II. QUELLES ÉVOLUTIONS POUR LE COMPTE D'AVANCES ?
A. L'INFLEXION DU SOLDE DEPUIS 1996 : DES EXPLICATIONS COMPLEXES
Les
recettes
du compte d'avances aux collectivités locales sont
constituées de recouvrements
afférents aux rôles
d'impôts locaux pris en charge dans l'année et aux restes à
recouvrer au titre des exercices précédent et antérieurs.
Elles correspondent
à la fois à des recouvrements effectifs et
des recettes pour ordre
, ayant pour contrepartie des
dégrèvements ou admissions en non valeur (dépenses en
atténuation des recettes fiscales du budget général de
l'Etat).
Pour les spécialistes de finances publiques, comme votre rapporteur
spécial l'a rappelé, le compte est structurellement et sur long
terme en déséquilibre car ses dépenses sont calées
sur les émissions et ses recettes sur les recouvrements (sachant que
ceux-ci n'atteignent jamais 100 %, même au bout de plusieurs
années). A l'inverse, il peut également, transitoirement se
trouver en excédent car, face aux émissions de l'année
courante les recettes proviennent des émissions certes de l'année
courante (taux de recouvrement d'environ 84 % sur l'année
d'émission) mais aussi des années antérieures.
Votre rapporteur spécial, à la lumière d'une inflexion
positive du solde du compte d'avances qui dure depuis 1996, a souhaité
cerner avec précisions les raisons qui ont amené un compte
structurellement déficitaire à rester durablement positif.
Solde du compte d'avances depuis 1996
(en millions d'euros)
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 (LFI) |
2004 (PLF) |
|
295 |
23 |
85 |
645 |
1 082 |
300 |
345 |
620 |
- 62 |
1. Analyse théorique des mécanismes du compte d'avances
Votre
rapporteur spécial s'est donc penché sur les facteurs qui peuvent
générer un solde positif du compte d'avances.
Ceux-ci sont au
nombre de deux.
1. toute réforme ou toute évolution « spontanée»
de l'un des impôts locaux modifiant soit le volume des émissions,
soit celui des dégrèvements accordés d'office,
2. toute variation des taux de recouvrement sur les émissions de
l'année en cours, ou des exercices précédents
(indépendamment du point précédent).
exemples illustratifs
du 1: Compte en régime permanent :
émissions annuelles : 100 millions d'euros. Taux de recouvrement de
84 % sur les émissions de l'année courante, de 97,7 %
sur 2 ans et de 100 % sur 3 ans.
L'apparition d'un choc à la baisse des émissions (cas 1)
l'année N se
traduit par un excédent
(correspondant
à la disparition du non recouvrement sur la fraction en baisse des
émissions) la
même
année, et, plus marginalement,
l'année suivante
. Lorsque les émissions baissent pendant
plusieurs années de suite, le compte (réputé à
l'équilibre au départ) peut ainsi présenter un
excédent significatif pendant ces années de baisse, avant de
retrouver un régime d'équilibre.
A l'inverse, un choc à la hausse des émissions (cas II) se
traduit l'année courante par un déficit du compte d'avance,
(correspondant à la à la fraction non recouvrée des
émissions de l'année courante), et plus marginalement,
l'année suivante.
exemples illustratifs
du 2 : les émissions sont
inchangées, mais le taux de recouvrement sur un an et deux ans
s'améliorent successivement en N et N+ 1 de 1 point et 0,5 point. Les
recettes du compte (à dépenses inchangées) sont
améliorées chacune des années où l'un des taux
s'améliore, puis les recettes se stabilisent de nouveau sur un
régime « permanent ».
Les inflexions constatées depuis 1995 sur le solde du compte d'avance doivent dès lors être explicitées à la lumière de deux facteurs : amélioration du taux de recouvrement et, à partir de 1999, choc à la baisse des émissions avec l'incidence des réformes de la taxe professionnelle et de la taxe d'habitation, choc compensé par la montée des recettes d'ordre, dont le taux de recouvrement est par définition égal à 100 %, que sont les dégrèvements.
