DEUXIÈME PARTIE -
LA
MISE EN PLACE DE MESURES DE SÛRETÉ
EN MILIEU FERMÉ
À LA LUMIÈRE DES EXPÉRIENCES
ALLEMANDES ET
NÉERLANDAISES
Le rapport de la commission santé-justice présidée par M. Jean-François Burgelin avait mis en exergue les exemples de l'Allemagne et des Pays-Bas. Les législations de ces deux pays prévoient en effet des mesures d'enfermement ordonnées à titre de mesure de sûreté par l'autorité judiciaire afin de « contenir des individus qui, bien qu'ayant purgé leur peine, demeurent dangereux pour autrui » 43 ( * ) .
Votre commission a donc estimé utile d'organiser des déplacements dans ces deux pays afin de recueillir les éléments d'information nécessaires sur les dispositions juridiques régissant ces mesures de sûreté et de comprendre le fonctionnement des structures destinées à accueillir les personnes dangereuses après l'exécution de leur peine.
Les systèmes allemands et néerlandais, s'ils ont en effet pour point commun de prévoir la possibilité de retenir dans un cadre fermé les personnes considérées comme dangereuses après l'exécution de leur peine, n'obéissent pas aux mêmes logiques. La mesure de « détention-sûreté » allemande peut concerner toutes les personnes supposées très dangereuses et cherche à les neutraliser avec pour principale préoccupation la sécurité de la société ; le dispositif néerlandais vise les personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux et tente de concilier les objectifs de sécurité avec la prise en charge sanitaire des personnes.
Les expériences allemandes et néerlandaises constituent ainsi deux déclinaisons différentes des mesures de sûreté applicables aux personnes dangereuses.
D'autres pays ont mis en place des dispositifs destinés à prévenir ainsi les comportements dangereux, associant à des degrés divers les considérations liées à la sécurité de la société et aux soins des personnes. Il a ainsi paru utile de compléter les développements concernés à l'Allemagne et aux Pays-Bas par des encadrés relatifs aux exemples canadien et belge.
I. L'EXPÉRIENCE NÉERLANDAISE : LA RECHERCHE D'UN ÉQUILIBRE ENTRE LA PRISE EN CHARGE SANITAIRE DE LA PERSONNE DANGEREUSE ET LES PRÉOCCUPATIONS LIÉEES À LA SÉCURITÉ
Le contexte pénitentiaire
Les Pays-Bas ont connu une forte progression de la population pénale au cours des vingt dernières années. Le nombre de détenus pour 100.000 habitants est ainsi passé de 33 à 93 -niveau comparable au taux français- entre 1987 et 2001. En 2006, les Pays-Bas comptent quelque 17.000 détenus.
Cette augmentation s'est également accompagnée d'une évolution des caractéristiques de la population pénale avec la croissance du nombre de personnes détenues pour infractions à la législation sur les stupéfiants (passée de 19 % de la population pénale en 2000 à 27 % en 2002) et de celui de prévenus ou de condamnés pour des infractions liées à la violence (de 34 % à 42 % sur la même période).
En outre, selon une étude statistique établie en 2002, le taux de récidive entendu comme la part d'anciens détenus faisant l'objet d'une nouvelle incarcération s'élève à 20 % une année suivant la libération et 50 %, six ans après cette libération.
L'augmentation du nombre des détenus a pesé sur les conditions de détention. Les actes de violence contre les personnes et entre prisonniers se sont ainsi aggravés. Les capacités de détention ont dû être renforcées. Le nombre de cellules a été porté de 11.533 à 12.030 entre 2002 et 2003.
Les Pays-Bas ont dû mettre en cause le principe de l'encellulement individuel : sur les 1.934 places créées en 2004, 1.300 l'ont été grâce à la mise en place d'un système de cellule partagée.
Par ailleurs deux « bateaux-prisons » ont été mis en place pour l'exécution de courtes peines à Rotterdam (288 et 477 places) 44 ( * ) .
L'administration pénitentiaire a dû également introduire de nouvelles mesures alternatives à l'incarcération tel que le bracelet électronique fixe instauré à titre expérimental qui a concerné 660 personnes en 2004.
Selon les informations recueillies par votre délégation auprès des services de l'administration pénitentiaire, sur les 17.000 détenus, près de 10 % souffriraient de troubles mentaux.
