II. L'EXAMEN DU PRÉSENT RAPPORT D'INFORMATION, LE 2 MARS 2011
À nouveau réunie le mercredi 2 mars 2011 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur la cession de l'hippodrome de Compiègne.
M. Jean Arthuis , président . Lors de notre réunion du 16 février dernier, nous avons entendu une communication de notre collègue Nicole Bricq, qui a ainsi rendu compte du contrôle qu'elle a mené, sur pièces et sur place, en sa qualité de rapporteure spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », sur la cession par l'Etat de l'hippodrome de Compiègne. Je rappelle que cette vente est intervenue en mars 2010, suivant une procédure de gré à gré avec la Société des courses de Compiègne, au prix de 2,5 millions d'euros.
En synthèse, la rapporteure spéciale a retenu trois séries de constatations.
Première constatation : la relative célérité avec laquelle cette opération a été conduite par l'administration, entre mai 2009 et mars 2010, soit un délai de neuf mois et demi, malgré le retard causé par un dialogue difficile entre le ministère du budget et celui de l'agriculture. Notre collègue a détaillé la chronologie du traitement de ce dossier par les services.
Deuxième constatation : le caractère empirique de la procédure suivie pour cette cession, que la rapporteure spéciale a qualifié de « bricolage », élaborée au « fil de l'eau » par le ministère du budget. Cette procédure prête en effet à la critique, faute, notamment, que l'administration ait qualifié avec une pleine rigueur, au plan juridique, l'hippodrome de Compiègne. Une autorisation législative était sans doute nécessaire pour réaliser cette vente, visant un immeuble qui a été considéré comme un bien forestier ce qui est douteux et qui, en tout cas, présentait les caractères d'une dépendance du domaine public de l'Etat.
Le recours à une procédure de gré à gré, quant à lui, était fondé en droit. Il l'était peut-être aussi en opportunité, car, comme l'a fait observer le Rapporteur général lors de notre précédente réunion, un appel d'offres aurait pu s'avérer moins protecteur, en l'occurrence, des intérêts patrimoniaux de l'Etat. Néanmoins, la rapporteure spéciale estime qu'une mise en concurrence aurait mieux assuré l'incontestabilité de la vente.
Par ailleurs, l'affectation des produits de cette vente à l'acquisition de terrains forestiers constitue un équivalent économique de la procédure d'échange, habituellement suivie par l'Office national des forêts (ONF), et l'insertion dans l'acte de vente d'une clause d'affectation exclusive, à l'usage d'hippodrome et accessoirement de golf, pendant cinquante ans, garantit un retour du terrain à l'Etat, pour le cas où cet usage ne serait pas respecté par l'acquéreur.
Troisième constatation de la rapporteure spéciale : le caractère discutable de la méthode d'évaluation mise en oeuvre par le service France Domaine, pour déterminer la valeur de l'hippodrome de Compiègne, notamment du fait de l'absence d'éléments de comparaison directs. En effet, il n'existe pas de marché immobilier pour les hippodromes. Cependant, cette évaluation, malgré les limites de sa qualité, a été étayée en se référant au marché des golfs, et les intérêts de l'Etat ne semblent pas avoir été lésés.
Pour « tirer les leçons » de ce dossier, notre collègue a formulé trois préconisations principales.
En premier lieu, elle a recommandé d'améliorer la qualité juridique du régime de certaines cessions de l'Etat. Il s'agit notamment de clarifier les conditions qui permettent une cession des forêts domaniales sans recourir à la loi, dans la mesure où la rédaction actuelle du code général de la propriété des personnes publiques s'avère ambiguë sur ce point, et de définir de manière plus stricte qu'aujourd'hui les cas dans lesquels il peut être procédé à une cession de biens domaniaux de gré à gré, donc sans mise en concurrence, par dérogation à la règle de l'appel d'offres.
En deuxième lieu, la rapporteure spéciale a souhaité qu'une expertise juridique spécifique soit menée sur certains biens domaniaux à céder. Elle a proposé que France Domaine identifie les cas potentiellement difficiles ou délicats, eu égard à la nature ou à la situation particulière des biens, de sorte que le Gouvernement, au besoin, demande l'avis du Conseil d'Etat sur le régime applicable pour leur cession.
