Pour une réserve de sécurité nationale

Rapport d'information n° 174 (2010-2011) de M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 14 décembre 2010

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• LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT
  
• INTRODUCTION
  
• PREMIÈRE PARTIE LA FRANCE DOIT SE PRÉPARER À DES SCÉNARIOS DE CRISES MAJEURES
  
  • I. LES RISQUES MILITAIRES : LA DÉFENSE DES INTÉRÊTS FRANÇAIS DANS LE MONDE
    
  • II. LES ATTAQUES TERRORISTES : UNE NOUVELLE MENACE POUR LE TERRITOIRE NATIONAL
    
  • III. LA MULTIPLICATION DES CATASTROPHES NATURELLES ET TECHNOLOGIQUES
    
  • IV. LES PANDÉMIES : UNE NOUVELLE FORME DE RISQUE
    
• DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION DES CRISES REPOSE D'ABORD SUR LES FORCES D'ACTIVE DES ARMÉES, DES SERVICES DE SÉCURITÉ ET DE SECOURS
  
  • I. LE RECOURS AUX FORCES D'ACTIVE COMME AUX RÉSERVES S'INSCRIT DANS LES DISPOSITIFS DE GESTION DES CRISES
    
    • A. L'ARCHITECTURE DE LA DIRECTION POLITIQUE ET STRATÉGIQUE DE CRISE A ÉTÉ RÉCEMMENT PRÉCISÉE
      
      • 1. La direction politique et stratégique de crise
        
      • 2. La conduite interministérielle de crise sur le territoire national
        
        • a) L'organisation institutionnelle et la conduite de la crise
          
        • b) Les conditions d'emploi des forces d'active et des réserves sur le territoire national
          
      • 3. La conduite des opérations militaires en dehors du territoire national
        
        • a) Au plan politique, un processus interministériel placé sous l'égide du Président de la République et désormais contrôlé par le Parlement
          
        • b) Au niveau militaire, un commandement opérationnel centralisé, confié au chef d'état-major des armées et exercé par le centre de conduite et de planification des opérations (CPCO)
          
    • B. LA PRÉPARATION DES CRISES S'APPUIE SUR UN EFFORT DE PLANIFICATION EN COURS
      
      • 1. Les plans « pirates »
        
      • 2. Les plans généraux et/ou particuliers de secours aux personnes
        
        • a) Les plans généraux
          
        • b) Les plans spécifiques
          
      • 3. Les activités d'importance vitale
        
  • II. DES FORCES D'ACTIVE DES ARMÉES, DES SERVICES DE SÉCURITÉ ET DE SECOURS CALIBRÉS POUR FAIRE FACE À DES CRISES MAJEURES
    
    • A. LES ARMÉES SONT CALIBRÉES POUR FAIRE FACE À DES CRISES MAJEURES TANT SUR LE TERRITOIRE NATIONAL QUE SUR DES THÉÂTRES EXTÉRIEURS
      
      • 1. Le format des armées permet de faire face à des crises majeures
        
      • 2. Des capacités en alerte suffisante pour répondre immédiatement à des crises majeures
        
    • B. LES FORCES DE POLICE, DE SECURITÉ CIVILE ET DE SECOURS SONT EN MESURE DE GÉRER DES ÉVÉNEMENTS MAJEURS
      
      • 1. Des effectifs de police suffisants pour assurer l'ordre public en liaison avec la gendarmerie
        
      • 2. La police municipale constitue un renfort ponctuel
        
      • 3. La sécurité civile et la protection de la population
        
        • a) Les forces de sécurité civile
          
        • b) Les autres acteurs du secours
          
• TROISIÈME PARTIE : LES FORCES D'ACTIVE DOIVENT CEPENDANT POUVOIR COMPTER SUR LE RENFORT DES RÉSERVES MILITAIRES ET CIVILES
  
  • I. UNE RÉSERVE MILITAIRE PROFONDÉMENT REMANIÉE
    
    • A. DE LA RÉSERVE DE MASSE À LA RÉSERVE D'EMPLOI INTÉGRÉE AUX FORCES D'ACTIVES
      
      • 1. Une mutation profonde
        
        • a) La réserve de masse : un dispositif ancré dans la tradition républicaine
          
        • b) La réserve d'emploi : une conséquence de la professionnalisation des armées
          
      • 2. Une réserve intégrée aux forces actives
        
        • a) Les mobilisables, les disponibles et les réservistes citoyens
          
        • (1) Les mobilisables sous ESR, le coeur de la réserve militaire
          
        • (2) Les disponibles
          
        • b) La réserve citoyenne
          
        • c) Un renfort au coeur des forces actives
          
        • (1) Des militaires à part entière
          
        • (2) Des missions de renfort des forces actives
          
        • (a) Un renfort intérimaire et programmé pour contribuer à la continuité de la mission des forces armées dans des périodes de pic d'activités
          
