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Le système fiscal français à l'épreuve de la crise

 

N° 75

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 novembre 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les prélèvements obligatoires et leur évolution,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

INTRODUCTION

L'Histoire montre que les crises, parce qu'elles participent du « processus de destruction créatrice », inhérent au capitalisme lui-même, sont l'occasion d'un assainissement des marchés, in fine favorable en dépit des difficultés du moment.

La crise actuelle n'échappera pas à la règle. L'éclatement de la bulle financière pourrait bien déboucher sur une nouvelle configuration du paysage économique mondial, tel qu'il résulte de quinze années de globalisation triomphante.

L'ordre financier international apparaît suffisamment ébranlé pour qu'il faille se demander si les règles du jeu économique ne vont pas changer.

On assiste bien au retour de l'Etat sur le plan national et des Etats sur le plan international. Les instances politiques reprennent un pouvoir qu'elles avaient trop vite abandonné aux « forces aveugles » du marché. Le règne du « tout marché » prôné par les pays anglo-saxons, pourrait au moins temporairement laisser la place à un libéralisme, sinon « organisé » à la française, du moins bien tempéré sur le modèle de celui très répandu en Europe continentale.

La fiscalité ne devrait pas rester à l'écart de ce processus de remise à plat et sans doute, aussi, de remise en cause d'un certain nombre d'idées reçues. Pour autant, il ne faudrait pas surréagir à l'actualité, il est vrai inquiétante, et croire que le retour de l'interventionnisme va nécessairement déboucher sur une réhabilitation de l'impôt en lui-même.

Cependant, la secousse est telle qu'on a des raisons de croire qu'elle fera évoluer le modèle actuel du capitalisme vers moins de marché et plus d'Etat et, notamment, moins de laisser-faire en matière de rémunération.

Qu'en sera-t-il de la concurrence fiscale dans ce nouveau contexte ? Va-t-elle se poursuivre comme exacerbée par la crise ou, au contraire, s'atténuer, au nom du retour de la régulation ?

Ce qu'il faut bien considérer à ce stade, comme la faillite de la globalisation financière, « redonne la main » aux instances politiques qui, parce qu'elles ont dû intervenir ensemble pour sauver le système, sont en mesure d'imposer leur loi, notamment en matière de répartition des revenus.

D'où l'importance du présent débat qui, au-delà de son caractère statutaire en application du troisième alinéa de l'article 52 de la LOLF, prend cette année une dimension particulière, du fait du contexte économique.

- Un débat doublement consolidé : Etat, sécurité sociale, administrations locales/recettes et dépenses pluriannuelles

Non seulement, il s'agit d'un débat consolidé, Etat/sécurité sociale, pour lequel le Parlement dispose désormais d'un interlocuteur unique en la personne du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, mais encore d'un débat couplé à la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques, dont le principe a été introduit lors de la dernière révision constitutionnelle.

On ne le répètera sans doute jamais assez : le niveau de prélèvements obligatoires d'un pays est déterminé avant tout par le montant des dépenses qui sont prises en charge par les administrations publiques qu'il s'agisse de l'Etat, de la sécurité sociale ou des collectivités territoriales. En conséquence, il n'est pas possible de réduire durablement la part du PIB absorbée par les prélèvements obligatoires sans baisse de celle des dépenses publiques au sein du PIB. Plus les prélèvements obligatoires sont élevés, plus ils doivent être justifiés par la fourniture de biens et services publics qui améliorent le bien-être des citoyens ou augmentent le potentiel d'offre de l'appareil de production.

Il est donc important de pouvoir juger, globalement et dans une perspective pluriannuelle, de l'efficacité du couple prélèvements/dépenses. C'est leur interdépendance qui explique que le projet de loi de programmation des finances publiques comporte des mesures de gouvernance relatives aux allègements de recettes fiscales et sociales et en particulier aux niches fiscales, dont l'objectif est certes d'assurer le respect du principe d'égalité devant l'impôt mais aussi de sécuriser le niveau des recettes et d'imposer que les réaménagements fiscaux soient un jeu à somme nulle.

