B. PERSPECTIVES A PLUS LONG TERME
De nombreuses interrogations existent concernant l'évolution à plus long terme de l'Union. La première concerne la Commission Européenne, la seconde le mécanisme des « coopérations renforcées », la troisième l'émergence à terme d'une véritable politique étrangère et de défense commune.
1. Le plafonnement du nombre des membres de la Commission Européenne à partir de 2014
Le Traité de Lisbonne, qui reprend sur ce point les dispositions du traité constitutionnel, prévoit qu'à partir de 2014, le nombre des Commissaires devra être égal aux deux tiers du nombre d'Etats membres (soit dix-huit dans une Europe à vingt-sept).
Les membres de la Commission seront alors choisis selon un système de rotation strictement égale entre les Etats.
Ce système, qui diffère de celui imaginé par la Convention, comporte des inconvénients importants, qui ont fait dire au Président Valéry Giscard d'Estaing qu'il n'était pas satisfaisant.
Rappelons que le projet initial élaboré par le Présidium de la Convention prévoyait de plafonner à 15 le nombre de Commissaires, y compris son Président et le ministre des Affaires étrangères. Ce chiffre correspond, en effet, au nombre de « portefeuilles » de compétences qu'il est raisonnable de créer au sein de la Commission. Cette proposition ayant soulevé des critiques notamment de la part des « petits » pays, la Convention avait finalement proposé un autre système fondé sur la distinction entre des Commissaires avec et sans droit de vote. Cela aurait abouti à remettre en cause la collégialité de la Commission et l'égalité entre les Commissaires.
Le plafonnement de la Commission Européenne reste une question controversée.
Dans une Europe à vingt-sept, à trente demain, davantage plus tard, le système consistant à prévoir un Commissaire par Etat aboutit à disperser les compétences et à diluer les responsabilités au sein de la Commission, qui ne pourra pas fonctionner véritablement comme un collège, en raison du nombre trop important de ses membres.
Il est vrai que, si la Commission Européenne a pu jouer un rôle moteur tout au long de la construction européenne, c'est parce qu'elle a toujours veillé à entretenir des rapports étroits avec les Etats, notamment par l'intermédiaire de ses membres. Dès lors que la Commission ne comportera plus de membres issus de tous les Etats, ces relations risquent de devenir plus difficiles.
Comment sera reçue en Allemagne, par exemple, une décision en matière de concurrence affectant l'industrie allemande qui serait prise par une Commission ne comportant aucun Commissaire allemand ?
Comment serait perçue en France la décision de lancer une procédure en manquement à l'encontre de notre pays, si aucun Français n'est membre du collège ?
Conscient de cette difficulté, le Traité de Lisbonne comporte une déclaration (n°5) aux termes de laquelle « lorsque la Commission ne comprendra plus des ressortissants de tous les Etats membres, celle-ci devrait accorder une attention particulière à la nécessité de garantir une transparence absolue dans ses relations avec l'ensemble des Etats membres. En conséquence, la Commission devrait rester en contact étroit avec tous les Etats membres, que ceux-ci comptent ou non un de leurs ressortissants parmi les membres de la Commission, et, à cet égard, elle devrait accorder une attention particulière à la nécessité de partager les informations avec tous les Etats membres et de les consulter » .
La déclaration ajoute que « la Commission devrait prendre toutes les mesures utiles afin de garantir que les réalités politiques, sociales et économiques de tous les Etats membres, y compris ceux qui ne comptent pas de ressortissants parmi les membres de la Commission, sont pleinement prises en compte. Parmi ces mesures devrait figurer la garantie que la position de ces Etats membres est prise en compte par l'adoption des modalités d'organisation appropriées ».
Le traité prévoit la possibilité pour le Conseil Européen, statuant à l'unanimité, de modifier le nombre de membres de la Commission, sans qu'il soit nécessaire de procéder à une révision des traités.
On peut se demander si c'est le plafonnement en lui-même de la Commission Européenne qui est problématique, ou le système de la rotation strictement égalitaire qui préside à la désignation des Commissaires.
