2. L'adéquation des moyens de chaque autorité à ses missions
a) L'adaptation des moyens financiers aux missions des AAI
L'autonomie de gestion budgétaire des AAI est une garantie forte de leur indépendance de fonctionnement. Celle-ci est toutefois conditionnée par l'attribution à chaque autorité de moyens adaptés à l'exercice de ses missions.
Ainsi, lorsqu'une autorité est investie de prérogatives d'enquête sur place, encore faut-il qu'elle dispose de moyens financiers et en personnels suffisants pour les réaliser.
Toutefois, aucune autorité, AAI ou API, ne saurait disposer d'une indépendance financière absolue . En effet, les API, dotées de ressources propres, n'ont pas une autonomie totale dans la fixation du taux des droits ou contributions alimentant leur budget, et les AAI sont soumises à une négociation budgétaire. En outre, il revient au Parlement de se prononcer sur les crédits attribués à ces autorités dans le cadre du projet de loi de finances.
Il serait cependant paradoxal que l'Etat se dessaisisse d'une fraction de son pouvoir réglementaire, ou de certaines fonctions de contrôle, au profit d'autorités indépendantes sans asurer à ces autorités des ressources suffisantes pour qu'elles exercent correctement leur mission.
La suspicion que pourrait engendrer l'appauvrissement de certaines instances quant à la volonté du pouvoir politique d'assurer l'efficacité du dispositif ainsi créé, ne ferait qu'entamer dangereusement la confiance des citoyens tant dans les structures traditionnelles que dans les AAI.
Cependant, selon Mme Marie-Anne Frison-Roche, les AAI sont souvent « traitées plus généreusement dans le budget de l'Etat que des administrations traditionnelles aux missions équivalentes ».
Votre rapporteur relève néanmoins que plusieurs autorités évoquent un hiatus dommageable entre, d'une part, l'accroissement de leur activité et l'extension de leurs missions, notamment à l'initiative du Gouvernement et du Parlement, et, d'autre part, la relative stagnation de leurs moyens financiers et humains. Il en résulte une tension susceptible de menacer la bonne exécution de leurs missions.
A cet égard, la situation de certaines autorités mérite un examen particulier.
Ainsi le Conseil de la concurrence paraît être dans une situation particulièrement pénalisante, puisqu'il « ne dispose annuellement que d'un budget de 11 millions d'euros, alors qu'il doit traiter des cas d'une grande technicité et fait face à des entreprises qui peuvent mobiliser des moyens financiers considérables pour apporter au Conseil des informations élaborées en leur faveur » (Marie-Anne Frison-Roche).
M. Bruno Lasserre, président du Conseil de la concurrence, a indiqué à votre rapporteur que cette autorité ne disposait pas de moyens suffisants pour réaliser des études. Soulignant que presque toutes les décisions du Conseil faisaient l'objet d'un recours devant la Cour d'appel de Paris, il a déclaré que l'autorité ne pouvait recourir aux services d'un avocat en raison de la faiblesse de ses moyens budgétaires.
M. Bruno Lasserre, a par ailleurs formé le voeu, lors de son audition par votre rapporteur, que la LOLF permette de mieux mesurer les besoins réels des AAI.
Il a souligné l'absence d'augmentation des crédits alloués au Conseil de la concurrence au cours des dernières années, indiquant que les crédits de fonctionnement de cette autorité s'élevaient en 2005 à 22.000 euros par emploi, contre 48.000 euros pour l'ARCEP et 58.000 euros pour la CRE 117 ( * ) . Il a en outre indiqué que le coût moyen d'un emploi n'atteignait que 50.000 euros par an en 2005 au Conseil de la concurrence, contre 65.000 euros à l'ARCEP et 71.000 euros à la CRE 118 ( * ) , précisant que ces disparités rendaient difficile le recrutement d'experts par son autorité.
L'Etat ne saurait maintenir dans un état de faiblesse une autorité qui depuis 20 ans contribue fortement au respect du droit de la concurrence. La portée des décisions du Conseil de la concurrence tant sur les droits des consommateurs que sur le fonctionnement de l'économie nationale justifie que lui soient alloués des moyens à la hauteur de sa mission.
Il convient d'ailleurs de rappeler que les décisions de sanction prononcées par le Conseil au cours de l'année 2005 ont entraîné le versement de 754 millions d'euros d'amende au bénéfice de l'Etat.
La Commission nationale de déontologie de la sécurité , créée en 2000, connaît pour sa part une augmentation de son activité en rapport direct avec sa notoriété croissante. Ainsi, alors qu'elle avait enregistré 70 saisines en 2003, elle en a reçu 97 en 2004 et 108 en 2005.
