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B. UNE RÉFORME INACHEVÉE

Dans ces conditions, la réforme décidée par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 peut sembler encore inaboutie.

Les étapes de la réforme du pacte de stabilité

Le Conseil européen de Bruxelles des 22 et 23 mars 2005 a entériné le rapport du Conseil du 20 mars 2005 relatif à la réforme du pacte de stabilité21(*), et approuvé les conclusions et propositions qui y figuraient.

Ce rapport s'inspirait largement des propositions faites par la Commission européenne, dans un rapport du 24 juin 200422(*) et une communication du 3 septembre 200423(*).

Le Conseil européen précité a invité la Commission à « présenter rapidement des propositions visant à modifier les règlements du Conseil ».

La Commission européenne a présenté ses propositions au Conseil le 21 avril 2005. Elles mettent fidèlement en oeuvre les conclusions du Conseil européen, moyennant quelques adaptations techniques.

La procédure s'appliquant était celle de la consultation dans le cas du règlement n°1467/97, relatif aux déficits excessifs, et de la coopération dans celui du règlement n° 1466/97, relatif à la coordination des politiques économiques.

Le Conseil a formellement adopté les deux règlements le 27 juin 2005, sans discussion. Ceux-ci doivent entrer en vigueur 21 jours après leur publication au Journal officiel.

1. Un assouplissement, heureusement à la marge, de l'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB

L'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB n'est, heureusement, assouplie qu'à la marge, et reste le critère essentiel en fonction duquel est appréciée la situation budgétaire des Etats.

Il convient de souligner l'écart entre la complexité des réformes décidées et l'impact a priori limité qu'elles auront en pratique.

Le Conseil européen a décidé d'assouplir la définition d'un « ralentissement économique sévère ». Désormais, un dépassement de la valeur de référence consécutif à une grave récession économique sera exceptionnel lorsque le dépassement de la valeur de référence « résulte d'un taux de croissance négatif ou de la baisse cumulative de la production pendant une période prolongée de croissance très faible par rapport au potentiel de croissance ». On rappelle que jusqu'alors, le PIB devait baisser d'au moins 2 %.

Le Conseil européen a également décidé de rendre moins restrictive la définition des « circonstances exceptionnelles », qui permettent à un Etat d'avoir un déficit supérieur à 3 % du PIB. En particulier, seront pris en compte une multitude de facteurs, parmi lesquels les politiques visant à encourager la R&D et l'innovation, la viabilité de la dette, et « tout autre facteur qui, de l'avis de l'Etat membre concerné, est pertinent pour pouvoir évaluer globalement, en termes qualitatifs, le dépassement de la valeur de référence ». Seront également prises en considération les réformes des pensions se traduisant par l'introduction d'un système par capitalisation, qui a un coût budgétaire à court terme. Cependant, comme cela est actuellement prévu par le traité CE, le dépassement de la valeur de référence devra être temporaire et de faible ampleur. Ainsi, on peut supposer qu'un déficit public de 4 % du PIB sera toujours considéré comme trop élevé. La règle des 3 % n'est donc guère modifiée en pratique.

Il aurait été possible de faire de la dette publique un critère essentiel de la mise en oeuvre de la procédure relative aux déficits excessifs. Concrètement, il était envisageable, sans modifier le traité CE et le protocole sur la procédure relative aux déficits excessifs, de contourner partiellement l'interdiction d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB, par une modulation du rythme de l'ajustement favorable aux Etats peu endettés. Les propositions faites par la Commission européenne en septembre 2004 ne semblaient pas écarter une réforme de cette nature. L'absence d'une telle réforme constitue, du point de vue de la rationalité économique, une déception majeure.

2. L'absence d'incitation des Etats à mener une politique budgétaire appropriée en période de croissance économique forte

Par ailleurs - et c'est là le plus regrettable -, les Etats ne seraient pas plus incités qu'aujourd'hui à mener une politique budgétaire appropriée en période de croissance économique forte.

Le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe prévoyait que la Commission européenne pourrait adresser une recommandation directement à l'Etat membre concerné. La réforme du pacte de stabilité décidée les 22 et 23 mars 2005 prévoit de mettre en oeuvre une mesure analogue, avec la diffusion, par la Commission, de « conseils stratégiques visant à encourager les Etats membres à ne pas s'écarter de leur trajectoire d'ajustement ».

Cependant, du fait notamment de l'absence de possibilité de sanction, cette procédure semble devoir rester peu efficace.

Il est vrai que, compte tenu de l'impossibilité de modifier les dispositions relatives au pacte de stabilité figurant dans le traité en vigueur, comme d'ailleurs dans le projet avorté de « traité constitutionnel », le Conseil européen n'avait guère de marge de manoeuvre en ce domaine.

* 21 Conseil ECOFIN, « Améliorer la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance », 20 mars 2005.

* 22 Commission européenne, « Les finances publiques dans l'UEM 2004 », juin 2004.

* 23 Communication COM(2004)581, « Renforcer la gouvernance économique et clarifier la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance », 3 septembre 2004.