ANNEXE I -
AUDITION DE MME
NICOLE GNESOTTO,
DIRECTEUR DE L'INSTITUT D'ÉTUDES ET DE
SÉCURITÉ
DE L'UNION EUROPÉENNE
(23 MARS 2005)
Sous la présidence de M. Serge Vinçon, président, la commission a procédé, le 23 mars 2005, conjointement avec la délégation pour l'Union européenne, à l'audition de Mme Nicole Gnesotto, directeur de l'Institut d'études et de sécurité de l'Union européenne.
Accueillant Mme Nicole Gnesotto, M. Serge Vinçon, président, a souhaité que son audition permette de mieux comprendre les apports du traité constitutionnel en matière de diplomatie et de défense, dans la perspective de l'affirmation d'une « Europe-puissance » active et influente sur la scène internationale. Il a souligné le rôle que pouvaient jouer à cet égard l'instauration d'une présidence stable de l'Union européenne, la création d'un ministre des affaires étrangères européen et d'un service européen pour l'action extérieure, ainsi que l'insertion dans le traité de clauses de solidarité et de défense mutuelle et de stipulations relatives aux coopérations renforcées et à des coopérations structurées permanentes.
Mme Nicole Gnesotto a estimé que le traité établissant une Constitution pour l'Europe comportait des avancées très substantielles en matière de politique étrangère, de diplomatie et de défense. Elle s'est étonnée que le thème de l'Europe-puissance, si porteur en France, demeure peu présent dans le débat politique français alors que, dans ce domaine, le traité s'avère particulièrement novateur. Elle a également souligné que les questions relatives à la politique extérieure, à la sécurité et à la défense avaient fait l'objet d'un large consensus entre Européens, tant au cours de la Convention que lors de la Conférence intergouvernementale.
Selon Mme Nicole Gnesotto, les avancées réalisées par le traité constitutionnel en matière de politique extérieure de sécurité et de défense relèvent de deux séries de stipulations principales : celles qui renforcent la solidarité politique entre les 25 Etats européens et celles qui renforcent l'efficacité de l'action extérieure.
S'agissant du renforcement de la solidarité politique entre les membres de l'Union européenne, Mme Nicole Gnesotto a tout d'abord mentionné la clause de solidarité prévue par l'article I-43 en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d'origine humaine. Dès lors que l'Etat victime en aura formulé la demande, tous les Etats membres auront obligation de lui porter assistance, y compris avec leurs moyens militaires. D'autre part, une clause de défense mutuelle apparaît pour la première fois dans un traité européen. Le paragraphe 7 de l'article I-41 dispose en effet qu'au cas où un Etat membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres Etats membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la Charte des Nations unies.
Mme Nicole Gnesotto a indiqué que certains commentateurs minimisaient la portée de cette clause de défense mutuelle en soulignant que ce même article I-41 précisait aussi que cette clause ne remettait pas en cause la neutralité de certains Etats, ni la primauté de l'OTAN, dont le texte rappelle qu'elle demeure, pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective. Elle a estimé, pour sa part, que ces nuances inscrites dans le traité ne faisaient que refléter la réalité des politiques de sécurité des Etats membres et n'atténuaient en rien l'importance politique majeure de la mention d'une défense mutuelle, sous une formulation assez proche de celle de l'article 5 du traité de l'Atlantique-nord. Elle a évoqué, à ce propos, un renforcement très significatif de la solidarité politique et « existentielle » entre les pays européens.
Une deuxième série de stipulations du traité visent, a poursuivi Mme Nicole Gnesotto, à renforcer l'efficacité de l'action extérieure européenne, en vue de la rendre plus cohérente et plus rapide.
Il s'agit tout d'abord de la création, par l'article I-28, d'un ministre des affaires étrangères de l'Union. Nommé par le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée, il sera chargé de conduire la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union. Il présidera le nouveau Conseil des affaires étrangères. Il sera également l'un des vice-présidents de la commission et dirigera le Service européen pour l'action extérieure.
