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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )
2. Une dégradation de la qualité de la réponse judiciaire qui pénalise les justiciables

La réforme de la carte judiciaire devait améliorer l'efficacité et la qualité de la justice pour le justiciable. C'est, en dernier ressort, l'intérêt du justiciable qui devait commander le succès de cette entreprise.

Or, force est de constater que l'accumulation des dysfonctionnements, des suppressions de postes et de l'éloignement de certains tribunaux ont eu des conséquences défavorables pour les justiciables : les délais de traitement des affaires ordinaires ont augmenté significativement, la réponse judiciaire a perdu en qualité, et l'accès à la justice a été contrarié, ce qui a pu conduire des justiciables à renoncer à faire valoir leur droit.

Les justiciables, notamment les plus fragiles, ont alors payé le prix des choix opérés.

a) Des délais de traitement rallongés

Plusieurs des représentants des barreaux entendus par vos rapporteurs, notamment à Épernay, Saint-Gaudens ou Hazebrouck, ont fait état d'une aggravation significative des délais d'enrôlement des affaires qu'ils avaient à plaider, par rapport à ceux qui avaient cours au sein des TGI supprimés, qui éloignaient d'autant la perspective pour le justiciable de faire entendre sa cause par le juge.

Nombreux ont aussi été ceux qui ont défendu la pertinence du maintien de petites juridictions parce qu'elles présentaient généralement des délais de traitement beaucoup plus avantageux pour le justiciable.

L'argument mérite d'être entendu, lorsqu'on évalue la réforme à l'aune du bénéfice concret qu'en a tiré le justiciable. Toutefois, il ne saurait valoir absolument, car la fusion, même si elle dégrade les délais par rapport à ceux, remarquables, de la juridiction supprimée, peut améliorer globalement ceux de l'ensemble du ressort concerné, ce qui profite à l'ensemble des justiciables.

Il est donc nécessaire pour dresser le bilan de la réforme de la carte judiciaire sous l'angle des délais de traitement, d'examiner la situation plus globalement.

Or, les documents budgétaires témoignent, pour la période couverte par la réforme de la carte judiciaire, d'un impact significatif sur les délais de traitement observés, pour les affaires civiles, dans les juridictions.

Alors qu'en 2008, seulement 22 % des tribunaux d'instance présentaient des délais de traitement supérieurs à 5,5 mois, ils étaient 35 % en 2009, 43 % en 2010 et, selon des chiffres encore provisoires, 35 % en 2011.

Le délai moyen de traitement est ainsi passé de 5,1 mois en 2008, à 5,4 puis 5,3 les deux années suivantes pour revenir à 5,1 mois pour les six premiers mois de l'année 2011. Les prévisions des projets annuels de performance ont systématiquement été désavouées dans les faits, avec parfois un écart de plus d'un mois.

Les résultats ne sont pas meilleurs pour les TGI : alors qu'en 2008, seulement 27,1 % des TGI présentaient des délais de traitement supérieurs à 7,5 mois, ils étaient 44 % en 2009, 38 % en 2010 et la prévision pour 2011 est encore de 32 %.

On constate aussi une augmentation sensible du délai moyen, à 7,1 mois contre 7 en 2008, pour les deux années suivantes. L'année 2011 devrait, au mieux, permettre de revenir à l'étiage précédent. En revanche, l'ancienneté du stock diminue sensiblement de 14 mois en 2008 à 13,3 mois en 2011 : un effort significatif a été accompli pour traiter les contentieux les plus anciens98(*).

Le pic atteint en 2009 et 2010, au moment où interviennent les suppressions des plus petites juridictions, traduit sans doute les désorganisations et dysfonctionnements créés par la réforme de la carte judiciaire.

Vos rapporteurs ont cherché à connaître, à partir des derniers états transmis par la chancellerie, la situation des juridictions directement touchées par la réforme de la carte judiciaire. Les conclusions que l'on peut en tirer corroborent tout à fait la dégradation observée au niveau national, et permet même de considérer qu'elle trouve là sa principale explication.