En dernier lieu, notre collègue a préconisé que la clause d'affectation d'un bien cédé ou loué par l'Etat soit systématisée dans les conventions, en tant que de besoin, suivant une analyse du contexte de chaque vente ou location et de la nature du bien à céder ou louer. Elle a suggéré, ainsi, que l'hôtel de la Marine bénéficie d'une telle garantie.
Madame Bricq, ai-je bien résumé vos propos ?
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale . Je n'ai rien à ajouter à votre synthèse, Monsieur le Président.
M. Jean Arthuis , président . Le compte-rendu quasi-intégral de cette communication du 16 février et des échanges qui l'ont suivie a été publié. Cependant, la commission ne s'est pas prononcée sur la publication d'un rapport d'information. C'est ce qu'il nous revient de faire ce matin.
M. Philippe Marini , rapporteur général . Il est exceptionnel que le même objet soit inscrit deux fois de suite à l'ordre du jour d'une commission parlementaire. En revanche, il est normal, conforme aux usages, que la publication d'une communication à notre commission ne soit effectuée que postérieurement à cette communication. C'est une question de courtoisie je dirais : de « bonnes moeurs » entre collègues... Je regrette que notre collègue Nicole Bricq, en l'occurrence, n'ait pas respecté cette règle.
Sur le fond, le travail dont la rapporteure spéciale nous a rendu compte a été bien mené. L'intérêt général serait donc perdant si le rapport correspondant n'était pas publié mais, cette fois, en tant que rapport de la commission, et non comme la contribution individuelle de l'un de ses membres !
Par expérience, ayant moi-même réalisé de nombreuses missions de contrôle, je pense qu'un rapport de cette nature a d'autant plus de force qu'il est neutre et, en particulier, dépourvu de formulations de type journalistique. C'est par le fond que le rapport doit s'imposer, non par son style. Et cela n'ôterait rien au fond du rapport de notre collègue, au contraire, si elle acceptait une modification sur deux points, que j'ai déjà signalés lors de notre réunion du 16 février.
D'une part, il s'agirait de relativiser l'appréciation de « célérité », que la rapporteure spéciale porte sur la manière dont la cession de l'hippodrome de Compiègne a été conduite. Notre collègue juge sans doute que, pour l'administration d'Etat, par définition lourde et lente, neuf mois de procédure constituent un court délai... Mais, à mes yeux, avoir consacré autant de temps, en 2009, à une opération envisagée dès 2000, examinée en 2003 puis à nouveau en 2006, ce n'est pas avoir fait preuve de rapidité et, en tout état de cause, cela n'appelle en rien la suspicion.
D'autre part, il conviendrait de revenir sur le terme de « bricolage », dont la rapporteure spéciale qualifie la procédure suivie pour cette cession. Le mode opératoire retenu, certes, a été empirique ce terme, employé par le Président Arthuis tout à l'heure, me paraît le mieux adapté. Mais pouvait-il en être autrement, dans ce dossier ?
Comme on l'a dit, la qualification juridique du terrain sur lequel se trouve l'hippodrome de Compiègne était incertaine : ce terrain constitue une parcelle annexe de la forêt domaniale, sans en faire directement partie ; il avoisine le parc du château, sans lui être intégré. Pour l'ONF, il relevait du régime forestier, mais en pratique, et depuis plus d'un siècle, ce régime ne lui a jamais vraiment été appliqué...
Le droit ne prévoit pas tout ! En l'espèce, il était naturel de rechercher une formule empirique de cession. Celle qui a été élaborée par le ministère du budget était justifiée, soit que l'on considère l'hippodrome de Compiègne comme une dépendance forestière, relevant du domaine privé de l'Etat, soit même que l'on admette qu'il s'agissait d'une dépendance du domaine public, auquel cas la validation de la vente par une loi de finances rectificative était possible.