Mme Nicole Gnesotto a souligné que les propositions du ministre des affaires étrangères de l'Union pourront être approuvées à la majorité qualifiée par le Conseil, ce qui constitue une exception notable au principe de l'unanimité dans le domaine de la politique étrangère et le gage d'une réactivité accrue pour l'action extérieure européenne.
Le ministre des affaires étrangères de l'Union cumulera les actuelles fonctions du Haut représentant pour la politique étrangère et du Commissaire chargé des relations extérieures. Il coordonnera également les autres aspects de l'action extérieure de l'Union dans les domaines de l'aide au développement ou de l'aide humanitaire. En juin 2004, le Conseil européen a décidé que l'actuel Haut représentant pour la politique étrangère, M. Javier Solana, serait le premier ministre des affaires étrangères de l'Union.
Mme Nicole Gnesotto a estimé que certaines « zones grises » demeuraient cependant quant à l'étendue exacte des fonctions du ministre des affaires étrangères, notamment au sujet de ses relations avec le président du Conseil européen, auquel il reviendra d'exercer une fonction de représentation extérieure. Elle a néanmoins considéré que le traité permettrait de renforcer considérablement la continuité de la politique extérieure de l'Union.
Le traité comporte également, a estimé Mme Nicole Gnesotto, plusieurs stipulations visant à donner une plus grande flexibilité aux instruments de la politique étrangère et de sécurité de l'Union.
Ainsi, en matière de sécurité et de défense commune, le paragraphe 5 de l'article I-41 permet au Conseil européen de déléguer la réalisation d'une mission à un groupe d'Etats membres. Par ailleurs, à la différence du Traité de Nice, le traité constitutionnel ne comporte aucune stipulation faisant obstacle à la mise en oeuvre de coopérations renforcées dans des domaines ayant une implication militaire, la décision de lancer ces coopérations renforcées demeurant néanmoins subordonnée à une décision unanime du Conseil. Enfin, sur les questions relevant spécifiquement de la politique de sécurité et de défense commune, le traité innove en prévoyant la possibilité d'une coopération structurée permanente (paragraphe 6 de l'article I-41). Ce type de coopération concerne les Etats membres qui remplissent des critères plus élevés de capacité militaire et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes. Aucun seuil minimal n'est imposé pour la réalisation d'une coopération structurée permanente. A la différence des coopérations renforcées, cette coopération spécifique au domaine de la défense pourra être lancée sur décision prise à la majorité qualifiée.
Mme Nicole Gnesotto a conclu en évoquant les autres apports du traité constitutionnel en matière de sécurité et de défense.
Elle a souligné que l'article III-309 retenait une définition beaucoup plus large des missions de sécurité et de défense commune que les actuels traités, qui se limitent aux missions dites « de Petersberg ». Ces missions incluent désormais la gestion des crises, des actions en matière de désarmement, des missions de conseil et d'assistance en matière militaire, les missions de force de combat, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits, ainsi que la lutte contre le terrorisme, cette dernière pouvant inclure un soutien à des pays tiers.
Le traité entérine par ailleurs la création de l'Agence européenne de défense par laquelle les Etats membres s'engagent à rapprocher leurs besoins opérationnels, à coopérer pour les satisfaire et à renforcer la base industrielle et technologique du secteur de la défense, notamment par le soutien à la recherche de défense. Au demeurant, l'article III-436 reprend les stipulations de l'actuel article 296 du traité de l'Union européenne, qui permet aux Etats membres de ne pas soumettre leurs acquisitions d'armement aux règles du marché intérieur et les dispense de fournir des renseignements dans les domaines touchant à leurs intérêts essentiels de sécurité.
Enfin, a relevé Mme Nicole Gnesotto, pour la première fois dans un traité européen, des stipulations financières sont prévues en matière de défense. Les dépenses liées aux opérations militaires resteront à la charge des budgets nationaux mais le Conseil européen pourra décider, à la majorité qualifiée, d'instaurer des fonds de lancement d'urgence, constitués de contributions des Etats membres et permettant un accès rapide aux crédits nécessaires pour les premières dépenses induites par une opération militaire.