Le tableau ci-après retrace l'évolution du délai de traitement des affaires civiles pour les tribunaux d'instance supprimés et ceux de rattachement.

Activité et délais de traitement des tribunaux d'instance supprimés
et de ceux de rattachement avant et après la réforme

 

Délais moyens de traitement(1)
des affaires civiles
hors tutelles mineurs

 

Ressort de Cour d'appel

2009

2011

%

Agen

5,0

5,3

+ 5,8%

Aix-en-Provence

n.d.

n.d.

n.d.

Amiens

5,6

5,7

+ 2,1%

Angers

n.d.

n.d.

n.d.

Basse-Terre

7,0

5,7

-18,4%

Bastia

6,7

7,5

+ 10,7%

Besançon

5,0

5,0

+ 0,1%

Bordeaux

6,0

5,6

- 6,2%

Bourges

4,3

5,1

+ 17,2%

Caen

5,7

6,5

+ 14,5%

Chambéry

4,8

5,3

+ 10,6%

Colmar

6,4

7,5

+ 17,2%

Dijon

4,8

5,2

+ 8,4%

Douai

5,0

6,6

+ 32,8%

Fort de France

7,9

11,7

+ 47,3%

Grenoble

5,6

5,9

+ 7,0%

Limoges

5,3

5,2

-1,0%

Lyon

5,1

5,1

-0,5%

Metz

6,2

6,2

-0,7%

Montpellier

4,9

5,8

+ 17,2%

Nancy

5,5

5,5

-0,6%

Nîmes

4,9

5,9

+ 21,1%

Orléans

n.d.

n.d.

n.d.

Paris

5,1

6,1

+ 19,0%

Pau

5,0

5,9

+ 17,9%

Poitiers

4,8

5,3

+ 11,5%

Reims

6,4

5,8

-9,3%

Rennes

5,9

7,1

+ 20,0%

Riom

5,3

5,4

+ 1,3%

Rouen

6,1

7,5

+ 21,8%

Toulouse

4,8

4,7

-1,4%

Versailles

n.d.

n.d.

n.d.

Total
des tribunaux d'instance

5,7

6,3

+ 10,8%

Source : commission des lois sur la base des états statistiques du ministère de la justice

(1) : calcul effectué à partir du nombre total d'affaires terminées et de leur délai de traitement

On constate une nette dégradation des délais de traitement dans les tribunaux d'instance de rattachement, par rapport à ceux observés, en moyenne, dans les juridictions d'origine. Ainsi le délai moyen passe de 5,7 mois à 6,3 mois, soit une aggravation de 10 %. Celle-ci dépasse 20 % dans plusieurs juridictions, dans le ressort des cours d'appel de Rouen, Rennes, Nîmes ou Douai.

L'examen des statistiques disponibles pour les TGI touchés par la réforme confirme cette tendance, bien que la dégradation soit d'une ampleur moindre, les délais moyens passant de 7,4 mois à 7,8 mois (+ 5%). Certains regroupements paraissent cependant avoir porté leurs fruits, l'amélioration globale des délais de traitement étant très significative, comme au TGI d'Évreux. D'autres signalent au contraire l'absence de gain pour le justiciable et même une dégradation de sa situation, comme pour les TGI de Toulouse, Saint-Brieuc ou Brest.

Activité et délais de traitement des tribunaux de grande d'instance supprimés
et de ceux de rattachement avant et après la réforme

 

 

 

Délai de traitement
des affaires civiles hors référé et tutelles mineurs

 

Ressort
de cour d'appel

Tribunal
de grande instance

Rattachement

2009

2011

Évolution(1)

Agen

Agen

-

7,1

7,2

-6,6%

Marmande

à Agen

8,9

 

 

Amiens

Amiens

-

5,6

6,6

-7,4%

Abbeville

à Amiens

9

 

 

Péronne

à Amiens

4,6

 

 

