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Le patrimoine immobilier de la banque de France : poursuivre sa rationalisation, moderniser sa gestion

 

LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Premier axe :

Optimiser, en la modernisant, la gestion immobilière

de la Banque de France

- Recommandation n° 1 : Elaborer un document d'orientation immobilière pluriannuelle, sur le modèle des « schémas pluriannuels de stratégie immobilière » des ministères, afin de disposer d'un outil prévisionnel de gestion.

- Recommandation n° 2 : Mettre en place des indicateurs et des objectifs de performance, notamment pour ce qui concerne les travaux immobiliers et la gestion du parc locatif.

- Recommandation n° 3 : Introduire des loyers internes, acquittés par les services hébergés dans des immeubles dont la Banque de France est propriétaire, sur le modèle des loyers « budgétaires » des administrations d'Etat.

- Recommandation n° 4 : Dans les ventes immobilières, prévoir de manière systématique une clause de complément de prix, adaptée à chaque situation, qui permette un retour à la Banque de France d'une partie des plus-values réalisées par son acheteur en cas de revente du bien dans un bref délai.

- Recommandation n° 5 : Dans la perspective de ces réformes, se rapprocher du service France Domaine.

Second axe :

Poursuivre, en l'accélérant, la rationalisation du parc immobilier

de la Banque de France

- Recommandation n° 6 : Adopter une démarche d'arbitrage pour l'ensemble du parc immobilier (immeubles détenus en propriété ou pris à bail, tous bâtiments du parc d'exploitation confondus), imposant la recherche systématique des solutions les moins coûteuses (propriété ou location, lieux d'implantation). A ce titre, la Banque de France devra notamment rechercher une alternative aux plus onéreux de ses immeubles pris à bail dans le centre de Paris.

- Recommandation n° 7 : Poursuivre la hausse, aux niveaux du marché, des loyers fixés dans le cadre de l'exploitation du parc locatif d'habitation, et procéder à l'externalisation de cette gestion.

- Recommandation n° 8 : Conclure la cession des deux maisons de retraites détenues par la Banque de France.

- Recommandation n° 9 : Réaliser dans les meilleurs délais la cession des trois centres de vacances et des quatre dépendances d'autres centres de vacances d'ores et déjà identifiés, et poursuivre le dialogue avec les instances représentatives du personnel en vue d'exploiter toutes les sources d'économies pertinentes en la matière. En particulier, il y a lieu d'envisager la cession ou la réduction des centres affectés à des colonies pour enfants.

I. LA RÉALISATION D'IMPORTANTES CESSIONS

Alors que les conditions d'exercice de ses missions avaient connu une mutation profonde, liée à l'introduction de l'euro en mai 1998 et à son appartenance, dès lors, au réseau des banques centrales de l'Eurosystème, la Banque de France, en 2003, enregistrait le premier résultat déficitaire de son histoire ( 179 millions d'euros). C'est dans ce contexte qu'elle a engagé d'importantes opérations de rationalisation de son patrimoine immobilier, inscrites d'abord dans deux, puis dans trois programmes distincts de cessions.

A ce jour, et donc sur quatre ans, ces ventes ont permis de dégager, au total, plus de 245 millions d'euros de produits.

A. LA MISE EN oeUVRE DE TROIS PROGRAMMES DISTINCTS

Les opérations de cessions immobilières décidées par la Banque de France en 2003, chronologiquement, ont avant tout concerné le parc locatif d'habitation de son domaine privé (ventes intervenues entre 2004 et 2005). Le « Plan d'adaptation de l'implantation territoriale » arrêté la même année par la Banque de France, visant le réseau de ses succursales, s'est trouvé mis en oeuvre dans un deuxième temps (entre 2005 et 2007). En outre, à partir de 2006, la Banque de France a mis en place un programme tendant à rationaliser la situation de ses unités dépourvues de caisse, et débouchant sur de nouvelles cessions (dont les premières ont été réalisées en 2007).

Les cessions immobilières de la Banque de France (2004-2007*)

(en millions d'euros)

Cessions

Produits

17 immeubles locatifs (domaine privé)

89,7

79 succursales (domaine public)

dont ventes aux collectivités territoriales (31 immeubles)

dont ventes à l'Etat ou ses établissements publics (4 immeubles)

- dont vente à des investisseurs privés (44 immeubles)

151

31,32

4,38

116,3

3 unités sans caisse (domaine public)

4,8

Total

245,5

* Opérations réalisées entre 2004 et 2007 et opérations engagées avant 2008 restant en cours de finalisation. Ces dernières devraient représenter, au total, 3,65 millions d'euros.

