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N° 316

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mai 2005

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de l'Observatoire de la décentralisation (1) sur la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI),

Par M. Michel MERCIER,

Sénateur.

Cet observatoire est composé de : M. Jean Puech, Président ; MM. Philippe Darniche, Gérard Delfau, Roger Karoutchi, Michel Mercier, Vice-Présidents ; MM. Jean Arthuis, Joël Bourdin, François-Noël Buffet, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Eric Doligé, Jean François-Poncet, Pierre Hérisson, Dominique Mortemousque, Henri de Raincourt, Bernard Saugey.

Décentralisation.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Un peu plus d'un an après l'entrée en vigueur de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA), il est temps d'en faire un premier bilan. Tel est l'objet du présent rapport, qui s'attache à examiner les conditions, notamment financières, de ce transfert.

Cette loi revêt une importance particulière, soulignée au moment de sa discussion devant le Parlement, car elle fut le premier texte relatif aux compétences des collectivités territoriales voté après l'adoption de la loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. Elle s'inscrit donc dans le cadre des dispositions du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent être mises en oeuvre à leur échelon » et du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Il est donc naturel que cette loi soit également le premier texte auquel l'Observatoire de la Décentralisation du Sénat consacre un rapport.

La loi n°2003-1200 décentralise au niveau des départements l'ensemble de la gestion de l'allocation du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité, alors que prévalait jusqu'alors un système de co-pilotage Etat - départements. Ainsi, toutes les attributions auparavant dévolues aux préfets ou partagés entre les préfets et les départements incombent désormais aux seuls présidents de conseils généraux.

La loi a également transféré la charge financière de ces allocations aux départements. Afin de respecter l'article 72-2 de la Constitution, son article 4 précise que « les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences réalisés par la présente loi sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'État dans les conditions fixées par la loi de finances ». La loi de finances pour 2004 a ainsi octroyé aux départements une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), fraction modifiée par la loi de finances pour 2005 après clôture des comptes de l'État pour 2003. Si son produit devait s'avérer inférieur aux charges de l'État au titre du RMI en 2003, ce montant devra lui-même être réévalué à due concurrence, pour respecter le considérant 23 de la décision n°2003-489 DC du Conseil Constitutionnel datée du 29 décembre 2003 ; en effet, selon ce considérant, « si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert ». De surcroît, le Premier Ministre s'est engagé à plusieurs reprises à compenser intégralement la charge des départements pour l'année 2004, évoquant lui-même le chiffre de 450 millions d'euros. Enfin, l'article 4 de la loi n°2003-1200 prévoit qu' « au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances suivant l'établissement desdits comptes ».

Au vu de la lourdeur de l'enjeu pour les départements, votre rapporteur a prêté une particulière attention aux aspects financiers de l'application de cette loi, sans en négliger pour autant les autres aspects, notamment organisationnels.

A cette fin, il a fait parvenir un questionnaire à tous les présidents de conseils généraux, permettant d'établir un bilan chiffré et qualitatif de la réforme telle qu'elle est vécue par les collectivités intéressées. De plus, votre rapporteur a interrogé par écrit les principales administrations de l'État concernées par l'application de la loi, dans leur domaine de compétence.

Répartition des charges de RMI et des recettes de TIPP par département en 2004

en euros

Source : Ministère des Affaires Sociales via DGCL

DGCP via DGCL

Source : Conseils Généraux

 

Source : CNAF

Département

Dépenses RMI + RMA (1)

TIPP reçue

Dépenses RMI + RMA (1)

TIPP reçue

Dépenses RMI + RMA (2)

Ain

18 157 379

16 172 162

17 022 792

15 907 747

18 210 284

Aisne

34 778 110

29 909 452

34 673 978

29 909 450

34 397 914

Allier

24 506 936

22 410 379

   

24 305 532

Alpes de Haute Provence

9 668 596

9 256 103

   

9 394 541

Hautes Alpes

4 763 754

4 476 499

   

4 614 919

Alpes Maritimes

76 727 500

75 585 670

78 100 238

75 585 671

77 753 798

Ardèche

18 067 566

16 538 062

   

17 046 823

Ardennes

28 478 919

25 507 742

28 328 447

25 507 742

27 987 684

Ariège

16 316 425

15 340 990

   

15 277 431

Aube

22 116 768

20 041 163

22 078 981

19 713 491

21 425 022

Aude

44 865 922

42 360 956

   

43 831 542

Aveyron

9 177 575

8 901 655

9 333 570

8 901 655

8 866 853

Bouches du Rhône

329 263 999

314 016 479

328 254 418

314 016 567

329 584 186

Calvados

44 102 449

40 835 305

44 252 618

40 835 303

44 113 875

Cantal

6 747 659

6 320 461

6 762 098

6 320 461

5 636 094

Charente

29 318 068

27 125 462

   

27 999 147

Charente Maritime

49 466 796

46 230 007

49 878 402

46 230 006

47 251 267

Cher

26 749 825

25 156 060

27 049 003

26 242 084

25 625 095

Corrèze

9 040 872

8 937 296

   

