4. L'institution de mécanismes nationaux pour l'égalité entre les femmes et les hommes
Le rapport annuel 2002 précité de la Commission européenne sur l'égalité des chances entre les femmes et les hommes insistait sur le fait que, dans un souci de capacité administrative adéquate, « la transposition de la législation en soi ne suffit pas. L'expérience a montré que des mécanismes de soutien sont essentiels, y compris des structures telles que des organes pour l'égalité, des médiateurs de l'égalité, et des sources bien informées et actives fournissant des conseils indépendants ».
a) L'origine onusienne des mécanismes nationaux pour l'égalité
L'institution de mécanismes nationaux pour l'égalité n'a pas, initialement, de lien direct avec l'acquis communautaire, puisqu'elle a été prévue au niveau international dès 1985.
En effet, les Stratégies prospectives d'action pour la promotion de la femme adoptées lors de la 3 e Conférence mondiale sur les femmes, réunie à Nairobi en 1985, prévoyaient notamment que « des institutions et procédures efficaces doivent être créées ou renforcées afin d'examiner de manière approfondie la situation des femmes, d'identifier les causes, traditionnelles ou nouvelles, de la discrimination et de contribuer à la conception de politiques nouvelles et à la mise en oeuvre efficace de stratégies et mesures visant à mettre un terme à la discrimination ». Par ailleurs, « pour être efficace, cette structure devrait être établie à un haut niveau de gouvernement » et « peut jouer un rôle essentiel dans l'amélioration de la condition féminine, notamment par la diffusion auprès des femmes d'informations sur leurs droits et par des actions menées en collaboration avec divers ministères et autres organes gouvernementaux et avec des organisations non gouvernementales et des associations ou groupes de femmes locaux ».
C'est toutefois la 4 e Conférence mondiale sur les femmes, réunie à Pékin en 1995, qui donne une impulsion décisive à la mise en oeuvre des différents « mécanismes institutionnels chargés de favoriser la promotion de la femme », selon l'expression utilisée par le Programme d'action de la Conférence : « tout État devrait avoir un mécanisme chargé de la promotion de la femme, qui soit la principale entité de coordination des politiques nationales. De tels mécanismes ont pour tâche essentielle d'appuyer l'intégration de la problématique hommes-femmes dans tous les secteurs et dans toutes les entités de l'État ».
Le Conseil de l'Europe a mené une analyse détaillée, en 2004, au travers de plusieurs publications 20 ( * ) de sa direction générale des droits de l'Homme, de ces différents mécanismes nationaux et de leur évolution depuis la Conférence de Pékin.
Parmi les nouveaux États membres de l'Union européenne, cinq ne s'étaient pas dotés d'un mécanisme national au moment de la conférence de Pékin, en 1995. Il s'agit de la République tchèque , de l' Estonie , de la Hongrie , de la Lettonie et de la Slovaquie , où le comité gouvernemental pour les femmes et la famille institué en 1990 avait été dissous en 1992.
Quant aux cinq autres nouveaux États membres qui disposaient à cette époque de tels mécanismes nationaux, ils les avaient institués depuis parfois de nombreuses années.
Chypre avait créé une Agence centrale permanente pour les droits des femmes en 1988, à laquelle a succédé, en 1994, le Mécanisme national pour les droits des femmes. L'année suivante, en 1989, Malte avait institué un secrétariat pour l'égalité des femmes, rattaché au ministère du développement social, puis a été élevé, en 1994, au rang de département ministériel et rebaptisé Direction responsable de l'égalité des femmes. Ce pays avait d'ailleurs mis en place un réseau d'institutions consacrées à cet objectif : une commission pour la promotion de la condition féminine, en 1989, puis, deux ans plus tard, des services de liaison en matière d'égalité entre les femmes et les hommes au sein des ministères, avec la mission de faire le lien avec la Direction responsable de l'égalité des femmes. La Pologne avait créé, en 1991, un poste de Plénipotentiaire du gouvernement pour les affaires des femmes et de la famille, avec rang de sous-secrétaire d'État, mais ses activités ont été suspendues l'année suivante, avant de reprendre en 1995. La Slovénie avait, elle aussi, élaboré un réseau d'institutions comprenant : le Bureau du gouvernement de la République de Slovénie chargé de la politique en faveur des femmes, organe consultatif créé en 1992, qui, n'étant rattaché à aucun ministère, fonctionne comme un service public indépendant ; et le Médiateur pour les droits fondamentaux, créé par une loi de 1993 mais qui a pris ses fonctions en janvier 1995, avec pour mission de recenser et d'empêcher les violations des droits fondamentaux et autres irrégularités commises par des administrations publiques nationales et locales dans le cadre de leur fonctionnement, et d'y remédier. En Lituanie , un conseiller d'État chargé de conseiller le gouvernement en matière d'égalité et d'affaires féminines avait été nommé au sein du bureau du Premier ministre en 1994.
