4. Le constat final et les propositions de la mission sur les opérations universitaires parisiennes
Au terme
de ces développements visant à analyser de manière aussi
précise et objective que possible, compte tenu des moyens
d'investigation dont elle a disposé, la complexité du dossier des
universités parisiennes, la mission se sent autorisée à
formuler un constat sans complaisance.
Du fait de l'attractivité naturelle et historique des
établissements parisiens, des carences de l'Etat dans la
définition d'une politique immobilière universitaire, du
rôle que se sont octroyés les universitaires dans la conduite de
leurs projets immobiliers, du coût et de la rareté du foncier dans
la capitale, de l'inertie jusqu'à une date récente de la
région et de la Ville en matière de bâti universitaire, de
l'instrumentalisation d'une partie du programme de restructuration des
universités parisiennes pour remplir le patchwork de l'opération
d'urbanisme de la Zac Rive gauche, de projets d'aménagements
privilégiant les conceptions architecturales de leurs auteurs au
détriment des besoins réels des étudiants et des
enseignants chercheurs, du souci de conserver
intra-muros
des
activités d'enseignement et de recherche dans un tissu urbain contraint
...
force est de constater que l'immobilier universitaire parisien est parti
à la dérive et n'est plus depuis longtemps piloté par
l'Etat, et que l'improvisation depuis plus de 25 ans l'a emporté en ce
domaine sur la raison.
Même si l'implantation de Paris VII dans la Zac Rive gauche répond
à une certaine logique -encore que nombre d'autres sites parisiens, et
aussi franciliens auraient peut-être constitués des solutions plus
appropriées- le maintien de Paris VI à Jussieu représente
à coup sûr la plus déplorable des décisions, ou
plutôt des non-décisions, prises en matière universitaire.
Devant la mission, M. Luc Ferry est convenu que
« toutes les
décisions prises concernant Jussieu avaient été
mauvaises ».
Force est, par ailleurs, de constater que le Quartier latin n'est plus ce qu'il
était entre les deux-guerres, voire dans les années 60, avant
l'ouverture de l'université au plus grand nombre, et que les jeunes
enseignants-chercheurs, comme les étudiants, aspirent à
enseigner, à chercher et à étudier dans des locaux
convenables, modernes et spacieux, même à la
périphérie de Paris, voire en Ile-de-France plutôt que de
le faire dans des locaux étriqués, insalubres, dangereux et
sombres, lorsqu'ils ne sont pas aveugles...
On rappellera à cet égard que la première
université scientifique française rassemble à Jussieu une
forte majorité de chercheurs, qui ont sans doute animé le
syndicalisme étudiant des années 60, mais qui sont aujourd'hui
proches de l'âge de la retraite.
En dépit d'une année d'investigations, la mission n'est
aujourd'hui pas en mesure d'identifier précisément le processus
décisionnel et les autorités qui ont conduit à injecter
autant d'argent public pour sécuriser un campus, et réhabiliter
médiocrement une construction ingérable et inhumaine, dont la
pérennité apparaît des plus aléatoires.
On pourrait évoquer, certes, le poids du lobby universitaire, qui a trop
longtemps « caracolé » à son aise ; un
certain « autisme » des équipes administratives du
3-5 boulevard Pasteur
83(
*
)
, dont
les options ont perduré sans aucun recul critique tout au long des
alternances ; un manque de curiosité de certains responsables
à partir des années 90, qui avaient pourtant toutes les raisons
de bien connaître le dossier de Jussieu ; la rétention
d'informations de ceux qui savaient ; l'obscurité des documents
budgétaires fournis au Parlement et les réponses
alambiquées fournies à ses rapporteurs, qui n'ont pas permis aux
assemblées, en temps utile, de jouer leur rôle de contrôle
et de mettre en garde le gouvernement ; l'attribution de crédits
affectés aux premiers travaux de désamiantage au début des
années 80 et non consommés, dont les produits financiers ont pu
tomber dans l'escarcelle de l'université principalement
concernée, alimentant ainsi son trésor de guerre, comme
d'ailleurs plus récemment celui de l'établissement public
créé pour désamianter et rénover le campus, qui a
fait fructifier des crédits de paiement trop généreusement
accordés dans un contexte budgétaire pourtant contraint par nos
engagements européens...
Bref, la conjugaison de tous ces facteurs, la négligence, le
laisser-aller, le désordre, l'immobilisme, la force des choses... ont
sans doute contribué au fiasco actuel : il n'est que temps que
l'Etat se reprenne et recouvre ses compétences en matière de
pilotage de l'immobilier universitaire parisien, ce qui n'exclut d'ailleurs
pas, au-delà du contrôle du contenant, une redéfinition du
contenu, c'est-à-dire, par exemple, des regroupements disciplinaires
entre universités lorsque ceux-ci s'imposent.
Dans le même temps, les autres universités parisiennes ont
toujours des besoins criants de réhabilitation et de regroupement, le
logement étudiant à Paris est sinistré, les conditions de
vie étudiante dans la capitale sont désastreuses, les moyens des
premiers cycles des universités franciliennes
extra-muros
sont
chichement mesurés, notamment en matière de recherche, les
crédits d'Etat des contrats de plan en région au titre du plan
U3M sont amputés par des redéploiements en interne non
négligeables effectués au profit des deux principales
opérations parisiennes...
Ainsi, sans contester l'excellence des formations scientifiques
dispensées à Paris VI et le très haut niveau de la
recherche qui y est pratiquée dans la plupart des disciplines
84(
*
)
, la mission estime que cette
université doit rentrer dans le droit commun en matière
immobilière, et aussi budgétaire.
