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La vidéosurveillance : pour un nouvel encadrement juridique

 

C. L'ESSOR DE LA VIDEOSURVEILLANCE

Après une phase de démarrage de la vidéosurveillance relativement lente, en raison notamment des craintes de l'opinion quant au respect des libertés individuelles et de la vie privée, on assiste à un basculement avec l'émergence d'une demande forte en faveur de la vidéosurveillance. Certains élus se trouvent même en retrait par rapport aux demandes de la population. Cet essor de la vidéosurveillance est accéléré par la nouvelle stratégie de l'Etat qui s'était tenu en retrait jusqu'en 2007.

1. Des estimations approximatives

Selon M. Philippe Melchior, responsable du Comité de pilotage stratégique de la vidéosurveillance et auteur de plusieurs rapports sur ce thème pour le compte du ministère de l'intérieur, environ 350.000 caméras ont fait l'objet d'une autorisation conformément à l'article 10 de la LOPS du 21 janvier 1995. Il s'agit uniquement des caméras sur la voie publique ou dans les lieux ouverts au public. On notera que selon le ministère de l'intérieur, le nombre de caméras autorisées s'élevait à 396.000 à la fin de l'année 2007.

Elles se répartissent approximativement de la façon suivante :

- 80 % dans des établissements privés recevant du public ;

- 14 % dans les transports ;

- 6 % (20.000 caméras environ) sur la voie publique.

Ces données sont toutefois à prendre avec précaution. Certains systèmes sont sans doute installés sans autorisation et peuvent faire l'objet de régularisation a posteriori. En sens contraire, des autorisations sont accordées, mais les caméras ne sont pas nécessairement installées.

S'agissant des 20.000 caméras autorisées sur la voie publique, il a jugé le nombre de 12.000 installées plus proche de la réalité.

2. Une hausse importante du nombre de systèmes autorisés, en particulier sur la voie publique

On observe une accélération du déploiement de la vidéosurveillance depuis plusieurs années.

Évolution du nombre d'autorisations délivrées en application de la loi du 21 janvier 1995

 

1997-1998

1999

2000

2001

2002

Nombre d'autorisations délivrées

34.269*
dont 4.985 nouveaux systèmes

4.681
(- 6 %)

3.607
(- 23 %)

4.511
(+ 25 %)

4.977
(+ 10 %)

* période de régularisation des systèmes installés antérieurement à l'entrée en vigueur de la réglementation

 

2003

2004

2005

2006

2007

Nombre d'autorisations délivrées

5. 798
(+ 16,5 %)

6.216
(+7 %)

7.085
(+14 %)

9.283
(+30 %)

9.762
(+5,2 %)

Dont autorisations nouvelles

4.657

4.932
(+6 %)

5.882
(+20 %)

6.987
(+17 %)

6.273

Dont autorisations pour des modifications de systèmes existants

1.141

1.284

1.203

2.296

3.489

Source : Ministère de l'intérieur

Cette croissance de la vidéosurveillance dans les espaces publics n'est toutefois pas homogène.

Ces dernières années, les systèmes visionnant la voie publique croissent en effet plus vite.

En 2006, sur 9.283 autorisations délivrées, 8.763 concernaient des systèmes installés dans des lieux ou établissements ouverts au public contre 520 pour des systèmes visionnant la voie publique.

En 2007, sur 9.772 autorisations, 8.395 concernaient des systèmes installés dans des lieux ou établissements ouverts au public contre 1.336 pour des systèmes visionnant la voie publique, dont 756 pour l'installation de nouveaux systèmes. Cette année-là, 14 % des autorisations ont porté sur des systèmes visionnant la voie publique alors que seulement 6 % du stock de caméras déjà installées le sont sur la voie publique.

Les collectivités territoriales, et les communes en particulier, sont les premiers responsables de cette tendance. Selon le ministère de l'intérieur, le nombre de communes ayant recours à la vidéosurveillance, toutes finalités confondues, pour filmer des espaces publics est évalué à 1.522 à la fin 2007 contre 1.142 en 2006 et 812 en 2005.