Pour autant, son budget n'a pas connu d'augmentation significative depuis 2004 119 ( * ) , alors que l'accroissement du nombre de dossiers à traiter a entraîné un développement des activités d'investigation (auditions, vérifications sur place). En conséquence, la CNDS fait état dans son rapport annuel pour l'année 2005 d'un engorgement croissant, puisqu'elle a commencé l'année 2006 avec 87 affaires en instance, dont 6 ont été enregistrées en 2004.
Cette augmentation des délais de traitement des dossiers, potentiellement préjudiciable pour les plaignants comme pour les personnes mises en cause, conduit la CNDS à envisager une réforme de son fonctionnement.
Alors que l'instruction des dossiers est actuellement confiée aux 10 membres non parlementaires de la Commission, la CNDS souhaiterait en effet créer deux postes de rapporteur. Les enquêtes seraient donc conduites par un binôme composé d'un membre de la commission et d'un rapporteur, ce qui démultiplierait la capacité de traitement des dossiers.
La CNIL est quant à elle confrontée à l'accroissement de son activité sous le double effet du développement des nouvelles technologies de l'information et de l'extension de ses pouvoirs par la loi.
Ainsi, elle a reçu 3.834 plaintes en 2005, soit 6 % de plus qu'en 2004. Elle a par ailleurs adopté 317 délibérations en 2005, soit une augmentation de 200 % par rapport à 2004, et effectué 96 contrôles (+ 113 %) 120 ( * ) .
En outre, la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, a attribué à la CNIL de nouveaux pouvoirs de contrôle a posteriori et de sanction 121 ( * ) .
M. Alex Türk, président de la CNIL, a indiqué à votre rapporteur que l'exercice de ces nouvelles prérogatives rendait indispensable la mise en place d'un service du contentieux et d'un service chargé des correspondants informatique et libertés.
Précisant que M. Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, s'était engagé à créer dix postes par an au sein de la CNIL entre 2006 et 2009, soit une augmentation totale de 50 % du budget de l'autorité, il a souligné la nécessité de veiller au respect de cet engagement. M. Alex Türk a en outre déclaré que le nombre des emplois temps plein travaillés (ETPT) de la CNIL, atteignant 95 en 2006, demeurait très inférieur à celui des autorités similaires installées des pays voisins 122 ( * ) .
Il a estimé que si la CNIL pouvait être considérée comme une autorité à la pointe de son domaine d'intervention il y a vingt-cinq ans, sa situation en termes de moyens était aujourd'hui préoccupante et faisait apparaître le risque d'un manque de réactivité dans l'exercice de ses missions.
Les moyens budgétaires des AAI
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AAI |
Budget en millions d'euros
(crédits de paiement
|
|
|
2005 |
2006 |
|
|
Autorité de contrôle des assurances
|
20,8 |
26,999 |
|
Autorité des marchés financiers |
60,29 |
63,13 |
|
Autorité de régulation des communications électroniques et des postes |
20,637 |
21,473 |
|
CNIL |
7,120 |
8,980 |
|
Commission consultative du secret
|
0,182 |
0,177 |
|
Commission nationale de déontologie
|
0,541 |
0,581 |
|
Conseil de la concurrence |
9,885 |
11,416 |
|
Commission de régulation de l'énergie |
16,891 |
17,620 |
|
CSA |
32,476 |
34,101 |
|
Défenseur des enfants |
1,907 |
1,885 |
|
HALDE |
10,700 |
10,700 |
|
Médiateur de la République |
7,822 |
8,575 |
|
Sources : Loi de finances initiale pour 2005, loi de finances initiale pour 2006, Direction financière de l'ACAM ; Département « Contrats, Marché, Missions » de l'AMF ; Cabinet de la Défenseure des enfants ; Bureau de la programmation, du budget et du contrôle de gestion des services du Premier ministre. |
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Le Conseil supérieur de l'audiovisuel est lui aussi confronté à l'augmentation de son volume d'activité alors que, selon les indications fournies à votre rapporteur par M. Dominique Baudis, président de cette autorité, ses crédits ont quasiment stagné au cours des dix dernières années.
Outre l'effet mécanique du développement du paysage audiovisuel sur l'activité du CSA 123 ( * ) , ses missions ont été progressivement élargies par la loi au cours des dernières années 124 ( * ) .
Ainsi, la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, lui attribue la mission d'assurer le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes de tous les services de radio et de télévision ; la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle lui confie une compétence à l'égard des services de radio et de télévision sur l'Internet et la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances lui assigne un nouveau rôle en matière de cohésion sociale et de lutte contre les discriminations.
Pourtant, les crédits et les moyens humains alloués au CSA n'ont pas augmenté en proportion de l'élargissement de ses compétences 125 ( * ) .
Un constat similaire peut être dressé s'agissant de la CADA , dont l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques a étendu les compétences.