Les principes régissant les personnes atteintes de troubles mentaux
Comme en droit français, le code pénal néerlandais exclut la responsabilité des personnes atteintes de troubles mentaux. L'article 39 de ce code prévoit en effet que celui qui « a commis un fait qui ne peut lui être imputé, soit à cause d'une déficience psychique soit à cause d'une altération de ses facultés mentales due à la maladie n'est pas punissable » 45 ( * ) .
A l'instar du système français, le droit néerlandais distingue donc les personnes dont le discernement a été complètement aboli au moment des faits et reconnues totalement irresponsables pour cette raison de celles dont le discernement a seulement été altéré et qui peuvent dès lors être reconnues pénalement responsables.
Il appartient au juge de déterminer cette responsabilité sur la base d'une expertise psychiatrique qui, dans les cas les plus complexes, peut se faire au sein d'une structure fermée spécifique au terme d'une observation pouvant atteindre sept semaines, le centre Pieter Baan de Utrecht.
Deux cas de figure se présentent alors.
La personne est reconnue irresponsable et bénéficie en conséquence d'un non-lieu. Le juge dispose toutefois de deux options pour s'assurer de la personne. Il peut la placer directement dans un hôpital psychiatrique pour une durée maximale d'une année. Cependant, il dispose d'une autre possibilité à laquelle il a plus souvent recours en pratique, compte tenu de la faible durée de prise en charge en milieu hospitalier, le placement sous TBS (terbeschikkinggestelden : littéralement « mise à disposition dans un établissement) dans une structure fermée ou semi-ouverte placée sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire destinée à la prise en charge des personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux.
La personne est reconnue responsable et condamnée
La prise en charge du condamné apparaît alors différenciée selon la gravité de l'infraction, la dangerosité et le degré d'altération des capacités mentales.
Les auteurs d'infractions graves atteints de troubles psychiques importants pourront être condamnés à une peine d'emprisonnement avec sursis assortie d'un placement sous TBS à titre de mesure de sûreté.
Les autres condamnés purgeront leur peine dans un établissement pénitentiaire classique. Le dispositif d'accueil néerlandais est organisé de manière pyramidale selon la gravité des troubles mentaux :
- les unités de soins spéciaux (BZA) instituées au sein de chaque centre pénitentiaire pour les personnes atteintes de troubles mentaux mais aptes à vivre en groupe et dont l'état est stable ;
- les unités de soins individuels (IBA), à l'échelon régional (au nombre de 7) pour les individus atteints de troubles plus graves ;
- l'unité d'observation et d'accompagnement pour les personnes en situation de crise (FOBA).
Le schéma ci-dessous résume ce dispositif.
Dispositif néerlandais applicable aux
délinquants
atteints de troubles mentaux
Auteur d'une infraction atteint d'un trouble psychiatrique
Expertise psychiatrique
(pour les infractions les plus graves sur la base
d'une
observation au sein du centre Pieter Baan)
Décision du juge
Reconnu irresponsable reconnu pénalement responsable
Hospitalisation Placement sous TBS Incarcération dans
psychiatrique (hébergement pénitentiaire un établissement pénitentiaire de soins dans une structure « classique », le cas échéant,
fermée ou semi-ouverte à selon le degré de gravité des
titre de mesure de sûreté) troubles psychiatriques :
- 1 er niveau :BZA, unités de soins collectifs
- 2 e niveau : IBA, unités de soins individuels
- 3 e niveau : FOBA, unités de soins de crise
Source : commission des Lois
La délégation de votre commission n'a pu se rendre dans un établissement TBS, le fonctionnement de ces structures faisant, lors du déroulement de la mission, l'objet d'une commission d'enquête parlementaire à la suite de deux faits divers graves ayant impliqué des détenus placés sous TBS. Elle s'est en revanche rendue dans le centre Pieter Baan à Utrecht, structure d'observation des personnes soupçonnées d'une délit grave dans l'unité de soins spéciaux (BZA) de la prison de Noodsingel à Rotterdam et enfin, dans l'unité d'observation légale et de service d'accompagnement (FOBA) du centre pénitentiaire d'Amsterdam.
A. LES CONDITIONS DE L'EXPERTISE : LE RÔLE DU CENTRE PIETER BAAN
Placé sous la responsabilité du ministère de la justice, le centre Pieter Baan a été créé en 1950. Il compte un effectif de 200 personnes dont 160 à plein temps. Son budget de fonctionnement s'élève à 25 millions d'euros par an 46 ( * ) .