        • (b) Un apport de compétences et d'expertise dans des spécialités peu communes
          
        • (c) Un relais de l'institution militaire auprès de la société civile
          
        • d) Des institutions spécifiques
          
        • (1) La formation militaire initiale du réserviste
          
        • (2) La fonction de délégué aux réserves
          
        • (3) Un conseil supérieur de la réserve militaire
          
        • (4) Le comité directeur de la réserve militaire
          
        • (5) La Journée Nationale du Réserviste (JNR)
          
        • (6) Les associations de réservistes
          
      • 3. Un engagement volontaire et par nature fragile
        
        • a) Un engagement volontaire
          
        • (1) Le volontariat : force et faiblesse des réserves
          
        • (2) Un renfort qui doit constamment être fidélisé
          
        • (a) S'assurer le bon emploi des réservistes
          
        • (b) L'insuffisante prise en compte des compétences
          
        • (c) Le niveau de rémunération
          
        • (d) La lourdeur de la gestion administrative de la réserve
          
        • (e) L'attribution des grades et de l'avancement
          
        • b) Un engagement peu contraignant
          
        • (1) Un contrat hybride
          
        • (2) Un cadre juridique fondé sur un double volontariat
          
        • (3) Des réservistes discrets voire « clandestins ».
          
        • (4) Les tentatives pour faire des entreprises des partenaires
          
    • B. UN FORMAT CALIBRÉ POUR LA GESTION DE CRISE MAIS UNE MONTÉE EN PUISSANCE FREINÉE PAR LES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES
      
      • 1. Un format formellement établi en fonction d'un scénario de crise
        
        • a) Une montée en puissance rapide
          
        • b) Un niveau d'activité ajusté en fonction des contraintes budgétaires
          
        • c) Une composition qui s'est modifiée avec la fin du service militaire
          
        • (1) Une surreprésentation des officiers en voie de diminution.
          
        • (2) Une augmentation de la part des réservistes issus directement de la société civile qui impose un effort accru de formation et de fidélisation
          
      • 2. Un budget contraint pour un coût global mal évalué
        
        • a) Un budget contraint
          
        • b) Une réserve dont le coût global n'est pas évalué
          
    • C. DES MISSIONS DIFFÉRENTES SELON LES DIFFÉRENTES ARMÉES ET SERVICES
      
      • 1. La réserve de la gendarmerie
        
      • 2. La réserve opérationnelle de l'armée de terre
        
        • a) Missions et spécificités de la réserve de l'armée de terre
          
        • b) Les effectifs de la réserve de l'armée de terre
          
      • 3. La réserve opérationnelle de la marine nationale
        
      • 4. Les réservistes opérationnels de l'armée de l'air
        
      • 5. Service de santé des armées
        
      • 6. Direction Générale pour l'Armement (DGA)
        
      • 7. Service des Essences des Armées (SEA)
        
    • D. UNE RÉSERVE CITOYENNE À LA CROISÉE DES CHEMINS
      
  • II. L'ÉMERGENCE DE RÉSERVES CIVILES
    
    • A. LA RÉSERVE CIVILE DE LA POLICE NATIONALE EN DÉVELOPPEMENT
      
      • 1. Une réserve civile de la police nationale inspirée de celle de la gendarmerie
        
        • a) L'organisation de la réserve civile de la police nationale
          
        • (1) Les missions de la réserve civile de la police nationale
          
        • (2) Une réserve statutaire
          
        • (3) Une réserve contractuelle
          
        • (4) La réserve de la police nationale en passe de s'ouvrir à la société civile, sur le modèle de la réserve opérationnelle militaire
          
        • b) Le statut du réserviste de la police nationale
          
        • (1) La rémunération
          
        • (2) Le réserviste salarié et son entreprise
          
        • (3) Le statut du réserviste au sein de la police nationale
          
        • (4) La protection sociale du réserviste
          
        • c) L'état de la réserve civile de la police nationale
          
        • (1) La montée en puissance relative des effectifs de la réserve de la police nationale
          
        • (2) L'activité de la réserve de la police nationale
          
        • (3) Budget alloué au corps de réserve de la police nationale
          
      • 2. Un service volontaire citoyen de la police nationale qui ressemble à la réserve citoyenne des armées
        