Angers

Angers

-

10

8,4

-11,7%

Saumur

à Angers

7,6

 

 

Besançon

Lons-le-Saulnier

-

6,3

7

+ 10,9%

Dole

à Lons-le-Saulnier

6,3

 

 

Vesoul

-

7,6

6,6

-10,3%

Lure

À Vesoul

7,1

 

 

Caen

Coutances

-

7

8,5

+ 18,7%

Avranches

à Coutances

7,5

 

 

Douai

Dunkerque

-

7,1

6,8

+ 6,6%

Hazebrouck

à Dunkerque

5,1

 

 

Limoges

Brive-la-Gaillarde

-

8,6

7

-4,2%

Tulle

à Brive

5,8

 

 

Lyon

Bourg-en-Bresse

-

6,8

7,6

+ 11,3%

Belley

à Bourg-en-Bresse

n.d.

n.d.

 

Saint-Étienne

-

6,3

9,9

+ 51,6%

Montbrison

à Saint-Étienne

7,7

 

 

Montpellier

Rodez

-

8,2

8,2

+ 0,4%

Millau

à Rodez

n.d.

 

 

Nancy

Épinal

-

9,4

8,3

-5,9%

Saint-Dié

à Épinal

7,4

 

 

Poitiers

Niort

-

5,9

7

+ 18,2%

Bressuire

à Niort

n.d.

 

 

La Rochelle

-

7

8,4

+ 1,3%

Rochefort

à La Rochelle

10,2

 

 

Rennes

Brest

-

7,4

8,6

+ 15,0%

Morlaix

à Brest

7,6

 

 

Saint-Malo

-

7,9

8,4

+ 1,8%

Dinan

à Saint-Malo

8,9

 

 

Saint-Brieuc

-

7,2

8,2

+ 23,1%

Guingamp

à Saint-Brieuc

5,9

 

 

Riom

Clermont-Ferrand

-

9,4

8,5

-4,3%

Riom

à Clermont-Ferrand

6,5

 

 

Rouen

Évreux

-

6,3

4,9

-21,8%

Bernay

à Évreux

6,3

 

 

Toulouse

Toulouse

-

7,4

8,4

+ 13,1%

Saint-Gaudens

à Toulouse

7,2

 

 

 

Total

7,4 (1)

7,8 (1)

5,00%

Source : commission des lois sur la base des états statistiques du ministère de la justice

(1) : calcul effectué à partir du nombre total d'affaires terminées et de leur délai de traitement

Vos rapporteurs soulignent toutefois que ces résultats doivent être traités avec prudence. Plusieurs explications peuvent être données à la dégradation des délais de traitement : volonté de prendre en charge des affaires plus complexes, nécessitant plus de temps, vacances nombreuses dans l'effectif disponible, augmentation du contentieux de l'urgence, comme celui de l'hospitalisation d'office, qui mobilise les énergies au détriment des affaires jugées au fond, mauvais enregistrement statistique des affaires...

Toutefois, la comparaison entre les tendances observées et les moyennes nationales permettent de conclure à un impact fort de la réforme de la carte judiciaire dans l'aggravation des délais de traitement des affaires civiles.

Il est encore trop tôt pour savoir si cette dégradation des délais de traitement judiciaire a vocation à marquer durablement les juridictions ou si elle sera prochainement effacée, maintenant que la réforme est totalement entrée en vigueur.

Tout dépendra à cet égard, dans les juridictions touchées par la réforme, de la prise en compte des besoins en magistrats et en personnels, au regard de la charge contentieuse supplémentaire qu'elles ont dû absorber.

b) La baisse sensible de la demande de justice : une réforme qui a dissuadé certains justiciables de saisir la justice ?

Vos rapporteurs ont cherché à évaluer l'impact de la nouvelle carte judiciaire sur l'accès à la justice, parce que cette question détermine le succès ou l'échec de cette réforme : l'éloignement des juridictions a-t-il conduit certains justiciables à renoncer à saisir le juge ?99(*)

La réponse à cette question ne peut être que prudente, en raison d'un triple biais statistique.