Depuis la conférence de Pékin , les nouveaux États membres de l'Union européenne se sont tous dotés de nouveaux mécanismes nationaux pour l'égalité, y compris ceux qui en disposaient déjà en 1995.
b) L'impulsion communautaire
L'organisation des mécanismes nationaux a souvent été réformée, et leur activité stimulée, par la perspective de l'adhésion à l'Union européenne. D'ailleurs, ces mécanismes nationaux deviendront obligatoires pour tous les États membres après octobre 2005, lorsque la directive qui amende l'ancienne directive sur l'accès à l'emploi entrera en vigueur.
Dans son rapport sur le bilan de fonctionnement effectif des mécanismes nationaux pour l'égalité entre les femmes et les hommes, le Conseil de l'Europe note qu' « il existe une grande variété de mécanismes institutionnels ».
La majorité des mécanismes nationaux pour l'égalité prennent la forme de départements, divisions, services, commissions, ou encore groupes de travail placés sous la tutelle d'un ministère ou secrétariat d'État spécifique, généralement celui chargé des affaires sociales (travail, emploi, santé, famille). Tel est le cas de la République tchèque , de l' Estonie , de la Lettonie , de la Lituanie et de la Slovaquie . En revanche, à Chypre , le ministère compétent est celui de la justice. En Pologne , le mécanisme national pour l'égalité relève des services du Premier ministre.
Certains nouveaux États membres ont institué, sur le « modèle » nordique, un médiateur saisi des plaintes pour discrimination fondée sur le sexe, telles la Lituanie , la Slovénie , où le Défenseur de l'égalité des chances pour les femmes et les hommes est chargé de traiter les cas de discrimination et d'émettre des avis écrits à leur sujet, ainsi que l' Estonie , où le médiateur, dénommé Chancelier de la Justice, peut régler par une procédure de conciliation les cas de discrimination portés à sa connaissance et où la loi sur l'égalité entre les hommes et les femmes, qui a créé un Conseil pour l'égalité des sexes ayant un rôle consultatif au sein du ministère des affaires sociales, a également confié au Commissaire à l'égalité des sexes un rôle essentiel, notamment veiller au respect de la loi et proposer au gouvernement central et aux autorités locales des modifications de la législation en faveur de l'égalité des sexes, même si l'avis qu'il est appelé à émettre n'est pas contraignant.
Dans quelques États membres, les associations et organisations non gouvernementales sont appelées à coopérer de façon régulière avec les mécanismes nationaux. Ainsi en est-il à Chypre , où elles participent officiellement au mécanisme national, de même d'ailleurs que certains centres de recherche universitaire. En Pologne , les associations ont pris une part importante à des campagnes de sensibilisation en matière de lutte contre les violences envers les femmes.
Il convient également de souligner que, dans quelques pays, ces mécanismes nationaux disposent de relais locaux.
Ainsi, en Lituanie , la municipalité de Vilnius a nommé, en 2001, un responsable des questions d'égalité entre les femmes et les hommes, chargé de superviser la mise en oeuvre et la coordination de la politique d'égalité sur le territoire de la capitale.