Dans ces conditions, le terme choisi « bricolage » me semble inutilement péjoratif. Au contraire, je crois que le rapport serait d'un plus grand poids si l'on modifiait cet élément de forme, qui n'apporte rien au fond. C'est seulement un plaisir individuel un plaisir « égoïste », en quelque sorte que se fait la rapporteure spéciale... Un mot plus neutre serait substitué avec profit.
Pour le reste, je remercie notre collègue d'avoir bien voulu prendre en compte à l'écrit, davantage que dans sa communication, la situation de l'hippodrome au regard du droit de l'urbanisme, telle que je l'avais mise en relief lors de notre réunion précédente. Et je répète aujourd'hui que les préconisations qu'elle a formulées sont utiles, et méritent donc d'être soutenues par la commission.
Je précise que j'ai dit tout cela sans méchanceté car, pour ma part, j'en suis incapable.
M. Jean Arthuis , président . C'est ainsi que nous vous connaissons, Monsieur le Rapporteur général...
Sur le fond du rapport de notre collègue Nicole Bricq, il y a donc un accord. Sur la forme, deux modifications sont souhaitées par le Rapporteur général. Qu'en pense la rapporteure spéciale ?
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale . Permettez à une collègue qui vient d'être accusée de discourtoise, de mauvaises moeurs, et qui a été présentée comme recherchant son plaisir dans son travail, de répondre précisément à ce qui a été dit !
D'abord, on peut prendre du plaisir en travaillant. C'est en effet ce que j'essaye de faire ici.
Ensuite, dès le mois de septembre 2010, j'ai fait part au Rapporteur général de mon intention d'investiguer sur la cession de l'hippodrome de Compiègne ; je lui ai demandé si un contrôle sur ce sujet ne le dérangeait pas. Il a donné son aval à cette initiative, et m'a alors indiqué les éléments d'analyse qu'il a présentés ici, en ce qui concerne le caractère inconstructible du terrain. De fait, dans ma communication à la commission du 16 février, j'ai mentionné cette situation de l'immeuble en termes de droit de l'urbanisme, et ce point a été davantage développé pour le rapport écrit.
Le Rapporteur général, comme le Président Arthuis, a eu copie du support écrit de ma communication à la veille de la réunion de la commission. Il lui était loisible de me téléphoner avant cette réunion, s'il estimait devoir discuter de tel ou tel terme... Il ne l'a pas fait.
À la suite de ma communication, pour laquelle j'avais pris soin de ne pas m'écarter du support écrit précité, le Rapporteur général a demandé au secrétariat de la commission de procéder, dans le compte-rendu, à la suppression d'un passage le concernant. Je lui ai fait demander, dès lors qu'il souhaitait une modification, qu'il m'appelle directement... Il ne l'a pas fait. Le passage en question n'a donc pas été supprimé.
Le rapport que je soumets aujourd'hui à l'examen de la commission a été adressé à l'avance au Rapporteur général. À cette occasion encore, il pouvait me joindre, pour évoquer tel ou tel point qui lui paraissait problématique. Il ne l'a pas fait, de sorte que je pense pouvoir lui retourner le grief de discourtoisie qu'il m'adresse...
J'en viens au fond de ce rapport : je maintiens l'intégralité de mes propos du 16 février.
Ainsi, mon appréciation de la célérité avec laquelle la cession de l'hippodrome de Compiègne a été conduite relève du constat factuel, à partir de la chronologie que j'ai reconstituée et présentée à la commission. Je précise, pour être complète, que cette opération a été réalisée sous la pression constante du cabinet du ministre du budget, comme en témoignent les pièces de l'épais dossier dont j'ai disposé.
