B. LE PROGRAMME PLURIANNUEL 2004-2006 : BAISSER LES PRÉLÈVEMENTS POUR SOUTENIR L'EMPLOI ET L'ACTIVITÉ
1. La programmation 2003-2005 transmise par le précédent gouvernement
En décembre 2001, le précédent gouvernement avait présenté son programme triennal sur les finances publiques à la commission européenne.
Il avait mis en valeur auprès de la commission la diminution des prélèvements obligatoires sur la période 2003-2005 afin de soutenir l'emploi et l'activité.
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La programmation 2003-2005 du précédent gouvernement Les baisses de prélèvements obligatoires atteindront près de 22 milliards d'euros à l'horizon de l'année 2005. Elles recouvrent l'incidence du paquet fiscal en 2002 et 2003, le plan de consolidation de la croissance ainsi que les exonérations de charges sociales pour la réduction du temps de travail. Le plan d'allègement représenterait encore 9 milliards d'euros sur la période de 2002 à 2005. En 2002-2003, le plan triennal d'allégement fiscal qui avait été présenté le 31 août 2000 par le gouvernement entrera en vigueur dans ses deux dernières phases. Il faisait suite aux baisses décidées dans la loi de finances initiale pour 2000 (portant sur la TVA logement) et celles retenues dans la loi de finances rectificative pour 2000 (qui concernaient la TVA, la taxe d'habitation et l'impôt sur le revenu). Alors que les premières mesures mises en oeuvre dans la cadre de ce plan avaient plutôt concerné les impôts indirects, comme la baisse de la TIPP qui a profité aux contribuables dès la fin de l'année 2000, la réduction de prélèvements obligatoires devait s'amplifier sur la période 2002-2005 grâce à des allégements significatifs d'impôt directs, au bénéfice tant des ménages que des entreprises. Pour les ménages, la réforme fiscale concernerait la baisse du barème de l'impôt sur le revenu : outre les baisses de taux déjà intervenues en 2000-2001, les quatre premiers taux du barème seraient baissés d'ici 2003 de 1,25 point et les deux derniers de 0,75 point, pour un coût global de 3,3 milliards d'euros. Au terme de la réforme en 2003, l'allègement total d'impôt sur le revenu aura représenté 6,6 milliards d'euros permettant à la quasi-totalité des ménages de bénéficier, à revenus constants, d'une diminution de leur cotisation d'impôt supérieure à 10% par rapport à 1999. La mise en place de la Prime pour l'Emploi (PPE) visait à améliorer les revenus du travail des actifs faiblement rémunérés et de réduire le phénomène de « trappe à inactivité ». Pour les entreprises, les mesures de baisse de prélèvements étaient également significatives et bénéficieraient notamment aux plus petites d'entre elles. Pour les PME, le taux d'impôt sur les sociétés sera en effet ramené en 2002 de 25 % à 15 % dans la limite des 250 000 premiers francs de bénéfice. Le taux normal de l'IS (actuellement 35,3 %) sera ramené à 33,3 % en 2003 du fait de la suppression de la majoration exceptionnelle d'impôt sur les sociétés de 10 % instituée en 1995 : son taux, réduit à 6 % en 2001, sera diminué à nouveau à 3 % en 2002 avant de disparaître en 2003. A ces mesures d'allégements de l'impôt sur les sociétés s'ajoute la poursuite de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle, dont le coût brut cumulé sur 2003-2005 devrait atteindre 2 milliards d'euros. Des mesures fiscales supplémentaires avaient par ailleurs été décidées dans le cadre du Plan de Consolidation de la Croissance annoncé le 16 octobre 2001. Ces mesures visaient à soutenir la consommation des ménages et l'investissement des entreprises. Elles concernaient tout d'abord l'anticipation en 2001 du doublement de la prime pour l'emploi prévu initialement en 2002, ce qui portera le montant de la Prime à 457,4 euros au niveau d'un SMIC. Afin de soutenir l'investissement des entreprises, un amortissement exceptionnel de 30% des investissements acquis entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002 a été créé. Le coût de cette mesure devait être en 2003 de 0,7 milliards d'euros. Les exonérations de charges se poursuivront entre 2002 et 2005 et représenteront un peu plus de 7,0 milliards d'euros à l'issue de la période de programmation. Les allégements de charges sociales accordées par le gouvernement dans le cadre de la réduction du temps de travail devraient poursuivre leur montée en charge sur la période couverte par le programme pluriannuel 2002-2005 : ils devaient représenter 7,2 milliards d'euros en cumulé sur 2002-2005. La montée en charge des allègements de cotisations sociales intervient également sur la période 2002-2005 dans le cadre de la convention UNEDIC et devait représenter 1,1 milliard d'euros. La fiscalité locale devait apporter une contribution modeste à l'évolution des prélèvements obligatoires sous l'effet d'une stabilité des taux des impôts locaux. La situation financière saine des collectivités locales ainsi que la stabilité globale des taux de la fiscalité directe locale observée en 2001, laissaient penser que la modération fiscale locale devait se poursuivre sur la période couverte par le programme pluriannuel de finances publiques. Source : programme triennal des finances publiques 2003-2005 |
2. Un programme actualisé par le gouvernement du fait de baisses d'impôts supplémentaires
Conformément à l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et dans la perspective du prochain dépôt du programme de stabilité 2004-2006 auprès de la Commission européenne, le gouvernement a pour la première fois annexé un exercice de programmation pluriannuelle 2004-2006 au projet de loi de finances initiale pour 2003.
