6. La nécessité du maintien d'une politique commune agricole comme facteur de régulation des marchés et de rémunération des externalités positives
Est-ce légitime, et surtout utile, d'intervenir en matière agricole ? Aussi saugrenue qu'elle puisse paraître à première vue à un européen, accoutumé depuis des décennies à l'existence d'une politique commune en matière agricole, cette question est pourtant sujette à débat.
Pour certains théoriciens libéraux, dont les arguments sont repris par les nouveaux grands pays agricoles bénéficiant d'avantages comparatifs importants (pays du groupe de Cairns et Brésil, essentiellement), une libéralisation totale du secteur agricole serait vertueuse. En l'absence de mécanismes perturbateurs, le marché trouverait de lui-même son équilibre à travers la variable « prix », dont l'ajustement à la baisse, du fait d'un renforcement de la concurrence, profiterait au consommateur final, et notamment aux habitants des pays les plus pauvres. En parallèle, l'ouverture des marchés régionaux stimulerait la production dans ces pays peu développés, accroîtrait les entrées de capitaux et favoriserait l'émergence de nouvelles activités.
Cette antienne, l'on entend aujourd'hui couramment au sein des instances de négociation internationale, n'est pourtant pas pertinente. Certes, un monde « replié sur lui-même » en matière agricole ne serait avantageux ni pour un pays comme la France, ni pour un ensemble régional cohérent comme l'Union européenne. Et ce tant pour des raisons défensives (l'absence d'une autosuffisance alimentaire garantie, rendant indispensable la possibilité de recourir à des importations) qu'offensives (le commerce de produits agricoles, bruts comme transformés, constitue une source d'enrichissement). Si un protectionnisme intégral est donc inenvisageable, une libéralisation radicale semble, à l'inverse, totalement inopportune, et ce pour des motifs tant économiques qu'extra-économiques 7 ( * ) .
D'un point de vue économique, les caractéristiques spécifiques de l'offre et de la demande en matière agricole favorisent une instabilité chronique des marchés, susceptible de remettre en question le principe de sécurité alimentaire et d'éroder largement les revenus agricoles. Plusieurs éléments sont avancés pour étayer cette thèse de l'instabilité naturelle des marchés agricoles :
- l'inélasticité de la demande globale de produits agricoles, réagissant faiblement aux variations de prix ;
- la rigidité de l'offre de produits agricoles, dépendant de cycles naturels de production qu'il est impossible ou difficile de hâter en vue de répondre à une variation brutale de la demande ;
- la forte élasticité, à l'inverse, de l'offre de chaque produit agricole à moyen terme, les agriculteurs pouvant assez facilement changer de spéculations à chaque nouveau cycle de production ;
- l'incertitude pesant sur l'offre de produits agricoles disponibles à un moment donné, tant de façon quantitative que qualitative, en raison de l'imprévisibilité des aléas naturels et économiques.
Le modèle dit de Cobweb rend compte de cette instabilité naturelle des marchés agricoles se traduisant par de fortes fluctuations du niveau des prix. Face à une double incertitude -sur le prix de vente des produits agricoles et sur la quantité susceptible d'être vendue en fin de cycle-, les agriculteurs ont tendance à choisir un niveau de production inférieur à celui qu'ils auraient choisi en situation certaine. La démonstration peut être ainsi faite que des marchés parfaitement libres ne conduisent pas, en matière agricole, à une allocation optimale des facteurs.
D'un point de vue extra-économique, la libéralisation intégrale des marchés ne semble pas davantage souhaitable. Le caractère multifonctionnel de l'agriculture a pour conséquence que l'activité primaire, outre une fonction de production de biens valorisés par le marché, fournit également des services intéressant l'ensemble de la société, ou du moins une fraction de la population plus large que la seule population agricole (entretien des territoires ruraux, maintien de paysages agricoles ouverts et diversifiés, préservation de la biodiversité, atténuation de la pollution de l'air du fait de la consommation de C0 2 par les végétaux ...). Or, ces services ne sont pas valorisés à leur juste valeur par le marché en raison de leur nature de biens publics. Ils nécessitent donc un soutien des pouvoirs publics incitant à leur répondre à une demande sociale. Vu sous cet angle, les produits agricoles ne sont pas des biens comme les autres.
Ces motifs économiques et extra-économiques plaident donc pour le maintien d'une régulation des marchés agricoles par des politiques publiques adaptées. La politique menée à l'échelle européenne depuis une quarantaine d'années s'inscrit dans cette perspective et pourrait, sous réserve d'une légère réorientation, répondre parfaitement aux objectifs de stabilisation des marchés et de rémunération des externalités positives induites par l'activité agricole, si ces objectifs étaient clairement affichés et partagés.
Le premier pilier de la PAC privilégie certes un objectif de soutien des revenus au détriment de la lutte contre l'instabilité des marchés. Les évolutions récentes tendent toutefois à mettre en évidence une plus grande intervention des pouvoirs publics dans le domaine de la gestion des risques. Ainsi un programme ambitieux d'assurance récolte, censé à terme couvrir l'ensemble des productions, est-il en cours de mise en oeuvre dans notre pays, avec le soutien de l'Etat. Si les 30 millions d'euros prévus à cet effet pour 2007 sont encore loin d'égaler les 240 millions mobilisés par l'Espagne en 2006, ils n'en sont pas moins révélateurs d'une tendance certaine au renforcement des mécanismes de sécurité. Ces dispositifs, qui ont pour avantage notable d'être compatibles avec la législation en vigueur au sein de l'OMC, sont aujourd'hui largement privilégiés par un grand pays producteur comme les Etats-Unis, qui envisage de faire transiter à terme par son biais l'essentiel de ses soutiens publics à l'agriculture.
Le second pilier de la PAC, qui a connu une montée en puissance progressive depuis sa création, pourrait quant à lui parfaitement répondre à l'objectif de rémunération des externalités positives souhaitées par la société. Il faudrait, pour ce faire, qu'il s'oriente vers l'octroi d'aides directes permanentes pour des efforts réalisés par les agriculteurs en matière de fourniture de services publics environnementaux ou territoriaux allant au-delà des normes en vigueur. Jean-Pierre Butault suggère à ce titre de délivrer ces soutiens « dans le cadre de contrats, vraisemblablement pluriannuels, passés entre les agriculteurs et les pouvoirs publics avec identification claire des indicateurs sur lesquels ces derniers pourront se baser pour la réalisation de tel ou tel objectif ».
Une réorientation de la PAC dans cette double optique permettrait donc de satisfaire pleinement au double objectif de stabilisation des marchés et de rémunération des aménités publiques qu'il paraît légitime, et efficace, de poursuivre en matière agricole. Ni protectionniste, ni ultralibérale, la position que doit défendre l'Union européenne dans les instances internationales consiste donc à prôner à l'échelle régionale un modèle d'encadrement du marché équilibré propre à atteindre ces objectifs. Loin d'envisager un démantèlement de la PAC pour l'après 2013, c'est vers une politique de ce type qu'il est aujourd'hui essentiel de se tourner.
* 7 Voir sur ce point les développements remarquables consacrés à ces aspects par Jean-Pierre Butault dans les chapitres I et II de la partie I de Les soutiens à l'agriculture - Théorie, histoire, mesure , dont est issue une large partie des analyses ci-après.