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Mission d'information sur les enjeux économiques et environnementaux des organismes génétiquement modifiés : quelle politique des biotechnologies pour la France ?

 

III. ...SANS POUR AUTANT Y PERDRE SON ÂME ?

Si l'Europe, au regard des enjeux de taille qui viennent d'être soulevés, choisissait une attitude active plutôt que passive vis-à-vis du développement des technologies du vivant, y perdrait-elle pour autant son âme ?

Il importe de préciser que l'Europe a déjà posé les bases de cette « troisième voie » -entre le refus de principe et l'attitude quasi-libertaire de type américain- : « exploiter de façon responsable les biotechnologies, dans le respect des valeurs et principes qui fondent l'Union européenne »121(*).

La fidélité à ces valeurs (santé et sécurité des consommateurs, préservation de l'environnement, respect de la liberté de chacun) repose en effet sur un socle réglementaire communautaire qui existe déjà largement ou qui progresse vers sa finalisation. Il comprend trois volets majeurs : une procédure d'autorisation au cas par cas des OGM ; la mise en place de l'étiquetage et de la traçabilité; enfin, l'organisation de la coexistence entre agricultures.

1. Un régime juridique d'autorisation au cas par cas pour une approche de précaution

L'Europe a fait le choix de n'accorder que des autorisations au cas par cas, en fonction de la caractéristique du gène introduit, et limitées dans le temps. Ce choix repose en droit sur la directive 2001/18 relative à la dissémination volontaire d'OGM et sur le règlement 178/2002122(*).

Comme le souligne Estelle Brosset, dans le livre123(*) déjà cité relatif au commerce international des OGM, cette évaluation au cas par cas constitue une « rupture totale avec la tradition juridique dominante qui implique de ne contrôler que les produits dont le caractère dangereux a été préalablement établi par l'expérience ».

L'évolution législative a débuté en 1990 avec l'adoption de la directive 90-220124(*) qui autorisait la dissémination expérimentale et la mise sur le marché d'OGM. Mais, ce premier texte laissait à la discrétion des Etats membres l'inspection, le contrôle, la mise en place de plans d'urgences et la consultation éventuelle du public. De plus, cette directive présentait une lacune majeure, à savoir qu'elle n'établissait pas de lien entre les risques et les procédures administratives et les exigences de notification.

Cette directive a été abrogée par la directive 2001-18, qui est en application depuis le 17 octobre 2002125(*). Elle vient renforcer la législation précédente, notamment en ce qui concerne une évaluation scientifique précommerciale plus approfondie de chaque OGM et une transparence accrue aux différentes étapes de la procédure. Cette directive repose sur de nouveaux principes d'évaluation des risques qui garantissent que les OGM mis sur le marché sont inoffensifs pour la santé humaine et pour l'environnement. A cette fin, elle exige notamment126(*):

· une évaluation plus détaillée des risques pour l'environnement ou la santé humaine ou animale, ce risque dépendant des caractéristiques du matériel génétique ajouté, du produit génétiquement modifié obtenu, de l'environnement, des interactions créées par de possibles transferts de gènes ;

· l'obligation de consulter les comités scientifiques ;

· des périodes de première autorisation de dissémination d'OGM limitées à 10 ans ;

· l'obligation d'assurer une surveillance après la commercialisation, et notamment de surveiller les effets à long terme potentiels sur l'environnement.

L'évaluation des risques obéit à une méthode et doit respecter plusieurs étapes : identification des caractéristiques de l'OGM susceptibles d'avoir des effets indésirables, évaluation des conséquences potentielles de chaque effet indésirable, évaluation de la probabilité d'apparition de chaque effet indésirable potentiel, estimation du risque présenté par chaque caractéristique identifiée des OGM, application de stratégies de maîtrise des risques et détermination du risque global présenté par l'OGM.