8 514 496

Corse du Sud

11 846 104

12 698 606

11 952 424

11 862 074

11 508 379

Haute Corse

16 982 229

17 870 944

   

16 444 860

Côte d'Or

26 563 428

22 892 861

   

26 435 199

Côtes d'Armor

25 914 127

23 672 760

25 673 437

23 800 373

25 123 244

Creuse

7 631 649

7 116 805

   

6 895 481

Dordogne

30 889 969

28 693 786

30 824 173

28 784 550

28 493 815

Doubs

28 980 730

24 798 679

28 857 984

25 123 922

28 908 255

Drôme

35 059 313

31 744 165

   

33 334 213

Eure

31 664 988

28 056 938

   

30 679 268

Eure et Loir

20 983 073

18 751 054

   

20 834 243

Finistère

49 040 672

44 290 903

   

47 669 781

Gard

91 320 790

86 521 396

   

86 843 039

Haute Garonne

116 779 782

110 304 346

   

116 134 969

Gers

8 555 323

7 930 777

8 531 347

7 930 775

7 827 447

Gironde

111 807 371

103 174 580

   

110 690 091

Hérault

134 684 181

128 574 013

134 591 041

128 574 013

130 561 172

Ille et Vilaine

38 476 155

33 672 907

38 040 870

33 122 358

37 916 844

Indre

11 308 024

10 227 673

   

10 997 241

Indre et Loire

37 264 453

34 454 665

   

36 829 806

Isère

58 405 219

51 264 685

59 578 743

51 264 693

57 073 413

Jura

9 073 253

7 783 123

8 929 272

7 783 123

8 904 349

Landes

21 583 377

19 768 466

   

21 423 235

Loir et Cher

18 328 868

16 806 071

17 907 683

16 806 069

17 559 589

Loire

41 846 071

38 457 299

42 214 611

38 457 300

41 455 144

Haute Loire

6 903 136

6 109 619

6 862 560

6 079 619

6 650 168

Loire Atlantique

75 725 960

69 969 860

   

74 958 381

Loiret

33 122 860

29 804 598

   

32 627 746

Lot

10 693 464

9 450 357

10 638 318

9 450 356

10 237 861

Lot et Garonne

25 184 356

23 258 289

25 194 136

23 258 288

22 737 752

Lozère

3 117 271

2 838 587

3 334 554

2 658 000

2 799 488

Maine et Loire

42 830 652

38 665 081

42 172 633

41 554 886

40 914 162

Manche

21 200 751

19 237 043

21 614 267

19 237 042

20 529 210

Marne

34 040 317

31 705 677

   

33 668 955

Haute Marne

10 861 489

9 633 109

10 846 146

9 633 108

10 488 227

Mayenne

8 967 713

8 096 695

   

8 776 150

Meurthe et Moselle

59 498 917

52 809 787

   

59 128 142

Meuse

12 585 116

11 481 368

   

12 423 484

Morbihan

33 383 209

30 508 358

33 619 413

30 508 357

31 948 141

Moselle

57 118 767

48 741 398

57 574 060

48 741 397

57 225 347

Nièvre

15 686 109

14 113 605

15 522 958

14 113 605

15 008 045

Nord

302 535 318

267 666 216

299 816 291

263 289 890

303 038 393

Oise

43 789 887

39 256 879

   

43 410 669

Orne

18 772 561

17 154 938

   

18 628 537

Pas de Calais

159 329 992

143 243 035

159 899 986

143 243 034

156 898 488

Puy de Dôme

41 254 206

37 680 875

41 357 606

37 680 873

40 490 034

Pyrénées Atlantiques

45 508 782

42 523 963

   

53 557 698

Hautes Pyrénées

15 947 959

14 812 132

16 053 269

14 812 131

15 556 539

Pyrénées Orientales

61 229 119

57 098 892

   

59 268 365

Bas Rhin

64 807 136

56 200 531

65 593 913

55 261 655

64 883 987

Haut Rhin

33 998 675

28 901 251

37 010 863

28 428 717

34 669 801

Rhône

120 649 266

105 721 070

112 053 000

105 700 000

120 128 670

Haute Saône

10 633 911

9 443 841

10 914 139

9 443 839

10 663 614

Saône et Loire

24 303 828

21 898 951

24 446 177

21 898 949

23 620 597

Sarthe

32 246 116

28 761 794

31 752 610

28 761 793

31 731 154

Savoie

14 894 599

14 029 041

   

14 785 171

Haute Savoie

24 681 422

22 746 956

   

24 180 490

Paris

262 926 997

234 136 373

   

267 370 430

Seine Maritime

111 487 503

102 760 351

   

111 001 083

Seine et Marne

53 679 601

46 655 343

   

54 168 907

Yvelines

52 285 059

44 707 809

   

52 059 276

Deux Sèvres

15 235 123

14 446 183

15 859 000

14 446 183

14 729 929

Somme

44 683 580

41 550 074

   

47 537 484

Tarn

27 451 245

24 978 285

27 396 616

24 978 293

26 337 732

Tarn et Garonne

18 134 662

17 165 452

18 035 882

17 165 453

16 696 667

Var

97 031 462

91 386 899

   