Rappelons que toutes les décisions de la Commission Européenne se prennent de manière collégiale, par un vote à la majorité simple.
Or, le système de rotation égalitaire place sur le même plan les six « grands » pays, représentant 74 % de la population, et les 21 autres pays. Ainsi, il met sur le même plan des pays aussi différents que l'Allemagne et Malte ou Chypre.
Comme le faisait justement remarquer le Président de la Délégation pour l'Union Européenne du Sénat, notre collègue Hubert Haenel, dans son intervention lors du débat en séance publique préalable au Conseil Européen, le 12 décembre 2007 :
« (...) nos règles institutionnelles encouragent la balkanisation. Nous avons reconnu la vocation à l'adhésion de tous les Etats issus de l'ex-Yougoslavie, qui seront finalement sept. Or, ces Etats auront, au sein de l'Union, un poids sans commune mesure avec celui qu'aurait eu une Yougoslavie unie. Ainsi, une Yougoslavie unie aurait eu 37 ou 38 sièges au Parlement Européen ; les sept Etats successeurs en auront au total plus du double, plus par exemple que la France ou le Royaume-Uni. Et que ce soit au Conseil Européen, à la Commission, à la Cour de Justice, ces mêmes Etats pèseront sept fois plus que n'aurait pesé une Yougoslavie unie. A l'encontre du proverbe, la division fait la force ».
Quel sera le poids d'une Commission sans Commissaire allemand, français ou britannique, face au Conseil ou au Parlement Européens ?
Le système de la rotation égalitaire risque donc de porter atteinte à la légitimité de la Commission Européenne et à sa position au sein du « triangle institutionnel ».
Devant ces inconvénients, certains ont envisagé de s'inspirer du système existant au Conseil de Sécurité des Nations Unies ou pour les avocats généraux auprès de la Cour de Justice, en prévoyant que les « grands » pays disposeraient en permanence d'un Commissaire, tandis que les postes restants feraient l'objet d'une rotation égalitaire entre les autres pays.
Ainsi, dans une Union à vingt-sept, les six « grands » Etats disposeraient en permanence d'un Commissaire, tandis que les douze autres Commissaires feraient l'objet d'une rotation entre les vingt et un pays restants.
Cette solution constituerait d'une certaine manière un retour aux origines : jusqu'au Traité de Nice, les « grands » Etats désignaient deux Commissaires, tandis que les « petits » Etats n'en désignaient qu'un. Mais elle serait difficile à faire accepter par les « petits pays », dans la mesure où elle romprait avec le principe d'égalité entre Etats membres auquel ils sont très attachés.
Dès lors, pourquoi ne pas envisager de confier, à terme, au Président de la Commission Européenne le soin de fixer lui-même le nombre de Commissaires et la composition du collège, en tenant compte de l'éventail démographique et géographique de l'Union Européenne, sous le contrôle du Parlement Européen chargé de l'investir ?
Une telle solution, qui avait été évoquée lors des travaux de la Convention, permettrait, en effet, de préserver l'efficacité de la Commission Européenne et sa légitimité, en renforçant son indépendance à l'égard des Etats membres. Mais il s'agit à l'évidence d'une solution très audacieuse et qui risque de ce fait de n'être pas rapidement retenue.
2. Quel avenir pour les « coopérations renforcées » ?
Le mécanisme des « coopérations renforcées », qui permet à un groupe limité d'Etats de progresser dans un domaine précis vers plus d'intégration, a été introduit par le Traité d'Amsterdam.
Dans une Europe élargie, ce mécanisme est en effet perçu comme un outil d'intégration, même s'il comporte le risque de créer une Europe « à la carte » ou « à plusieurs vitesses ».
Bien qu'elles aient été assouplies par le Traité de Nice, les conditions qui encadrent le recours aux coopérations renforcées sont contraignantes, de sorte qu'elles n'ont à ce jour jamais été mises en oeuvre.
Les seules formes de « différenciation » qui se sont développées sont celles prévues par les traités eux-mêmes (comme Schengen ou l'Euro) ou bien celles qui se sont développées en dehors du cadre de l'Union Européenne (comme le traité de Prüm relatif à la coopération policière et à la lutte contre l'immigration illégale, signé le 25 mars 2005).