La procédure d'autorisation de dissémination est également très encadrée par la directive 2001-18 : une entreprise qui voudrait commercialiser un OGM doit, au préalable, soumettre une notification à l'autorité nationale compétente dans l'Etat membre où le produit doit être mis sur le marché la première fois127(*). Donc, c'est à l'Etat membre d'accorder l'autorisation sur la base des évaluations et, dans ce cas, d'en informer les autres Etats membres par l'intermédiaire de la Commission.

Si un Etat membre fait une objection, la décision de mise sur le marché du produit dans l'Union entière doit être prise au niveau communautaire. Dans ce cas la Commission sollicite l'avis de ses comités scientifiques128(*). Si l'avis scientifique est favorable, la Commission soumet un projet au Comité réglementaire, qui est composé de représentants des Etats membres. Si l'avis scientifique est défavorable, le projet de décision est transmis au Conseil des Ministres qui doit se prononcer alors à l'unanimité, et s'il ne se prononce pas dans un délai de trois mois, son accord tacite est supposé.

Il convient aussi de préciser que, au cours de toute la procédure de notification décrite ci-dessus, le public doit être largement informé et pouvoir accéder aux données publiques, notamment sur Internet, telles que la synthèse des notifications, les rapports d'évaluation des autorités compétentes ou l'avis des comités scientifiques.

Enfin, il reste à indiquer que les règles en matière de commercialisation d'aliments génétiquement modifiés sont tout à fait semblables aux règles qui président aux demandes d'autorisations dont les procédures viennent d'être exposées. Les schémas suivants présentent de manière simplifiée les circuits actuellement en vigueur concernant les dossiers de demande d'autorisation de mise en culture de plantes transgéniques à des fins de recherche et développement (partie B de la directive 2001-18) ou de mise sur le marché (partie C de la directive).

Demande de dissémination au titre de la partie B

(Recherche & Développement)

Notifiant

Délais

Notification de la demande

de dissémination

J 0

Autorité compétente *

J 30

Envoi d'une synthèse de la notification reçue

Commission U.E.

Transmission de la synthèse aux Etats membres

Examen du dossier

(éventuellement enquête publique ou

observation d'autres pays membres)

Consultation et

Information

J 30

Public

Etats membres

J 30

Observations éventuelles sur la synthèse

Réponse écrite

Dissémination autorisée :

notification conforme Dissémination

(conditions de refusée (notification

dissémination) rejetée)

J 90

Notifiant

Notifiant

Rapport du notifiant sur les disséminations

Pas de dissémination

Autorité compétente

Transmission d'informations sur toutes les disséminations effectuées

Transmission de la décision finale motivée du rapport sur les disséminations et du rapport annuel sur les disséminations

Rapport annuel sur les disséminations

Public

Commission U.E.

Transmission de la liste des notifications rejetées et du rapport annuel sur les disséminations

Etats membres

* Commission du génie biomoléculaire (CGB) dans le cas français

Demande de mise sur le marché - Partie C

Notifiant

Délais

Notification de la demande

de mise sur le marché

Etats membres, Commission U.E.

Autorité compétente

Envoi d'une synthèse de la notification reçue

J 0

Contrôle de conformité de la notification, possible demande d'informations complémentaires.

Etablisssement d'un rapport d'évaluation.

Si conforme, transmission de la copie de la notification

Commission U.E.

Rapport d'évaluation

Avis Avis défavorable Demande

favorable OGM ne devant pas être d'informations

OGM devant mis sur le marché complémentaires

être mis sur le (décision définitive,

marché notification rejetée, motivée)

Information des autres E. M. dans un délai de 30 jours

Notifiant

Autorité compétente

Commission U.E.

Diffusion du rapport d'évaluation si avis favorable de l'autorité compétente

Envoi du rapport d'évaluation

J 90

Public

Accès aux synthèses et aux rapports d'évaluation

J 120

Autorité compétente E.M.

Observations ou objections sur le rapport d'évaluation, possible demande d'informations complémentaires

Si aucune objection

Autorité compétente

Commission U.E.

J 180

Si observations et objections, transmission

Notifiant

Autorisation écrite de mise sur le marché

(10 ans maximum)

(information des autres

E.M. et de la Commission dans le délai de 30 jours)

Autorité compétente E.M.