M. Guy Parayre a indiqué qu'en zone gendarmerie, 325 communes en étaient dotées pour un total de 2.675 caméras.

Enfin, on relèvera que la généralisation des systèmes numériques et la réduction du coût de la conservation des images font que la quasi-totalité des systèmes autorisés permettent une conservation des images d'une durée comprise entre trois et trente jours. Seuls 3 % des systèmes visionnant la voie publique et 5 % des systèmes installés dans lieux et établissements offrent une durée de conservation des images inférieure à 72 heures.

Vos rapporteurs attirent l'attention sur le fait que ces chiffres ne rendent compte que de la vidéosurveillance dans les espaces publics. Ils n'incluent pas les caméras qui n'ont pas à être autorisés, car se trouvant dans des lieux non ouverts au public (domicile, locaux professionnels...). M. Philippe Melchior les a estimées à environ un million.

3. Un marché économique important avec de nouveaux acteurs

Si l'on se réfère à l'Atlas 2008 de la sécurité, panorama économique du marché de la sécurité, la vidéosurveillance en France aurait représenté 4,1 % du marché de la sécurité en 2006. Toutefois, il s'agirait de l'un des secteurs les plus dynamiques du marché sur la période récente. Environ 200 entreprises se partageraient un chiffre d'affaires de 750 millions d'euros en progression annuelle de plus de 10 %.

Dans son rapport sur la vidéoprotection14(*), l'Institut national des hautes études de sécurité estime qu' « il s'agit d'un secteur relativement instable marqué par un important éclatement en une multitude de petites entreprises mais connaissant un processus de concentration et de hausse de la pénétration étrangère ». Il ajoute que « l'impact de la manne de la commande publique sur ce secteur est à ce jour difficilement mesurable, néanmoins en choisissant comme interlocuteurs privilégiés la dizaine de grandes entreprises dominant actuellement le marché, l'Etat renforce leurs positions internes et en fait des acteurs-clés dans la conception des normes », ce qui ne serait pas sans conséquence sur le renchérissement des coûts, ces entreprises investissant beaucoup en recherche et développement et proposant des solutions plus complexes là où de petits opérateurs proposent des solutions plus opérationnelles et moins chères.

En outre, vos co-rapporteurs soulignent qu'à côté de ces entreprises spécialisées, les opérateurs de télécommunication classiques comme Orange commencent à entrer sur ce marché, profitant de la convergence des contenus sur le réseau IP (voir I. B. 1) ci-dessus).

Associés aux entreprises spécialisées, ils prennent en charge les coûts d'investissement et de mise à niveau, en contrepartie d'un abonnement par mois et par caméra.

4. Des finalités nouvelles

La loi du 21 janvier 1995 énumère limitativement les finalités pouvant justifier l'installation de caméras de vidéosurveillance.

Ainsi, sur la voie publique, les autorités publiques compétentes peuvent demander l'autorisation d'installer un système de vidéosurveillance aux fins d'assurer :

- la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords ;

- la sauvegarde des installations utiles à la défense nationale ;

- la régulation du trafic routier ;

- la constatation des infractions aux règles de la circulation ;

- la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol ;

- la prévention d'actes de terrorisme.

Les autres personnes morales peuvent également installer des caméras sur la voie publique pour la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations dans les lieux susceptibles d'être exposés à des actes de terrorisme.

Dans les lieux et établissements ouverts au public, l'installation est possible pour assurer la sécurité des personnes et des biens lorsque ces lieux et établissements sont particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol ou sont susceptibles d'être exposés à des actes de terrorisme.

Toutefois, comme le relève la CNIL, on constate une diversification des usages et des finalités de la vidéosurveillance, en dehors du cadre légal.