Pour s'en tenir à quelques ordres de grandeur
85(
*
)
, le programme de mise en
sécurité et de réhabilitation de Jussieu, qui est pour
l'instant évalué à quelque
4,4 milliards de
francs
, et dont l'enveloppe a toutes les chances d'être largement
dépassée selon nombre d'interlocuteurs autorisés de la
mission
86(
*
)
, représente
ou représentera environ le dixième des 50 milliards de francs du
total des crédits du plan U3M, le tiers des quelque 18,4 milliards de
francs apportés par l'Etat pour l'université dans les contrats de
plan 2000-2006, un coût supérieur aux crédits d'Etat du
seul contrat de plan francilien (4 milliards de francs) et le double des
crédits inscrits dans le CPER (2,9 milliards de francs) pour le
programme universitaire d'aménagement de la ZAC Rive-Gauche.
On rappellera par ailleurs que le coût prévisionnel des
opérations de restructuration de l'ensemble des universités
parisiennes hors Jussieu s'élève environ à 3,08 milliards
de francs, soit un montant très inférieur à l'enveloppe
officielle réservée au campus rénové de la seule
Université Pierre et Marie Curie, qui accueille sur site, il
convient de le rappeler, moins de 20 000 étudiants, soit 1 %
de l'ensemble des étudiants accueillis dans notre système
universitaire.
Alors que le Président de Paris VI bénéficie
déjà de crédits d'Etat considérables, et exprime de
nouvelles prétentions budgétaires pour le prochain contrat de
plan, le campus d'Orsay a dû fermer ses portes aux étudiants au
début 2003, faute de pouvoir chauffer ses locaux ;
l'université de Créteil Paris XII qui s'est retrouvée
à deux reprises en 2002 en cessation de paiement du fait d'un versement
tardif de sa dotation, est confrontée à un manque criant de
personnels enseignants et IATOS, alors que ses effectifs étudiants
continuent d'augmenter, à la différence de ceux de Paris VI, et
n'a pas la possibilité d'assurer son développement. Enfin, les
crédits de la recherche ont fait l'objet des restrictions
budgétaires que l'on sait dans la dernière loi de finances.
Si la mission n'a pas vocation à définir les
responsabilités des uns et des autres dans la gabegie de Jussieu, il
était de son devoir de lever une certaine loi du silence, et d'attirer
l'attention du Sénat et de l'opinion sur une véritable fuite en
avant budgétaire.
Ainsi, alors que le campus de Jussieu aurait dû, selon toute logique,
être rasé en temps utile et reconstruit sur site, ou ailleurs,
après valorisation de son foncier, la mission se demande, sauf à
cautionner cette dérive budgétaire, s'il est encore temps de
stopper le processus en cours, compte tenu des crédits
déjà consommés et engagés, et d'envisager d'autres
alternatives.
Certes, un arrêt des opérations en cours et programmées,
dans l'hypothèse d'une destruction du campus, après
désamiantage préalable hors présence universitaire
supposerait un relogement rapide de Paris VI dans des conditions
satisfaisantes : la mission mesure évidemment la dimension
politique et la complexité d'une telle alternative, sans nul doute moins
coûteuse, qui impliquerait de recueillir un difficile accord des parties
concernées (Etat, région, Ville, universités, ...) ainsi
que les protestations de tous ordres qui en résulteraient, notamment des
universitaires et des chercheurs installés de longue date à
Jussieu.
Elle proposera qu'une mission d'expertise technique et financière soit
chargée dans les meilleurs délais, d'examiner la
faisabilité d'une remise en cause de l'opération de Jussieu en
chiffrant toutes les solutions alternatives, notamment au regard du coût
actualisé des opérations en cours et programmées sur le
campus et des perspectives prévisibles de dépassement.
La mission souhaiterait ainsi que ses premières investigations, qui sont
certes partielles du fait de ses prérogatives limitées, de sa
durée d'existence trop brève et de ses moyens d'expertise qui ne
lui permettent pas d'appréhender la totalité d'un dossier ô
combien complexe, soient prolongées de la manière la plus
efficace.
Soucieuse d'assumer ses responsabilités, elle proposera en
conséquence :
- qu'une
mission d'expertise technique et financière
,
désignée par le gouvernement, soit chargée d'examiner en
toute urgence toutes les solutions alternatives au programme actuel de mise en
sécurité et de réhabilitation du campus de Jussieu et
éventuellement de formuler des propositions assorties d'un calendrier
précis ;
- que les
inspections générales
soient
chargées par le ministre de l'éducation nationale
d'établir un rapport sur la situation des universités
parisiennes ;
- que la
Cour des comptes
soit chargée d'analyser les
crédits affectés depuis le début des années 80 aux
universités Paris VI et Paris VII, et à l'établissement
public du campus de Jussieu, ainsi que leur utilisation ;
- qu'une
commission d'enquête
, dotée de tous ses
pouvoirs d'investigation, soit créée au Sénat pour faire
la lumière sur le processus et les éléments qui ont
conduit à conserver et à réhabiliter le campus de Jussieu.
La mission proposera enfin qu'un
débat d'orientation
soit
organisé prochainement au Sénat sur la situation
générale du patrimoine immobilier universitaire.
*
* *
RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS
DE LA MISSION D'INFORMATION
25 propositions autour de six priorités
- Meilleure utilisation du patrimoine immobilier
universitaire
1. Accueil de nouveaux publics à l'université
(développement de l'accueil des étudiants et des
enseignants-chercheurs étrangers, développement de la formation
continue des adultes à l'université dans le cadre de la formation
tout au long de la vie, avec prise en compte équitable de ces
activités de formation dans le déroulement de la carrière
des enseignants-chercheurs concernés.
2. Développement des initiatives et activités estivales dans
les locaux universitaires.
3. Organisation de colloques, même non strictement universitaires,
aussi bien dans des lieux universitaires de prestige que dans des sites plus
fonctionnels ;
4. Elargissement des horaires et des plages d'ouverture des
bibliothèques universitaires.
5. Ouverture des universités en dehors des horaires et de
l'année universitaires à des publics non bacheliers
(université du temps libre, etc...)
- Amélioration des conditions de vie étudiante
6. Rénovation accélérée du parc des cités
universitaires.