Public

Phase de discussions et médiation pour accord

Autorité compétente

Accès aux autorisations de mise sur le marché.

Accès à un registre des localisations d'OGM cultivés

En cas de décision favorable

J 225

J 345

Comité, Commission U.E.

Décision favorable

ou refus

Transmission de la décision finale motivée du rapport sur les disséminations et du rapport annuel sur les disséminations

Autorité compétente

Rapport annuel sur les disséminations

Transmission d'informations sur toutes les disséminations effectuées

Commission U.E.

Public

Transmission de la liste des notifications rejetées et du rapport annuel sur les disséminations

Etats membres

Source : D'après le Rapport de l'Académie de Médecine sur les Plantes Transgéniques, décembre 2002.

Cette présentation réglementaire atteste bien du sérieux de la procédure d'autorisation que la Commission a construite et impose avant toute application, dissémination dans l'environnement ou commercialisation. Cette nouvelle législation fournit donc une base solide qui doit permettre de surmonter de manière responsable la paralysie actuelle de l'autorisation de nouveaux produits dans l'Union européenne.

La sécurité est en effet assise sur le recours à des expertises scientifiques au cas par cas, ce qui est l'application exacte du principe de précaution. Dans son livre Du Bon usage du principe de précaution129(*), M. Philippe Kourilsky souligne la nécessité méthodologique, pour une juste application du principe de précaution, de ne pas amalgamer tous les OGM. Il suggère notamment de clarifier l'approche des plantes transgéniques en les classant en quatre familles de risques :

· les OGM ne contenant pas de gènes étrangers, parfois désignés comme SAGE (sans adjonction de gène étranger), lui semblent présenter un risque minimal : il explique en effet que ces OGM sont produits par l'inclusion transitoire d'une courte séquence génétique qui sert à créer, de façon dirigée, des mutations semblables à celles que les sélectionneurs isolent, mais plus lentement et au hasard, depuis des siècles. On parle aussi de mutagénèse dirigée pour désigner ce procédé ;

· Des OGM contenant des gènes étrangers peuvent aussi ne présenter aucun risque significatif pour le consommateur ou l'environnement ;

· D'autres OGM hébergeant des gènes étrangers peuvent en revanche présenter des risques pour l'environnement ;

· D'autres enfin peuvent apparaître dangereux pour le consommateur. M. Kourilsky évoque la possibilité que les plantes produisant des médicaments (alicaments) entrent dans cette catégorie.

Il est donc important de souligner que la législation communautaire a évolué et qu'à la réglementation en bloc de tous les OGM par la directive de 1990, a été substituée une réglementation plus fine autorisant une approche au cas par cas des produits du génie génétique, qui sied mieux à la nature de ces innovations et correspond à un bon usage du principe de précaution.

2. Une liberté de choix pour les consommateurs assurée par un étiquetage et une traçabilité systématique des produits

Au cours des cinq dernières années, l'Europe a ouvert la voie à des solutions harmonisées garantissant aux consommateurs la liberté de choisir en connaissance de cause par le biais de l'étiquetage. Ces solutions sont en voie d'être parachevées rapidement.

La directive 2001-18 qui s'applique depuis le 17 octobre 2002 prévoit que les Etats membres doivent garantir l'étiquetage des OGM mis sur le marché en tant que produit, ou même élément de produit.

De nouveaux textes communautaires sont déjà en cours de discussion, alors même que la France n'a pas encore transposé la directive 2001/18. Une proposition de règlement est actuellement en discussion qui prévoit notamment de rendre compétente l'Autorité européenne pour la sécurité alimentaire, qui a été créée depuis, pour la traçabilité et l'étiquetage des produits OGM, et issus d'OGM. Un autre texte, souvent désigné sous le nom de « novel food, novel feed » concerne les denrées alimentaires et les nouveaux aliments pour animaux.

