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Retour sur l'économie des dépenses publiques

 

ANNEXE N° 2 - AVERTISSEMENTS DE MÉTHODE

Apprécier le niveau des dépenses publiques paraît être une tâche assez simple compte tenu de la multiplicité des mentions qui en sont faites ici ou là. Pourtant, quand on y regarde de près, cette opération est pleine de difficultés. Se posent tout d'abord des problèmes conceptuels qui peuvent être extrêmement ardus. En outre, le point de vue choisi se révèle souvent décisif quant au jugement qu'on porte sur tout ou partie des dépenses publiques.

1) Contrairement aux apparences, la notion de dépenses publiques se révèle très difficile à définir avec précision.

A priori, cette tâche est simple : les dépenses publiques sont considérées comme les dépenses d'une catégorie particulière d'agents, ceux qui constituent le secteur des administrations publiques, secteur défini par la Comptabilité nationale comme comprenant toutes les unités institutionnelles chargées de mettre en oeuvre les politiques publiques et de réguler la vie économique et sociale :

- qui sont des producteurs non marchands et dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective ;

- dont l'activité principale consiste à redistribuer le revenu et la richesse nationale.

Une caractéristique importante des administrations publiques est que la majeure partie de leurs ressources provient de contributions obligatoires versées par des unités appartenant aux autres secteurs.

En pratique, une unité institutionnelle doit être classée dans le secteur des administrations publiques si elle est à la fois :

- contrôlée par une administration (qui en détermine la politique générale) ;

- et non marchande (ses ventes couvrent moins de 50 % de ses coûts de production).

Le secteur des administrations publiques est, en France, subdivisé en trois sous-secteurs, selon le domaine de compétence, territorial (compétence nationale ou locale) ou social. Chaque sous-secteur est à son tour subdivisé en deux sous-ensembles, selon un critère de compétence générale ou plus spécialisée :

- l'administration publique centrale (APUC) :

- État

- Organismes divers d'administration centrale

- les administrations publiques locales (APUL) :

- Collectivités locales

- Organismes divers d'administration locale (ODAL)

- les administrations de sécurité sociale :

- Régimes d'assurance sociale

- Organismes dépendant des administrations de sécurité sociale (ODASS)

Ainsi, les choses sont apparemment simples : les dépenses publiques sont constituées de toutes les dépenses des unités relevant de ces sous-secteurs.

Cette définition comptable pose pourtant des problèmes considérables et beaucoup trop rarement commentés dès lors qu'on la met en regard d'une conception stricte des dépenses publiques.

Il ne s'agit pas ici d'évoquer les problèmes aussi récurrents que quelque peu techniques de savoir si telle entité doit être considérée comme entrant dans le champ des administrations publiques du fait de sa structure financière. Dans les faits, c'est à partir de cette question - celle du niveau relatif des ressources commerciales des organismes en cause (peut-on estimer qu'elles couvrent ou non la moitié des coûts de production ?) - que, dans le cadre de la procédure de surveillance du Pacte de stabilité et e croissance, la définition des administrations publiques, et donc des dépenses publiques, a suscité des problèmes.

Mais, quand on y regarde de plus près, cette question est secondaire par rapport aux difficultés de principe qui se présentent lorsqu'on souhaite appréhender ce que sont les dépenses publiques.

Fondamentalement, une dépense devient publique quand elle n'est pas décidée par un individu, seul ou en groupe, cas auquel elle est une dépense privée.

La définition sus-mentionnée que donne la Comptabilité nationale du secteur des administrations publiques porte la trace de cette conception puisque les administrations publiques y sont définies par la mise en oeuvre de politiques publiques. Ainsi, les dépenses publiques peuvent être considérées comme tributaires de politiques publiques, autrement dit comme des dépenses engagées dans le cadre de la mise en oeuvre de telles politiques. Dès lors qu'une dépense n'est pas suspendue à une décision publique, elle ne peut être qu'une dépense publique et se trouve classée dans la catégorie des dépenses privées.

On pourrait ainsi considérer qu'il existe une concordance exacte entre la définition de la Comptabilité nationale et une approche de la nature des dépenses publiques, comme tout ce qui échappe aux volontés privées.

Malheureusement, cette concordance est plus apparente que réelle du fait de l'existence de nombreuses dépenses réputées privées effectuées pourtant en application de politiques publiques et des doutes que fait naître dans certains cas l'application du critère de « mise en oeuvre des politiques publiques » et de contrôle par les administrations publiques.

