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2002 en % |
Exercice Courant |
Exercice Précédent |
Exercices Antérieurs |
|
Taxe d'habitation |
93,47 |
76,02 |
30,27 |
|
Taxe foncière |
95,15 |
71,46 |
|
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Taxe professionnelle |
71,38 |
83,97 |
B. LA DIFFICULTÉ DE PRÉVOIR LE SOLDE DU COMPTE EN LOI DE FINANCES INITIALE
Le
compte d'avances aux collectivités locales enregistre des variations
fortes entre prévision et exécution, comme en témoigne le
tableau ci-contre. En 2002, l'écart sur le solde entre prévision
et exécution s'est élevé à 555 millions
d'euros. Dans le passé, il a atteint jusqu'à 2 milliards
d'euros en 1995. Les écarts entre prévision et réalisation
en recettes et en dépenses ont pu être parfois de 10 % comme
en 1993. De manière générale, un écart minime,
même inférieur à 1 % en recettes et en
dépenses, peut entraîner une forte variation de solde.
1. Les écarts en exécution qui concernent les avances
Les émissions d'impôts directs locaux comprennent des rôles
généraux ou émissions sur titre courant (près de
99 % du total des émissions) et des rôles
supplémentaires ou émissions sur titres antérieurs.
Pour chaque année N, les prévisions initiales sont
réalisées en juillet N-1 à partir des taux votés et
des bases déclarées au titre de N- 2. Concernant les rôles
généraux, des hypothèses sont établies en terme de
progression des bases entre N- 2 et N et en terme d'évolution des taux
qui seront votés en N. Les prévisions initiales intègrent
l'incidence de la réforme de la taxe professionnelle (à partir de
1999) et la réforme de la taxe d'habitation (à partir de 2001).
Concernant les rôles supplémentaires, des hypothèses sont
retenues à partir de l'observation du passé et des informations
en terme de contrôle fiscal.
Les écarts entre la loi de finances initiale et la loi de
règlement s'expliquent ainsi par l'évolution des bases et par les
votes de taux par les collectivités locales au cours de N ainsi que,
dans une moindre mesure, par l'évolution constatée des
rôles supplémentaires.
2. Les écarts en exécution qui concernent les recettes
Votre rapporteur spécial a pu analyser plus particulièrement les
années 1996 à 2002.
a) La période 1996-2000
Pour 1996
, l'écart constaté entre la prévision de
la loi de finances initiale pour 1996 et l'exécution
s'élève à 1,3 milliards d'euros, dont
0,47 milliard d'euros d'écart sur les avances et pour
1,77 milliards d'euros sur les recettes. L'écart sur les recettes
s'explique par plusieurs éléments :
- le changement de méthode de répartition (ventilation FVENT) des
recettes d'impôts directs sur rôles de l'exercice courant en 1995
ainsi que son extension à l'exercice précédent en 1996. En
effet les prévisions de loi de finances initiale
(réalisées en août 1995) reposaient encore, quel que soit
l'exercice considéré, sur une base de répartition
forfaitaire, la confirmation du choix de la nouvelle méthodologie
étant intervenue ultérieurement.
- des recettes supplémentaires sur l'exercice précédent,
correspondant à des recettes dont le paiement sur l'exercice courant a
été reporté du fait des mouvements sociaux de fin
décembre 1995 et des mesures de bienveillance prises par le Ministre au
cours du mois de décembre.
L'écart constaté entre la prévision de la loi de finances
initiale
pour 1997
et les réalisations s'élève
à 340 millions d'euros, dont - 240 millions
d'écart sur les avances et 90 millions sur les recettes.
S'agissant des recettes:
- sur l'exercice courant, les réalisations ont dépassé les
prévisions de la LFI de 577,48 millions d'euros. Ces
prévisions avaient été établies à partir des
résultats réalisés en 1995, et n'intégraient pas
l'impact du raccourcissement des délais d'édition des lettres de
rappel. Prise au cours de l'automne 1996, cette mesure a permis l'encaissement
plus rapide de certaines recettes qui, auparavant n'étaient
comptabilisées que l'année suivant l'émission du
rôle. Par ailleurs, de bons résultats ont été
constatés sur les échéances de taxe d'habitation et de
taxe professionnelle.
- sur l'exercice précédent, l'écart entre la LFI et les
réalisations s'élève à - 333,71 millions
d'euros. Il s'explique également par l'effet raccourcissement des
délais d'édition des lettres de rappel et sa non-prise en compte
dans les prévisions de LFI.
- sur les exercices antérieurs, l'écart constaté
(- 149,55 millions d'euros) tient à la surestimation du taux
d'apurement retenu lors de l'élaboration de la LFI.
L'écart constaté entre la prévision de la loi de finances
initiale
pour 1998
et les réalisations s'élève
à 496,22 millions d'euros, dont + 115,25 millions d'euros
d'écart sur les avances et 611,47 millions d'euros sur les
recettes.
S'agissant des recettes:
- sur l'exercice courant, les réalisations ont dépassé les
prévisions de la LFI de 521,07 millions d'euros en raison d'une
légère augmentation des émissions par rapport à la
prévision (+ 114,95 millions d'euros) et de
l'amélioration des résultats du recouvrement. Le raccourcissement
des délais d'édition des lettres de rappel, effectif dès
1996, associé à l'augmentation de la mensualisation pour la taxe
d'habitation et les taxes foncières est à l'origine de cette
progression.