Le parcours législatif de ces textes, qui font l'objet d'un processus de codécision communautaire, est déjà bien avancé. Des positions communes sur ces deux propositions de règlement ont été obtenues au Conseil en décembre dernier (et formellement adoptées le 17 mars 2003) et une deuxième lecture par le Parlement européen doit avoir lieu avant l'été.

Ces propositions en cours de discussion instaurent un système communautaire harmonisé de traçabilité des OGM introduisant l'étiquetage obligatoire des aliments génétiquement modifiés ou produits à partir d'OGM, à destination humaine ou animale, que le produit final contienne ou non de l'ADN ou des protéines dérivées d'OGM. Elles mettent aussi en place une procédure simplifiée d'autorisation qui est à mi-chemin entre une procédure centralisée et une procédure décentralisée. L'objectif général est de faciliter le contrôle et la vérification des allégations figurant sur les étiquettes.

Le système de traçabilité se trouve défini en détail : il est prévu qu'à chaque maillon de la chaîne, l'information soit transmise et qu'un registre soit tenu à cet effet. Les exploitants doivent indiquer à chaque fois les codes des OGM utilisés pour obtenir la matière première originale des produits destinés à l'alimentation humaine, à l'alimentation animale ou à la transformation. En effet, pour la première fois, des exigences strictes en matière d'étiquetage des aliments génétiquement modifiés pour animaux sont proposées suivant les mêmes principes que les aliments destinés à l'alimentation humaine. Pour l'heure, les aliments pour animaux produits à partir d'OGM ne sont soumis à aucune exigence d'étiquetage. La proposition exigera l'étiquetage par exemple de la farine de soja génétiquement modifiée et de tout aliment composé contenant de la farine de soja génétiquement modifiée. Elle imposera également l'étiquetage des aliments à base de gluten de maïs produit à partir de maïs génétiquement modifié.

En revanche, il n'est prévu, à ce stade, aucun étiquetage des produits d'animaux qui auraient été nourris avec des aliments contenant des OGM (lait, viande, oeufs). Votre commission considère que ce choix européen ne constitue pas une lacune dans l'édifice réglementaire en cours de construction : en effet, comme cela a été rappelé dans les développement du chapitre I relatifs à l'aspect sanitaire du risque potentiel des OGM, le processus de la digestion dégrade les aliments consommés. Indiscutablement, cette décomposition naturelle des protéines en acides aminés constitue un filtre protecteur pour l'homme. Il n'y a donc pas lieu de s'inquiéter du non-étiquetage des aliments issus d'animaux nourris aux OGM.

Les débats sur ces textes se sont cristallisés sur la détermination du niveau de seuil de tolérance pour la présence fortuite de matériel génétiquement modifié. La Commission proposait que les emballages de tous les aliments signalent la présence d'OGM si leur proportion dépassait 1 % par ingrédient et le principe d'une tolérance de présence fortuite pour les OGM non autorisés mais évalués, ou non-évalués, ce dernier point restant à débattre. En première lecture, le Parlement a voté un seuil de 0,5 %, mais le Conseil est parvenu à une position commune proposant un seuil de présence fortuite de 0,9 % pour les OGM autorisés130(*). Le seuil qui sera finalement retenu dépendra de l'issue du processus de codécision.

Concernant les semences, il y a également une directive qui est en cours de négociation. Elle doit également fixer des seuils, qui sont évidemment liés à ceux concernant les denrées alimentaires.

La finalisation de ces textes n'est plus qu'une question de mois. Leur application assurera le libre choix des consommateurs, ce qui constitue une expression forte de fidélité aux valeurs fondatrices de l'Union européenne.

3. Le libre choix des opérateurs agricoles, par l'organisation de la coexistence entre les cultures

Le principe du libre choix doit pouvoir s'appliquer tant au consommateur qu'au producteur. Conformément à son savoir-faire, à ses débouchés ou à ses convictions, ce dernier doit pouvoir pratiquer tout type d'agriculture, que celui-ci repose sur l'utilisation d'OGM ou sur des pratiques culturales fermières, conventionnelles ou biologiques. Comme l'a indiqué le commissaire européen à l'agriculture Franz Fischler lors de la table ronde organisée à Bruxelles sur ce thème le 24 avril 2003 , « la coexistence signifie qu'aucune forme d'agriculture, qu'elle soit génétiquement modifiée ou non, ne devrait désormais être exclue dans l'Union Européenne ». Ceci doit permettre de préserver la viabilité et la diversité de l'agriculture en Europe, et donc, là encore, de préserver le modèle européen dans toute sa richesse.

