Quelles relations de trésorerie entre État et collectivités locales ?

A. UNE OBLIGATION ANCIENNE QUI N'A PAS ÉTÉ REMISE EN CAUSE PAR LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

1. Une obligation de dépôt ancienne...

La règle d'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités locales a pour la première fois été posée par un décret impérial en date du 27 février 1811. Ce décret disposait en son article 4 : « il (le ministre du Trésor) fera verser pour le compte de la caisse de service, chez les receveurs généraux et particuliers, les sommes qu'il jugera excéder les besoins du service, et les fera rétablir successivement aux époques où les besoins du service l'exigeront ». De cette obligation ne résultait pas le principe de non-rémunération des dépôts : « la caisse de service tiendra compte à chaque commune de l'intérêt des fonds qui lui seront versés, de la même manière qu'elle en tient compte aux particuliers ».

Étendue par la loi du 18 juillet 1892 relative aux départements, l'obligation de dépôt est assortie dès lors d'un principe de non-rémunération des encours. Pour les communes, la règle de non-rémunération des encours est plus tardive puisqu'elle date de la loi du 18 septembre 1941.

L'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose ensuite que « sauf dérogation admise par le ministre des finances, les collectivités territoriales de la République sont tenues de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités. »

Une circulaire des ministres de l'intérieur et des finances en date du 5 mars 1926 (circulaire Doumer-Chautemps), qui constitue le droit positif actuel, précise les dérogations qui peuvent être admises. Elle rappelle néanmoins au préalable les raisons liées à l'obligation de dépôt : « éviter que les deniers communaux demeurent, en attendant emploi au paiement des dépenses courantes, immobilisés dans les caisses des receveurs municipaux ».

La circulaire encadre les possibilités de placement selon l'origine des fonds, en distinguant les placements budgétaires des placements de trésorerie. L'offre de placement est limitée, puisqu'elle est restreinte aux valeurs d'Etat (BTN, OAT) ou garanties par l'Etat. Elle impose l'autorisation préalable du trésorier payeur général pour les placements de trésorerie et du ministre des finances pour des dérogations plus étendues.

2. Qui n'a pas été remise en cause par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

L'obligation de dépôt n'a pas été remise en cause par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le rapporteur de votre commission sur ce texte, notre ancien collègue Alain Lambert, avait bien exprimé les raisons amenant à ne pas remettre radicalement en cause l'obligation de dépôt dans son rapport ^{12( * )} : « le débat autour des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales ne doit pas s'immiscer dans celui portant sur la réforme de l'ordonnance organique. En effet, bien que l'obligation de dépôt des disponibilités des collectivités territoriales ne découle que de ce seul texte, elle n'en constitue pas moins un sujet détachable, dont les tenants et les aboutissants sont largement indépendants du texte de la loi organique relative aux lois de finances. Seul le lien entre les disponibilités déposées et les recettes de trésorerie qu'elles génèrent pour l'Etat justifie d'ailleurs la présence de cette disposition dans le texte organique. »

L'article 26 de la loi organique du 1 ^er août 2001 dispose ainsi que « s auf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat. »

Cet article applicable à compter du 1 ^er janvier 2004 va permettre de se pencher sur un éventuel élargissement des dérogations à l'obligation de dépôt et sur un assouplissement pour les collectivités locales des possibilités de gestion de trésorerie.

Règles de rémunération et de placement des fonds des collectivités et établissements publics locaux

