INTRODUCTION ET OBJECTIFS
Dans le contexte d'une augmentation forte des effectifs et des moyens prévus par la Loi d'Orientation et de Programmation pour la Sécurité Intérieure (LOPSI), il entre dans les attributions du Sénat, et spécialement de sa Commission des Finances, qui vote la Loi et contrôle l'action du gouvernement, d'examiner l'efficacité des politiques publiques et de déterminer des axes d'amélioration. Ainsi, la Commission des Finances du Sénat a-t-elle engagé une étude portant audit de l'organisation du temps de travail et des systèmes d'information des services de la sécurité publique et de la gendarmerie départementale.
Le présent rapport est le produit d'une mission réalisée entre le 5 mars et le 22 mai 2003 par Accenture pour la Commission des Finances du Sénat. L'objet du marché tel qu'il figure dans la lettre de commande 72 ( * ) fixe deux axes d'analyse :
« Le présent marché a pour objet la réalisation d'une étude portant audit :
§ d'une part des rythmes de travail réels et de l'organisation du temps de travail dans les services de la sécurité publique et de la gendarmerie départementale;
§ d'autre part des systèmes d'information utilisés dans ces mêmes services, ainsi que de l'utilisation qui est faite des informations ainsi collectées au regard de l'exigence d'efficacité des forces.
En conclusion de cet audit, des recommandations devront permettre de répondre aux questions soulevées lors de l'audit . »
Un comité de pilotage, placé sous la présidence de Monsieur Jean Arthuis, Président de la Commission des Finances du Sénat et animé à rythme régulier par Monsieur Aymeri de Montesquiou, Vice-Président de la Commission des Finances et rapporteur spécial des crédits de la sécurité, a permis de valider et/ou de corriger les orientations prises par la mission d'audit organisationnel. Ce comité de pilotage était composé de représentants de l'Inspection Générale de l'Administration et du Contrôle Général des Armées, ainsi que des membres du cabinet Accenture concernés.
Dans le délai imparti à cette mission, il était en effet important de fixer des limites à cet état des lieux. Un certain nombre de sujets ont délibérément été écartés du périmètre de l'étude. Ils font l'objet d'autres expertises conduites essentiellement par l'administration centrale :
§ démarche conceptuelle sur le coeur de métier de la police,
§ analyses des statuts horaires des gardiens de la paix et des gendarmes 73 ( * ) ,
§ consolidation statistique sur les heures de travail dans l'ensemble des forces,
§ étude des coûts de fonctionnement des forces de sécurité.
Aussi ce travail est-il une analyse empirique de l'organisation du temps de travail et des systèmes d'information à partir d'un choix d'unités (commissariats de police et brigades de gendarmerie), illustrée par plus de 120 exemples précis. Chaque constat mentionné dans le rapport fait l'objet de recommandations pratiques.
Au total, plus de 130 personnes ont été rencontrées dans l'administration centrale et sur le terrain, dans une trentaine d'unités géographiques. Ces rencontres se sont déroulées dans un esprit de grande disponibilité, chacun ayant eu à coeur de présenter les éléments de contexte important, les difficultés éventuellement rencontrées, mais aussi les bonnes pratiques à faire valoir.
Par ailleurs, la mission d'audit tient à remercier pour leur contribution et leur grande disponibilité l'ensemble des interlocuteurs interrogés au sein des cabinets, des administrations centrales et des unités de terrain du Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité Intérieure et des Libertés Locales et du Ministère de la Défense.
UN CONTEXTE D'AUGMENTATION DES EFFECTIFS ET DES MOYENS PRÉVUS PAR LA LOPSI
La sécurité publique au coeur du débat politique
La politique de sécurité intérieure répond aux préoccupations de l'opinion publique et constitue l'un des principaux engagements du Gouvernement :
§ une volonté politique s'est affirmée dès le colloque de Villepinte (24-25 octobre 1997). Elle a débouché sur la mise en place des Contrats Locaux de Sécurité et sur la mobilisation de l'ensemble des acteurs de la vie sociale en créant de nouveaux types d'emploi (médiateur social et adjoint de sécurité par exemple). Elle est aujourd'hui une priorité gouvernementale,
§ le programme de police de proximité a été lancé en janvier 1999 et a mis l'accent sur la sécurité quotidienne et sur la lutte contre la petite et moyenne délinquance,
§ plus récemment, l'objectif « impunité zéro » a été affirmé par le Président de la République (Garge-les-Gonesses, 19 février 2002). Le Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité Intérieure et des Libertés Locales a entrepris de conduire une politique volontariste sur ce point, en entamant une refonte des méthodes de management et en fixant des objectifs ambitieux pour son ministère,
§ un équilibre difficile entre prévention et répression a été illustré notamment lors du débat sur les moyens mis en oeuvre face aux résultats des politiques de sécurité intérieure,
§ la notion de sécurité est en constante évolution, de la défense de l'ordre public jusqu'aux problématiques complexes de sécurité intérieure et extérieure,
§ le nombre d'acteurs institutionnels se multiplie ; parallèlement, les forces de sécurité affrontent une délinquance de plus en plus multiforme, qui inquiète la population,
§ la territorialisation et une proximité plus grande des forces de sécurité avec la population sont également à l'ordre du jour.
L'augmentation des effectifs et des moyens à évaluer
La loi de programmation prévoit une augmentation des crédits de 5,6 milliards d'euros pour les années 2003 à 2007.
Elle s'appuie sur deux axes principaux :
§ mise à niveau des effectifs et recentrage des ressources qualifiées sur les tâches nécessaires à l'accomplissement des missions de sécurité : réaffectation des tâches, augmentation d'effectifs au titre de la sécurité de proximité, renforcement des capacités d'investigation, formation, contrôle,
§ mise à disposition de moyens matériels favorisant l'efficacité des forces de sécurité : modernisation de la gestion immobilière, crédits supplémentaires sur des programmes techniques (comme ACROPOL et RUBIS), modernisation des services afin de bénéficier de technologies de traitement de l'information performantes, mise à niveau du parc automobile, optimisation de sa gestion, programmes logistiques communs à la police et à la gendarmerie, développement du soutien aux personnels et à l'action.
La LOPSI prévoit aussi l'évaluation par une instance extérieure aux services concernés des résultats obtenus au regard des objectifs fixés et des moyens affectés.
* 72 Cf. document en annexe
* 73 L'analyse des statuts, des rythmes et des cycles horaires théoriques est en partie comprise dans la contribution de représentants de l'Inspection Générale de l'Administration pour la Police et du Contrôle Général des Armées pour la Gendarmerie, réunis dans le cadre d'une mission interministérielle.