Un débat a suivi l'exposé de Mme Nicole Gnesotto.
M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, a estimé que les « zones grises » encore présentes dans l'interprétation du traité, finiraient par se clarifier avec la pratique et que l'Europe-puissance apparaissait désormais possible. Il a souhaité savoir comment s'articulerait la clause d'assistance militaire prévue par le projet de traité constitutionnel avec l'article V du Traité de l'Union de l'Europe occidentale (UEO).
Mme Nicole Gnesotto a souligné que le thème de l'Europe-puissance était très porteur auprès des citoyens français, qui expriment une vraie demande d'Europe dans ce domaine, mais pas forcément dans d'autres pays européens. Elle a rappelé que le Traité de l'UEO, passé le délai de 50 ans à partir duquel des retraits d'Etats parties étaient possibles, peut, en droit, durer indéfiniment. Dès lors, les interrogations portent davantage sur le devenir de l'assemblée parlementaire de l'UEO. Les compétences du Parlement européen dans ce domaine ne sont pas décisionnelles, mais lui permettent un pouvoir général d'information et de dialogue avec le ministre européen des affaires étrangères. La présidence néerlandaise avait certes ouvert un débat, mais sans recueillir de consensus sur l'avenir des instances de l'UEO. S'agissant de l'article V du traité de l'UEO, aucun Etat membre ne souhaitera l'abolir tant que des garanties équivalentes ne seront pas mises en place au niveau de l'Union.
M. Robert Del Picchia, évoquant la décision du Conseil européen de décembre 2004 d'une levée de l'embargo sur les armes à destination de la Chine, s'est interrogé sur le point de savoir si le traité constitutionnel faciliterait ou non la mise en oeuvre d'une telle décision. Il a également souhaité savoir si la nouvelle Constitution accélérait les procédures, dans les cas où, par exemple, le Conseil de sécurité des Nations unies sollicite l'Union européenne pour des opérations de maintien de la paix.
M. Robert Badinter a souhaité savoir si, pour Mme Nicole Gnesotto, le projet de traité constitutionnel, sur les questions de diplomatie et de défense, représentait, sur un seul point, une régression par rapport au Traité de Nice.
Mme Nicole Gnesotto a considéré que l'embargo sur les armes à destination de la Chine était un sujet hautement politique qui concernait avant tout la relation des 25 Etats membres avec les Etats-Unis. Cette décision a été relativement consensuelle entre les Etats membres, mais ses difficultés d'application sont davantage liées à la position des Etats-Unis sur cette question. La Constitution européenne ne permet donc pas, sur ce point, un progrès. Sauf à considérer que seul le ministre européen des affaires étrangères ou le président du Conseil européen, dans leur rôle de médiation informelle, pourraient intervenir, mais il n'est pas certain que cette intervention serait suffisante. La Constitution n'abolit pas la tentation des Etats membres à revenir à leur tradition diplomatique nationale sur des sujets majeurs.
En revanche, pour ce qui est des relations avec l'Organisation des Nations unies pour la gestion de crises, la Constitution permettra d'accélérer les procédures en cas de requête du Secrétaire général pour une opération de maintien de la paix. Dans l'hypothèse, en effet, où un Etat est volontaire, il peut recueillir beaucoup plus vite l'aval du Conseil pour prendre la tête d'une opération qui peut, à certaines conditions, dans les cas où c'est le ministre européen des affaires étrangères qui en introduit la proposition, être décidée à la majorité qualifiée. Le ministre européen des affaires étrangères peut aussi déclencher -à la majorité qualifiée- la procédure du fonds de lancement qui accélère également la mise sur pied d'une opération.
La comparaison du traité constitutionnel avec le Traité de Nice ne fait pas apparaître de régression dans les domaines de la diplomatie et de la défense. Seules des avancées, qui peuvent être complexes, sont à relever.
M. Robert Badinter a souhaité savoir comment devait être interprétée la clause de solidarité en cas de légitime défense et si elle se conformait à l'interprétation qu'en livre la Charte des Nations unies.