7. Extension des compétences des grandes agglomérations au
logement étudiant ; celles-ci seraient appelées à
jouer en ce domaine un rôle de chef de file, en mobilisant les
financements de toutes les collectivités.
8. Plan d'urgence en faveur du logement étudiant à Paris.
9. Extension de la compétence des commissions de
sécurité aux résidences universitaires et application des
réglementations existantes.
- Expérimentation à une large échelle du transfert
de propriété des bâtiments universitaires
10. Dévolution expérimentale et réversible des
bâtiments universitaires aux collectivités et aux
établissements volontaires et évaluation de ce transfert au bout
de cinq ans, avant consolidation, extension ou abandon de l'expérience.
11. Expérimentation susceptible d'être encouragée par
des aides spécifiques accordées aux collectivités et aux
établissements volontaires, s'accompagnant du transfert correspondant
des ressources.
12. Gestion immobilière mutualisée susceptible d'être
expérimentée dans quelques sites universitaires importants, de
type pôle européen ou pôle international de
spécialité, sur la base également du volontariat, via la
création d'un établissement public scientifique.
- Aménagement des procédures
13. Association plus en amont des territoires et des établissements
aux projets immobiliers universitaires, dans le cadre des contrats de plan.
14. Allégement et déconcentration du système
d'expertise.
15. Assouplissement de la gestion immobilière par programme.
16. Allégement du contrôle exercé par les
contrôleurs financiers déconcentrés.
17. Simplification des contrôles lorsque la maîtrise d'ouvrage
est exercée par l'Etat.
18. Etude des modes de financement des bâtiments universitaires,
associant notamment un partenariat public-privé, pour
accélérer les procédures de construction.
- Maintien d'un pilotage d'Etat en matière d'immobilier
universitaire
19. Organisation d'un débat d'orientation au Sénat sur la
situation générale du patrimoine immobilier universitaire.
20. Nécessité d'une cohérence intra et
interrégionale de la carte universitaire, et d'une
péréquation académique et régionale.
21. Harmonisation de l'implantation des formations courtes
professionnalisées, et notamment contrôle de la création
des STS par la centrale afin d'éviter doublons avec les
départements d'IUT et développements anarchiques.
22. Mise en place de schémas directeurs immobiliers au niveau
académique ou régional, afin de décliner de manière
précise les orientations du schéma des services collectifs de
l'enseignement supérieur et de la recherche, en renforçant la
portée de ce schéma.
- Réexamen de la politique immobilière menée en
faveur des universités parisiennes
23. Création par le gouvernement, dans les meilleurs délais,
d'une mission d'expertise technique et financière qui serait
chargée d'examiner toutes les solutions alternatives au programme actuel
de mise en sécurité et de réhabilitation du campus de
Jussieu, et éventuellement de formuler des propositions assorties d'un
calendrier précis.
24. Enquête confiée à la Cour des comptes pour
recenser les crédits affectés depuis le début des
années 80 aux universités Paris VI et Paris VII, et
à l'établissement public administratif du campus de Jussieu, et
analyser leur utilisation.
25. Création d'une commission d'enquête par le Sénat
pour faire la lumière sur le processus et les éléments qui
ont conduit à conserver et à réhabiliter le campus de
Jussieu.
ANNEXES
ÉLÉMENTS
COMPARATIFS SUR LE PATRIMOINE IMMOBILIER UNIVERSITAIRE
AU ROYAUME-UNI, EN
ESPAGNE ET EN ITALIE
87(
*
)
LE PATRIMOINE IMMOBILIER UNIVERSITAIRE BRITANNIQUE
• Le patrimoine immobilier universitaire britannique en chiffres
En Grande-Bretagne, les 165 institutions d'enseignement supérieur répertoriées offrent à leurs étudiants des locaux d'une superficie totale de 25 millions de m 2 , sans compter les terrains non construits.
• Les revenus des universités britanniques
Les
ressources des universités proviennent en grande partie du secteur
public : le « Higher Education Funding Council of
England » (HEFCE) distribue les fonds publics en fonction des besoins
propres des universités. Celles-ci possèdent également des
revenus propres générés par d'éventuelles
sociétés issues de la recherche universitaire, des brevets, etc.
Certaines d'entre elles bénéficient de généreuses
donations d'anciens étudiants ou du secteur privé (Cambridge
vient ainsi de recevoir une donation de £ 45 millions).
Enfin, quelques collèges d'Oxford et Cambridge sont propriétaires
fonciers, certains depuis le Moyen-Âge : ils tirent toujours des
bénéfices de l'exploitation de ces terrains.
• La gestion du patrimoine immobilier
1. Le
rôle des universités et de leurs « Estates
services »
Les universités britanniques gèrent leurs ressources et leur
patrimoine de façon autonome : elles sont libres d'investir leurs
revenus dans l'enseignement ou bien dans leurs infrastructures (maintenance,
rénovation, expansions).
Dans chaque université il existe un bureau dit « Estates
services » ou « Property services »,
chargé de la gestion du patrimoine immobilier. Les « Estates
services » des universités peuvent se regrouper pour la
réalisation de projets communs touchant aux transports ou à
l'environnement. Ces projets peuvent être initiés par le HEFCE
dans le cadre de son plan « Good Management Practice
Initiative » dont le but est d'amener les universités
britanniques à une meilleure gestion de leurs ressources.
|
L'exemple de l'université de Cambridge
L'université de Cambridge possède un patrimoine
immobilier d'une valeur de £ 960 millions administré par
l'EMBS (Cambridge University's Estate Management and Building Service) :
ce bureau est chargé de la maintenance des bâtiments et des
jardins, de la gestion et du développement du patrimoine immobilier de
l'université ainsi que de la recherche de fonds pour les projets de
développement.
|
2. Le
rôle des associations
• L'« Association of University Directors of Estates of the
United Kingdom » regroupe les responsables des « Estates
services » ci-dessus mentionnés ». L'AUDE, se divise
en régions disposant d'un représentant qui siège au
comité exécutif de l'Association. Trois ou quatre réunions
par an ont lieu dans chaque région et une réunion nationale
annuelle de trois jours réunit les membres, ainsi que les principaux
partenaires de l'Association (HEFCE/Universities UK), c'est-à-dire
l'équivalent britannique de la Conférence des présidents
d'université.