2. Une amélioration « statistique » du taux de recouvrement
Le taux
de recouvrement sur l'exercice courant est obtenu en effectuant le rapport des
recettes d'impôts locaux issues de la répartition (exercice
courant) des impôts directs sur le montant des prises en charge
d'impôts locaux nettes (émissions hors frais d'assiette et de
recouvrement, hors frais de dégrèvement et d'admission en
non-valeur).
Sur l'exercice précédent, le taux de recouvrement est
calculé à partir des recettes d'impôts locaux au titre de
l'exercice précédent par rapport aux restes à recouvrer
d'impôts locaux (émissions de N-l) au 1er janvier de
l'année considérée. Le mode de calcul du taux sur
exercices antérieurs est identique à celui du taux sur exercice
précédent.
a) L'amélioration du taux de recouvrement
Les taux
de recouvrement ont très sensiblement progressé sur la
période de 1996 à 2002 :
-sur l'exercice courant : + 3,67 points,
-sur l'exercice précédent
9(
*
)
: + 19,38 points,
-sur les exercices antérieurs : + 9,03 points.
Évolution du taux de recouvrement
(en %)
Taux de recouvrement sur exercice courant,
précédent et antérieurs
|
En % |
Exercice Courant |
Exercice Précédent |
Exercices Antérieurs |
|
1995 |
80,46 (2) |
68,75 (1) |
21,24 (1) |
|
1996 |
82,01 (2) |
80,20 (2) |
23,79 (1) |
|
1997 |
82,68 (2) |
81,08 (2) |
22,16 (2) |
|
1998 |
83,28 (3) |
81,58 (2) |
22,49 (2) |
|
1999 |
83,26 (3) |
87,12 (3) |
24,79 (2) |
|
2000 |
84,07 (3) |
88,02 (3) |
26,61 (4)) |
|
2001 |
83,24 (3) |
88,13 (3) |
27,54 (4) |
|
2002 |
84,13 (3) |
81,93 (3) |
30,27 (4) |
(1)
Répartition forfaitaire
(2) Répartition à partir du fichier FVENT
(3) Ventilation comptable
(4) Ventilation comptable pour les émissions de 1998 et 1999 et
répartition forfaitaire pour les années antérieures.
b) Un raison majeure : le changement de la clef de répartition entre impôts locaux et nationaux
L'amélioration du taux de recouvrement est pour
l'essentiel due à un changement de la clef de répartition entre
recouvrement des impôts locaux et impôts sur rôle nationaux.
Avant 1995
, les recettes étaient évaluées selon la
méthode de la répartition forfaitaire : les recettes globales
étaient exactes mais
la ventilation entre les différents
impôts sur rôles était estimée (notamment dans le
partage Etat/collectivités locales).
La mise en oeuvre d'une nouvelle répartition,
sur la base des
informations issues des fichiers informatiques du recouvrement
, a
été réellement effective en 1995, pour l'exercice courant.
La nouvelle méthode de répartition a révélé
que la répartition forfaitaire conduisait à majorer les recettes
d'impôts locaux de l'exercice courant. Au titre de 1995, cette majoration
a été évaluée à environ 760 millions
d'euros ; la ventilation réelle a conduit en conséquence à
majorer d'un montant identique les recettes d'impôt sur le revenu et
d'autres impôts d'Etat, le changement de méthode de
répartition n'ayant aucune incidence sur le solde budgétaire,
mais un impact important.
Ainsi, pour
l'année 1995
, une dégradation du solde du
compte d'avances aux collectivités locales a donc été
enregistrée, à hauteur de 760 millions d'euros.
En
1996
, la ventilation réelle des recettes a concerné à
la fois l'exercice courant et l'exercice précédent. L'extension
de cette méthode a eu un impact positif sur le solde du compte d'avances
d'environ 690 millions d'euros. En effet,
si sur l'exercice courant, la
nouvelle méthode de répartition contribue à attribuer
moins de recettes sur impôts locaux que la répartition
forfaitaire, sur l'exercice précédent, au contraire, la
ventilation des recettes à partir des recouvrements réellement
effectués favorise les impôts locaux.