        • a) Rapprocher la police nationale des citoyens
          
        • b) Les conditions de recrutement
          
        • c) Le statut du volontaire du service volontaire citoyen
          
    • B. LES RÉSERVES COMMUNALES DE SÉCURITÉ CIVILE ENCORE EMBRYONNAIRES
      
      • 1. Des réserves de sécurité civile à l'initiative des communes
        
        • a) Les missions des réserves communales de sécurité civile
          
        • b) Les modalités d'organisation et de mise en oeuvre de la réserve communale de sécurité civile
          
        • c) La réserve de sécurité civile dans le cadre du Plan Communal de Sauvegarde
          
      • 2. Des réservistes bénévoles
        
        • a) Une activité contractuelle et bénévole
          
        • (1) L'engagement à servir dans la réserve communale de sécurité civile
          
        • (2) Une reconnaissance minimale
          
        • b) Le réserviste salarié et son employeur
          
        • c) La protection sociale du réserviste
          
      • 3. Un développement encore limité
        
        • a) La timide montée en puissance des effectifs de la réserve communale de sécurité civile
          
        • b) Pourtant, une activité qui concerne beaucoup de communes et de citoyens
          
        • c) Un budget variable
          
      • 4. Une réserve qui a du mal à trouver sa place
        
    • C. UN CORPS DE RÉSERVE CIVILE SANITAIRE QUI COMMENCE À SE DÉVELOPPER
      
      • 1. Un renfort sanitaire en réponse à des situations exceptionnelles
        
      • 2. Deux réserves qui correspondent à des logiques différentes
        
        • a) Le volontariat
          
        • b) Deux types de réserve
          
      • 3. Un statut juridique et financier protecteur
        
      • 4. La difficile montée en puissance des effectifs et un problème de positionnement
        
    • D. UNE RÉSERVE PÉNITENTIAIRE EN COURS DE FORMATION
      
  • III. D'AUTRES FORMES DE VOLONTARIAT CONCOURENT À LA SÉCURITÉ NATIONALE
    
  • IV. DES DISPOSITIFS DE RÉSERVES HÉTÉROGÈNES QUI DÉPENDENT DE LA FIDÉLISATION DES RÉSERVISTES
    
    • A. DES PRINCIPES D'ORGANISATION ET DE GESTION COMMUNS
      
    • B. DES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE ENCORE HÉTÉROGÈNES
      
    • C. UN PAYSAGE DES RÉSERVES PEU LISIBLE POUR LES CITOYENS ET LES EMPLOYEURS
      
    • D. DES DISPOSITIFS QUI DÉPENDENT DE LA FIDÉLISATION DES VOLONTAIRES
      
• QUATRIÈME PARTIE : CES RÉSERVES PEUVENT CONSTITUER UN RENFORT UTILE À LA BONNE GESTION DES CRISES
  
  • I. AU DÉCLENCHEMENT DE LA CRISE, UN RÔLE LIMITÉ MAIS NÉCESSAIRE DANS L'ARMEMENT DES ÉTATS-MAJORS DE CRISE
    
    • A. UN RÔLE LIMITÉ DANS LES PREMIÈRES HEURES DE CRISES
      
    • B. UN RÔLE IMPORTANT DANS L'ARMEMENT DES ÉTATS-MAJORS DE CRISE
      
      • 1. La contribution des réservistes à l'armement des états-majors des zones de défense
        
      • 2. Les réservistes du Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO)
        
  • II. UN RENFORT IMPORTANT POUR GÉRER LES CRISES DANS LA DURÉE
    
  • III. UNE CONTRIBUTION ENCORE TROP LIMITÉE DANS LA GESTION DE « L'APRÈS CRISE »
    
    • A. LE RÔLE DES RÉSERVES DANS LES OPÉRATIONS CIVILO-MILITAIRES
      
    • B. PEU DE RENFORT POUR LES PHASES POSTÉRIEURES AUX CRISES
      
• CINQUIÈME PARTIE : LES CONDITIONS DE PARTICIPATION DES RÉSERVISTES À LA GESTION DES CRISES MAJEURES DOIVENT ÊTRE AMÉLIORÉES
  
  • I. DES EFFECTIFS DE RÉSERVISTES TRÈS THÉORIQUES
    
    • A. UN POTENTIEL CONSIDÉRABLE
      
    • B. DES EFFECTIFS MILITAIRES LARGEMENT THÉORIQUES
      
    • C. LES RÉSERVES DÉDIÉES À LA PROTECTION CIVILE ENCORE TROP EMBRYONNAIRES
      
      • 1. La faiblesse des réserves susceptibles de concourir à la protection civile
        
      • 2. La faiblesse de la réserve sanitaire par rapport aux besoins liés aux pandémies
        