RAPPEL DES PRINCIPES GENERAUX
Principe d'obligation de dépôt au Trésor des disponibilités pour toutes les collectivités territoriales et les établissements publics ( art. 15, alinéa 6, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances) En complément à cette obligation, aucune rémunération n'est consentie sur les fonds déposés au Trésor (loi du 14 septembre 1941).
MISE EN OEUVRE DES PLACEMENTS
Les règles d'obligation de dépôt au Trésor des fonds des correspondants du Trésor et de gratuité de ces dépôts connaissent des exceptions :
I. POUR CERTAINES CATÉGORIES DE STRUCTURES :
Ø les organismes d'HLM : - les OPHLM : en vertu de l'article R. 423-60 et R. 423.-61 du Code de Construction et de l'Habitat (CCH), les fonds des OPHLM peuvent aussi être déposés à un compte de chèques postaux, à la Caisse des dépôts et consignations, à une caisse d'épargne ou, sur autorisation du Ministre chargé des Finances, à la Banque de France - les OPAC : en vertu de l'article R. 423-14 et R. 423-15 du CCH, les fonds appartenant à l'office peuvent aussi être déposés à un compte de chèques postaux, à la Caisse des dépôts et consignations, en caisse d'épargne, à la Banque de France, et, sur autorisation donnée par le Ministre chargé des Finances et le Ministre de la construction et de l'habitat, dans des établissements bancaires.
Ø les établissements publics locaux à caractère industriel et commercial (EPIC) : les régies dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière bénéficient d'une rémunération au taux de 1 % des fonds laissés au Trésor. Elles peuvent par ailleurs, en vertu de l'article R. 2221-41 du CGCT, se faire ouvrir un compte de dépôt dans un établissement de crédit avec l'autorisation du TPG.
Ø les établissements publics de santé et établissements sociaux et médico-sociaux (EPS et ESMS) : pour ces établissements, le Code de la Santé Publique et le Code de l'Action Sociale et des Familles ont prévu l'intervention d'un décret. Celui-ci n'ayant jamais été élaboré, c'est le régime de la circulaire du 5 mars 1926 qui s'applique par défaut.
II. EN FONCTION DE L'ORIGINE DES FONDS : UN RÉGIME GÉNÉRAL DE CONDITIONS DE PLACEMENT EST PRÉVU PAR LA CIRCULAIRE DU 5 MARS 1926. IL S'APPLIQUE À L'ENSEMBLE DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX.
I. PLACEMENTS BUDGÉTAIRES	II. PLACEMENTS DE TRÉSORERIE
Peuvent être placés les fonds qui proviennent de : - libéralités (dons et legs non grevés de charges) - aliénation d'éléments du patrimoine - excédent définitif non susceptible d'être utilisé autrement, c'est-à-dire employé à réduire les charges des administrés, soit directement par l'allègement des impositions, soit indirectement par amortissement de la dette. - fonds de réserves obligatoires ou facultatifs (ne concerne que les établissements et services publics locaux à caractère industriel et commercial, dotés de la personnalité juridique et de l'autonomie financière).	Peuvent faire l'objet d'un placement : - les emprunts dont l'emploi est différé pour des raisons indépendantes de la volonté de la collectivité - les cessions d'éléments patrimoniaux lorsqu'elle intervient pour assurer le financement de la partie de travaux non couverte par l'emprunt et qu'un différé se produit dans le lancement des travaux.
- Ils doivent être prévus au budget et nécessitent une délibération de l'assemblée délibérante. - Pas d'autorisation préalable du Trésorier-Payeur Général, sauf dans le cas particulier des fonds provenant de libéralités, placés en valeurs mobilières. - Pas d'autorisation préalable du Trésorier-Payeur Général, sauf dans le cas particulier des fonds provenant de libéralités, placés en valeurs mobilières.	- Pas d'intervention systématique de l'assemblée délibérante. Une décision de l'ordonnateur suffit. - Autorisation du TPG, préalable à l'achat des titres, dans tous les cas. - Contrôle de légalité exercé par le représentant de l'Etat et le tribunal administratif.
PRODUITS DES PLACEMENTS
PLACEMENTS BUDGÉTAIRES		PLACEMENTS DE TRÉSORERIE
Ø Valeurs d'Etat (français) : - emprunts d'Etat (OAT) - bons du Trésor négociables (BTF, BTAN) Ø Emprunts garantis par l'Etat
Cas particulier : valeurs mobilières inscrites à la cote officielle d'une bourse française pour les fonds provenant de libéralités importantes et régulières.
Bons du Trésor : • BTAN : seuil minimal de 150 000 euros • BTF : seuil minimal de 1 000 euros, uniquement pour les collectivités locales et leurs établissements publics locaux OAT : • par tranches de 200 euros sur le marché primaire • les titres de la dette de l'Etat ont une valeur nominale de 1 euro et peuvent donc être négociés à partir de ce montant.