Les recettes d'impôts locaux de l'exercice précédent,
déterminées à partir de la ventilation réelle, sont
supérieures à celles déterminées suivant la
méthode forfaitaire. Dans cette dernière méthode, les
recettes d'impôts locaux étaient calculées en deux
étapes :
- calcul des recettes d'impôts locaux à 2 ans en appliquant un
taux de recouvrement sur impôts locaux, peu différencié de
celui des autres impôts de l'exercice, aux prises en charge ;
- calcul des recettes de l'exercice précédent par
différence entre les recettes obtenues lors de la première
étape et celles attribuées la première année.
La nouvelle méthode de répartition a révélé
que les taux de recouvrement à 2 ans réalisés sur les
impôts locaux sont supérieurs à ceux qui étaient
appliqués en méthode forfaitaire, en raison notamment de
l'importance des dégrèvements relatifs au plafonnement de la taxe
professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, dont votre rapporteur
spécial analysera les effets ultérieurement.
3. Le plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée
Le
mécanisme du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la
valeur ajoutée a eu deux effets distincts :
- le premier a été de faire bénéficier les
entreprises de dégrèvements sur leur cotisation de taxe
professionnelle. Le montant global des recettes comptabilisées au
crédit du compte d'avances est sans changement, que l'entreprise
bénéficie ou non du plafonnement; ce qui diffère, c'est la
ventilation du montant considéré entre recettes effectives et
recettes d'ordre. A terme, le mécanisme du plafonnement ne comporte donc
pas de conséquence négative sur le volume total des recettes
attendues suite à l'émission de rôles ;
- le deuxième a été de retarder la comptabilisation des
recettes. En effet, les dispositions de l'article 3 de la loi de finances
rectificative du 22 juin 1993 ont autorisé les contribuables à ne
verser à l'échéance que la différence entre le
montant de leur impôt et celui du dégrèvement attendu au
titre du plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur
ajoutée. Dans la mesure où le dégrèvement
correspondant n'est prononcé par les services fiscaux qu'au cours de
l'année suivante, il s'ensuit une perte de recettes au
31 décembre de l'année N, compensée par des
recettes (d'ordre) plus importantes en l'année N+ 1.
Le changement de méthode de comptabilisation des impôts sur
rôles (passage de la répartition forfaitaire à la
ventilation réelle) a ainsi permis de constater que le plafonnement de
la taxe professionnelle a pour effet de majorer les recettes d'impôts
locaux enregistrées au cours de l'année qui suit
l'émission des rôles sans qu'il soit possible de distinguer entre
recettes réelles et recettes d'ordre.
Ce phénomène est corroboré par le rythme d'ordonnancement
(en N, N+l et N+2) des dégrèvements de taxe professionnelle au
titre du plafonnement: ceux-ci interviennent principalement au cours de
l'année N+ 1. Toutefois les montants rappelés ci-après ne
peuvent être strictement rapprochés des recettes portées au
crédit du compte d'avances en raison du décalage entre
ordonnancement et comptabilisation de la recette d'ordre correspondante.
Émissions et ordonnancements s'établissent comme suit :
Émissions et ordonnancements de taxe professionnelle depuis 1997
Suite à la suppression progressive de la part des salaires dans les
bases imposables, la baisse de la taxe professionnelle s'est traduite de
manière mécanique par une baisse des dégrèvements
au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (les taux du
mécanisme de plafonnement n'ayant pas été
modifiés). Les dégrèvements au titre de l'année N
sont principalement ordonnancés en N+l, que les entreprises aient
imputé ce plafonnement sur le versement de leur solde de décembre
(auquel cas le dégrèvement constitue une recette d'ordre du
compte d'avance en N+1) ou qu'elles aient trop versé en décembre
(auquel cas le dégrèvement constitue un remboursement en N+1 pour
trop perçu et n'impacte pas le compte d'avances).