Quant à l'emploi du mot « bricolage » pour qualifier cette procédure, j'estime qu'il est pleinement justifié. Un « bricolage », selon les dictionnaires, c'est un travail d'amateur. Notez que je n'ai pas utilisé le terme « bidouillage », qui suppose un trafic. D'ailleurs, ce mot « bricolage » apparaît systématiquement guillemeté à chacune de ses occurrences dans mon rapport. J'ajoute que j'écris ceci : « les conditions de la cession de l'hippodrome de Compiègne sont susceptibles de soulever de nombreuses questions de droit administratif. Votre rapporteure spéciale ne prétend pas y apporter de réponses définitives, qui relèveraient d'un juge. »
Le Rapporteur général fait valoir que cette vente aurait pu être validée par la voie d'une loi de finances rectificative. Mais ce ne sont pas les lois de finances rectificatives qui ont manqué, en 2010, et le Gouvernement aurait donc aisément pu inscrire cette validation dans l'un ou l'autre de ces textes, s'il l'avait voulu ! Au demeurant, il est possible que certaines des modifications introduites dans le droit de la propriété des personnes publiques par l'ordonnance du 21 avril 2006, telles que je les ai exposées lors de ma communication du 16 février, aient été conçues pour faciliter la cession de l'hippodrome de Compiègne ; mais je ne dispose d'aucun élément qui permette d'étayer cette hypothèse.
Bref, je n'ai pas changé d'analyse depuis notre réunion précédente, et je ne vois pas pourquoi je devrais changer, aujourd'hui, des termes que j'ai alors employés parce qu'ils exprimaient ma pensée. Si je devais me trouver contrainte à revenir sur les paroles que j'ai effectivement prononcées, j'estimerais faire l'objet d'une censure !
Du reste, je dois dire que je ne m'attendais pas, lorsque j'ai entrepris ce contrôle, à trouver une matière si riche, ni à pouvoir dégager, du cas particulier de ce dossier, autant d'enseignements de portée générale. Mais, eu égard à mes fonctions même de rapporteure spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », je ne pouvais pas me désintéresser d'une affaire qui, dans les médias, connaissait un tel retentissement... Le cas échéant, la commission aurait été fondée à me reprocher cette inertie !
Mon rapport vise à établir objectivement ce qui a été fait par l'administration en charge des cessions immobilières de l'Etat, erreurs comprises. Les conclusions que je retire de mes investigations sont destinées à améliorer le fonctionnement de cette administration, pour l'avenir, notamment en corrigeant les erreurs qui ont été commises.
M. Jean Arthuis , président . Le sérieux des travaux de la rapporteure spéciale fait l'objet d'une reconnaissance unanime. Il y a eu, malheureusement, une sorte d'« évaporation » de ces travaux, avant qu'il n'en soit rendu compte à notre commission...
M. Philippe Marini , rapporteur général . La communication de la rapporteure spéciale a été diffusée ! Notre collègue a donné une conférence de presse avant la réunion du 16 février...
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale . C'est faux !
M. Philippe Marini , rapporteur général . Mais, chère collègue, on a pu lire dans les journaux des citations de votre communication, avant même que vous ne l'ayez prononcée !
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale . Je n'ai pas donné de conférence de presse ! Et, d'ailleurs, que faites-vous, Monsieur le Rapporteur général, lorsque vous organisez, demain, un colloque « Patrimoine et fiscalité », à l'issue duquel le ministre du budget doit annoncer les décisions du Gouvernement en la matière ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . C'est l'initiative du Gouvernement !
M. Jean Arthuis , président . Revenons au sujet, et disons qu'il y a eu une « évaporation »...
M. Philippe Marini , rapporteur général . Une « évaporation » bien organisée !
M. Jean Arthuis , président . Quant à l'emploi du mot « célérité », on peut y voir un hommage rendu à l'efficacité de l'administration...
M. Philippe Marini , rapporteur général . Pour notre collègue Nicole Bricq, apparemment, l'administration est nécessairement lourde, lente, et ne doit prendre aucune décision !
M. Jean Arthuis , président . Enfin, le « bricolage » qualifie un travail d'amateur, mais les amateurs peuvent se professionnaliser ! C'est bien le sens des préconisations de la rapporteure spéciale...
Notre collègue, pour résumer, ne souhaite pas revenir sur son texte, parce qu'elle n'entend pas dénaturer les analyses que celui-ci exprime.