Outre les relations avec les partenaires institutionnels ou privés,
l'AUDE est chargée de promouvoir l'excellence dans la gestion du
patrimoine immobilier universitaire, donner un avis consultatif sur de nouveaux
projets de loi, diffuser l'information concernant la gestion du patrimoine dans
l'ensemble du secteur de l'enseignement supérieur, proposer des
solutions aux problèmes les plus courants posés par la gestion du
patrimoine immobilier universitaire. L'AUDE assure également la liaison
avec d'autres professionnels du secteur (The Association of University
Engineers » et « The Association of University Chief
Security Officers »).
• Fondée en 1970, l'« Association of University
Engineers » regroupe 103 universités membres. Les buts de
l'association sont de développer et de promouvoir auprès des
institutions partenaires (AUDE, UUK, HEFCE) les compétences des
ingénieurs qui opèrent au sein des universités, d'assurer
la maintenance des bâtiments et l'échange d'information entre les
ingénieurs.
• Créée en 1996, l'« Environmental Association for
universities and Colleges » (EAUC) regroupe 170 institutions
d'enseignement supérieur britanniques. Le but de cette association est
de faire en sorte que le développement du patrimoine immobilier
universitaire se fasse en accord avec le respect de l'environnement. Les
échanges d'information et le partage des expériences
réussies dans le domaine du développement durable se font par le
biais d'une lettre d'information adressée aux membres et la tenue d'une
conférence annuelle.
|
Les outils à la disposition des « Estate services » et des associations |
|
1/ « The Joint Procurement Policy and Strategy group » (JPPSG) www.jppsg.ac.uk : ce service en ligne permet aux responsables des «Estates services» de faire des appels d'offre ou bien de s'informer sur les projets en cours. |
|
2/ « The Higher Education Estates Website » www.heestates.ac.uk : ce site regroupe l'ensemble des associations mentionnées ci-dessus ainsi que les principaux partenaires institutionnels des « Estates services ». Il s'agit d'un site ressource où l'ensemble des acteurs du secteur peuvent échanger de l'information, dialoguer et exposer leurs projets. |
|
3/ « The Association of Higher Education Facilities Officers » (APPA) www.appa.org : cette association internationale fondée en 1914, dont le but est d'assurer la meilleure gestion possible (par le biais de la recherche et de la diffusion de l'information) des bâtiments à vocation éducative, offre ses services aux responsables du patrimoine immobilier universitaire aux Etats-Unis, au Canada, au Mexique ainsi que dans d'autres pays. |
3. Le
rôle de l'Etat
Le HEFCE (Higher Education Funding Council of England) est l'organisme
gouvernemental chargé de la répartition des fonds publics
alloués aux universités. Il est relayé par des conseils
régionaux dans les zones de dévolution (Ecosse, Irlande du Nord,
Pays de Galles) ; il alloue des fonds spéciaux aux institutions qui
ont besoin de rénover leurs bâtiments, mais qui manquent de
moyens, ainsi qu'aux institutions qui administrent des bâtiments anciens.
L'HEFCE est chargé par ailleurs de contrôler les investissements
publics pour la maintenance du patrimoine immobilier universitaire. Pour ce
faire, il évalue les stratégies des universités, les
projets qui engagent des fonds, la bonne gestion et la maintenance des biens
immobiliers des universités. L'HEFCE tient ce rôle d'audit lors de
visites régulières.
L'HEFCE a également un rôle de conseil : il a lancé
par exemple le projet « Estate Management Statistics »,
dont le but est de permettre aux universités d'avoir accès
à une meilleure information afin qu'elles mettent en place des
techniques de gestion plus performantes. Le principe du projet repose sur la
mise en commun des initiatives des différentes universités
britanniques. Les résultats de l'enquête préalable ont
permis aux universités participantes d'améliorer leurs propres
techniques.
LE PATRIMOINE IMMOBILIER UNIVERSITAIRE ESPAGNOL
Le
système universitaire espagnol trouve son fondement dans la Constitution
du 27 décembre 1978. Celle-ci a en effet mis fin à un
système d'enseignement supérieur jusqu'alors très
centralisé, en proclamant d'une part, le principe d'autonomie des
universités et en instituant, par ailleurs, une nouvelle
répartition des compétences entre l'Etat et les
communautés autonomes qui a conduit à transférer à
ces 17 communautés, l'exercice de la plupart des compétences
relatives à l'enseignement supérieur. Ce nouveau processus de
décentralisation s'est achevé, en ce qui concerne l'enseignement
supérieur, en 1996.
Le système d'enseignement supérieur espagnol est constitué
de 48 universités publiques, 12 universités
privées et 4 universités relevant de l'Eglise. Il comprend
également deux universités restées à la charge de
l'Etat (l'université d'enseignement à distance et
l'université internationale Menedez Pelayo).
Une première loi, dite loi de réforme universitaire du
25 novembre 1983, est venue préciser les dispositions applicables
aux établissements d'enseignement supérieur espagnol. Cette loi a
été abrogées par la loi organique sur les
universités du 21 décembre 2001, mais les textes pris
pour son application, notamment les différentes lois
élaborées par les communautés autonomes, demeurent pour
l'heure en vigueur.
En application des textes précités, les universités
espagnoles sont compétentes pour administrer les biens qui
intègrent leur patrimoine, qu'il s'agisse des biens relevant du domaine
public qui leur sont affectés pour l'exercice de leurs missions, des
biens patrimoniaux mis à leur disposition par une administration
publique ou encore des biens dont elles sont propriétaires. Il convient
toutefois de noter que la gestion des biens relevant du domaine public ayant
été en partie dévolue aux communautés autonomes, la
législation applicable à ces différents biens est selon le
cas celle édictée par l'Etat ou celle de la communauté
autonome de ressort de l'établissement.
