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Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense

5 juillet 2011 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense ( rapport d'information )
4. Une loi de finances rectificative potentiellement coûteuse pour l'assurance maladie

Le régime d'indemnisation des victimes du Benfluorex prévu par la loi de finances rectificative pour 2011, d'une part, introduit un dispositif spécifique d'indemnisation et, d'autre part, bénéficie, dans le cadre de la mission « Santé », d'une ouverture à hauteur de 5 millions d'euros de crédits supplémentaires en vue de l'examen des premiers dossiers.

Néanmoins, l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), chargé de l'indemnisation des victimes, reçoit également une dotation de l'assurance maladie.

Le coût de la mise en place de ce dispositif pèsera donc également à terme sur cette branche et nécessitera vraisemblablement une augmentation de la dotation versée à l'ONIAM dans le cadre des prochains projets de loi de financement de la sécurité sociale.

5. L'abandon du principe de compensation automatique des allégements de charges sociales

Enfin, le mécanisme de compensation des allègements généraux par le biais de l'affectation de « paniers fiscaux » a également été source de complexité dans les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

Suivant que ces paniers étaient insuffisants ou excédentaires, des dispositions en loi de finances rectificative sont régulièrement venues ajuster leur composition.

Ces deux dernières années, l'affectation de l'excédent des paniers fiscaux destinés au financement des allègements généraux a plutôt suscité des « convoitises ».

Ainsi, en 2009, il a été utilisé pour compléter le produit du panier fiscal destiné à compenser les exonérations relatives aux heures supplémentaires.

En 2010, il a été alloué à l'Etat, afin que celui-ci puisse ensuite payer en retour à la sécurité sociale les sommes qu'il lui doit au titre de la compensation de certaines exonérations ciblées : en effet, les sommes budgétées pour 2010 étaient insuffisantes à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Le recours à une telle affectation a présenté l'intérêt pour l'Etat de ne pas majorer les dépenses du budget général et a ainsi permis d'échapper à la norme de dépense.

Pour 2011 et les années suivantes, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 supprime le principe de la compensation automatique du coût des allègements généraux. Pour ce faire, il a été décidé d'affecter définitivement à la sécurité sociale les impôts et les taxes qui composent ce panier.

Selon François Baroin, alors ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, qui présentait le dispositif à l'Assemblée nationale, « il s'agit, à travers cet amendement, d'officialiser l'affectation du panier de recettes supplémentaires à la sécurité sociale. C'est un élément d'équilibre important du PLFSS ».

Dans les années à venir, la sécurité sociale sera probablement gagnante à ce dispositif. Mais en cas d'évolution moins favorable des recettes en cause, elle ne pourrait plus prétendre à une compensation à l'euro près de la part de l'Etat.

En tout état de cause, le choix fait par la loi de financement pour 2011 met fin à des mouvements financiers internes aux administrations publiques qui présentaient l'inconvénient d'être à la fois complexes et neutre du point de vue « maastrichien » du solde des administrations publiques.

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Au total, votre rapporteur général est convaincu du risque constitutionnel que prend l'Etat en mettant en place des mécanismes de compensation croisée d'une telle complexité : manifestement, les lois financières deviennent à cet égard de plus en plus inintelligibles. La seule bonne réponse à cette situation est manifestement la fusion des parties « recettes » du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et donc la fiscalisation des ressources de la sécurité sociale, à l'instar de ce que connaissent nos principaux partenaires européens. On en revient ainsi au projet de « TVA sociale » que votre rapporteur général et votre président continueront de défendre avec une conviction renouvelée.