En premier lieu, de nombreux cas où les dépenses sont réputées strictement privées alors qu'elles sont rendues nécessaires - voire obligatoires - par des politiques publiques se présentant à l'esprit. Les politiques publiques se traduisent souvent par des obligations de faire (notamment des obligations de s'assurer) qui nécessitent des engagements financiers. Que ceux-ci soient directement assumés par des personnes privées et ils sont classés en dépenses privées ; qu'ils le soient par l'intermédiaire d'administrations publiques et ils deviennent des dépenses publiques. Solution rien moins que satisfaisante puisque dans les deux cas la dépense procède d'une même obligation correspondant au même processus, à savoir la mise en oeuvre d'une politique publique.

En second lieu, l'application du critère de « dépenses mises en oeuvre dans le cadre de politiques publiques » contrôlées par des administrations publiques pose des problèmes de pertinence. S'agissant de la question du contrôle, le problème est un peu technique puisqu'il se pose principalement pour les dépenses réalisées en contrepartie de fonds de concours. Pour ces dépenses, le contrôle de l'administration dépensière peut apparaître assez théorique puisque les dépenses doivent être inscrites selon la volonté du donateur, qui peut être une personne privée. Dans ce cas, ces dépenses ne devraient pas être considérées comme publiques.

Un peu en lien avec ce problème, il faut surtout évoquer l'incidence problématique de l'application du critère de réalisation de la dépense dans le cadre de politiques publiques. Ce problème se pose particulièrement pour les dépenses d'assurance sociale.

Les administrations de sécurité sociale dont les dépenses sont considérées comme publiques et les régimes privés d'assurance sociale dont les dépenses sont réputées privées ont en commun de relever de l'assurance sociale, c'est-à-dire de couvrir des risques et besoins sociaux, au moyen de cotisations sociales reçues et de prestations sociales versées.

La différence entre eux a un caractère principalement institutionnel :

- les régimes de sécurité sociale ont un caractère obligatoire (en vertu de dispositions légales ou réglementaires) ;

- les pouvoirs publics sont responsables de la gestion de ces unités pour ce qui concerne la fixation ou l'approbation des cotisations ou des prestations.

Enfin, les régimes de sécurité sociale organisés par les pouvoirs publics couvrent la population tout entière ou d'importants sous-groupes de celle-ci.

C'est en raison de ces différences que les dépenses de ces organismes sont traitées différemment.

Ce traitement différencié pose toutefois des problèmes de fond. Au-delà de la question sans doute un peu formelle que pose le conditionnement de l'existence d'une politique publique à l'expression d'une obligation (les politiques publiques pratiquent aussi par incitations, notamment fiscales, et on pourrait reconnaître un caractère mixte aux dépenses effectuées à la suite de la mise en oeuvre de telles incitations), il faut admettre que les dépenses d'assurance sociale, ou plus généralement les dépenses correspondant à la mise en oeuvre de garantie contre la survenance de risques individuels, offrent une certaine unité, surtout quand elles interviennent dans le cadre de systèmes d'assurances collectives où le niveau des cotisations individuelles est délié du risque personnel, principalement dépendant des engagements financiers cumulés du système d'assurance et fixé sans considération de marges de profit.

2) Le recensement des dépenses publiques par la Comptabilité nationale laisse à désirer sur des points qui peuvent avoir une grande importance.

- En premier lieu, l'affectation de prélèvements obligatoires à des entités extérieures aux administrations publiques n'est pas enregistrée en dépenses publiques (pas plus que les dépenses de ces organismes, dès lors que leurs caractéristiques financières les font échapper à la catégorie des administrations publiques). Tel est le cas notamment pour les ressources transférées au budget des Communautés européennes, excepté la « Quatrième ressource »132(*).

- Une autre difficulté, encore plus considérable, résulte des modalités d'enregistrement de certaines dispositions prévoyant la mise en oeuvre de crédits d'impôts ou d'exonérations de prélèvements.

Du point de vue des administrations publiques, il est équivalent de réaliser une dépense après avoir encaissé la recette correspondante ou de renoncer au bénéfice d'une recette. Symétriquement, pour un agent économique, le versement d'une subvention d'égal montant à un impôt acquitté par lui est strictement équivalent à la réduction d'un prélèvement qui lui était auparavant imposé.

