2. Un lien entre sécurité et développement : la facilité de paix
Une fois la stratégie arrêtée, se pose inévitablement la question des ressources nécessaires à sa mise en oeuvre. Les compétences communautaires étant limitées à la gestion « civile » des crises, les opérations à caractère militaire doivent être financées sur le budget de la PESC (60 millions d'euros par an), et par des contributions ad hoc des Etats membres.
La « facilité de paix », adoptée le 17 novembre 2003, prend mieux en compte, dans la stratégie de développement, les questions de stabilité et de sécurité. Elle permet d'utiliser les crédits du Fonds européen de développement pour appuyer des opérations menées sous direction africaine et doter les institutions africaines d'une capacité à long terme pour mener elles-mêmes de telles opérations.
La « facilité de paix » s'appuie sur un budget de 250 millions d'euros prélevé sur le FED pour 3 ans, dont 200 millions d'euros pour les opérations de maintien de la paix et 35 millions pour le renforcement des capacités.
Ces fonds ont été mobilisés pour la première fois en juin 2004 pour appuyer l'opération de l'UA au Darfour.
Il s'agit cependant d'une solution palliative, qui a consisté à mobiliser le seul instrument financier opérationnel disponible, à défaut de pouvoir mettre en place un instrument spécifique ou de solliciter le budget PESC. Les crédits de « facilité de paix », qui sont pour l'essentiel destinés au paiement des per diem des troupes de l'Union africaine, ne sont pas éligibles à l'aide au développement, au sens de l'OCDE.
Pour la période 2008-2010, la facilité de paix devrait être dotée de 100 millions d'euros par an.
3. Les opérations : l'élaboration d'une doctrine
Si un consensus relatif existe sur les interventions dans les Balkans, l'Union n'a pas défini explicitement les zones de crises où elle entend agir.
Dans un premier temps, les opérations extérieures de l'Union européenne ne sont pas le fruit d'une stratégie préétablie mais de l'impulsion donnée par tel ou tel Etat membre.
Sur les 16 opérations extérieures lancées depuis 2003, 7 ont concerné, ou concernent, les Balkans et la Georgie, 5 l'Afrique, 3 le Proche et Moyen-orient et une l'Asie, à Aceh, en Indonésie.
Les quatre opérations militaires de l'Union se répartissent, quant à elles, à parité entre les Balkans (Macédoine et Bosnie) et l'Afrique (Artémis et EUFOR en République démocratique du Congo).
Les interventions européennes en Afrique sont clairement dues à la volonté de la France qui en a, pour le moment, supporté l'essentiel des coûts et de la responsabilité opérationnelle. Avec la stratégie européenne pour l'Afrique et la seconde opération au Congo, dans laquelle plusieurs Etats membres, et notamment l'Allemagne, sont impliqués, une évolution se dessine : les conditions du déroulement de la mission au Congo conditionneront largement les perspectives de l'intervention européenne en Afrique.
Progressivement, une doctrine s'élabore dont il convient de mesurer les effets. Le concept des interventions militaires extérieures de l'Union n'a jamais été précisément défini. Empiriquement, il s'inspire des caractéristiques de l'intervention britannique en Sierra Leone en 2000 : précise dans ses objectifs, limitée dans le temps et dans sa portée et précisément définie dans son périmètre géographique. L'objectif est d'éviter à tout prix l'enlisement en programmant a priori la fin du déploiement et de maîtriser le risque, autant que faire se peut.
L'opération militaire de l'Union européenne, EUFOR Artémis, menée de juillet à septembre 2003 au Nord-Est de la République démocratique du Congo représentait une première à un double titre : il s'agissait de la première intervention militaire de l'Union européenne en Afrique et, dans le même temps, de la première opération de l'Union menée sans le concours des moyens de l'OTAN. L'objectif était de sécuriser une zone afin d'y permettre le déploiement de la MONUC. Menée conformément à la résolution 1484 du CSNU du 30 mai 2003 et à l'action commune du Conseil, adoptée le 5 juin 2003. La France a mené cette opération comme nation-cadre avec la contribution de seize autres pays, onze Etats membres de l'UE (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Grèce, Irlande, Italie, Pays-bas, Portugal, Suède et Royaume-Uni), deux Etats à l'époque candidats (Chypre et Hongrie) ainsi que l'Afrique du sud, le Brésil et le Canada.
L'opération Artémis est généralement considérée comme un succès : la situation sécuritaire s'est améliorée à Bunia, permettant le retour de réfugiés et la reprise des activités économiques.
Cette opération a mis en évidence le besoin d'une capacité commune de commandement et de contrôle qui a débouché sur la constitution, en décembre 2004 d'une cellule civilo-militaire, capable de générer un noyau d'état-major ainsi que sur la constitution de 13 groupements tactiques interarmées projetables et mobilisables par rotation. Ces groupements tactiques conjoints, permettant de déployer 1500 soldats dans un délai de 10 jours pour des missions de prévention des conflits, de maintien ou de rétablissement de la paix dans le cadre de l'ONU, sur proposition franco-britannique devraient être opérationnels en 2007.
D'autres limites, propres au mandat de la mission, sont également apparues : les violences à l'égard des civils se sont poursuivies en dehors de la ville de Bunia, et l'opération n'a pas mis fin aux exactions des milices. Enfin, la durée limitée de l'opération n'a pas permis une véritable démilitarisation.
Les effets de telles missions sous forme « d'opérations coup de poing » doivent faire l'objet d'un examen particulièrement attentif, l'Union européenne devant veiller à éviter d'éventuels effets déstabilisateurs.
L'opération militaire ne peut, à elle seule, assurer la mise en oeuvre d'une solution politique, elle ne peut qu'en instaurer les conditions minimales de stabilité.
C'est pourquoi l'UE est restée présente en RDC sous la forme d'une mission dite « d'Etat de droit » et de soutien à la police locale, pour laquelle elle engage chaque année 800 millions d'euros, via la Commission.
La deuxième opération de l'Union au Congo vise à renforcer cette approche intégrée en apportant un soutien à la MONUC pour la période des élections le 30 juillet 2006. L'action commune du Conseil du 27 avril 2006 a été adoptée en application du mandat figurant dans la résolution 1671 du 25 avril du Conseil de sécurité qui confie à la mission les tâches suivantes : apporter un soutien à la MONUC pour stabiliser une situation, contribuer à la protection des civils, à la protection de l'aéroport à Kinshasa, assurer la sécurité et la liberté de mouvement du personnel, effectuer des opérations de caractère limité afin d'extraire des individus en danger.
L'objectif principal de cette mission est de dissuader les éléments, intérieurs ou extérieurs au pays, qui souhaiteraient, à la faveur de la période électorale, susciter un regain de tensions qui mettrait à mal le processus de transition.
La mission est déployée pour quatre mois sous la forme d'un élément avancé à Kinshasa et d'une force en attente à l'extérieur du territoire congolais. L'opération est placée sous commandement allemand et le déploiement sous commandement français. Elle implique douze pays de l'Union européenne dont la Pologne et la Hongrie.