Pour les entreprises qui bénéficient du plafonnement de leur
cotisation de taxe professionnelle en fonction de leur valeur ajoutée,
la baisse des émissions liée à la suppression de la part
salaire, se traduit totalement ou en partie par une baisse du montant de
dégrèvement dont elles bénéficient et n'impacte
pas, ou qu'en partie, le montant de la taxe professionnelle dont elles
s'acquittent effectivement dès l'année courante. Facialement, le
taux de recouvrement sur les émissions de l'année courant
s'améliore donc, ce qui est de nature à améliorer le solde
du compte.
4. La réforme de la taxe d'habitation
Mise en
oeuvre par la loi de finances rectificative de printemps 2000, la
réforme de la taxe d'habitation a comporté deux volets :
- la suppression de la part régionale de cette taxe ;
- l'assouplissement des conditions d'octroi de dégrèvement en
fonction du revenu : apparition de nouveaux dégrèvements
(plafonnement à 4,3 % du revenu) se substituant à l'ancien
dispositif prévu aux articles 1414 bis, 1414 A et B du code
général des impôts).
Pour 2000
, cette réforme s'est faite à volume
d'émissions inchangé, les mesures d'allégement se
traduisant par une augmentation des dégrèvements à
l'émission au titre des deux volets d'allégement. Les ressources
des collectivités locales n'ont donc, formellement, pas
été affectées par cette réforme, dans la mesure
où les avances qui leur sont concédées à partir du
compte d'avances 903-54 à partir des émissions
réalisées, n'étaient pas affectées par la
réforme. Les allégements ont été directement pris
en charge par l'Etat à travers une augmentation de (2 milliards
d'euros) des remboursements et dégrèvements, ces derniers
figurant sur le rôle reçu par chaque contribuable.
Ainsi, en 2000, la réforme de la taxe d'habitation a eu une incidence
positive sur le compte d'avance :
- le volume des émissions et donc des dépenses du compte est
resté inchangé ;
- les recettes d'ordre ont augmenté de 122 milliards d'euros. Or,
comme le taux de recouvrement sur ces dernières est de 100 %
dès la première année au lieu de 84 % environ, les
recettes « apparentes » 2000 du compte se sont trouvées
comptablement majorées de 290 millions d'euros
(100 % - 84 %) x 2 milliards d'euros).
A compter de 2001
, la part régionale ne figure plus sur les
rôles entraînant une baisse des émissions de
900 millions d'euros. En revanche, la mise sous conditions de ressources
continue d'être prise en charge par dégrèvement direct au
moment de l'émission (+ 900 millions d'euros, recettes d'ordre avec
un taux de recouvrement de 100 %).
La réduction des émissions est neutre sur le solde du compte
d'avance par rapport à 2000, puisque ces émissions faisaient
l'objet de recettes d'ordre à due concurrence.
A compter de 2002
, les effets de la réforme de la taxe
d'habitation sont négligeables.
5. Impact respectif des différents facteurs d'inflexion du solde du compte d'avances
a) 1996 à 1998 : amélioration « comptable » du taux de recouvrement
L'année 1996
a été marquée
par la
réforme du mode de calcul du taux de recouvrement.
En 1997
, les
taux de recouvrement ont progressé sur les exercices courant et
précédent mais ils baissent sur les exercices antérieurs
comme pour l'ensemble des impôts sur rôles.
En 1998
, une nouvelle progression des taux de recouvrement a
été constatée pour les exercices courant et
précédent. La répartition comptable des impôts sur
rôles a été réalisée pour la première
fois en ce qui concerne l'exercice courant; elle confirme la fiabilité
de la ventilation opérée depuis 1995 sur la base des
données issues des applications informatiques du recouvrement. Par
ailleurs, les services du trésor contribuent à améliorer
le taux d'apurement sur les exercices antérieurs.
b) 1999 : l'impact de la réforme de la taxe professionnelle
En
1999
, le taux de recouvrement sur l'exercice courant s'infléchit
légèrement par rapport à celui de l'année
précédente. Le phénomène marquant est la
progression du taux de recouvrement sur l'exercice précédent en
raison de l'accélération de l'ordonnancement des
dégrèvements de taxe professionnelle
. La mise en place,
pour l'exercice précédent, de la comptabilisation par impôt
a eu pour effet de corriger de nouveau à la hausse les attributions
effectuées sur la base des informations issues des applications
informatiques, mais dans des proportions largement inférieures à
ce qui était intervenu en 1996.