En revanche, ces opérations ont des incidences différentes sur les dépenses publiques133(*) telles qu'elles sont recensées par la Comptabilité nationale. En effet, en général, les réductions fiscales ne sont pas enregistrées comme des dépenses publiques. Elles n'impactent le compte des administrations publiques que via leurs effets sur le niveau des recettes publiques et du solde public.

Le cas des crédits d'impôt offre une illustration éclairante des difficultés de mesure qu'engendre un tel choix.

On désigne sous le terme de crédit d'impôt un avantage fiscal concernant une sous-population de contribuables remplissant des conditions particulières. Le crédit d'impôt se traduit par une réduction du montant de l'impôt à payer compte tenu des règles fiscales en vigueur. Le crédit d'impôt peut prendre la forme d'un remboursement (versement effectif) au contribuable ou s'imputer directement sur l'impôt à payer, avec un versement complémentaire au contribuable si le crédit d'impôt dépasse l'impôt à payer dans le cas d'un crédit d'impôt dit récupérable.

L'OCDE et Eurostat considèrent que les crédits d'impôts récupérables viennent en déduction des impôts à payer tant qu'ils sont, contribuable par contribuable, inférieurs à ceux-ci. Ils ne sont comptés en dépenses de l'administration que pour la partie du montant qui est supérieure à l'impôt à payer. Le manuel de statistiques de finances publiques du FMI fait la même recommandation.

Ce choix revient à traiter différemment une même intervention publique, qui a les mêmes conséquences en termes de transferts entre la puissance publique et les autres agents économiques.

Dans certains cas, l'application de ces principes aboutit de plus à une complexité excessive.

Ainsi en va-t-il pour la prime pour l'emploi. La prime pour l'emploi, instaurée à compter de l'année 2001, est calculée en fonction des revenus d'activité du foyer fiscal, du nombre d'heures travaillées et de la composition du foyer, sur la base des déclarations figurant sur le formulaire d'imposition de l'impôt sur le revenu (IR), au sens strict du code général des impôts.

L'application des principes généraux devrait conduire à ce que la prime pour l'emploi soit enregistrée en dépenses dès qu'elle excède la quotité due au titre de l'impôt sur le revenu. Les comptables nationaux en ont décidé autrement.

Le traitement retenu dans les comptes nationaux a donc été le suivant : dès lors qu'elle ne dépasse pas, bénéficiaire par bénéficiaire, le montant de l'IR, augmenté de la CSG et de la CRDS déjà acquittées par le foyer fiscal, la prime pour l'emploi est censée venir en déduction de cette masse globale d'imposition. Seule, la partie de la prime pour l'emploi qui dépasse ce plafond (les contribuables étant considérés individuellement), est traitée par les comptables nationaux en prestations sociales.

Cette solution n'est certes pas sans logique. L'IR est considéré par les comptables nationaux, et assez généralement dans le grand public, comme une partie seulement de l'impôt sur le revenu des ménages, la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) prélevées à la source sur le salaire et sur d'autres revenus des ménages en constituant un autre étage.

Mais l'essentiel est bien que des décisions publiques destinées à modifier l'équilibre financier de leurs bénéficiaires, et qui se traduisent par un coût pour les administrations publiques (coût positif ou coût d'opportunité) ont, selon leurs modalités, des conséquences variables sur le niveau apparent des dépenses publiques.

Dans tous les pays, les régimes fiscaux prévoient des mécanismes exemptant de taxes certaines opérations ou certains redevables à raison de leur situation. Cependant, l'ampleur que prend le recours à ces mécanismes varie beaucoup selon les pays comme il varie dans le temps dans un même pays.

L'appréciation sur l'évolution des dépenses publiques et sur les niveaux comparés de dépenses entre pays est donc singulièrement compliquée par ce choix de méthode.

3) Le croisement de différentes approches statistiques est souvent nécessaire pour appréhender, le plus complètement possible, les dépenses publiques134(*).