En application des dispositions de la loi dite de réforme universitaire
du 25 août 1983, reprises dans la loi organique sur
l'université du 21 décembre 2001 (cf annexe I le
détail des dispositions de la loi relative au patrimoine des
universités), l'autonomie des universités emporte notamment pour
ces établissements la capacité «
d'élaborer,
d'approuver et de gérer leur budget ainsi que d'administrer leurs
biens
».
Cette même loi rappelle par ailleurs que «
le patrimoine de
chaque université est constitué de l'ensemble de ses biens,
droits et obligations
».
1. L'ampleur du patrimoine immobilier des universités
D'après les informations fournies par les
« gérants
88(
*
)
» des universités
dans le cadre d'une étude intitulée
« l'université espagnole en chiffres »,
réalisée à la demande de la Conférence des recteurs
d'universités espagnoles, la superficie des bâtiments et
installations universitaires s'élevait, en 2000, à
7 526 611 m
2
.
Ce chiffre doit toutefois être considéré avec
précaution dans la mesure où 13 des 47 universités
publiques espagnoles, qui assurent un enseignement
« présentiel » n'ont pas répondu à
cette étude, dont 4 des 6 universités publiques relevant de
la communauté autonome de Madrid, et notamment la Complutense qui est la
première université espagnole en nombre d'étudiants
inscrits (115 000 étudiants).
Ce chiffre ne concerne pas non plus les bâtiments des
12 universités privées et des 4 universités
espagnoles relevant de l'Église, qui sont régis par les
règles d'organisation et de fonctionnement de ces établissements
et par celles édictées par la communauté autonome dont
elles relèvent.
2. La nature du patrimoine immobilier des universités publiques
espagnoles
D'après l'étude précitée, le patrimoine immobilier
des universités comprend, outre les terrains :
- les bâtiments destinés à l'enseignement (salles de
classe, laboratoires, salles informatiques) :
2 389 408 m² ;
- les bâtiments destinés à la recherche (instituts et
centres de recherche, services techniques) :
330 951 m² ;
- les bureaux et séminaires du personnel de recherche :
871 936 m² ;
- les centres de calcul : 43 840 m² ;
- les bâtiments de l'administration (services de la
présidence, services administratifs de chaque composante, salles de
réunions...) : 756 888 m² ;
- les bibliothèques universitaires, départements de
périodiques et archives : 532 182 m² ;
- les installations sportives : 587 413 m² ;
- les installations culturelles : 165 156 m² ;
- les services de reprographie, cafétérias, restaurants
universitaires, locaux destinés aux étudiants, boutiques :
778 530 m² ;
- les résidences universitaires :
470 901 m² ;
- les parkings : 599 406 m².
3. Le statut du patrimoine immobilier universitaire
Les biens qui intègrent le patrimoine immobilier sont :
- les biens patrimoniaux de l'université, biens dont elle est
propriétaire par cession, donation, legs ou acquisition ;
- les biens relevant du domaine public « affectés
à la réalisation des missions de l'université »
par l'Etat ou la communauté autonome de ressort. L'université
exerce, à l'encontre de ces biens
89(
*
)
, les droits et obligations du
propriétaire. Lorsque ces biens cessent d'être nécessaires
pour assurer les missions de l'université, l'administration d'origine
pourra réclamer leur restitution, ou si celle-ci n'était pas
envisageable, le remboursement de leur valeur calculée à la date
où la restitution devait intervenir ;
- les biens patrimoniaux mis à la disposition de
l'université par une administration publique espagnole pour l'exercice
de ses missions, et à l'égard desquels elle exerce un droit
d'usage.
4. La gestion du patrimoine immobilier des universités
La loi organique sur les universités du
21 décembre 2001 prévoit que
«
l'administration et la disposition des biens qui relèvent
du domaine public ainsi que celles des biens patrimoniaux sont régies
par les dispositions générales applicables à ces types de
biens
».
Ces dispositions sont :
- d'une part, les principes fondamentaux applicables aux biens du domaine
public et aux biens patrimoniaux, tels qu'ils sont déterminés par
le code civil espagnol, ainsi que les bases du régime juridique des
administrations publiques qui, en vertu de la Constitution, sont
demeurés de la compétence de l'Etat ;
- d'autre part, les législations respectives que les
17 communautés autonomes ont élaboré pour
déterminer le régime juridique applicable aux biens domaniaux et
patrimoniaux qui leur sont propres.
La loi du 21 décembre précitée dispose, en outre, que
«
sans préjudice des dispositions applicables au patrimoine
historique espagnol, les actes de disposition des biens immeubles (...) seront
décidés par l'université, après accord du conseil
social
90(
*
)
, conformément
à ce que prévoit la réglementation établie par la
communauté autonome de ressort
».
En application de cet article, les lois des différentes
communautés autonomes, qui fixent les dispositions applicables aux
conseils sociaux des universités de leur ressort, ont prévu la
compétence de cet organe pour autoriser (sur proposition du conseil de
gouvernement de l'université ou à leur seule initiative)
«
tout acte d'aliénation ou de disposition de biens qui
relèvent du patrimoine de l'université, ainsi que les
décisions de désaffectation de biens du domaine public d'une
certaine valeur
».
Enfin, les statuts de chaque établissement déterminent, dans le
cadre des lois édictées par leur communauté autonome de
ressort, les autres organes (junta de gobierno
91(
*
)
, recteur de l'université) qui
seront susceptibles d'autoriser l'aliénation de biens patrimoniaux de
l'université en fonction de leur valeur (cf. annexe II les statuts
de l'université autonome de Madrid).
Chaque université est par ailleurs chargée d'établir et de
mettre à jour l'inventaire de ses biens, droits et actions, exception
faite des biens dits fongibles. Cet inventaire, généralement
réalisé par les services du gérant, est un document public.