M. Jean-Pierre Leclerc, président de cette autorité, a en outre indiqué à votre rapporteur que la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement 126 ( * ) et la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire 127 ( * ) tendaient à élargir les compétences de la commission à ces matières.
Il a souligné que la CADA, ne disposant que d'un secrétaire général et de 6 rédacteurs, chargés d'assister 9 rapporteurs et un rapporteur général, n'avait pas les moyens d'instruire correctement les dossiers, dont le nombre était passé de 3.127 en 1994 à 5.467 en 2004. Ainsi, dès avant la mise en oeuvre de ses nouvelles compétences, les moyens alloués à la CADA lui permettent difficilement de faire face à ses attributions.
Il apparaît ainsi que l'absence d'évaluation de l'impact budgétaire des extensions de compétence des AAI peut se révéler, à terme, préjudiciable à leur fonctionnement et à leur indépendance.
Recommandation n° 17 :
Conscient des impératifs d'économie budgétaire que doit suivre notre pays afin de respecter ses engagements européens et de réduire son endettement, l'Office estime cependant que l'Etat doit veiller à l'adaptation des moyens des AAI à leurs missions, a fortiori lorsqu'elles sont chargées de la protection des libertés fondamentales (CNIL, CNDS, CSA), ou lorsque leur action est susceptible de contribuer au bon fonctionnement de l'économie nationale (Conseil de la concurrence).
L'Office juge par conséquent nécessaire d'envisager :
- la réévaluation progressive des moyens financiers alloués au Conseil de la concurrence, afin de lui donner des moyens d'expertise équivalents à ceux des autorités de régulation sectorielles récemment créées ;
- l'attribution à la CNDS des crédits de personnel nécessaires à la réforme de ses méthodes de travail, pour faire face à l'augmentation de son activité ;
- le renforcement des effectifs de la CNIL, afin de lui permettre d'assumer les nouvelles missions confiées par le législateur et d'anticiper le développement des nouvelles technologies ;
- la prise en compte des conséquences de l'extension des compétences respectives du CSA et de la CADA dans l'élaboration de leur prochaine dotation budgétaire, notamment au titre des dépenses de personnel.
Recommandation n° 18 :
Conditionner toute extension des compétences d'une autorité administrative ou publique indépendante par la loi à la réalisation d'une étude d'impact budgétaire, intégrant les observations de l'autorité concernée.
b) La pertinence des moyens humains et l'autonomie de recrutement
Votre rapporteur souligne que l'indépendance organique de l'autorité doit avoir pour corollaire l'attribution de moyens humains suffisants pour assumer ses missions en toute impartialité .
En effet, une autorité administrative indépendante qui ne serait pas suffisamment dotée en moyens d'expertise autonome pourrait se trouver en situation de faiblesse face à des secteurs professionnels susceptibles de mobiliser des ressources importantes. L'asymétrie des moyens entraînerait ainsi une asymétrie d'information qui, selon Mme Marie-Anne Frison-Roche, « est le plus grand risque pour l'efficacité, la légitimité et l'indépendance d'une autorité ».
Par ailleurs, intervenant en général dans des domaines spécialisés, techniques, où peuvent exister des enjeux économiques considérables, les AAI ont besoin d'un personnel hautement qualifié . Les compétences de ce personnel doivent compléter et renforcer celles des membres du collège qui ne sauraient couvrir nécessairement et de façon exhaustive le champ d'intervention de l'autorité, a fortiori lorsqu'ils ne se consacrent pas à plein temps à celle-ci.
Outre cette exigence de qualification, il est donc essentiel pour l'indépendance de chaque autorité qu'elle puisse recruter librement son personnel .
A cet égard, Mme Marie-Anne Frison-Roche relève que « les autorités administratives indépendantes ont la possibilité, si elles en ont les moyens budgétaires, de choisir le mode par lequel une personne intègre leurs services. On observe que la majorité du personnel est constituée d'agents de droit public ».
La plupart d'entre eux ne sont pas des fonctionnaires, mais des agents contractuels .
La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), impose une identification précise des emplois temps plein travaillés alloués à chaque service ou autorité, ce qui a pu entraîner des ajustements au sein des instances qui recouraient massivement aux fonctionnaires mis à disposition par des administrations.
Tel est le cas, en particulier, du Médiateur de la République dont les services centraux comptaient au 31 août 2005, sur un effectif total de 94 agents permanents, 56 agents mis à disposition par des administrations, sans remboursement.