Toutefois, dans une Europe à vingt sept, à trente ou davantage demain, le recours à une certaine forme de différenciation semble inévitable pour progresser vers plus d'intégration. Comme l'a déclaré Jacques Delors, « la différenciation constitue la seule solution possible pour concilier l'élargissement et l'approfondissement » .
Ce mécanisme sera-t-il utilisé dans ou en dehors du cadre des traités ?
Les règles posées par le Traité de Lisbonne sont voisines de celles figurant dans le Traité de Nice. Mais des possibilités nouvelles apparaissent.
Comme dans le Traité de Nice, les coopérations renforcées ne peuvent être lancées qu'en dernier ressort et doivent associer au moins neuf des Etats membres (et non plus huit).
L'autorisation de lancer une coopération renforcée est accordée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée moyennant l'accord de la Commission et du Parlement.
Dans le cas de la politique extérieure et de sécurité commune, l'autorisation est accordée par le Conseil statuant à l'unanimité. Mais le Parlement et la Commission sont simplement consultés.
Le Traité de Lisbonne apporte trois éléments nouveaux :
- les Etats participant à une coopération renforcée peuvent, à l'unanimité, décider de recourir aux « clauses passerelles », permettant le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée ;
- une formule particulière est prévue en matière de défense. Celle des « coopérations structurées permanentes ». Peuvent y participer les Etats membres acceptant les engagements précisés dans un protocole annexé au traité. Le lancement est autorisé par le Conseil statuant à la majorité qualifiée ;
- le mécanisme du « frein/accélérateur » facilite le recours aux coopérations renforcées en matière de justice et d'affaires intérieures.
En définitive, au regard des règles contraignantes qui encadrent cette procédure et aussi des inconvénients éventuels que ce dispositif pourrait entraîner (telles que des distorsions de concurrence), il semble que le mécanisme des « coopérations renforcées » soit surtout utile en matière de défense (notamment avec les « coopérations structurées »), et en matière de coopération policière et judiciaire en matière pénale (grâce au mécanisme de « frein/accélérateur »).
En revanche, il semble difficile à mettre en oeuvre en matière de politique étrangère, en raison de l'unanimité nécessaire au Conseil pour autoriser son déclenchement.
Le fait que la Commission et le Parlement participent au fonctionnement des coopérations renforcées constitue également un important obstacle.
On peut penser que les Etats membres désireux de progresser dans certains domaines vers plus d'intégration privilégieront des formes plus souples de coopérations intergouvernementales développées en dehors du cadre du Traité.
3. Vers une politique étrangère et une défense communes
a) Une politique étrangère commune
Grande puissance commerciale, économique et monétaire, porteuse d'un modèle original d'intégration politique, l'Union Européenne peine à s'affirmer sur la scène internationale
A la division des Européens lors de la guerre en Irak, succèdent aujourd'hui les divergences entre Européens sur l'avenir du Kosovo et les relations avec la Russie. Sans être rédhibitoires, ces différences ne facilitent pas l'émergence d'une politique étrangère commune.
Le Traité de Lisbonne ne préjuge pas de la politique menée par l'Union Européenne en matière de politique étrangère et de sécurité. Tout en confirmant son caractère intergouvernemental, il met en place un cadre institutionnel riche de potentialités, qu'il appartiendra aux Etats membres et aux institutions européennes de développer s'ils le souhaitent.
La création du poste de Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité constitue une réelle avancée, dans la mesure où il devrait contribuer à la cohérence et à la visibilité de l'action extérieure de l'Union.
Il en va de même de la création du service européen pour l`action extérieure, qui devrait favoriser l'émergence d'une « culture diplomatique commune ».
Est-ce à dire que l'Union Européenne disposera dans un proche avenir d'une politique étrangère commune ? Probablement non parce qu'elle conserve un caractère intergouvernemental et que les grands Etats ne sont pas prêts à renoncer à leur autonomie en la matière. Deux déclarations (n° 30 et 31) annexées à la demande de la Grande-Bretagne le rappellent clairement.