  • II. UNE DISPONIBILITÉ RÉELLE NON VÉRIFIÉE
    
    • A. LA PRÉSENCE DE PROFESSIONNELS DE LA SÉCURITÉ OU DU SECOURS DANS LES RÉSERVES POSE LE PROBLÈME DE LEUR DISPONIBILITÉ EN CAS DE CRISE
      
    • B. LES CAS DE DOUBLE APPARTENANCE À DES RÉSERVES NE SONT PAS EXCEPTIONNELS
      
    • C. LA MOBILISATION DE RÉSERVISTES PARTICIPANT À DES PLANS DE CONTINUITÉ D'ACTIVITÉ AU SEIN D'OPÉRATEURS D'INTÉRÊT VITAL EST ÉGALEMENT PROBLÉMATIQUE
      
  • III. UNE RÉACTIVITÉ INSUFFISANTE
    
    • A. L'ORGANISATION ACTUELLE NE PERMET PAS UNE MOBILISATION RAPIDE DES RÉSERVISTES
      
    • B. LE CONCOURS DES RÉSERVISTES NE PEUT ÊTRE QUE DE COURTE DURÉE
      
    • C. LE RECENSEMENT DES RÉGIMES JURIDIQUES D'EXCEPTION FAIT APPARAÎTRE QU'ILS NE COMPORTENT AUCUNE DISPOSITION PRÉVOYANT LA MOBILISATION DES RÉSERVISTES
      
  • IV. UN BESOIN ET UNE DOCTRINE D'EMPLOI QUI N'ONT PAS ÉTÉ CLAIREMENT DÉFINIS
    
  • V. UNE SITUATION QUI CONTRASTE AVEC CERTAINS DISPOSITIFS ÉTRANGERS
    
    • A. AUX ETATS-UNIS
      
      • 1. Les réserves des forces militaires
        
      • 2. Les forces de sécurité et de secours
        
    • B. EN ALLEMAGNE
      
      • 1. Les réserves des forces militaires
        
      • 2. Les forces de sécurité et de secours
        
    • C. AU ROYAUME-UNI
      
      • 1. Les réserves des forces militaires
        
      • 2. Les forces de sécurité et de secours
        
    • D. EN SUISSE
      
      • 1. Les réserves des forces militaires
        
      • 2. Les forces de sécurité et de secours
        
• CONCLUSION : FACILITER L'ENGAGEMENT DES RÉSERVISTES EN CAS DE CRISE MAJEURE SUR LE TERRITOIRE NATIONAL
  
  • I. FACILITER LA MOBILISATION DES RÉSERVISTES EN CAS DE CRISE
    
    • A. MIEUX IDENTIFIER LES RÉSERVISTES POUR MIEUX GÉRER LES ENGAGEMENTS MULTIPLES
      
    • B. DÉFINIR UNE PROCÉDURE DE MOBILISATION DES RENFORTS INDIVIDUELS EN CAS DE CRISE
      
  • II. ASSURER UN ÉQUILIBRE ENTRE LES RÉSERVES MILITAIRES ET CIVILES
    
    • A. PRÉSERVER L'AUTONOMIE DE GESTION DE CHAQUE RÉSERVE
      
    • B. HARMONISER LES RÈGLES RELATIVES AUX RELATIONS ENTRE LES RÉSERVISTES ET LEUR EMPLOYEUR
      
    • C. RENFORCER LES RÉSERVES CIVILES
      
      • 1. Renforcer les réserves communales
        
        • a) Accélérer la mise en place de réserves de sécurité civile
          
        • b) Étendre le champ d'intervention des réserves de sécurité civile
          
        • c) Rémunérer les réservistes communaux
          
        • d) Renforcer les possibilités de formation et d'entraînement
          
      • 2. Favoriser le développement de la réserve sanitaire
        
      • 3. Mettre en place une réserve de protection civile ?
        
  • III. REPENSER LE RÔLE DES RÉSERVISTES EN CAS DE CRISE
    
  • IV. AMÉLIORER LA GESTION QUOTIDIENNE DES RÉSERVES
    
    • A. ENGAGER UNE RÉFLEXION SUR LA NATURE DU CONTRAT D'ENGAGEMENT À SERVIR DANS LA RÉSERVE
      
    • B. FAVORISER L'ENGAGEMENT DES ENTREPRISES
      
    • C. SIMPLIFIER LA GESTION ADMINISTRATIVE DES RÉSERVISTES
      
    • D. PRÉSERVER LE BUDGET DE LA RÉSERVE MILITAIRE
      
    • E. VALORISER LES RÉSERVES ET LES RÉSERVISTES
      
      • 1. Développer, aux côtés de l'image particulière à chaque réserve civile et militaire, une image collective
        