Cet exercice est particulièrement utile puisqu'il permet aux parlementaires de débattre du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale en connaissant déjà clairement les orientations qui seront présentées à la Commission européenne, ce qui n'était pas le cas les années précédentes. Cette programmation inscrit ainsi le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 dans une stratégie de moyen terme qui concerne l'ensemble des administrations publiques : Etat, organismes sociaux et collectivités locales.
Dans le cadre de cette programmation, l'effort de maîtrise de la dépense permettrait d'assainir les finances publiques et de poursuivre la baisse des prélèvements obligatoires : les baisses d'impôts et de charges atteindraient ainsi 9 milliards d'euros entre 2004 et 2006.
Au-delà des baisses mises en oeuvre en 2002 et 2003, le gouvernement précise opportunément que la maîtrise des dépenses publiques devra créer les conditions de nouveaux allègements. Trois milliards d'euros de baisses de prélèvements supplémentaires ont été intégrés dans la programmation pluriannuelle entre 2004 et 2006, soit un montant équivalent à 2003. Elles viennent s'ajouter aux mesures déjà décidées en 2002 ou inscrites dans le projet de loi de finances initiale pour 2003, et portent à environ 15 milliards d'euros le montant d'allégements sociaux et fiscaux sur la période 2002-2006.
La programmation intègre entre 2004 et 2006 la poursuite de la réforme des allégements de charges sociales déjà décidée pour 2003. Cette réforme qui consiste en une refonte de l'ensemble des dispositifs existants en un barème unique, devrait accroître leur lisibilité. Les dispositifs d'allégements de charges sociales sur les bas salaires sont à la fois amplifiés et mieux ciblés sur les bas salaires. Les aides étant recentrées au voisinage du salaire minimum, les exonérations devraient être plus efficaces en termes de créations d'emplois en évitant les effets de « dilution » dont souffraient les précédents dispositifs. Cette réforme devrait ainsi contribuer à la réduction du chômage structurel.
Par ailleurs, des hausses de prélèvements ont été provisionnées à hauteur de 3 milliards d'euros environ sur l'ensemble de la période. Cette provision vise à couvrir des hausses éventuelles décidées par d'autres acteurs (collectivités locales, UNEDIC) ou par le gouvernement en fonction d'objectifs spécifiques.
Au total, le taux de prélèvements obligatoires serait réduit à 44,1 points de PIB en 2006 avec un scénario de croissance à 2,5 % 16 ( * ) . La baisse de ce taux n'est pas strictement proportionnelle au montant des baisses d'impôts et charges programmé, en raison de la hausse spontanée du taux de prélèvements obligatoires en 2004, après une baisse en 2003, et en raison du mode de comptabilisation des allégements de charges liés aux « contrats- jeunes ».
Principaux agrégats de finances publiques dans le scénario de croissance à 2,5 %
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2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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|
Capacité de financement |
-1,4 |
-2,6 |
-2,6 |
-2,1 |
-1,6 |
- 1,0 |
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Dette publique |
57,3 |
58,4 |
58,8 |
58,6 |
58,0 |
56,8 |
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Dépenses publiques |
52,8 |
53,8 |
53,3 |
52,8 |
52,2 |
51,5 |
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Progression en volume |
1,7 % |
3,2 % |
1,5 % |
1,4 % |
1,3 % |
1,2 % |
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Prélèvements obligatoires |
45 |
44,6 |
44,3 |
44,3 |
44,2 |
44,1 |
Principaux agrégats de finances publiques dans le scénario de croissance à 3 %
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2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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Capacité de financement |
-1,4 |
-2,6 |
-2,6 |
-2 |
-1,4 |
-0,5 |
|
Dette publique |
57,3 |
58,4 |
58,8 |
58,2 |
57,1 |
55,2 |
|
Dépenses publiques |
52,8 |
53,8 |
53,3 |
52,6 |
51,7 |
50,8 |
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Progression en volume |
1,7 % |
3,2 % |
1,5 % |
1,4 % |
1,2 % |
1,2 % |
|
Prélèvements obligatoires |
45 |
44,6 |
44,3 |
44,2 |
44 |
43,8 |
Evolution relative des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires sur 2001-2006 (scénario de croissance à 3 %)
(en points de PIB)
Il apparaît donc clairement dans le scénario 2004-2006 que la réduction des prélèvements obligatoires ne pourra qu'être accompagnée d'une réduction encore plus substantielle des dépenses publiques pour améliorer le solde budgétaire.
* 16 43,8 points de PIB avec une croissance à 3 %.