La mise en application de ce principe devrait reposer entre les mains des Etats membres : en effet, dans sa communication du 8 mars 2003, la Commission européenne plaide pour une approche fondée sur une réglementation nationale, au motif que « les mesures les plus efficaces et les moins coûteuses pour assurer la coexistence entre les différentes cultures sont probablement différentes d'un Etat membre à l'autre et d'une région à l'autre ». La Commission se propose donc comme coordonnateur et conseil sur cette délicate question.

Il convient donc de chercher à prévenir au mieux les conséquences économiques et juridiques de la présence fortuite d'OGM autorisés dans des produits agricoles issus de cultures non-OGM. Cette présence serait imputable à la présence d'impuretés dans les semences, à une pollinisation croisée, à une germination spontanée (repousses provenant essentiellement de précédents culturaux), aux pratiques de stockage et de transport des récoltes... Une séparation des filières pourrait s'organiser autour de diverses mesures de gestion agricole : distances de séparation entre parcelles, zones tampon, pièges à pollen, lutte contre les repousses de précédentes cultures, rotation des cultures et calendriers de plantation échelonnés pour garantir un décalage des périodes de floraison...

Ces questions, qui ne sont pas véritablement nouvelles puisqu'elles ont déjà été traitées pour organiser la coexistence entre des cultures conventionnelles de semences différentes et préserver une certaine pureté variétale131(*), sont en cours d'examen. Votre rapporteur souligne que ces questions doivent pouvoir se résoudre, en raison du faible risque de fécondation croisée et de la possibilité d'imposer des distances d'isolement du type de celles permettant la culture de maïs semences à côté de cultures traditionnelles ou encore la culture de variétés à des fins de consommation humaine à côté de celle de variétés à des fins industrielles, comme le colza oléagineux à forte teneur en acide érucique.

Votre commission estime que l'achèvement de ces trois volets réglementaires (autorisation au cas par cas, liberté de choix pour le consommateur, comme pour le producteur) constitue le socle sur lequel pourrait reposer une attitude à la fois ouverte et responsable de l'Union européenne à l'égard d'une technologie dont les multiples enjeux ont été exposés plus haut.

Il est temps de restaurer la décision politique.

* 121 Citation extraite de la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au comité des régions, Sciences du vivant et biotechnologie - Une stratégie pour l'Europe, COM (2002)27 du 23 janvier 2002.

* 122 Règlement (CE) n°178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 précité.

* 123 Le commerce international des organismes génétiquement modifiés, opus citatum.

* 124 Transposée en droit national en 1992 et désormais codifiée dans le code de l'environnement.

* 125 Et que la France doit transposer incessamment..

* 126 Elle pose aussi des exigences de surveillance, y compris pour les effets à long terme des OGM ; l'obligation d'informer le public ; des règles générales d'étiquetage et de traçabilité obligatoires, points qui seront développés plus bas.

* 127 En France, il s'agit de la Commission du génie biomoléculaire (CGB).

* 128 La Commission européenne a mis en place un réseau européen de laboratoires de référence pour les OGM, destiné à obtenir les évaluations les plus objectives possibles.

* 129 Opus citatum, cf. supra p.46.

* 130 Et de 0,5 % pour la présence fortuite d'OGM non autorisés, mais dont l'évaluation a montré qu'ils ne présentaient pas de risques.

* 131 Laquelle n'est jamais absolue, y compris pour les variétés conventionnelles aujourd'hui cultivées. C'est pourquoi toute semence et tout produit agricole brut ou transformé répond à des normes de pureté définies par la réglementation.