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Retour sur l'économie des dépenses publiques

 

ANNEXE N° 3 - LA CLASSIFICATION DES DÉPENSES PUBLIQUES PAR LA COMPTABILITÉ NATIONALE

Le panorama des dépenses publiques peut être présenté selon plusieurs critères, qui donnent des points de vue très différents.

Les dépenses publiques trouvent accueil dans des cadres comptables diversifiés : la comptabilité budgétaire pour les dépenses de l'État et des collectivités territoriales ; la comptabilité publique ; le cadre des comptes de la sécurité sociale et la Comptabilité nationale.

Seule cette dernière donne une vision d'ensemble des dépenses publiques. Pourtant, elle le fait dans des conditions qui ne sont pas toujours satisfaisantes ou qui, en tout cas, peuvent être débattues. Des enrichissements de l'information donnée par la Comptabilité nationale sont souhaitables comme le précise le présent rapport. Certaines sont d'ailleurs en cours.

- Dans les cadres de la Comptabilité nationale, les dépenses des administrations publiques sont traitées, pour l'essentiel, comme les dépenses de n'importe quel autre agent, c'est-à-dire en fonction de la contrepartie de la dépense : formation brute de capital fixe - autrement dit, investissement - quand le bien acquis est durable, consommation lorsque l'achat, ou la rémunération, doit être renouvelé régulièrement, transferts quand il n'y a pas de contrepartie immédiate, opérations financières lorsque l'actif net des administrations publiques est concerné...

LA NOMENCLATURE DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
EN COMPTABILITÉ NATIONALE

Le classement des dépenses publiques effectué par la Comptabilité nationale repose sur une analyse des emplois des administrations publiques nécessaires à leur production :

- les consommations intermédiaires représentent la valeur des biens, autres que durables, et des services consommés au cours de la période dans le processus courant de production ;

- les traitements et salaires sont les rémunérations brutes du travail versées par les administrations publiques ;

- les intérêts constituent la charge courante de l'endettement public (hors remboursement de la dette) ;

- les subventions sont les sommes versées à des unités extérieures pour couvrir leurs besoins d'exploitation ;

- les allocations sociales sont les transferts sociaux versés par les administrations publiques ;

- les « transferts en capital » regroupent les aides à l'investissement qu'elles soient affectées ou non ;

- les investissements sont la contrepartie des dépenses nécessaires à l'acquisition de biens durables (non consommés au cours de la période) ;

- le poste « Autres » est un poste d'ajustement.

Cette classification est adaptée à l'analyse différenciée des choix de fonctions des administrations publiques, d'un côté de production des biens et services publics, de l'autre de distribution de ressources aux autres agents.

1) Cette classification, qui a ses justifications, n'est pas pleinement adaptée aux particularités des interventions publiques.

Alors que pour les agents privés la production est essentiellement destinée à se procurer des ressources, dont l'emploi sert à rémunérer les facteurs de production (travail, capital), pour les administrations publiques, outre que certains de leurs emplois (les transferts monétaires) sont déliés de toute production intermédiaire, la production vise essentiellement à mettre des ressources à disposition des usagers ou administrés (et non à en dégager).

Du fait de cette différence fondamentale, l'application des solutions de la Comptabilité nationale, pertinentes pour décrire les problèmes économiques que rencontrent les agents privés, pose un problème de lisibilité et de pertinence quand il s'agit de restituer les activités des administrations publiques.

En particulier, on traite des dépenses dont l'objectif est d'augmenter le capital de la Nation comme des dépenses de consommation, au motif qu'elles ne servent pas à l'acquisition de biens durables par les administrations publiques. Ce faisant, on oublie que, par ces dépenses, les administrations publiques produisent - ou veulent produire - des biens ce cette nature.

2) Elle ne permet pas d'identifier aisément les champs de l'intervention publique, ce qui est pourtant essentiel, puisqu'un des débats fondamentaux qui la concerne consiste à délimiter les domaines dans lesquels on peut recommander qu'elle se déploie.

L'appréciation de la nature et de l'impact économiques des dépenses publiques en est considérablement brouillée.

On ne différencie pas ce qui, dans la masse des dépenses publiques, relève de l'assurance, de la solidarité, ou de la production des biens et services, même si la distinction présentée par la Comptabilité nationale entre transferts et autres dépenses éclaire un peu cette analyse.

En bref, on ne voit pas très clair dans les domaines que les dépenses publiques irriguent et, du coup, la question de la justification de l'intervention publique soit n'est pas posée, soit est insoluble.

Dans cette perspective, on recourt souvent dans le présent rapport à une nomenclature qui a pour ambition de retracer les différentes allocations fonctionnelles de la dépense publique, la nomenclature COFOG.

3) La nomenclature de classement fonctionnel des administrations publiques (CFAP ou COFOG)

Cette dernière initiative peut être considérée comme particulièrement louable puisqu'elle permet d'espérer, pour l'avenir, une meilleure appréciation de la dimension économique des dépenses publiques.

Elle n'a pas encore reçu tous ses prolongements, au moment où est publié le présent rapport.

Les dépenses publiques sont classées par fonction dans le cadre d'une nomenclature internationale préparée par l'OCDE et adoptée dans le cadre des Nations Unies : la nomenclature COFOG (Classification of the functions of Government). Il existe deux niveaux de nomenclature :

- les dépenses publiques sont réparties entre dix fonctions qui correspondent aux objectifs socioéconomiques que les administrations publiques s'efforcent d'atteindre ;

chaque fonction est elle-même subdivisée en plusieurs sous-fonctions.

1

Administration générale

1.1

Pouvoirs publics

1.2

Aide économique internationale

1.3

Services généraux

1.4

Recherche fondamentale

1.5

Recherche - développement

1.6

Autres

1.7

Dette publique

1.8

Transferts entre administrations publiques

2

Défense

2.1

Militaire

2.2

Civile

2.3

Aide militaire internationale

2.4

Recherche - développement

2.5

Autres

3

Ordre public et sécurité

3.1

Police

3.2

Services d'incendie

3.3

Justice

3.4

Prison

3.5

Recherche - développement

3.6

Autres

4

Affaires économiques

4.1

Affaires générales

4.2

Agriculture

4.3

Énergie

4.4

Industrie

4.5

Transport

4.6

Communication

4.7

Autres industries

4.8

Recherche - développement

4.9

Autres

5

Environnement

5.1

Déchets

5.2

Eau

5.3

Nuisances

5.4

Biodiversité et paysages

5.5

Recherche - développement

5.6

Autres

6

Logement et Équipements collectifs

6.1

Logement

6.2

Urbanisme

6.3

Adduction d'eau

6.4

Éclairage public

6.5

Recherche - développement

6.6

Autres

7

Santé

7.1

Médicaments et équipements

7.2

Services ambulanciers

7.3

Hôpitaux

7.4

Services de Santé publique

7.5

Recherche de Santé publique

7.6

Autres

8

Loisirs et culture

8.1

Loisirs et sports

8.2

Services culturels

8.3

Communication

8.4

Cultes

8.5

Recherche - développement

8.6

Autres

9

Éducation

9.1

Pré-Primaire et Primaire

9.2

Secondaire

9.3

Post-Secondaire

9.4

Supérieur

9.5

Éducation générale

9.6

Subventions

9.7

Recherche - développement

9.8

Autres

10

Protection sociale

10.1

Handicap

10.2

Pensions

10.3

Reversions

10.4

Famille et enfance

10.5

Chômage

10.6

Logement social

10.7

Exclusion

10.8

Recherche - développement

10.9

Autres