Cette institution comprend à Utrecht un centre d'observation, dans un cadre hautement sécurisé, pour personnes soupçonnées d'infractions graves 47 ( * ) . Saisi par le juge d'instruction ou par le procureur de la république, cette structure poursuit un double objectif :
- d'une part, procéder à l' expertise psychiatrique de la personne afin de déterminer l'existence éventuelle d'un trouble mental et du lien entre ce trouble et l'infraction dont la personne est soupçonnée ;
- d'autre part, évaluer la dangerosité de l'intéressé et apprécier le risque de récidive.
A cette fin, un examen est effectué pendant une durée maximale de 7 semaines par une équipe pluridisciplinaire de 12 personnes associant un psychiatre, un psychologue, des assistants sociaux, des animateurs et un juriste.
L'expertise n'a pas pour objet de déterminer si la personne examinée a été effectivement à l'origine du délit. La question de l'imputabilité relève en effet du juge. Les interlocuteurs de votre délégation ont relevé cependant que l'expertise pouvait de manière indirecte contribuer à établir la preuve de la culpabilité 48 ( * ) .
L'évaluation de la dangerosité repose sur une méthodologie, initialement développée au Canada, formalisée autour de questions 49 ( * ) et de critères précis tels que le nombre de délits commis.
Cette évaluation se fonde sur l' observation quotidienne de la personne. Trois éléments doivent concourir à une appréciation plus juste du comportement de cette dernière.
En premier lieu, des « animateurs » accompagnent en permanence les détenus dans leurs activités afin de permettre un suivi continu et rapproché. Ils dressent un compte rendu quotidien de leur observation. Le centre compte quatre unités susceptibles d'accueillir 8 personnes placées sous l'observation de deux animateurs. Au total, l'effectif compte 50 animateurs pour 32 détenus.
Ensuite, bien qu'il s'agisse d'une structure fermée, les contraintes sont allégées de sorte que l'intéressé se comporte de la manière la plus « naturelle ». Il bénéficie d'une cellule individuelle (sans barreaux aux fenêtres) et d'espaces collectifs (salle de travail, bibliothèque, salon et cuisine) et peut circuler librement au sein du centre entre 7 h 30 et 21 h 30. Le détenu peut partager son temps entre travail et loisir. Il peut décider aussi de n'avoir aucune activité : dans ce cas, cependant, il reste enfermé dans sa cellule.
Les visites sont autorisées une fois par semaine pour une durée maximale d'une heure -elles sont, comme toutes les autres activités, placées sous l'observation d'un animateur. Il n'existe aucun critère particulier pour la constitution des groupes au sein de chaque unité. Ces groupes peuvent être mixtes (mais ils ne peuvent comprendre que des majeurs). Il arrive même que lorsque l'infraction a été commise par plusieurs personnes, celles-ci soient placées ensemble au sein de la même unité. Le groupe de huit personnes se renouvelle régulièrement puisque, en moyenne, on compte un départ et une arrivée par semaine.
Le centre accueille des personnes potentiellement dangereuses et, dans l'hypothèse où des violences se manifestent à l'occasion de l'observation, les personnes peuvent être extraites et placées dans un quartier d'isolement mais cette possibilité n'est utilisée que dans les cas extrêmes. Les animateurs ne sont pas armés mais disposent d'un système d'alarme -des surveillants pénitentiaires étant prêts, si nécessaire, à intervenir.
Enfin, L'examen peut se prolonger pour une durée maximale de sept semaines . Une telle durée semble laisser moins de possibilité pour le détenu de dissimuler sa personnalité.
L'observation est complétée par des entretiens individuels avec le psychologue, le psychiatre et l'assistant social. Par ailleurs, l'assistant social est chargé de recueillir des éléments d'information sur l'environnement familial, et social de la personne placée en observation.
Les animateurs sont présents à toutes les activités à l'intérieur comme à l'extérieur de l'unité. Ils sont chargés de rédiger un rapport d'observation concernant les réactions initiales puis le comportement en détention (dans la section, au poste de travail, durant les activités sportives et pendant les visites).