- sur l'exercice précédent, l'écart entre la LFI et les
réalisations s'élève à + 130,04 millions
d'euros. Il s'explique surtout par l'augmentation du montant des
dégrèvements liés au plafonnement de taxe professionnelle.
- sur les exercices antérieurs, l'écart constaté
(- 39,33 millions d'euros) tient à une légère
surestimation du taux d'apurement retenu lors de l'élaboration de la
LFI.
L'écart constaté au niveau du solde entre la prévision de
la loi de finances initiale
pour 1999
et les réalisations
s'élève à 645,01 millions d'euros, soit
+ 171,66 millions d'euros d'écart sur les avances et
+ 816,67 millions d'euros sur les recettes.
S'agissant des recettes:
- sur l'exercice courant, les réalisations ont
dépassé les prévisions de la LFI de 464,21 millions
d'euros en raison d'une augmentation des émissions par rapport à
la prévision (+ 171,66 millions d'euros) et de taux de
recouvrement supérieurs aux prévisions associées à
la loi de finances. Le raccourcissement des délais d'édition des
lettres de rappel, effectif dès 1996, associé à
l'augmentation de la mensualisation pour la taxe d'habitation et les taxes
foncières est à l'origine de cette progression ;
- sur l'exercice précédent, l'écart entre la LFI et les
réalisations s'élève à + 241,48 millions
d'euros. Il s'explique notamment par l'augmentation du montant des
dégrèvements liés au plafonnement de la taxe
professionnelle en fonction de la valeur ajoutée par rapport aux
résultats de 1998 ;
- sur les exercices antérieurs, l'écart constaté
(+ 110,98 millions d'euros) a pour principale origine une
accélération du traitement des admissions en non-valeur.
Pour 2000
, l'écart positif de 822,46 millions d'euros
constaté sur le solde résulte de l'effet combiné d'un
surplus de recettes (+ 1.132,70 millions d'euros) compensé en
partie par des émissions supplémentaires
(+ 310,23 millions d'euros).
La plus-value de recettes par rapport aux estimations initiales s'explique par
de meilleurs recouvrements que prévus sur le titre courant
(+ 197,42 millions d'euros induits principalement par la taxe
d'habitation et la taxe professionnelle) et sur titre précédent
(+ 1.393,69 millions d'euros), en partie compensés par de
moindres recouvrements que prévus sur les titres antérieurs
(- 458,41 millions d'euros).
Ces résultats s'expliquent ainsi par de meilleurs encaissements:
- au titre de la taxe professionnelle : consécutivement à la
suppression progressive de la part salariale dans le calcul de la taxe, les
possibilités de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée,
offertes aux entreprises, se trouvent réduites. Ce
phénomène entraîne une baisse des anticipations de
dégrèvements de la part des entreprises, qui se traduit par de
meilleurs paiements au solde. De plus, les dégrèvements au titre
du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée (ordonnancés
pour l'essentiel au titre des émissions de l'année
précédente), bien qu'en réduction par rapport à la
gestion 1999 du fait de la réforme du calcul de la taxe, ont
également été supérieurs à la
prévision.
- au titre de la taxe d'habitation: la gestion 2000 a été
marquée par l'application des nouvelles mesures destinées
à alléger le montant de la taxe d'habitation (suppression de la
part régionale, élargissement du champ d'exonération)
prévues dans la loi de finances rectificative de printemps pour 2000.
Ces mesures se sont traduites par des dégrèvements d'office et
donc par des recettes d'ordre améliorant ainsi le taux de recouvrement.
b) Les années récentes
Pour 2001
, l'écart négatif de 294,84 millions d'euros
constaté sur le solde résulte de l'effet combiné de
moindres recettes (- 451,25 millions d'euros) compensées en
partie par de moindres émissions (- 156,41 millions d'euros).
L'écart négatif de 451,25 millions d'euros constaté
sur les recouvrements s'explique par de moindres recouvrements que
prévus sur le titre courant (- 295,14 millions d'euros induits
principalement par la taxe professionnelle) et sur titre
précédent (- 192,54 millions d'euros), en partie
compensés par un supplément de recouvrements sur les titres
antérieurs (+ 5,95 millions d'euros).
Outre l'incidence de l'écart entre les taux de recouvrement
estimés et effectifs, les moindres recettes sur le titre courant sont en
partie induites par de moindres émissions que prévues sur le
titre courant (- 154,74 millions d'euros) constatées
principalement sur la taxe d' habitation
10(
*
)
.
En 2002
, la plus-value de recettes de 1 266 millions d'euros
est dégagée pour
1 391 millions d'euros
sur
l'exercice courant. Pour cet exercice, l'écart positif provient d'une
plus-value d'émissions sur les impôts locaux.
Sur l'exercice précédent, un écart négatif de
89 millions d'euros
est constaté. Cette moins-value
s'explique par de moindres recettes d'ordre de taxe professionnelle
(liées aux dégrèvements inférieurs aux
prévisions).
Sur les exercices antérieurs, l'écart négatif de
34 millions d'euros
observé a principalement pour origine
des admissions en non-valeur inférieures à la prévision.
Si l'ensemble des écarts constatés entre 1996 et 2002 trouvent
a posteriori une explication cohérente, votre rapporteur spécial
n'en est pas moins amené à constater la fragilité des
prévisions établies en loi de finances initiale, qui constituent
certes un facteur intrinsèque de toute préparation
budgétaire, et l'impact des variations en exécution d'un compte
d'avances qui a des répercussions indéniables sur le solde du
budget de l'Etat, à la hausse comme à la baisse.