Annexe
n° 1
Dispositions de la loi organique sur les
universités,
du 21 décembre 2001, relatives au patrimoine
de ces établissements
Article
2 relatif à l'autonomie universitaire
« Les universités sont dotées de la personnalité
morale » (...)
« Pour l'application de la présente loi, l'autonomie des
universités comprend : ....h) l'élaboration, l'approbation
et la gestion de leur budget ainsi que l'administration de leurs
biens ».
Article 80 relatif au patrimoine de l'université
1. Le patrimoine de chaque université est constitué de l'ensemble
de ses biens, droits et obligations. Les biens affectés à
l'exercice de ses missions et les actes qu'elle réalise pour la mise en
oeuvre desdites missions, ainsi que les produits qui en résultent,
bénéficient d'une exemption fiscale dès lors que les
impôts et exemptions bénéficient directement à
l'université en sa qualité de contribuable, à moins que la
loi n'autorise le transfert de la charge fiscale.
2. Les universités assurent les droits et obligations du
propriétaire à l'égard des biens du domaine public qui
leur sont affectés pour l'exercice de leurs missions, ainsi qu'à
l'égard des biens que l'Etat ou les communautés autonomes
pourraient leur affecter dans le futur aux mêmes fins. Ces dispositions
ne sont pas applicables aux biens qui relèvent du patrimoine historique
espagnol. Lorsque les biens auxquels se réfère la première
phrase du présent alinéa cessent d'être nécessaires
pour assurer le service universitaire ou sont utilisés à des
missions distinctes de l'université, l'administration d'origine pourra
réclamer leur restitution, ou si celle-ci n'était pas
envisageable, le remboursement de leur valeur calculé à la date
où la restitution devait intervenir.
Les administrations publiques pourront mettre à la disposition des
universités publiques des biens patrimoniaux qui relèvent de leur
propriété, afin que celles-ci les utilisent pour l'exercice de
leurs missions.
3. L'administration et la disposition des biens du domaine public ainsi que
celles des biens relevant du domaine privé sont régies par la
réglementation générale applicable à ces
matières. Sans préjudice de la législation applicable au
patrimoine historique espagnol, les actes de disposition des biens immeubles ou
des biens meubles d'une valeur importante seront décidés par
l'université, après accord du conseil social, dans le respect de
la réglementation établie par la communauté autonome de
ressort.
Article 81 relatif à la programmation et au budget
« Le budget de l'université comprend notamment : (...)
- c) les recettes provenant de subventions de personnes publiques ou
privées, ainsi que de successions, dons et legs ;
- d) les produits provenant de son patrimoine et de toutes les
activités économiques qu'elle développe en application des
dispositions de la présente loi et de ses statuts ».
Annexe
n° 2
Exemple de dispositions relatives au patrimoine de
l'université figurant dans les statuts de l'université autonome
de Madrid
Article
78
: L'université autonome de Madrid
bénéficie de l'autonomie économique et financière
dans le cadre prévu par les dispositions de la loi de réforme
universitaire et par les présents statuts.
Article 79
:
1. Le patrimoine de l'université autonome de Madrid est
constitué de l'ensemble des biens, droits et actions qui lui sont
propres.
2. L'université exerce les droits et obligations du
propriétaire à l'encontre des biens relevant du domaine public de
l'Etat qui lui ont été affectés pour l'exercice de ses
missions, ainsi que des biens du domaine public qui lui seront affectés
dans l'avenir par l'Etat, ou par sa communauté de ressort, aux
mêmes fins. Ces dispositions ne sont pas applicables aux biens qui
relèvent du patrimoine historique espagnol.
Article 80
: L'administration et la disposition des biens
relevant du domaine public comme celles des biens patrimoniaux de
l'université sont régies par les dispositions des présents
statuts, sans préjudice de ce qui est prévu par les lois prises
pour l'application de l'article 149.1.18 de la Constitution.
Article 81
: Les biens de l'université affectés
à l'exercice de ses missions, les actes qu'elle réalise pour la
mise en oeuvre de celles-ci, ainsi que les produits qui pourraient en
résulter bénéficieront d'une exemption fiscale.
Article 82
: Si les dispositions législatives
confèrent à l'université le pouvoir d'exercer les actes
suivants, les organes compétents pour exercer ces actes seront :
a) sans préjudice de ce que prévoit l'article 53.3 de
la loi de réforme universitaire (actuel article 80 de la loi organique
sur les universités) le conseil social, sur proposition de la
« junta de gobierno », pourra décider la
désaffectation des biens du domaine public, ainsi que la vente,
permutation ou cession des biens patrimoniaux dont la valeur, selon une
évaluation effectuée par expert, excède
601 012 euros.
b) la « junta de gobierno » pourra autoriser la vente
des biens patrimoniaux de l'université dont la valeur,
évaluée par expert, n'est pas supérieure à
601 012 euros.
c) le recteur de l'université pourra décider la vente de
tous les biens patrimoniaux dont la valeur, évaluée par expert,
est inférieure à 60 101 euros.
Article 83
: L'université autonome de Madrid
élaborera et tiendra à jour l'inventaire de ses biens, droits et
actions, exception faite de ceux qui ont un caractère fongible.
LE PATRIMOINE IMMOBILIER UNIVERSITAIRE ITALIEN
1. Le
statut des biens immobiliers universitaires
Depuis 1989 et la loi n° 168 du 9 mai, les universités
italiennes sont autonomes vis-à-vis de l'Etat en ce qui concerne
notamment la recherche, l'éducation et le financement.
D'après l'article 7 de la loi susnommée, sur l'autonomie
financière et comptable des universités, les entrées
financières des universités sont constituées de :
- virements de l'Etat ;
- contributions obligatoires ;
- formes autonomes de financement.