Mme Nicole Gnesotto a souligné que le paragraphe 7 de l'article I-41 était très traditionnel dans sa rédaction en visant la légitime défense individuelle et collective, mais qu'il n'évoque en rien les notions de préemption ou de prévention actuellement en débat. Le texte fait référence à l'article 51 de la Charte des Nations unies : par conséquent, une résolution du Conseil de sécurité ne serait pas nécessaire à sa mise en oeuvre.
Mme Maryse Bergé-Lavigne a estimé que les stipulations du traité relatives à la politique étrangère et de défense étaient consensuelles et que les débats portaient davantage sur la partie III du traité consacrée aux politiques de l'Union. Elle s'est interrogée sur l'articulation entre la primauté de l'OTAN, d'une part, et la construction d'une Europe-puissance et d'une défense européenne commune, d'autre part.
M. Didier Boulaud a souhaité savoir si les nouveaux Etats membres de l'Union européenne, et également membres de l'OTAN, avaient évolué dans leur conception de la sécurité et sur le rôle que doit jouer l'OTAN aujourd'hui.
Citant le traité constitutionnel, et en particulier l'article I-41-7, Mme Nicole Gnesotto a relevé que, pour ses Etats membres, l'OTAN « reste (...) le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en oeuvre ». Elle a toutefois considéré que cet énoncé n'était qu'une photographie de l'existant. Il serait irréaliste d'attendre des 25 Etats membres qu'ils renoncent à ce qu'ils considèrent comme la garantie de défense de leur territoire par les Etats-Unis. Il est cependant légitime de s'interroger sur la portée actuelle de l'article V du Traité de Washington, alors qu'il n'existe plus aujourd'hui aucune menace physique, au sens classique du terme, contre le territoire d'un Etat membre. En outre, il n'existe aucune garantie que les Etats-Unis conservent la même interprétation de l'article V que durant la guerre froide. Il ne faut donc pas voir de contradiction entre la primauté de l'OTAN et l'émergence d'une Europe acteur international. L'Union européenne peut devenir un acteur international majeur sans se fonder pour autant sur les seuls moyens militaires. Ce rôle de l'Europe s'affirme déjà dans d'autres scénarios que ceux qui relèvent de l'action militaire, comme la lutte contre la prolifération nucléaire et la question iranienne. Les dix nouveaux membres sont attachés à l'idée que leur défense est assurée par les Etats-Unis, mais commencent à réaliser que ces derniers ont une nouvelle vision de l'OTAN. L'exemple de la Pologne, dont le soutien à l'intervention américaine en Irak n'est pas, à leur sens, payé en retour, est éclairant.
M. Robert Bret a considéré que les potentialités du projet de traité constitutionnel semblaient bien réduites si l'on considère que le traité n'est que la « photographie » du moment et ne fait que maintenir le statu quo.
M. Serge Vinçon, président, a interrogé Mme Nicole Gnesotto sur les négociations relatives à la mise en place du service européen pour l'action extérieure.
Mme Nicole Gnesotto a noté que le paradoxe des relations entre l'OTAN et l'Union européenne était un « paradoxe français » par excellence. La France a en effet construit, historiquement, un consensus sur deux thèmes contradictoires : d'un côté, le principe de l'indépendance, de l'autre, la reconnaissance de l'OTAN pour la défense collective de l'Europe. Si ce paradoxe a pu être assumé pour les Français, pourquoi ne le serait-il pas aussi au niveau européen ? Cette opposition est, en réalité, plus rhétorique que véritable. Si la crise transatlantique continue, illustrant les différences de conception du monde entre l'Europe et les Etats-Unis, ces divergences n'appellent pas de réponse militaire. L'Europe se tromperait en voulant construire sa puissance sur des moyens militaires. La véritable « valeur ajoutée » de l'Europe dans le monde est ailleurs : dans son implication sur le dossier israélo-palestinien, la prolifération nucléaire et la crise iranienne, la lutte contre le terrorisme ou encore la gestion des Etats défaillants. Une défense européenne commune est nécessaire, mais elle n'est pas la condition unique et essentielle du rôle international de l'Union.