En effet, compte tenu des désorganisations causées par les suppressions et les regroupements de juridictions, l'enregistrement de certaines affaires a pu être repoussé, parfois à l'année suivante. En outre, on ne peut exclure des faux-comptes : des dossiers ouverts devant la juridiction supprimée ont pu être enregistrés par anticipation dans la juridiction de regroupement, afin d'éviter une nouvelle saisie au moment de la fusion. Enfin, les changements de périmètre contentieux des juridictions ont pu avoir des conséquences sur les flux de dossiers, indépendamment de la carte judiciaire.

D'ailleurs, les appréciations portées par les responsables et les personnels judiciaires entendus par vos rapporteurs sont contrastées. Elles confirment la variété des situations : les suppressions de juridictions n'ont pas produit partout les mêmes effets.

Si, dans certains territoires, la demande de justice n'a pas été affectée par l'éloignement relatif d'un lieu de justice, dans d'autres au contraire, on constate une baisse manifeste, qui signale les difficultés rencontrées par les justiciables pour accéder à la justice, voire leur découragement à saisir leur juge.

· Les tribunaux d'instance

Selon les chiffres fournis par la chancellerie à vos rapporteurs100(*), les tribunaux d'instance touchés par la réforme ont connu, entre 2009 et 2011, un surcroît d'affaires nouvelles, de l'ordre de 4 %, quand, au niveau national, cette augmentation n'était que de 2,8 %.

Cette appréciation agrégée dissimule cependant de très grandes différences, entre les juridictions d'instance, que ce soit au sein d'un même ressort de cour d'appel, ou entre plusieurs ressorts de cours d'appel.

Évolution du nombre d'affaires civiles nouvelles portées devant les TI supprimés
et devant ceux de rattachement avant et après la réforme

 

Nombre d'affaires nouvelles
(hors tutelles mineurs)

 

Ressort de Cour d'appel

2009

2011

%

Agen

4810

4907

2,0%

Aix-en-Provence

8664

9881

14,0%

Amiens

9684

10802

11,5%

Angers

12177

12793

5,1%

Basse-Terre

2789

2635

-5,5%

Bastia

2419

2419

0,0%

Besançon

6664

6774

1,7%

Bordeaux

18422

20026

8,7%

Bourges

7630

8476

11,1%

Caen

12605

13679

8,5%

Chambéry

5556

5358

-3,6%

Colmar

11022

10266

-6,9%

Dijon

5989

7087

18,3%

Douai

10236

10059

-1,7%

Fort de France

2040

3453

69,3%

Grenoble

12418

12646

1,8%

Limoges

5827

6063

4,1%

Lyon

4178

5112

22,4%

Metz

9810

9371

-4,5%

Montpellier

18209

19652

7,9%

Nancy

9328

10560

13,2%

Nîmes

3577

4685

31,0%

Orléans

15531

15010

-3,4%

Paris

16161

15708

-2,8%

Pau

10752

11142

3,6%

Poitiers

12135

10948

-9,8%

Reims

9069

8640

-4,7%

Rennes

25010

25480

1,9%

Riom

8931

10317

15,5%

Rouen

12520

12809

2,3%

Toulouse

15566

16276

4,6%

Versailles

11877

11601

-2,3%

Total des tribunaux d'instance touchés par la réforme

321606

334635

4,1 %

Total de l'ensemble des tribunaux d'instance

652 676

688 435

2,8 %

Source : commission des lois, ministère de la justice (RGC, Pharos).

Dans la majorité des cas, la nouvelle carte judiciaire n'a eu aucun impact sur le nombre d'affaires nouvelles dont était saisi le tribunal qui s'est substitué à ceux supprimés. Cette neutralité, sur ce point, de la réforme atteste de la pertinence des choix de localisation des implantations judiciaires.

Toutefois, dans d'autre cas, la suppression des tribunaux a eu pour conséquence un effondrement de la demande de justice, alors même que celle-ci augmentait mécaniquement au niveau national. Dans de telles situations, la réforme de la carte judiciaire a joué contre le justiciable.