M. Philippe Marini , rapporteur général . Je confirme que je n'ai pas cherché à joindre la rapporteure spéciale sur ce sujet. Toutefois, à chacune des étapes qu'elle a citées, j'ai fait transmettre à notre collègue, par le secrétariat de la commission, mes souhaits de modifications. Dans la mesure où elle s'est déclarée défavorable à celles-ci, je n'ai pas vu l'intérêt de lui faire perdre son temps au téléphone...
Je persiste à penser que le rapport, dans sa forme, pourrait être plus neutre. En l'état, il court le risque d'être perçu comme « orienté » notamment parce que la rapporteure spéciale appartient au même groupe politique que celui de nos collègues députés qui ont déposé une plainte en justice visant cette vente... Ce travail serait plus efficace, et il serait mieux défendu au nom de notre commission, si l'on évitait les formulations journalistiques auxquelles il a fait appel.
M. Jean Arthuis , président . Du moins, la rapporteure spéciale a clairement noté que les intérêts patrimoniaux de l'Etat n'apparaissent pas avoir été lésés dans la cession de l'hippodrome de Compiègne...
Mme Nicole Bricq , rapporteure spéciale . En effet.
M. Jean Arthuis , président . Or là était bien la question fondamentale.
M. Philippe Marini , rapporteur général . C'est exact.
M. Edmond Hervé . Je m'abstiendrai de tout commentaire en ce qui concerne « l'évaporation » qui a été évoquée, car je ne veux pas être désagréable. Pour le reste, je souhaite formuler plusieurs observations.
Première observation : l'auteur d'un rapport est son rapporteur, dont il engage la responsabilité, et il doit exprimer la pensée de celui-ci, tant sur le fond que dans la forme. La limite, à cet égard, tient au respect par l'auteur de sa compétence. Ainsi, un rapport parlementaire doit rester dans le champ de compétence du Parlement. C'est le cas, selon moi, du rapport de notre collègue Nicole Bricq, qui a pris soin d'éviter la confusion des rôles : elle s'est exprimée en tant que sénatrice, pas en tant que juge ; la séparation des pouvoirs a été respectée. Il faut bien faire attention, en effet, à ne pas mélanger les genres comme l'a fait, à mes yeux, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale qui a été constituée sur l'affaire dite « d'Outreau ».
Deuxième observation : nos travaux de rapporteurs spéciaux doivent parfaitement respecter les principes du pluralisme et du contradictoire. Nos démarches s'inscrivent, de fait, dans le cadre démocratique, et il s'agit d'être loyal. Le contradictoire, au sein d'un rapport, doit se manifester de façon claire, que ce soit dans le corps même du document ou en annexe, mais il doit permettre d'évacuer tout soupçon de manquement aux bonnes règles. Or les exigences du contradictoire requièrent le temps de la réflexion, l'approfondissement des analyses, tandis que, souvent, nous sommes contraints de travailler trop vite. Ce besoin d'un travail serein concerne notamment les aspects juridiques de nos travaux, qui peuvent être utilisés par de nombreuses institutions... Je parle, sur ce dernier point, en connaissance de cause.
Dernière observation : je ne suis pas choqué par la distinction d'un temps pour la communication et d'un temps pour l'adoption du rapport. Au contraire, cet écart ménage la possibilité d'un recul, qui ne peut que favoriser la progression de nos réflexions.
Je précise que je n'avais pas parlé de cela avec la rapporteure spéciale avant mon intervention, et que celle-ci visait seulement à faire état de considérations d'ordre déontologique, touchant l'exercice de nos fonctions.
M. Jean Arthuis , président . Merci à notre collègue Edmond Hervé pour ce rappel de principes... Toute institution, pour assurer son bon fonctionnement, a besoin, en effet, de suivre certaines règles de bonne gouvernance, de déontologie ; d'éthique, en somme. Cet échange aura ainsi été l'occasion de mettre en exergue quelques unes des lignes fondamentales que doit suivre notre travail.
En ce qui concerne le rapport que nous examinons, sa dimension contradictoire résidera dans les comptes-rendus de nos réunions du 16 février et de ce matin, qui lui seront annexés.
À l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication de la communication de la rapporteure spéciale du 16 février 2011 sous la forme du présent rapport d'information .