Mme Hélène Luc a considéré que l'Europe devait refuser de s'engager dans une logique de course aux armements, à l'instar de ce que font les Etats-Unis.
Mme Nicole Gnesotto a estimé que les moyens militaires restaient tout à fait pertinents, s'agissant des Etats, mais que leur importance devait être relativisée pour cet « être politique nouveau » que constitue l'Union européenne. Elle a rappelé que les Etats-Unis consacraient quelque 450 milliards de dollars par an à leur défense, ce qui représente 70 % des dépenses militaires mondiales, non compris les budgets supplémentaires destinés aux opérations d'Irak et d'Afghanistan. Les Etats-Unis ne sont donc engagés dans une course aux armements qu'avec eux-mêmes. A titre de comparaison, la dépense militaire européenne des 25 Etats membres s'élève à 160 milliards d'euros. Aucun Etat membre ne souhaite entrer dans cette concurrence et la Constitution ne prévoit rien sur ce sujet. En revanche, un consensus se dégage sur la volonté de mieux dépenser pour la défense, ce qui d'ailleurs constitue l'une des missions dévolues à l'Agence européenne de l'armement.
La Constitution crée le service européen pour l'action extérieure, mais reste muette sur ses modalités. Un rapport du Secrétaire général du Conseil doit être remis au Conseil européen au mois de juin prochain sur ce sujet. Un premier document, établi le 10 mars 2005, a fait l'objet d'un accord de principe entre M. Solana et le Président de la Commission, M. Barroso. Un rapport du Parlement européen est par ailleurs très critique sur la préfiguration du service proposé par ce document. Certains points font d'ores et déjà l'objet d'un consensus. Le service sera ainsi composé pour partie de fonctionnaires de la Commission, du Conseil et des Etats membres. Le service sera placé sous l'autorité du ministre des affaires étrangères, et les militaires de l'Union européenne y seront intégrés, à l'exception des personnels relevant du Centre de situation. Il comportera des bureaux géographiques et des bureaux thématiques mais n'incorporerait pas, en principe, les services de la Commission affectés aux politiques communautaires comme le commerce, l'aide au développement et l'aide humanitaire. Les points de désaccord portent sur l'autorité de rattachement du service d'action extérieure. Le Parlement européen souhaiterait le voir placé sous l'autorité de la Commission tandis que les Etats privilégient le Conseil, mais une solution « sui generis » est également possible.
Le dernier point de négociation est celui des délégations extérieures de l'Union. Les liens avec les ambassades et consulats nationaux devront également être examinés. Certains « petits » pays ont indiqué qu'ils pourraient fermer leurs consulats dans les Etats où la délégation extérieure de l'Union peut prendre le relais. En FYROM, par exemple, il pourrait être envisagé de n'implanter que la seule délégation de l'Union européenne, dans la mesure où, dans la pratique, c'est la politique européenne qui s'applique. La question de la rémunération des diplomates nationaux est également posée. Sera-t-elle assurée par l'Union ou par chaque Etat membre ?
M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, s'est interrogé sur le rôle des Parlements nationaux dans les contrôles de la politique étrangère et de défense de l'Union.
Mme Nicole Gnesotto a reconnu que cette question soulevait un véritable problème de légitimité démocratique, mais que nul ne souhaitait ouvrir une vraie discussion sur cette question. Elle a considéré qu'à terme le Parlement européen devrait avoir plus de pouvoir sur le contrôle de la politique étrangère de l'Union européenne, dans la mesure où les Etats membres, eux-mêmes, ont délégué une partie de leur souveraineté en la matière en décidant, dans certains cas, d'y appliquer le vote à la majorité qualifiée. En revanche, en matière de défense, les Parlements nationaux restent, à ses yeux, la seule instance démocratique légitime de contrôle, ce qui peut appeler à une réflexion sur la création éventuelle d'une instance européenne spécifique en la matière.