D'après ce même article, revu par le loi n° 537 de
1993, les universités et les organismes inter-universitaires de
recherche et de services reçoivent annuellement de l'Etat, trois grandes
catégories de financements :
- un fonds pour les dépenses de fonctionnement (personnel,
manutentions ordinaires du patrimoine) ;
- un fonds destiné à la construction et aux grands
investissements ;
- un fonds de développement pour la recherche scientifique
universitaire.
L'autre fonds naturel de financement est constitué par les inscriptions
des étudiants. A noter également un financement provenant de dons
et legs.
Les universités peuvent donc gérer de manière autonome
leurs fonds, dans la mesure où ceux-ci sont utilisés et/ou
considérés à des fins institutionnelles. L'Etat n'entre
donc pas directement dans les choix financiers des universités
même s'il se réserve le droit, par l'intermédiaire de la
Cour des comptes, par exemple, de vérifier le bon fonctionnement et le
bien-fondé des finances de celles-ci.
Les universités italiennes disposent de trois types de biens
immobiliers :
- les concessions de l'Etat ;
- leurs propres possessions ;
- les locations.
En premier lieu, le patrimoine de l'Etat est géré par
l'Agenzia del Demanio
92(
*
)
.
Cette agence, dépendant du
Ministero dell'Economia e delle
Finanze
93(
*
)
,
gère en
particulier les concessions immobilières de l'Etat en faveur
d'organismes publics ou privés. Ces concessions sont attribuées
sur demande des universités. Légalement, un décret
interministériel entre le directeur de
l'Agenzia del Damanio
et
le responsable du département « Programmation, coordination et
affaires économiques » du
ministero dell'Istruzione
dell'Università e della Ricerca
94(
*
)
(MIUR) fonde les bases
légales de ces concessions.
Le premier texte historique concernant l'utilisation de biens de l'Etat par les
universités, date de 1933 (décret royal du 31 août 1933,
n° 1592). L'article 46 de ce décret,
« pour
chaque université et institut supérieur, est
concédée, à titre gratuit et perpétuel,
l'utilisation des biens immobiliers de l'Etat mis à leur disposition, et
tout le matériel mobilier relatif, de quelque nature que ce soit, en
devient leur propriété »
leur a permis d'avoir
accès à la majeure partie des biens immobiliers de l'Etat
qu'elles utilisent encore à l'heure actuelle. Ce texte reste encore
aujourd'hui en vigueur, assorti de modifications ultérieures.
En effet, ce texte a plusieurs fois été révisé ou
complété notamment par la loi du 7 janvier 1958, n° 4
et, plus récemment, par la loi du 23 décembre 1996,
n° 662 :
« mesures de rationalisation des finances
publiques »
puis celle du 27 décembre 1997,
n° 449 :
« mesures pour la stabilisation des
finances publiques »
. L'article 1, alinéa 95 de la loi du
23 décembre 1966, n° 662 fixe les modalités
d'acquisitions de biens de l'Etat :
« Le ministero
dell'Università e della Ricerca Scientifica e Technologica
95(
*
)
promeut (...) les accords avec les
institutions locales territoriales pour la destination, à usage
perpétuel et gratuit des universités, les dépenses de
manutention ordinaire et extraordinaire étant à leur charge, de
biens immobiliers appartenant au patrimoine de ces mêmes
institutions. »
Enfin la loi du 2 avril 2001, n° 136 :
« dispositions en matière de développement,
valorisation et utilisation du patrimoine immobilier de l'Etat, ainsi que
d'autres dispositions en matière d'immobilier public »
précise dans ses
articles 1 et 2 certains aspects concrets
concernant les concessions immobilières de l'Etat aux universités
publiques.
Concernant les bâtiments destinés au logement des étudiants
boursiers et les restaurants universitaires, ceux-ci sont gérés
par un organisme spécial, indépendant de l'université. Ces
organismes dépendent de la région. Ce sont les A.DI.SU
(
Aziende regionali per il diritto allo studio universitario
96(
*
)
). Leur action est
déterminée par une loi régionale.
Par exemple, pour la région de Rome, le Lazio, la loi régionale
du 31 octobre 1994, n° 51, fixe leurs statuts.
1. Reviennent à la région, l'orientation, la
programmation et la coordination des interventions déterminées
par l'article 1, pour leur réalisation, en conformité avec
l'article 25 de la loi n° 390 de 1991, la Région adopte un des
modes suivants :
a) elle institue des organismes régionaux pour le droit aux
études universitaires,
b) elle stipule une convention appropriée avec les
universités.
L'alinéa 1 de l'article 2 stipule que ces organismes, à la
différence des universités, sont dépendants des
régions mais qu'ils peuvent également utiliser des
bâtiments appartenant à l'université locale, pour le
logement des étudiants, comme c'est le cas à l'université
de Bologne, par exemple. Ces logements sont alors cédés à
ces organismes pour cet usage précis, comme mentionné ci-dessus.
Le patrimoine immobilier de ces organismes est également
déterminé par l'article 25 de la loi de 1994 :
1. L'A.DI.SU dispose des moyens patrimoniaux et financiers suivants :
a) biens mobiliers et immobiliers acquis à titre de
propriété ou pour usage,
b) financement annuel de la Région, dans la mesure
déterminée par la loi d'approbation du bilan régional, sur
les bases des critères stabilisés du plan triennal et annuel
décrits aux articles 28 et 29,
c) contributions de sujets privés ou publics,
d) financements régionaux pour les dépenses d'investissement,
e) rente et intérêts de leurs propres biens patrimoniaux, ainsi
que de services fournis.
2. Font partie du patrimoine de l'ADISU compétent les biens mobiliers et
immobiliers propriété de la Région déjà
destinés à l'application du droit aux études
universitaires (...)
3. Pour une meilleure réalisation des interventions citées au
titre II, la commission régionale peut prêter aux ADISU d'autres
biens immobiliers.