94 981 961

Vaucluse

51 312 510

49 148 172

48 919 092

49 148 171

51 573 573

Vendée

18 903 952

16 908 258

18 929 605

16 908 256

18 518 015

Vienne

30 793 297

28 038 385

   

29 938 429

Haute Vienne

21 805 182

20 339 481

   

21 166 018

Vosges

20 343 795

18 180 810

21 850 000

18 180 810

20 278 940

Yonne

18 378 252

16 631 414

18 419 113

16 631 368

18 056 084

Territoire de Belfort

9 967 416

8 179 679

9 959 562

8 179 678

9 920 833

Essonne

67 146 870

60 867 235

   

67 503 731

Hauts de Seine

100 254 229

89 574 776

97 665 009

91 386 897

101 369 251

Seine Saint Denis

221 473 346

198 448 696

240 518 945

188 102 775

222 929 683

Val de Marne

111 464 988

98 328 284

   

112 035 158

Val d'Oise

77 884 636

67 774 558

   

78 321 357

Guadeloupe

146 132 631

147 822 115

   

146 081 513

Martinique

131 476 756

139 884 279

   

138 612 403

Guyane

62 477 988

52 288 038

   

54 576 523

Réunion

334 387 162

328 063 879

345 394 822

328 064 000

334 787 700

Saint Pierre et Miquelon

111 952

109 494

   

N.C.

TOTAL

5 360 037 324

4 936 587 522

   

5 318 565 730

(1) versés par CAF et MSA

       

(2) versés par CAF uniquement

       

NB : la Direction Générale de la Comptabilité Publique, du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie a également été invitée à fournir les chiffres dont elle disposait.

Elle a répondu à votre rapporteur que ces données "ne peuvent être communiquées à ce jour, car elles présentent encore un caractère provisoire".

 

I. LA DÉCENTRALISATION DU RMI A AFFECTÉ LES FINANCES DE PRESQUE TOUS LES DÉPARTEMENTS EN 2004

A. DES DÉFICITS GÉNÉRALISÉS DÈS LA PREMIÈRE ANNÉE POUR LE VERSEMENT DE L'ALLOCATION

Les tableaux en pages précédentes récapitulent les versements des départements en 2004 au titre du RMI, selon les sources que votre rapporteur a interrogées, c'est-à-dire la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL), la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF), la Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP) et les conseils généraux eux-mêmes.

1. Une cohérence imparfaite des données obtenues

Comme les tableaux le font apparaître, les chiffres obtenus par votre rapporteur diffèrent selon les sources. Ainsi, le total des dépenses des départements en 2004 s'élève à 5 360 millions d'euros selon les chiffres centralisés par le ministère chargé des affaires sociales et transmis par la DGCL1(*) (dont 5 250 millions d'euros pour les prestations versées par les caisses d'allocations familiales - CAF et 110 millions d'euros versés par les caisses de la mutualité sociale agricole - MSA) et à 5 318 millions d'euros selon la CNAF pour les seules prestations versées par les CAF. Les départements qui ont répondu à l'enquête ont une estimation légèrement différente, supérieure de 1 % en moyenne aux chiffres transmis par la DGCL avec parfois des écarts plus grands, de l'ordre de 8 %, qui viennent sans doute de l'inclusion du mois de décembre 20032(*) (payé en janvier 2004 aux allocataires) par certains conseils généraux.

Les différentes sources convergent davantage quand il s'agit d'estimer le total des recettes de TIPP reçues à ce titre par les départements, lequel s'élève à 4 937 millions d'euros d'après les chiffres transmis par la DGCL.

Les incohérences relevées dans ces réponses illustrent le caractère provisoire des chiffres 2004 à l'heure de la rédaction du présent rapport. C'est précisément la raison pour laquelle la DGCP a choisi de ne pas répondre à cette question. Selon elle, les comptes d'environ les deux tiers des départements étaient arrêtés ou en passe de l'être à la fin du mois d'avril 2005, des discussions entre les conseils généraux et les comptables publics subsistant à cette date pour le tiers restant. Dans la plupart des cas, le débat porte sur la comptabilisation du mois de décembre 2003 ou, plus généralement, sur la méthode de comptabilisation des dépenses (d'après le mois de création du droit à l'allocation ou d'après le mois de paiement de l'allocation).

Votre rapporteur remarque que les dépenses concernant le versement du RMI et les recettes provenant de la TIPP constituent une rubrique bien distincte dans les comptes de gestion et administratifs des départements. Ces chiffres ne devraient donc théoriquement pas être très difficiles à obtenir. Les difficultés rencontrées dans cet exercice laissent prévoir des problèmes encore plus grands quand il s'agira d'évaluer les incidences financières de transferts de compétences plus complexes, notamment pour la voirie.

* 1 La DGCL a transmis des chiffres issus des CAF et caisses de MSA et non des comptes administratifs, qui ne sont pas tous arrêtés.

* 2 Une mensualité représente environ 8 % d'une année.