Dans un monde en mutation, marqué par la mondialisation et confronté à de nouvelles menaces, l'Union Européenne dispose pourtant de nombreux atouts - une situation géographique privilégiée auquel s'ajoute un poids économique et commercial considérable - pour s'affirmer dans le monde face aux Etats-Unis, à la Russie et aux puissances émergentes, Inde, Chine ou Brésil. Les défis qui l'attendent sur la scène internationale devraient l'inciter à valoriser peu à peu ces atouts.
- L'actualisation de la « stratégie européenne de sécurité »
La stratégie européenne de sécurité, adoptée en 2003 en pleine crise irakienne, constitue, à ce jour, le seul document définissant les objectifs de la politique étrangère de l'Union Européenne. Cet excellent document d'une dizaine de pages reste un texte de référence consensuel. Il se démarque nettement de la vision américaine du monde.
Faut-il en conclure qu'il n'y a pas lieu de l'adapter aux évolutions de la situation internationale des cinq dernières années ? Certainement pas.
Mais il conviendra de distinguer entre ce qui relève des principes -qui garde toute sa pertinence- et ce qui relève de leur mise en oeuvre ou de l'évolution des menaces depuis 2003 qui devra être mis à jour.
Des éléments nouveaux devront être pris en compte, tels que le défi énergétique, les questions environnementales, le retour de la Russie, l'émergence de la Chine ou la dégradation de la situation au Proche-Orient.
Le maintien de la règle de l'unanimité incitera à recourir à des formules souples et pragmatiques : des groupes restreints d'Etats peuvent être chargés, en liaison avec le Haut Représentant, de conduire les relations de l'Union avec des pays tiers, avec lesquels ils entretiennent des liens particuliers.
C'est ainsi que la France, l'Allemagne et le Royaume Uni se sont vu confier la mission de représenter l'Union dans les négociations avec l'Iran au sujet de son programme nucléaire. Le précédent pourrait servir pour d'autres problèmes et avec d'autres pays.
Dans les relations de l'Union avec l'Amérique latine, l'Espagne et le Portugal peuvent jouer un rôle pilote.
Le Haut Représentant devra, sinon conduire, du moins être étroitement associé à de telles démarches.
b) Une défense commune
Si le caractère intergouvernemental des problèmes de défense est nettement souligné par le Traité de Lisbonne, celui-ci n'en contient pas moins, sur ce plan, des avancées importantes.
Il consacre les avancées déjà réalisées comme l'élargissement des missions dites de Petersberg, la mise en place d'une Agence Européenne de l'Armement et contient une « clause de solidarité » utilisée par anticipation lors des attentats de Madrid de 2004.
Depuis son lancement au du Sommet franco-britannique de Saint-Malo, en 1998, les innovations de la politique de sécurité et de défense ont été décidées et mises en oeuvre hors du cadre des traités, par accord unanime entre les Etats membres.
C'est de cette manière que l'Union Européenne s'est progressivement dotée de structures telles qu'un Comité Politique et de Sécurité permanent (COPS), d'un Comité militaire, d'un modeste Etat-major, d'une force de réaction rapide, et qu'elle a participé à plus d'une dizaine d'opérations extérieures, notamment en Afrique et dans les Balkans.
Pour autant, on constate actuellement un certain essoufflement, comme l'illustrent les difficultés rencontrées dans le lancement de l'opération de l'Union au Tchad.
On peut espérer que ce Traité de Lisbonne développera ces avancées.
- Les « coopérations structurées permanentes »
La « coopération structurée permanente » est l'une des principales nouveautés du Traité de Lisbonne et un outil majeur de progrès en matière de défense.
Les conditions de lancement d'une « coopération structurée permanente » sont peu exigeantes. A la différence des « coopérations renforcées », elles ne nécessitent pas un nombre minimal d'Etats et leur déclenchement est autorisé par le Conseil statuant à la majorité qualifiée.
Les « coopérations structurées permanentes » seront-elles l'amorce d'une sorte de « Schengen de la défense » permettant à un groupe d'Etats d'aller plus vite et plus loin vers une défense européenne ? L'avenir le dira.