Les universités disposent également de bâtiments qui leur
sont propres. Ces édifices sont légués, achetés ou
construits. L'université, grâce à la loi d'autonomie
mentionnée précédemment, dispose d'une totale
liberté, selon les termes juridiques et financiers inscrits dans cette
loi, quant à la gestion et à sa politique immobilière.
Elle ne peut pas contracter en vue d'un achat immobilier un partenariat avec
une entreprise privée. Les fonds sont entièrement en provenance
de l'Etat. De plus, les activités regroupées à
l'intérieur de ces bâtiments doivent être, comme pour les
biens immobiliers concédées par l'Etat, à but
institutionnel.
Enfin, les universités disposent, pour très une faible part, de
bâtiments en location. Ces derniers sont souvent des recours
« d'urgence » pour le logement d'étudiants.
2. La gestion du patrimoine immobilier
L'université est libre de gérer son patrimoine immobilier comme
elle le souhaite. Quelques points importants sont cependant à souligner.
Les fonds utilisés pour la construction, l'achat, la restauration ou le
fonctionnement des biens immobiliers des universités proviennent
intégralement de l'Etat.
Le MIUR verse à chaque université des fonds pour la gestion de
son patrimoine, selon un plan de programmation de plusieurs années
élaboré en comité de direction de l'université.
La politique générale des universités, en matière
de biens immobiliers, est de regrouper ses centres de recherche,
d'éducation et d'administration tout en maintenant son patrimoine
actuel. Elles essayent, également, dans la mesure du possible
d'être propriétaire de tous leurs bâtiments, en diminuant au
maximum les nécessités de locations.
Au sein des universités, le patrimoine immobilier est, le plus souvent,
géré par deux services : le service du patrimoine et le
service technique, le premier ayant un rôle administratif et le second un
rôle technique et de manutention.
3. Commentaires sur l'étude
Les universités contactées ont le plus souvent participé
avec intérêt à l'étude mais certaines
données, comme le montant du patrimoine immobilier ou le budget
alloué aux services de gestion du patrimoine, n'ont pas pu être
fournies. Il semble, d'une part, que pour certaines universités, la
valeur réelle de leur patrimoine soit difficile à estimer, compte
tenu des édifices artistiques et historiques dont ils sont
propriétaires. D'autre part, les fonds alloués à la
gestion du patrimoine provenant de plusieurs « enveloppes »
du MIUR et étant ensuite redistribués au sein de
l'université à plusieurs services, il est difficile d'avoir une
estimation correcte de ce budget. Il faudrait également ajouter à
cela, les fonds exceptionnels plus importants octroyés pour la
construction ou l'achat pris en compte dans une programmation à plus ou
moins long terme et qu'il est difficile d'intégrer dans un budget annuel.
Enfin, il est à noter une différence importante entre
université « jeune » et
« ancienne » concernant la part des biens
concédés par l'Etat et la part des biens propres. Les
universités les plus anciennes ont, en majorité, une importante
part de leur patrimoine immobilier provenant des concessions de l'Etat. Les
universités plus jeunes, en revanche, ont un patrimoine immobilier
propre plus important que les biens concédés par l'Etat.
Le cas particulier de l'université de Bologne (voir « quelques
chiffres ») résulte de la politique d'acquisition
immobilière menée par le précédent recteur durant
15 ans.
Quelques chiffres
Les universités qui ont servi de base à ce rapport sont les
suivantes :
Université de Turin
Date de création : 1404
Nombre d'étudiants : 56 293 (2000/2001)
Université de Milan
Date de création : 1923
Nombre d'étudiants : 60 315 (2001/2002)
Personnel
:
2 644 + 2 052 = 4 696
(2001/2002)
Université de Bologne
Date de création : 1088
Nombre d'étudiants : 95 693 (2000/2001)
Personnel : 3 053 + 2 785 = 5 838 (2001/2002)
Patrimoine privé (en millions d'euros) : 195 (60 %)
Patrimoine de l'Etat (en millions d'euros) : 124 (40 %)
Budget approximatif 2001 pour la gestion du patrimoine (en millions
d'euros) : 11,3
Université de Rome I « La Sapienza »
Date de création : 1303
Nombre d'étudiants : 139 000
(2001/2002),
Personnel : 4 900 + 6 000 = 96 141
(2000/2002)
Patrimoine privé : 30 % du patrimoine immobilier total (dont la
moitié en location)
Patrimoine de l'Etat : 70 % du patrimoine immobilier total
Université de Naples « Federico II »
Date de création : 1224
Nombre d'étudiants : 96 141 (2000/2001)
Patrimoine privé : 20 % du patrimoine immobilier total
Patrimoine de l'Etat : 80 % du patrimoine immobilier total Patrimoine
total
Université de Palerme
Date de création : 1779
Nombre d'étudiants : 58 304 (2000/2001)
*
* *
Après plus d'un an d'investigations ayant
consisté en
une vingtaine d'auditions, à l'envoi de questionnaires écrits
dans les académies, à un déplacement en formation
plénière sur le campus de Jussieu -actuellement en cours de
désamiantage et de réhabilitation-, la mission d'information de
la commission des affaires culturelles du Sénat chargée
d'étudier le patrimoine immobilier universitaire a effectué le
constat suivant :
- ce patrimoine est aujourd'hui considérable, mal utilisé et
fortement dégradé ;
- la politique immobilière universitaire est désormais
largement contractualisée et témoigne d'un recul de l'Etat au
profit des collectivités locales et des universités ;
- cette politique suppose un nécessaire maintien d'une
cohérence générale afin d'éviter une dilution
excessive de la carte universitaire.
Le rapport de la mission évoque également la situation
spécifique du bâti universitaire francilien, et surtout parisien.
La mission s'est notamment interrogée sur la légitimité
des deux principales opérations parisiennes : le
déménagement de Paris VII sur la Zac Paris Rive gauche et la
rénovation controversée et coûteuse du campus de Jussieu,
qui devrait être réservée à la seule
université de Paris VI.
Le rapport de la mission comporte 25 propositions ordonnées autour de
six priorités.