En Pologne , le gouvernement a nommé, à partir de 2003, des plénipotentiaires pour l'égalité de statut entre les femmes et les hommes dans 13 des 16 bureaux des voïvodies (l'équivalent de nos services déconcentrés en région) ainsi que dans plusieurs comtés.
c) Des difficultés de fonctionnement
Les mécanismes nationaux ont parfois connu des difficultés de fonctionnement.
Tel est le cas en Hongrie , où le gouvernement, dès la fin 1995, a créé un secrétariat des politiques pour les femmes au sein du ministère du travail, transformé en secrétariat à l'égalité des chances l'année suivante. Après le changement de gouvernement, en 1998, le ministère des affaires sociales et familiales est devenu compétent, et le secrétariat a reçu une nouvelle dénomination : secrétariat pour la représentation des femmes. En 2002, le dossier des droits des femmes a de nouveau relevé de la compétence du ministère de l'emploi et du travail, avant de faire l'objet, en 2003, d'un ministère sans portefeuille en charge de l'égalité des chances. Enfin, l'année suivante, ce ministère a bénéficié de l'appui d'un service spécifique, le bureau gouvernemental pour l'égalité des chances.
Le Conseil de l'Europe se montre critique sur ces évolutions institutionnelles incessantes, peu propices à la stabilité des politiques publiques conduites en la matière : « les fréquents changements de dénomination de l'unité d'organisation, ses restructurations et les modifications de sa position hiérarchique au sein de l'organigramme du ministère, ainsi que celles apportées à l'étendue de ses pouvoirs, ont de toute évidence eu un impact sur le fonctionnement et l'efficacité du travail de l'organisation, en dépit des efforts déployés ». Il poursuit : « les neuf années mouvementées de l'histoire des « mécanismes nationaux » pour la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes sous trois gouvernements différents, institués dans quatre ministères [...] montrent bien que le problème est très difficile à résoudre, qu'il nécessite un consensus politique et une coordination des objectifs, ainsi qu'une approche unique dépassant le mandat d'un gouvernement du moins au niveau des principes fondamentaux ».
En Slovaquie , le gouvernement a institué, en 1996, un comité de coordination pour les questions féminines, organe consultatif, de coordination et d'initiative pour les questions relatives au statut et aux intérêts des femmes, mais il n'a fonctionné que deux ans. En 1998, le comité, dont le nom n'a pas été modifié, a été transformé en un organe d'expertise interministériel au sein du ministère du travail, des affaires sociales et de la famille. Dans sa nouvelle configuration, le comité a été très critiqué par les associations, en raison de son pouvoir décisionnel limité, « voire minimum » écrit le Conseil de l'Europe, et de son budget insuffisant. Il n'a fonctionné que jusqu'en 2002. Une partie de ses activités a alors été reprise par le département pour l'égalité des chances, créé en 1999 au sein du ministère du travail, des affaires sociales et de la famille.
D'une manière générale, il apparaît que les mandats des mécanismes nationaux pour l'égalité sont souvent rédigés dans des termes généraux, ce qui ne manque pas de susciter certaines critiques, notamment de la part du comité CEDAW qui a, rappelle le Conseil de l'Europe, « déploré l'imprécision des mandats, l'absence d'un statut juridique clairement défini, ou encore la faiblesse des mécanismes et l'insuffisance de leurs pouvoirs et de leur visibilité ». Tel est le cas, notamment, des mécanismes nationaux de l' Estonie , de la République tchèque et de la Slovénie .
Le comité CEDAW a également formulé, à plusieurs reprises, des critiques sur « la capacité limitée des mécanismes nationaux et l'inadéquation des ressources financières et humaines ». Cette préoccupation concerne en particulier la République tchèque , l' Estonie , la Hongrie , la Lituanie et la Slovénie .
* 20 En particulier le document CDEG (2004) 4, intitulé Mécanismes nationaux, plans d'action et approche intégrée de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les États membres du Conseil de l'Europe depuis la 4 è conférence mondiale sur les femmes (Beijing, 1995), et le document CDEG (2004) 19, intitulé Etude sur le bilan de fonctionnement effectif des mécanismes nationaux pour l'égalité entre les femmes et les hommes dans les États membres du Conseil de l'Europe.