Ainsi, l'approche la plus courante qui consiste à rapporter le montant nominal des dépenses publiques à un équivalent en points de produit intérieur brut (PIB) est loin d'être entièrement satisfaisante. Elle présente, certes, avec l'avantage de la simplicité, l'intérêt de fournir une estimation approchée de la part des richesses créées dans une économie qui fait l'objet d'une allocation collective. Cependant, cette présentation statistique n'est pas exempte d'ambiguïtés et de faiblesses :

- l'estimation de la place de l'intervention collective dans une économie par le poids des dépenses publiques dans le PIB est ambiguë à deux titres. D'une part, les dépenses publiques, pouvant être financées par l'emprunt, cette mesure ne saurait être assimilée à un prélèvement direct sur la richesse nationale - assimilation qui est pourtant fréquente. D'autre part, une partie des dépenses publiques - celle qui est nécessaire à la production des biens et services par les administrations publiques - a une contrepartie directe en termes d'évaluation du PIB tandis qu'une autre - les opérations de pure répartition - n'accroît pas directement le PIB, si bien que, plus la composante productive des dépenses publiques est élevée moins le poids des dépenses publiques dans le PIB apparaît important135(*) ;

- avec la mesure des dépenses publiques en points de PIB, un problème de significativité existe du fait de l'éventuelle hétérogénéité des prix des deux grandeurs : ainsi une variation en plus ou en moins du niveau des dépenses publiques en points de PIB peut ne résulter que d'une évolution inégale des prix des deux variables et être sans signification quant à leurs volumes relatifs ; dans les comparaisons internationales de dépenses publiques, cette faiblesse a toutes chances de produite des effets trompeurs puisque les niveaux des prix entre pays sont souvent différenciés ;

- l'image que donne une variation des dépenses publiques en points de PIB d'une période à l'autre, ou d'un pays à l'autre, ne permet pas de saisir la dynamique propre aux dépenses publiques puisqu'elle est influencée par la variation du PIB ; ainsi, face à une même évolution des dépenses publiques, des trajectoires différenciées du PIB donnent des résultats contrastés.

L'interprétation de l'évolution des dépenses publiques peut en être affectée. Des pays dans lesquels les dépenses publiques sont très dynamiques peuvent paraître « maîtriser » leurs dépenses publiques dès lors que le PIB croît au moins aussi vite. Il est possible que cette interprétation soit économiquement fondée, mais il se peut aussi qu'elle ne le soit pas.

Il suffit pour s'en convaincre de considérer l'hypothèse où la croissance économique excède le potentiel de croissance de sorte que la vitesse de celle-ci, doive être considérée comme purement transitoire (et, peut-être, non soutenable). Dans un tel cas, le rythme d'évolution des dépenses publiques peut lui-même être en réalité justiciable d'une même appréciation. Il est donc prudent de toujours considérer le dynamisme absolu des dépenses publiques, en plus de leur variation en points de PIB.

- l'impact des dépenses publiques est très mal appréhendé par leur dénombrement en points de PIB ; ce dernier agrégat présente un caractère très global. Il est ainsi sans lien immédiat avec les variables, expliquant le niveau des dépenses publiques, qui sont très diversifiées elles-mêmes selon la catégorie de dépenses envisagées. L'information donnée par le poids de telle ou telle dépense publique dans le PIB, pauvre en soi, peut par ailleurs être trompeuse. Par exemple, à un niveau relativement élevé de dépenses publiques d'éducation dans le PIB peut correspondre un effort d'éducation par élève comparativement faible. Dans le domaine de la protection sociale, un poids élevé des dépenses des différents volets de l'intervention sociale peut s'accompagner d'un niveau unitaire des dépenses faible ou élevé en fonction du nombre de bénéficiaires ;

- enfin, les statistiques exprimant les dépenses publiques en points de PIB se réfèrent presque systématiquement à des dépenses publiques brutes ; or, à ces dépenses peuvent être appliquées des prélèvements obligatoires qu'il importe de prendre en compte pour estimer des interventions publiques nettes, démarche particulièrement utile quand on procède à des comparaisons internationales puisque les taux de prélèvements obligatoires sont divers d'un pays à l'autre.

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Dans le présent rapport, au prix d'une certaine complexification de la présentation, on s'efforce de diversifier les approches statistiques lorsque l'analyse le commande. Selon votre rapporteur, cet effort mériterait d'être repris systématiquement par les producteurs et les utilisateurs de statistiques relatives aux dépenses publiques afin d'améliorer la significativité des données et la comparabilité des situations nationales.

* 132 Soit la contribution des Etats au budget européen assise sur le niveau de leur PIB.

* 133 Et sur le niveau apparent des prélèvements obligatoires.

* 134 C'est tout particulièrement vrai dans le cas des dépenses de protection sociale, surtout quand on analyse différentes situations nationales.

* 135 En effet, quand on rapporte les dépenses publiques nécessaires à la production du PIB, il y a neutralisation entre le numérateur et le dénominateur.