N° 501
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 avril 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne conformément à l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,
Par Mme Nicole BRICQ,
Sénatrice,
Rapporteure générale.
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(1)Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung. |
I. UN PROGRAMME DE STABILITÉ D'UNE IMPORTANCE PARTICULIÈRE
A. LA RÉFORME RÉCENTE DU PACTE DE STABILITÉ
1. Depuis l'année dernière, un programme de stabilité dans le cadre du « semestre européen »
a) Le semestre européen et la transmission des programmes de stabilité en avril (et non plus en décembre)
Depuis 2011, les programmes de stabilité sont transmis à la Commission européenne non en décembre, c'est-à-dire après la discussion budgétaire, mais au plus tard à la fin du mois d'avril.
Le régime des programmes de stabilité est défini par le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.
Avant l'instauration du « semestre européen », l'article 4 du règlement précité prévoyait que « des programmes actualisés sont présentés annuellement ». Selon le code de conduite sur le format et le contenu des programmes de stabilité, les Etats membres devaient présenter leurs programmes de stabilité avant le 1 er décembre de chaque année.
Dans un premier temps, le Conseil Ecofin du 7 septembre 2010 a modifié le code de conduite de manière à ce que les programmes de stabilité soient transmis à la Commission européenne en amont de la discussion budgétaire, dès le mois d'avril. Cette initiative était issue des travaux du groupe de travail sur la gouvernance économique présidé par Herman Van Rompuy. Cette modification de calendrier est entrée en vigueur dès 2011.
Le code de conduite n'a toutefois pas de valeur contraignante. Ainsi, le règlement n° 1175/2011 a modifié l'article 4 précité du règlement n° 1466/97, qui prévoit désormais que « les programmes de stabilité sont présentés tous les ans au mois d'avril, de préférence pour la mi-avril et au plus tard le 30 de ce mois ».
L'« anticipation » affichée de la publication des programmes de stabilité se traduit en pratique par un retard de quatre mois de la publication des programmes de stabilité par rapport à l'ancien système 1 ( * ) .
b) En France, une obligation de consultation préalable du Parlement
• Dans le cas de la France, l'article 14 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit, à la suite d'un amendement de la commission des finances du Sénat 2 ( * ) , qu'« à compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne (...), le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote ».
En pratique, cette procédure a pris la forme, en 2011, d'une déclaration du Gouvernement suivie d'un vote sur le fondement de l'article 50-1 de la Constitution, qui dispose : « Devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité ».
• Par ailleurs, on rappelle que l'article 88-4 de la Constitution prévoit que, « selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions européennes peuvent être adoptées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les [projets d'actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne], ainsi que sur tout document émanant d'une institution de l'Union européenne ».
Ainsi, la commission des finances a adopté une résolution, devenue résolution du Sénat 3 ( * ) le 26 juin 2011, sur la « recommandation de recommandation » du Conseil portant avis du Conseil sur le programme de stabilité.
c) Une consultation préalable du Parlement qui ne se fait pas dans de bonnes conditions
En France, la consultation du Parlement ne se fait pas dans de bonnes conditions.
• Tout d'abord, le Gouvernement considère la consultation du Parlement comme un exercice purement formel .
Ainsi, le document transmis au Parlement le 11 avril 2012 est intitulé Programme de stabilité de la France 2012-2016 . Tel est également l'intitulé du document mis en ligne le 12 avril 2012 sur le site de la direction du budget ( http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/ ). Il n'est donc nulle part mentionné qu'il s'agit d'un projet .
• Ensuite, le fait que les programmes de stabilité soient désormais adressés à la Commission européenne au mois d'avril conduit à s'interroger sur la possibilité de maintenir une publication en deux temps des comptes des administrations publiques pour l'année précédente.
On rappelle qu'actuellement, cette publication s'effectue de la manière suivante :
- tout d'abord, l'Insee publie dès la fin du mois de mars, lors de la notification du solde de l'année antérieure aux autorités communautaires, les soldes de chaque catégorie d'administrations publiques, ainsi que les dépenses et les recettes de l'ensemble des administrations publiques ;
- ensuite, il publie les dépenses et recettes ventilées par catégories d'administrations publiques à la mi-mai, en même temps que le compte de la Nation provisoire.
On se trouve donc dans la situation paradoxale où le Parlement est amené à se prononcer sur la programmation des finances publiques pour l'année en cours et les trois années suivantes, alors même que les raisons de l'écart du solde de l'année précédente par rapport à la prévision demeurent mal connues.
Il convient donc que l'Insee publie, dès le mois de mars, une première estimation des dépenses et des recettes de chaque catégorie d'administrations publiques . Cette première estimation pourra ensuite être précisée lors de la publication du compte de la Nation provisoire à la mi-mai.
d) Dès avril 2011, le Sénat indiquait que 10 milliards d'euros de mesures supplémentaires seraient vraisemblablement nécessaires en 2012
Dans son rapport 4 ( * ) sur le projet de programme de stabilité d'avril 2011, la commission des finances s'étonnait que le Gouvernement ramène seulement son hypothèse de croissance pour 2012 de 2,5 % à 2,25 %.
Elle considérait qu'il fallait retenir pour 2012 une hypothèse conventionnelle de 2 %, et, compte tenu de l'optimisme de l'hypothèse de croissance pour 2011 (alors de 2 %, contre 1,7 % selon le consensus des conjoncturistes), prévoir en 2012 environ 10 milliards d'euros de mesures supplémentaires.
Ce n'est que le 24 août 2011 que le Premier ministre a annoncé 11 milliards d'euros de mesures supplémentaires en 2012 (dont 1 milliard entrant en vigueur dès 2011). Ces mesures ont fait l'objet de la loi n° 2011-1117 de finances rectificative du 19 septembre 2011.
* 1 Ainsi, le projet de programme de stabilité d'avril 2011 couvrait non les années 2012 à 2015 (comme cela aurait été le cas si la publication des programmes de stabilité avait été anticipée), mais, comme celui que la France aurait dû adresser à la Commission fin 2010, les années 2011 à 2014. Il n'ajoutait pas une année par rapport à celui qui aurait été présenté en décembre 2010 selon l'ancien système.
* 2 Sous sa forme initiale, l'article 14 précité résultait d'un amendement adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, prévoyant qu'« un projet de loi de programmation des finances publiques est déposé avant le 1 er juin 2011 ». Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale en séance publique, à l'initiative du Gouvernement.
* 3 Résolution n°148 (2010-2011).
* 4 Philippe Marini, rapport d'information n° 456 (2010-2011) du 26 avril 2011.