M. Alain Bauer, président de la commission nationale de la vidéosurveillance, a ainsi souligné la non prise en compte par la législation de certains usages comme la sécurité des clients -hors délinquance- ou l'exploitation d'un service. Il a rappelé que la RATP avait installé les premières caméras sur les quais pour permettre au conducteur de s'assurer qu'aucun passager n'était bloqué entre les portes des wagons. La gestion des files d'attente dans les parcs d'attraction est un autre exemple d'utilisation en dehors des finalités prévues par la loi.

Parmi les autres finalités, la CNIL cite :

- l'utilisation de la vidéosurveillance embarquée dans les véhicules pour la formation des conducteurs de bus ou comme preuve en cas d'accident entre deux véhicules ;

- l'installation de « webcams » par des municipalités sur des sites touristiques ;

- le « vidéoscanning » dans les grandes surfaces qui associe les images des passages en caisse (visionnage des actions de la caissière) et les journaux de caisse. Une telle application constitue une interconnexion de la vidéosurveillance avec le traitement automatisé du logiciel de caisse et est donc susceptible de relever de la compétence de la CNIL ;

- l'enregistrement visuel d'enchères publiques à des fins de preuve de l'adjudication.

M. Philippe Melchior a indiqué à vos rapporteurs que l'exemple du système de vidéosurveillance de voie publique à Strasbourg montrait que seulement un tiers des alertes était destiné à la police municipale ou à la police nationale, les deux tiers intéressant d'autres services (voirie, propreté, pompiers, SAMU...). Les collectivités territoriales ont une interprétation large des finalités de la vidéosurveillance.

M. Sébastien Roché, chercheur au CNRS, estime ainsi qu'« en une dizaine d'années, la vidéosurveillance est devenue « bonne à tout faire » en matière de gestion de l'espace urbain »15(*).

A cette diversification des usages publics répond une diversification des usages dans les espaces non ouverts au public, donc hors champ de la LOPS du 21 janvier 1995.

5. Des projets de plus en plus intégrés et globaux : l'exemple de la communauté d'agglomération de la vallée de Montmorency

L'essor de la vidéosurveillance s'accompagne d'une professionnalisation de son déploiement. A un certain amateurisme ou improvisation se substitue de plus en plus une conception très en amont associant de multiples acteurs.

A cet égard, vos co-rapporteurs se sont intéressés au système de vidéosurveillance mis en place par la communauté d'agglomération de la vallée de Montmorency (CAVAM) dans le Val d'Oise (95), qui fut le premier exemple de système intercommunal de vidéosurveillance (huit communes représentant 105.000 habitants).

Selon M. Luc Strehaiano, représentant de l'Association des maires de France et président de la CAVAM, quatre ans de réflexion dans le cadre du conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance ont précédé la mise en oeuvre du projet qui a duré un an. L'accord entre les communes est intervenu le 24 mai 2006.

Ce projet a été mené en partenariat étroit avec la police nationale (deux commissariats). A titre d'illustration, dans chacun des commissariats, les policiers bénéficient non seulement du renvoi d'image mais peuvent également prendre le contrôle des caméras si nécessaire. A moyen terme, les véhicules de la brigade anti-criminalité devraient également bénéficier d'un renvoi d'image par le système GPRS.

En outre, une vraie réflexion a été menée sur les formations des agents chargés du visionnage en temps réel des images.

Opérationnel depuis février 2007, ce système aurait contribué, pour une part qui reste toujours difficile à déterminer, à faire baisser la délinquance de 10 % en 2007 et de 15 à 20 % en mois glissants sur 2008. Sur les six premiers mois de 2008, la vidéosurveillance aurait permis 224 interpellations et 400 interventions.

* 14 « La vidéoprotection : conditions d'efficacité et critères d'évaluation » mai 2008. pages 6 et 7.

* 15 In « Les usages techniques et politiques de la vidéosurveillance : une comparaison entre Lyon, Saint-Etienne et Grenoble », rapport de recherche réalisé pour le compte de l'INHES, décembre 2007.