Source : Banque de France

1. La cession d'immeubles locatifs (2004-2005)

En ce qui concerne ses immeubles locatifs, la Banque de France a procédé en 2004 et 2005 à des ventes « en blocs », et non par appartements, pour des raisons de rapidité, les immeubles étant occupés. Il a été décidé de vendre des immeubles de haut « standing », en excluant de l'opération les immeubles servant à loger du personnel de la Banque de France5(*) et ceux qui se trouvent à proximité de succursales.

En principe, la Banque de France a suivi une procédure d'appels d'offres, organisés par ses notaires habituels avec l'assistance de cabinets immobiliers. Par exception, la vente s'est conclue de gré à gré pour trois immeubles acquis par la Ville de Paris, par l'intermédiaire de l'Office public d'aménagement et de construction (OPAC).

Le bilan de ces cessions s'établit comme suit :

- au total, 17 immeubles ont été vendus : 3 groupes d'immeubles à Paris (dans les VIIe, Xe et XVIarrondissements), totalisant 11 immeubles, ainsi que 2 immeubles à Bordeaux et 4 immeubles au Havre. Ces immeubles représentaient 146 logements, soit 13,2 % du parc locatif d'habitation de la Banque de France, et correspondaient à 119 baux consentis par celle-ci (27 logements étant vacants) ;

le produit global des ventes s'est élevé à 89,7 millions d'euros (29,7 millions d'euros en 2004, 60 millions d'euros en 2005).

2. La cession de succursales, dans le cadre du « Plan d'adaptation de l'implantation territoriale » (2004-2007)

La Banque de France, dans le cadre de son « Plan d'adaptation de l'implantation territoriale » (PAIT) de 2003, a estimé que, sur un total de 211 implantations, 83 succursales6(*) devaient être fermées. Ces fermetures ont été réalisées, en trois « vagues » successives : septembre 2004, juillet 2005 et juillet 2006. De la sorte, depuis le 1er juillet 2006, le réseau de la Banque de France est constitué de 96 succursales (dont seules 68 sont dotées d'une caisse7(*)), à raison d'une succursale par département métropolitain8(*). Il comprend en outre 32 unités « infra-départementales »9(*), soit au total 128 unités.

Dans un rapport particulier consacré à la Banque de France, rendu public en mars 2005, la Cour des comptes avait recommandé que les immeubles d'exploitation devenus vacants à l'issue de la mise en oeuvre du PAIT soient cédés. Cependant, la Banque de France n'a, à ce jour, procédé à la vente que de 79 immeubles correspondant à des succursales fermées. En effet :

- d'une part, la succursale de Paris-Louvre étant située dans les locaux du siège de la Banque de France, sa fermeture n'a pas libéré de bâtiment spécifique ;

- d'autre part, la Banque de France a souhaité conserver l'immeuble de son ancienne succursale de Vincennes, pour y installer certains services centraux ;

- enfin, aucune position n'a encore été arrêtée sur le devenir des bâtiments qui abritaient les anciennes succursales d'Asnières-sur-Seine et de Paris-Malesherbes.

Les cessions ont été réalisées, par priorité, en faveur de collectivités publiques.

a) Les cessions à des collectivités publiques

Aux termes du « Contrat de service public » conclu entre la Banque de France et l'Etat, dans son état en vigueur jusqu'à la fin de l'année 2006, un droit de préférence pour l'acquisition des immeubles des succursales fermées était réservé aux collectivités territoriales. En application de cette clause, une procédure de « demande d'intention » aux collectivités a été organisée, par le canal des préfets.

A la fin du mois de juin 2007, 31 collectivités territoriales avaient acquis une ancienne succursale, pour un total de 31,32 millions d'euros :

- 26 communes (dont une par préemption, dans le cadre d'un appel d'offres : cf. ci-après) ;

- 4 communautés de communes ou d'agglomération (dont une communauté d'agglomération par préemption, dans le cadre d'un appel d'offres : cf. ci-après) ;

- 1 conseil général.

Par ailleurs, l'Etat a acheté trois succursales, pour un total de 3,38 millions d'euros :

- deux immeubles affectés au ministère de la justice (un immeuble en 2005 pour 0,45 million d'euros, et un immeuble dont la vente reste à finaliser en 2008 pour 1 million d'euros) ;

- un immeuble affecté au ministère de l'intérieur, en 2007, pour 0,93 million d'euros.

Enfin, l'agence de l'eau Seine-Normandie, soit un établissement public de l'Etat, a acquis en 2005 une succursale, pour 1 million d'euros.

Le produit total des ventes à des investisseurs publics s'élève ainsi à 34,7 millions d'euros.

b) Les cessions à des investisseurs privés

Les immeubles d'anciennes succursales pour lesquels les collectivités territoriales ne se sont pas portées acquéreuses ont été mis en vente par la voie de deux appels d'offres, avec allotissements (organisés par régions) en vue d'assurer la cession effective de tous les immeubles.

Le premier appel d'offres, lancé en 2005, a concerné 35 immeubles répartis en 5 lots (la succursale de Cannes constituant à elle seule un lot). Sur 46 offres indicatives reçues, 13 ont été retenues par la Banque de France ; 10 offres fermes ont été formulées, dont 2 pour l'ensemble des 5 lots (sur les 8 offres partielles, 4 visaient la succursale de Cannes). Sur le critère du meilleur prix, le groupe Carlyle a été retenu pour 4 lots (correspondant au total à 34 immeubles), le groupe Barrière pour le cinquième lot (constitué par la succursale de Cannes). L'opération a débouché sur un produit global de 89 millions d'euros, dont 28 millions d'euros pour la seule succursale de Cannes.

Le second appel d'offres, lancé en 2006, a visé 11 immeubles répartis en 3 lots. Après 14 offres indicatives reçues par la Banque de France, 5 offres fermes ont été formulées, dont 3 pour l'ensemble des lots. Sur le critère du meilleur prix, trois sociétés ont été, chacune, attributaire d'un lot (Siber, Cofitem-Cofimur, Lafayette Management). Cependant, une commune et une communauté d'agglomération ont exercé le droit de préemption que leur reconnaît le code de l'urbanisme, pour un immeuble chacune, cette intervention représentant un produit global de 3,3 millions d'euros (comptabilisé ci-dessus au titre des investisseurs publics). Hors préemptions, un produit de 27,3 millions d'euros (correspondant à 9 immeubles) a été dégagé par l'opération.

Ainsi, l'ensemble des cessions à des investisseurs privés a réalisé un produit de 116,3 millions d'euros et, au total, les ventes des 79 succursales fermées ont rapporté 151 millions d'euros à la Banque de France.

3. La cession d'unités sans caisse, dans le cadre de la démarche « OLEUS » (depuis 2007)

En ce qui concerne les unités sans caisse10(*) de son réseau, la Banque de France a mis en place, depuis l'automne 2006, une démarche d'optimisation baptisée « OLEUS » (pour « optimisation des locaux d'exploitation des unités sans caisse du réseau »). Il s'agit pour la Banque de France de procéder à un examen systématique de l'opportunité de transférer ses unités sans activité fiduciaire, au sein d'un même territoire, dans des locaux de bureaux mieux adaptés, et de réaliser ainsi, au cas par cas, les arbitrages de patrimoine pertinents (en lien avec les communes et EPCI intéressés, compte tenu de leur droit de préemption). Quelque 31 sites ont été identifiés comme « optimisables » de cette façon, des immeubles pris à bail devant reloger les services se trouvant dans les immeubles cédés.

A ce jour, une opération de ce type a été réalisée à Pontoise, en 2007, entraînant la vente d'un immeuble de la Banque de France à la commune, pour un produit de 2,1 millions d'euros. Quatre autres sites ont d'ores et déjà été désaffectés, déclassés et proposés aux communes concernées : les villes de Quimper et Colmar ont décliné l'offre (un appel d'offres sera donc lancé auprès d'investisseurs privés), mais les villes de Dieppe et de Saint-Quentin se sont portées acquéreuses, pour 0,65 million d'euros et 2 millions d'euros respectivement, les ventes restant encore à finaliser.

Il en résultera, au titre de la démarche « OLEUS », un total de 4,8 millions d'euros de produits de cession.

* 5 Sur l'emploi du parc locatif d'habitation de la Banque de France, cf. infra, III.

* 6 La qualification de « succursale », depuis 1990, s'appliquait à tous les comptoirs et bureaux décentralisés de la Banque de France. Dans la suite du présent rapport, on réserve ce terme aux unités installées dans les chefs-lieux de département.

* 7 Le mot « caisse » désigne l'activité liée à la circulation de la monnaie fiduciaire (stockage, tri, manipulation, collecte et délivrance des billets et pièces) et, à la fois, le local dans lequel sont stockées les espèces constituant un fonds de roulement permanent.

* 8 Pour les collectivités d'outre-mer, l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et l'Institut d'outre-mer (IEOM) gèrent leurs propres implantations, dénommées « agences ».

* 9 Dans le détail : 17 antennes économiques sans caisse, 4 antennes économiques avec caisse, 7 centres de traitement du surendettement et 4 centres de traitement de la monnaie fiduciaire. Sur les différents métiers exercés au sein du réseau de la Banque de France, on pourra se reporter au rapport d'information précité n° 254 (2002-2003).

* 10 Sur le sens du mot « caisse », cf. note supra.