Tel était bien, au départ, l'objectif visé par la France et l`Allemagne, lors des travaux de la Convention. Mais le dispositif finalement retenu a évolué et s'est quelque peu éloigné de l'ambition initiale.
Ceci n'enlève rien au mérite de la « coopération structurée permanente » qui devrait inciter l'ensemble des Etats, et non pas les seuls membres de la « coopération structurée » à se doter des capacités nécessaires de gestion des crises.
- La création d'un centre permanent de planification et de conduite des opérations
L'étape essentielle que la politique européenne de sécurité et de défense devra franchir est la mise en place d'un centre permanent de planification capable de préparer et de conduire des opérations extérieures.
Jusqu'à présent, les opérations de l'Union n'ont été possibles que grâce aux capacités de planification et de conduite des opérations de l'OTAN (le SHAPE à Mans), soit en s'appuyant sur celles des cinq Etats européens disposant de quartiers généraux nationaux aptes à conduire une opération européenne 2 ( * ) . L'Union ne dispose en effet, en propre, que d'une petite cellule civilo-militaire installée à Bruxelles, dont l'effectif est limité actuellement à une petite centaine de personnes.
Disposer d'une structure de planification et de conduite des opérations est un élément essentiel pour réagir à une situation.
Les états-majors nationaux n'interviennent que lorsqu'ils ont été désignés comme centre de commandement, ce qui entraîne des délais dont les conséquences peuvent être graves.
- La nécessaire clarification des relations entre l'Union Européenne et l'OTAN.
La politique européenne de sécurité et de défense ne se développera réellement que si les relations de l'Union avec l'OTAN sont mises au net.
L'introduction dans le Traité d'une « clause de défense mutuelle », qui fait double emploi avec l'article 5 du Pacte Atlantique, souligne la nécessité d'une clarification.
Un partage des tâches entre l'OTAN et l'Union Européenne restera longtemps nécessaire. L'OTAN est seule capable de gérer des conflits de haute intensité militaire tandis que l'Union Européenne est mieux placée pour traiter des conflits de basse ou moyenne intensité et exigeant la mise en oeuvre d'un accompagnement civil.
Aboutir à un partage clair des responsabilités dans un esprit de coopération devra être l'une des tâches importantes des présidences à venir.
Comme le soulignait votre rapporteur dans un récent rapport sur les « enjeux de l'évolution de l'OTAN » 3 ( * ) : « la clef du développement d'une véritable relation de complémentarité entre l'OTAN et la politique européenne de sécurité et de défense se trouve en large partie à Washington.
Dès lors que la PESD incite plus fortement les Européens à renforcer leurs capacités de défense et à accroître leurs budgets militaires, elle devrait être perçue de manière plus confiante aux Etats-Unis. Il est, en effet, de l'intérêt de l'OTAN de pouvoir s'appuyer sur des capacités européennes plus affirmées, comme il est de l'intérêt des Etats-Unis de voir les Européens capables d'agir seuls lorsqu'ils ne souhaitent pas eux-mêmes s'engager.
Cette compatibilité entre l'OTAN et la PESD ne sera cependant crédible que si est acceptée, dans le même temps, côté européen, le rôle central de l'OTAN et l'idée qu'en pratique la défense européenne ne peut se construire contre l'OTAN ».
En annonçant qu'elle souhaitait concilier la relance de l'Europe de la défense et le rapprochement avec l'OTAN, à l'occasion de sa future présidence de l'Union Européenne, la France s'est fixé un objectif ambitieux mais nécessaire dont il n'est pas certain, toutefois, qu'il puisse être atteint avant les élections présidentielles américaines.
* 2 Les cinq quartiers généraux d'opérations (« Operation Headquarter » ou OHQ) sont installés en France (Paris), en Allemagne (Potsdam), en Grande Bretagne (Northwood), en Italie (Rome) et en Grèce (Larissa).
* 3 Rapport d'information n° 405 (2006-2007), présenté par MM. Jean François-Poncet, Jean-Guy Branger et André Rouvière au nom de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat.