient se trouver dans une situation difficile en septembre sont repris en charge par l'établissement scolaire. De toute façon, le réflexe des jeunes est de revenir voir, et j'en parle d'autant plus volontiers que je connais bien la question, puisque c'est en général chez moi qu'ils viennent sonner. En 1999-2000, zéro : tout le monde a été affecté en juin, et quand je dis affecté en juin, c'est qu'ils y étaient encore en décembre. Car partir en juin avec une solution est une chose, la garder en est une autre.

Le suivi du jeune ne s'arrête pas au 30 juin pour nous, et de loin. De toute façon, il y a les enquêtes de la MGI, la mission générale d'insertion, que tout le monde connaît, où est répertorié précisément le devenir de tous les jeunes. Mais nous nous assurons que les élèves sont bien toujours en place, ou ont choisi une autre solution. C'est arrivé : j'avais un jeune en lycée professionnel qui ne s'y plaisait pas ; les contrats d'apprentissage pouvant être signés jusqu'à la fin du mois de novembre, il est parti en contrat d'apprentissage, mais il est d'abord revenu dans la maison pour voir comment faire et quelles étaient les solutions qu'il pouvait proposer.

M. Dominique Buchert - J'évoquerai une autre expérience, et non des moindres.

Le collège du Stockfeld a bénéficié d'une expérimentation de cartables électroniques, ce qui permet aussi aux élèves de se sentir valorisés. Nous sommes dans une très forte dimension de développement des outils de nouvelles technologies, et c'est extrêmement important. C'est la deuxième année que cela se fait, et, je me permets de le répéter, cela permet aussi de situer la philosophie que nous appliquons dans notre travail.

Je rédige tous les ans un bulletin de rentrée qui fait la synthèse du travail de l'année précédente, mais aussi le lien avec le projet pour l'année à venir. J'y écrivais que, pour continuer à réussir, ce dont je félicite chaque élève et adulte, personnel et parents, chacun d'entre nous aura le pouvoir, au sens de possibilité, et peut-être le devoir de décider juste, et c'est bien de cela qu'il s'agit : quelle est l'école adaptée à ce quartier et à ces enfants-là ? Ils sont comme ils sont, ils ne sont pas forcément comme on voudrait qu'ils soient, c'est du réalisme. Le pragmatisme, c'est très important.

Je poursuivais en disant que nous pouvions opérer des choix réels entre les différents possibles et en mesurer les impacts à court, moyen et long terme, et que nous pouvions aussi faire ces choix en fonction de l'avenir à construire avec les enfants, sans nous limiter aux moyens que nous avions. C'est à nous, adultes qui prenons en charge ces jeunes, de trouver avec les élus locaux, avec les partenaires, les moyens de répondre aux besoins diagnostiqués : si un gamin souffre d'une angine, on ne va pas le soigner comme pour une fracture du bras ! C'est exactement pareil au collège.

Enfin, je concluais, m'appuyant sur Bergson, que le plus grand succès est souvent atteint là où a été pris le plus grand risque de réussir.

M. le président - Maxime de sportif !

Mme Mireille Kuhn - Cela peut paraître très démagogique, mais ce n'est pas parce qu'on travaille dans un quartier difficile, où certains jeunes ont des difficultés personnelles, sociales et scolaires, qu'il faut faire une école au rabais. J'ai l'habitude d'être très franche, je m'exprimerai donc exactement comme d'habitude : il faut garder un projet très ambitieux.

Comme le disait M. Buchert, l'analyse de départ est fondamentale : il faut faire un diagnostic, il faut repérer précisément le type de gamins que l'on accueille et le potentiel humain dont on dispose, parce qu'on ne fera pas les même choses avec des gens qui n'ont pas envie d'agir. L'autre aspect fondamental, c'est qu'il faut définir où l'on veut aller. Ce n'est pas parce que le potentiel est carencé a priori qu'il faut faire n'importe quoi et se dire : « Oh, ça suffira bien ! » Non, « ça » ne suffit pas !

Le cartable électronique est un exemple, le projet opéra en est un autre, mais nous travaillons aussi des choses beaucoup plus modestes, beaucoup plus quotidiennes, et qui portent leurs fruitsLa question de l'ambition me paraît extrêmement importante. Plus les jeunes sont en difficulté, plus il faut en demander, plus il faut être exigeant, à tous points de vue. Et quand je dis qu'il faut être exigeant, c'est aussi vis-à-vis de soi. En tant qu'adultes, nous avons un statut, nous avons un métier, nous sommes avant tout des hommes ou des femmes qui ont fait un choix professionnel. On ne travaille pas n'importe comment dans un collège de ZEP ou dans un collège qui accueille beaucoup de jeunes en difficulté ! J'ai envie de dire que c'est une prise de responsabilité, c'est le sens des responsabilités. Mais c'est ma conception ; elle n'est pas forcément partagée, ni par tous ni par l'institution.

M. le rapporteur - Madame, monsieur, on ne peut être qu'admiratif devant le travail que vous effectuez et les résultats que vous obtenez, et c'est une leçon d'optimisme que vous nous donnez.

Une chose m'a beaucoup frappé, monsieur : vous avez employé cinq fois au moins le mot « partenariat ». C'est certainement l'une des raisons - ce n'est sans doute pas la seule - de votre succès.

Malgré tous ces bons résultats, je suppose que vous connaissez aussi des échecs et que vous êtes confrontés à des problèmes de violence ou de délinquance. Comment les résolvez-vous ? Pensez-vous que le décrochage scolaire ou l'échec scolaire soit un premier pas possible vers la violence ou vers la délinquance ?

Par ailleurs, comment alertez-vous les familles et, éventuellement, d'autres partenaires ?

M. Dominique Buchert - Mireille Kuhn, dans le cadre de fonctions précédentes, a été à l'origine d'un projet qui a été mis en place préalablement aux classes-relais pour Strasbourg et qui prenait en charge, dans une structure partenariale avec la PJJ, des élèves qui, pour différentes raisons, étaient en rupture totale. Il est clair que, de même qu'il ne viendrait pas à l'idée de l'entraîneur national de l'équipe de France de football de mettre Laurent Blanc dans les buts mais qu'il le laissera dans le champ, de même, nous essayons d'utiliser le mieux possible les compétences, les ressources humaines qui sont disponibles. C'est pourquoi je proposerai à Mireille Kuhn de répondre, parce qu'elle a participé à la mise en place des outils internes de traitement de ces questions.

Mme Mireille Kuhn - Vous évoquez le décrochage scolaire. Nous sommes évidemment très attentifs aux résultats scolaires.

Cela passe d'abord par la présence du gamin. Comme le disait M. Buchert tout à l'heure, lorsqu'un enfant est absent, la famille est immédiatement prévenue. Évidemment, le numéro de portable change à peu près toutes les semaines... Quand cela ne fonctionne pas, je demande à l'association de prévention du quartier, la JEEP -pour « Jeunes équipes d'éducation populaire »-, avec laquelle nous travaillons très étroitement, d'aller dans la famille. Ils vont donc chercher la famille, ils s'y rendent, physiquement. Moi aussi, il m'est arrivé de le faire, c'est très clair ! Un élève de troisième qui devait être en stage et qui n'y était pas, je suis allée le réveiller à onze heures du matin. Ce n'est pas forcément ce pour quoi je suis payée, mais enfin, toujours est-il que je l'ai fait. Et je peux vous assurer qu'il n'a plus jamais manqué le stage ! Il était tellement gêné quand je suis arrivée et que je l'ai trouvé en pyjama que c'était fini !

M. Dominique Buchert - Il lui disait même bonjour, le lendemain !

Mme Mireille Kuhn - C'est vrai qu'il faut un petit peu de culot, de temps en temps. Mais, vous savez, il suffit de le faire une fois, ce n'est finalement pas très compliqué ! Cela prend du temps une fois, puis c'est terminé. Parce que les choses se disent ! Les jeunes savent très bien que je suis capable de le faire, et ils s'arrêtent là.

Pour en revenir au décrochage scolaire, nous exigeons d'abord que les élèves soient réguliers en classe. Un enfant malade une fois, cela peut passer. Quand nous repérons des choses un peu curieuses, ils viennent systématiquement nous trouver. Les CPE aussi travaillent avec nous, il ne faut pas les oublier, ainsi que les surveillants et les aides-éducateurs. Un enfant qui ne vient pas régulièrement est donc repéré.

Les résultats de CASIMIR en sixième nous donnent également des indicateurs relativement précis sur les jeunes qui sont potentiellement en échec scolaire, et tout un travail de lien est fait avec l'école primaire d'où ils sont originaires.

Quand nous avons identifié les jeunes en difficulté, nous leur proposons immédiatement, c'est l'aspect plus pédagogique, un travail de remédiation, mais scolaire cette fois-ci.

Évidemment, le gamin qui pose des problèmes de délinquance ou de comportement importants est rarement en réussite scolaire : un gamin qui ne vient pas en classe, que fait-il pendant sa journée ? Forcément, il est occupé, mais pas nécessairement à ce qui lui permettra de construire son avenir.

Quand un gamin pose des problèmes de comportement gérables, toute une procédure est mise en place.

Je soulignerai en préliminaire un point important : le collège possède l'équivalent d'une petite classe-relais, une structure de remédiation qui s'appelle Regain et qui est gérée par la CPE de l'établissement, aidée par des aides-éducateurs, mais