      • 2. Intégrer les réserves dans le parcours citoyen
        
• PROPOSITION DE LOI TENDANT À FACILITER L'UTILISATION DES RÉSERVES MILITAIRES ET CIVILES EN CAS DE CRISE MAJEURE
  
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE 1 - COMPTES RENDUS DES AUDITIONS
  
  • Audition de M. Hubert FALCO, Secrétaire d'Etat à la Défense et aux Anciens Combattants, le 9 février 2010
    
  • Audition de M. Francis DELON, Secrétaire Général de la Défense et de la Sécurité Nationale, le 23 février 2010
    
  • Audition du Général de Corps d'Armées André de SAINT SALVY, le 24 février 2010
    
  • Audition du vice-amiral Bernard ROGEL, sous chef Opérations à l'état-major des armées, le 9 mars 2010
    
  • Audition du Général de division Guy CROUVIZIER, Délégué aux réserves de la Gendarmerie nationale, le 10 mars 2010
    
  • Audition du Médecin-Chef des services Luc GUILLOU, Délégué aux réserves du service de santé des armées, le 16 mars 2010
    
  • Audition de l'Amiral François de LASTIC, Délégué aux réserves de la marine nationale, le 24 mars 2010
    
  • Audition de M. Henri-Michel COMET, Secrétaire général du Ministère de l'Intérieur, Haut fonctionnaire de défense et du Préfet Yann JOUNOT, Haut fonctionnaire de défense adjoint Directeur de la Direction de la Planification de Sécurité Nationale (DPSN), le 31 mars 2010
    
  • Audition du général de brigade aérienne Pascal HAMET, Délégué aux réserves opérationnelles de l'Armée de l'air, le 7 avril 2010
    
  • Audition du Préfet François LUCAS, Directeur de la protection et de la sécurité de l'État au SGDSN, le 5 mai 2010
    
  • Audition au Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO), 11 mai 2010
    
  • Visite de travail sur l'emploi des réserves dans un scénario de crise à l'hôtel de commandement de l'officier général de la zone de défense Sud-Ouest, le 19 mai 2010
    
  • Audition du général d'armée Elrick IRASTORZA, Chef d'état-major de l'armée de terre, le 25 mai 2010
    
  • Audition de M. Cédric FONTAINE, Pôle réserve sanitaire, Responsable de la Formation, Établissement de Préparation et de Réponse aux Urgences Sanitaires (EPRUS), Le 2 juin 2010
    
  • Audition du Préfet honoraire Gabriel AUBERT, le 8 juin 2010
    
  • Audition des représentants du Conseil supérieur des réserves militaires : Colonel Jacques VITROLLES, Président de L'UNOR, Premier Maitre Philippe COGAN, Adjudant-chef Jean BISCH de la FNASOR, en présence du Colonel Luc GRASSET, Secrétaire général par intérim du CRSM, le 15 juin 2010
    
  • Audition de M. Jean BENET, sous directeur des sapeurs pompiers et des acteurs du secours en présence du colonel Pierre LAVILLAUREIX, le 6 juillet 2010
    
  • Audition de M. Francis DELON, Secrétaire général de la Défense et de la Sécurité Nationale, le 6 juillet 2010
    
  • Audition du Commandant échelon fonctionnel Martine DELAPORTE, Chef de la mission nationale pour la réserve civile à la Direction de l'administration de la Police nationale et du Commandant de police Catherine DUPUY-DEMADRE de la Direction générale de la Police nationale, le 7 juillet 2010
    
  • Audition de M. Martin HIRSCH Président de l'Agence du service civique, le 12 octobre 2010
    
  • Audition de M. Xavier GUILHOU, Président du Comité de Liaison Défense du MEDEF, en présence de M. Loïck VIAOUËT, Directeur général de l'Union des Industries et Métiers de la Métallurgie rhodanienne et du Colonel Bernard HUARTE, Secrétaire général Comité de Liaison «Défense-MEDEF», le 13 octobre 2010
    
• ANNEXE 2 - COMPARAISON DES RÉSERVES CIVILES ET MILITAIRES
  
• ANNEXE 3 - COMPARAISONS INTERNATIONALES
  
  • Royaume-Uni
    
  • Suisse
    
  • Etats-Unis
    
• ANNEXE 4 - TEXTES DE LOI DE RÉFÉRENCE
  
  • 1. Textes de référence sur les réserves militaires
    
  • 2. Textes de référence sur les réserves civiles
    
• ANNEXE 5 - GLOSSAIRE