Par ailleurs, l'année 1999 a été marquée par la
première tranche de suppression de la part salariale de la taxe
professionnelle, provoquant une baisse des émissions de
1,3 milliard d'euros et entraînant une amélioration
mécanique cette même année du solde du compte d'avances de
300 millions d'euros représentatif d'environ la moitié de
l'excédent enregistré en 1999 (647 millions d'euros).
c) 2000 et 2001 : l'impact des réformes de la taxe professionnelle et de la taxe d'habitation
En
2000
, le taux de recouvrement sur l'exercice courant enregistre une
croissance de 0,81 point. Si l'extension de la mensualisation pour les
impôts locaux a contribué à ce résultat, deux autres
facteurs doivent être signalés.
D'une part, de meilleurs encaissements sont constatés au titre de la
taxe professionnelle. En effet, consécutivement à la suppression
progressive de la part salariale dans la base de la taxe, les
possibilités de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée,
offertes aux entreprises, se trouvent réduites. Ce
phénomène entraîne une baisse des anticipations de
dégrèvements de la part des entreprises, qui se traduit par de
meilleurs paiements au solde. Par ailleurs, la poursuite de la suppression de
la part salariale (baisse supplémentaire des émissions) continue
de rendre des effets favorables sur le solde du compte, à la fois au
titre des émissions de l'année et de celles de l'année
précédente : l'incidence mécaniste cumulée de la
réforme taxe professionnelle sur le solde du compte peut être
estimée à environ 300 millions d'euros également en
2000.
D'autre part, la gestion 2000 a été marquée par
l'application des nouvelles mesures destinées à alléger le
montant de la taxe d'habitation (suppression de la part régionale,
élargissement du champ d'exonération) qui ont
généré de nombreux dégrèvements d'office,
sans affecter facialement le volume des émissions. La substitution d'une
recette recouvrée l'année de l'émission à 83 %
par une recette d'ordre de 100 % des émissions, a
amélioré le solde d'exécution du compte d'avances de
l'ordre de 300 millions d'euros également.
Au total, sur l'année 2000, les réformes de la taxe
professionnelle et de la taxe d'habitation expliquent donc environ la
moitié (soit 600 millions d'euros) de l'excédent
budgétairement constaté (+ 1,1 milliard d'euros).
En 2001
, l'inflexion du taux de recouvrement sur l'exercice courant, qui
retrouve un niveau équivalent aux années 1998 et 1999, s'explique
par le caractère atypique des résultats de l'année 2000,
marquée par un niveau exceptionnel de dégrèvements au
titre de la taxe d'habitation.
En ce qui concerne les exercices antérieurs, l'année 2000 a
été marquée par un fort niveau des admissions en
non-valeur réduisant d'autant le montant des restes à recouvrer
au 1
er
janvier 2001.
L'incidence de la réforme de la taxe d'habitation, de 2000 n'a
été que marginal en 2001, correspondant au supplément de
recettes enregistrées sur émissions de 1999 et
antérieures, pour un effet global positif estimé à
50 millions d'euros). Par ailleurs, la poursuite de la baisse des
émissions de taxe professionnelle a de nouveau entraîné une
amélioration du solde en 2001 estimée à 354 millions
d'euros (effet cumulé en 2001). Hors incidence des réformes de la
taxe d'habitation et de la taxe professionnelle, le solde
« tendanciel» du compte d'avances aurait donc été
négatif en 2001, pour environ -100 millions d'euros.
d) 2002 : une amélioration du taux de recouvrement ?
En 2002, les taux de recouvrement sur exercices courant et antérieurs sont en progression. Le phénomène marquant est la diminution du taux de recouvrement sur exercice précédent en raison du décalage dans le calendrier des poursuites concernant les émissions de 2001, suite à des incidents informatiques, ayant pour effet de diminuer les recettes de l'exercice précédent.
Les taux de recouvrement de l'année 2002