- Pendant la crise les réformes doivent continuer

Indépendamment des obligations du Traité de Maastricht, qui en situation de crise systémique ont tendance à passer au second plan, il est clair que la pression sur les comptes publics va s'accroitre dans les prochains mois, ce qui rend les réformes à la fois plus nécessaires et plus difficiles.

D'abord parce que, les plans de sauvetage des secteurs bancaires pourraient s'accompagner d'un endettement public supplémentaire non négligeable avec des conséquences en termes de charge de la dette ou de gonflement des engagements « hors-bilan » des administrations publiques.

Ensuite, parce que la tendance passée à une croissance des prélèvements obligatoires plus rapide que le PIB devrait sans doute s'inverser, au détriment de nos recettes publiques, qui se trouvent donc fragilisées au moment où beaucoup anticipent, en raison de la crise financière, un brusque ralentissement conjoncturel.

Le cumul des effets d'une croissance faible et de la crise financière va avoir un impact quantitatif mais probablement aussi qualitatif sur notre régime de prélèvements obligatoires et sur les orientations de notre politique fiscale.

Dans une conjoncture aussi mouvante, il convient donc plus de chercher à repérer des constantes, à pointer des choix fondamentaux ou à identifier des difficultés qu'à tracer des orientations définitives que l'évolution du modèle libéral peut rendre caduques dans les prochains mois.

Le processus de revue générale des prélèvements obligatoires (RGPO) que le gouvernement a engagé à la demande du Président de la République, ne peut que favoriser cette nécessaire réflexion d'ensemble. Ce travail, amorcé sous la direction de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, fait écho à celui largement médiatisé effectué pour les dépenses par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et rapporteur général de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Les premières réflexions du gouvernement, rassemblées dans un petit livret intitulé Document d'orientation sur les évolutions des politiques fiscales1(*) se présentent opportunément comme un état des lieux et une démarche largement exploratoire. « Ce document n'a pas pour ambition d'établir une vision unique et conclusive sur l'architecture du système de prélèvements obligatoires en France. Il n'a pas davantage pour vocation de tracer unilatéralement ses perspectives d'évolution. Il vise à favoriser la construction, sur la législature, d'une stratégie fiscale lisible et cohérente, en prenant naturellement en compte l'important effort de restructuration de nos prélèvements déjà entrepris, en particulier dans le cadre de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Il met l'accent sur l'incidence de la fiscalité sur l'attractivité du territoire et la compétitivité des entreprises française  ».

Cette citation témoigne de l'ouverture de la démarche gouvernementale et en même temps d'orientations générales de la politique fiscale, dont on ne peut s'empêcher de se demander si elles doivent être maintenues ou ajustées au vu des circonstances actuelles et, en particulier, de l'éventualité d'une nette récession dans les principaux pays de l'OCDE.

La conviction de votre rapporteur général est qu'en l'état actuel des choses, il n'y a sans doute pas lieu de remettre en cause les éléments de diagnostic et les axes de la politique fiscale esquissés dans le document du gouvernement. On peut toutefois s'interroger sur tel ou tel d'entre eux ainsi que sur le calendrier de mise en oeuvre de certaines mesures, qui pourrait, selon les cas, être accéléré ou ralenti en fonction des besoins.

Confiant dans la capacité de notre pays à réagir, votre rapporteur général ne doute pas que notre pays saura trouver en lui-même la force de faire face à la crise de la fiscalité française pour aboutir à une véritable fiscalité de crise, adaptée à un environnement fiscal qui demeurera en tout état de cause concurrentiel.

I. LA PERSPECTIVE D'UN RETOURNEMENT DE TENDANCE EN MATIÈRE DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Bien que votre commission des finances s'accorde avec le gouvernement lorsqu'il affirme dans le document précité que le taux de prélèvements obligatoires ne peut « tenir lieu d'outil de pilotage des finances publiques ou d'indicateur de suivi annuel des réformes fiscales », eu égard au caractère relatif de la notion, elle n'en estime pas moins que les tendances à long terme restent significatives.