Le psychologue fait passer plusieurs entretiens et tests au prévenu afin d'évaluer sa personnalité et ses facultés de concentration. Le psychiatre doit analyser la conscience des faits incriminés et diagnostiquer la présence éventuelle d'un trouble mental. Un médecin interniste et un neurologue font par ailleurs un examen clinique. L'ensemble de ces éléments seront inclus dans le rapport du psychiatre.
Un juriste établit une synthèse du dossier pénal et du dossier personnel du prévenu dans le but d'informer les experts sur les soupçons qui pèsent sur lui. Il préside toutes les réunions de l'équipe pluridisciplinaire et supervise le rapport final afin qu'il contienne les réponses aux questions posées par la juridiction.
Ce rapport final est élaboré au cours d'une réunion à laquelle assistent tous les membres de l'équipe. Il devra indiquer si le prévenu est atteint d'une maladie mentale, d'un trouble du comportement et si cette maladie ou trouble a un rapport avec le délit reproché. Il doit, en outre, déterminer si le prévenu est responsable pénalement ou si cette responsabilité est amoindrie ou s'il est irresponsable. Il se prononce également sur le risque de récidive et sur le danger social engendré par le comportement du détenu. Il peut aussi donner des conseils sur les démarches à engager pour les éviter. Conclusions et conseils doivent faire l'objet d'un accord unanime. Ce rapport d'expertise sera transmis à la juridiction pour lui permettre de statuer, en tenant compte de ces éléments de personnalité, sur la culpabilité, la peine et le type de détention.
Alors que le coût d'une journée de détention en maison d'arrêt s'élève à 150 euros par jour, l'expertise d'un individu au sein du centre Pieter Baan représente un coût supplémentaire de 850 euros (soit un coût global de 37.000 euros par expertise pour sept semaines).
Les délinquants sexuels représentent 30 % des personnes qui y sont détenues. 30 % des personnes placées en observation ont déjà un passé psychiatrique. Parmi les pathologies recensées au sein du centre, les troubles de la personnalité ont longtemps été majoritaires mais les cas psychotiques tendent à progresser et représentent désormais 1/5ème des personnes observées. Cette augmentation est liée à la plus grande difficulté de faire interner ces personnes dans des hôpitaux psychiatriques. La prise de médicaments est possible mais délibérément limitée afin de favoriser l'évaluation du comportement réel du détenu.
A l'issue de l'observation au centre Pieter Baan, la moitié des personnes est orientée vers un TBS.
Le ministère de la justice enregistre et conserve l'ensemble des expertises et met actuellement en place un fichier afin de permettre la consultation en ligne de ces données par les magistrats ou les personnels médicaux appelés à se prononcer sur la situation d'un délinquant et le risque éventuel de récidive 50 ( * ) .
* 43 Rapport de la commission Santé-Justice, p. 76.
* 44 Le coût de l'investissement est de 15 millions d'euros par unité.
* 45 Cf. l'irresponsabilité pénale des malades mentaux, étude de législation comparée n° 132, février 2004, les documents de travail du Sénat.
* 46 Il ne recouvre pas le coût des expertises extérieures prises en charge par le budget du ministère public.
* 47 Le centre Pieter Baan remplit également d'autres missions : il coordonne les soins psychiatriques de base en détention, les conseils en matière d'injonctions thérapeutiques, les expertises ordonnées par les juridictions. Le site d'Utrecht ne représente que 5% de l'activité de cette structure qui s'exerce principalement de manière ambulatoire en maison d'arrêt. Outre le personnel de l'établissement, celui-ci fait aussi appel à quelques 600 experts extérieurs appartenant pour l'essentiel au secteur privé.
* 48 Elle peut également jouer à décharge : ainsi le cas a été cité à votre délégation d'une juridiction qui, en appel, a décidé, sur le fondement d'un examen mené au sein du centre Pieter Baan, qu'il manquait des éléments suffisamment probants pour confirmer une condamnation.
* 49 Y a-t-il un trouble de la personnalité et le cas échéant de quelle nature ? Quel est le rapport entre ce trouble et l'infraction commise ? Quelle est la gravité du trouble de la personnalité ? Quels sont les risques de récidive ? Quelles mesures convient-il de prendre ?
* 50 Par ailleurs, les Pays-Bas disposent aussi d'une banque de données couvrant tous les placements d'office en hôpital psychiatrique consultable par les établissements de soin et les établissements pénitentiaires.