Un fonctionnaire mis à disposition reste membre de son corps d'origine, est réputé occuper l'emploi qui lui a été affecté dans son corps d'origine et continue à percevoir la rémunération correspondante, mais effectue en réalité son service en dehors de son administration. L'administration ou l'AAI qui reçoit le fonctionnaire mis à disposition ne dispose donc pas d'un poste budgétaire lui correspondant. En revanche, un fonctionnaire en détachement n'est plus réputé être dans son corps d'origine ; il est financièrement pris en charge par l'administration ou l'autorité pour laquelle il travaille.
Nos collègues MM. Alain Lambert, sénateur, et Didier Migaud, député, chargés d'une mission sur la mise en oeuvre de la LOLF, auprès de MM. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, ont indiqué à votre rapporteur que si la LOLF était sans effet sur la pratique des mises à disposition, elle visait cependant à établir la sincérité et la transparence des comptes , conduisant ainsi à faire figurer tout personnel mis à disposition dans les comptes de l'organe qui l'emploie effectivement. Expliquant que la mise en oeuvre de la LOLF se traduisait par la « vérité des prix » des services publics, ils ont estimé qu'elle pouvait donc entraîner, dans un premier temps, des adaptations entre les autorités bénéficiant de fonctionnaires mis à disposition à titre gratuit et les administrations d'origine de ces fonctionnaires.
Les administrations dont sont issus les fonctionnaires mis à disposition peuvent en effet être incitées à restreindre le nombre de fonctionnaires qui ne travaillent pas dans leurs services alors qu'elles continuent à les rémunérer.
Aussi, les AAI procèdent-elles plutôt au recrutement de fonctionnaires détachés par leur administration d'origine, ce qui, selon Mme Marie-Anne Frison-Roche, offre des garanties d'indépendance supérieures « en raison de la durée dès le départ convenue et du fait que les autorités administratives indépendantes peuvent choisir les fonctionnaires qui, à leur incitation, solliciteront un tel détachement ».
La plupart des autorités peuvent en outre recruter des agents contractuels, dans la limite du nombre d'emplois temps plein travaillés fixé chaque année par la loi de finances. Seules les plus petites ont des services composés exclusivement de fonctionnaires (détachés ou mis à disposition).
Par ailleurs, les AAI devraient être également touchées par la dynamisation de la gestion des ressources humaines sous l'effet de la LOLF. En effet, le nombre d'emplois temps plein travaillés (EPTP) défini pour chaque programme peut être géré avec davantage de flexibilité que les emplois budgétaires selon les règles antérieures. La logique d'enveloppe budgétaire globale en termes d'emplois permet un arbitrage entre leur nombre et leur niveau.
Toutefois, comme le souligne Mme Marie-Anne Frison-Roche, il appartient au responsable de chaque programme d'utiliser les ressources offertes par cette flexibilité. Or, pour l'instant, les AAI ne constituent pas des programmes autonomes, « ce qui conduit à donner à un tiers un tel pouvoir, et à payer l'avantage de cette flexibilité par une perte d'autonomie ».
* 117 Ce nombre correspond aux crédits de fonctionnement de chaque autorité, rapportés au nombre d'EPTP qui lui sont attribués par la loi de finances.
* 118 Ce nombre correspond aux crédits de personnel de chaque autorité, rapportés au nombre d'EPTP qui lui sont attribués par la loi de finances.
* 119 Cf. le tableau ci-après.
* 120 Cf. 29 ème rapport d'activité de la CNIL, édition 2006.
* 121 La CNIL a ainsi adressé 36 mises en demeure et 10 avertissements en 2005.
* 122 Ainsi, les autorités homologues de la CNIL en Allemagne et au Royaume-Uni disposent d'un effectif respectif de 400 et de 200 personnes.
* 123 Le nombre de chaînes de télévision que le CSA a conventionnées et doit contrôler a été multiplié par 6 entre 1991 et 2004, passant de 39 à plus de 240. Le CSA doit en outre assumer le développement de la télévision numérique terrestre (TNT).
* 124 Le rapport d'information fait au nom de la Commission des finances du Sénat par M. François Marc sur le CSA relevait ainsi « la distorsion entre un volume d'activité croissant du CSA et la stagnation de ses moyens budgétaires » ; rapport n° 371 (2003-2004).
* 125 Les crédits alloués au CSA s'élevaient à 31,71 millions d'euros en 1994, à 31,94 millions d'euros en 2004 et atteignent 33,25 millions d'euros en 2006. Ses effectifs (emplois budgétaires et effectifs mis à disposition cumulés) sont passés de 278 en 1994 à 290 en 2004.
* 126 L'article 2 de cette loi a inséré dans le code de l'environnement les articles L. 124-1 et suivants, relatifs au droit d'accès à l'information relative à l'environnement.
* 127 L'article 20 de cette loi étend les compétences de la CADA à l'accès aux documents détenus par les exploitants nucléaires, qu'il s'agisse ou non de documents administratifs.