A. LA CROISSANCE DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES SUR LA LONGUE PÉRIODE

1. Une forte augmentation à peu près contenue depuis 1985

Le taux de prélèvements obligatoires est passé de 30,6 % du PIB en 1960 à 43,3 % du PIB en 2007.

Il s'est à peu près stabilisé depuis 1985, autour de 43 points de PIB, comme l'indique le graphique ci-après.

Le taux de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

Sources : Insee, projet de loi de programmation des finances publiques

2. La France dans le peloton de tête en Europe en termes de prélèvements obligatoires

Il faut certes relativiser la signification du taux de prélèvements obligatoires. D'abord, parce que la comparabilité des taux dépend en partie de certaines caractéristiques institutionnelles propres à chaque pays2(*) ; ensuite, parce que d'une année sur l'autre, sa variation dépend en grande partie de la tendance spontanée des prélèvements obligatoires à augmenter plus ou moins rapidement que le PIB.

Force est cependant de constater que la France se caractérise par un taux de prélèvements obligatoires sensiblement plus élevé que celui de ses principaux partenaires, puisqu'il était de 44,1 points de PIB en 2005, contre une moyenne de l'ordre de 40 points de PIB dans l'Union européenne à 15.

Les prélèvements obligatoires des principaux pays membres de l'OCDE

(en points de PIB)

(1) Le taux de prélèvements obligatoires de la France est ici cohérent avec les données concernant les autres pays, l'OCDE ayant conservé une présentation en ancienne comptabilité nationale des taux de prélèvements obligatoires nationaux. En nouvelle comptabilité nationale, base 2000, le taux de prélèvements obligatoires de la France en 2005 s'élève à 44 % du PIB.

(2) Moyenne non pondérée.

Source : statistiques des recettes publiques des pays membres de l'OCDE 1965-2006

Sur la longue période, la France voit l'écart s'accroître avec les autres grands pays : ainsi les taux de prélèvements obligatoires du Royaume-Uni et de l'Allemagne s'établissaient au même niveau que le taux de prélèvements obligatoires de la France il y a 40 ans, soit environ 35 points de PIB, et sont demeurés à peu près stables depuis.

Le niveau des prélèvements obligatoires est largement déterminé par celui des dépenses publiques. En France, les dépenses publiques représentaient 40,3 % du produit intérieur brut (PIB) en 1970. Elles ont atteint 52,4 % du PIB en 2007.

La part des dépenses publiques dans le PIB

(en points de PIB)

Source : Eurostat

Cet alourdissement des prélèvements obligatoires s'explique essentiellement par le financement des administrations de sécurité sociale, comme l'indique le tableau ci-après.

L'évolution des prélèvements obligatoires des différentes catégories d'administrations publiques

(en points de PIB)

 

1960

1970

1980

1990

2000

2005

2006

2007

Les administrations publiques centrales

19,0

19,2

18,8

17,2

17,2

16,9

16,0

15,3

- l'Etat

N. D.

N. D.

18,6

16,9

16,5

16,1

15,1

14,4

- impôts

N. D.

N. D.

18,4

16,5

16,2

15,7

14,6

13,9

- cotisations sociales

N. D.

N. D.

0,2

0,3

0,4

0,3

0,5

0,5

- les ODAC

N. D.

N. D.

0,2

0,3

0,7

0,9

0,9

1,0

Les administrations publiques locales

3,0

2,1

3,4

4,8

5,2

5,5

5,6

5,7

Les administrations de sécurité sociale

8,7

12,6

17,3

18,7

21,1

20,9

22,0

22,0

- Impôts

0,0

0,0

0,4

0,7

5,6

5,1

6,3

6,3

- Cotisations sociales

8,7

12,6

17,0

18,1

15,6

15,8

15,7

15,6

Les institutions de l'Union européenne

0,0

0,0

0,6

0,9

0,6

0,3

0,3

0,3

Ensemble

30,6

33,9

40,1

41,6

44,1

43,6

43,9

43,3

Source : Insee

* 1 Document d'orientation sur les évolutions de la politique fiscale. Ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, juillet 2008.

* 2 Rapport d'information n° 41 (2006-2007) de votre rapporteur général.