Ainsi, le nombre d'affaires nouvelles a chuté de plus d'un quart au tribunal d'instance de Poitiers, qui a absorbé Loudun, Montmorillon et Civray, par rapport à ce que l'ensemble de ces juridictions recueillaient avant la réforme. Cet écart corrobore les doutes de la représentante de l'association nationale des juges d'instance, dont il a été fait état plus haut, sur la pertinence du regroupement proposé101(*).

De la même manière, on observe une contraction de plus 14 % de la demande de justice portée devant le tribunal d'instance de Sedan par rapport à celle qui était portée, avant la réforme, devant ce tribunal et celui de Vouziers dans les Ardennes.

La suppression, à l'extrême nord de la Loire-Atlantique du tribunal d'instance de Châteaubriant et son rattachement à Nantes se traduit, quant à elle, par une baisse de plus de 6 % du nombre d'affaires nouvelles ouvertes au tribunal de regroupement. Le rattachement du tribunal d'instance du Vigan, dans le Gard, à celui d'Alès aboutit à une réduction équivalente du volume d'affaires nouvelles.

En Gironde, le regroupement au tribunal d'instance de Bordeaux, en dépit de leur éloignement et de la surcharge de cette juridiction, des trois tribunaux de Lesparre-Médoc, La Réole et Bazas, conduit à une contraction du volume des nouveaux dossiers de près de 15% entre 2008 et 2011.

Vos rapporteurs ont pu mesurer, à travers les témoignages qu'ils ont recueillis et les chiffres transmis par la cour d'appel de Riom, les graves conséquences, pour l'accès à la justice, de la suppression du tribunal d'instance de Brioude en Haute-Loire, sur la facilité d'accès à la justice de toute une part de la population de ce département (cf. encadré).

Les conséquences d'un désert judiciaire sur la demande de justice :
l'exemple du brivadois

En Haute-Loire, la réforme de la carte judiciaire a entraîné la suppression des tribunaux d'instance de Brioude, au nord du département, et d'Yssingeaux à l'ouest du Puy-en-Velay, concentrant de ce fait toutes les implantations judiciaires au chef-lieu du département.

Les chefs de cour avaient d'ailleurs proposé, pour éviter la constitution d'un désert judiciaire et en raison des difficultés d'accès au Puy-en-Velay à partir de Brioude, de regrouper les tribunaux d'instance de Brioude et d'Issoire, dans le Puy-de-Dôme.

Les statistiques d'activité des trois juridictions montrent, après un décalage d'enregistrement en 2009 et 2010, un effondrement en 2011 du nombre d'affaires nouvelles portées devant la juridiction de rattachement (-21,6 % depuis 2008).

Évolution du nombre d'affaires nouvelles portées
devant les tribunaux d'instance de Haute-Loire

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

% 2008/2011

Le Puy

989

898

973

602

   

- 21,6 %

Brioude

374

378

332

219

2034

1468

Yssingneaux

547

530

568

289

   

Total

1910

1806

1873

1110

2034

1468

Source : cour d'appel de Riom

Source : cour d'appel de Riom

Cette évolution, préoccupante, de désertification et d'abandon judiciaire est sans doute aggravée, dans le cas de la Haute-Loire, par l'absence de tout dispositif d'accès au droit, faute qu'un conseil départemental de l'accès au droit ait été constitué.

· Les tribunaux de grande instance

Paradoxalement, la situation est plus nette pour les tribunaux de grande instance que pour les tribunaux d'instance.

En effet, le nombre d'affaires civiles nouvelles portées en 2011 devant les TGI de regroupements est inférieur, en moyenne, d'un peu plus de 5 % à ce qu'il était en 2009 dans l'ensemble formé par ces tribunaux et ceux qui ont été supprimés, alors que, sur la même période la baisse n'a été que de 2,8 % pour les TGI qui n'ont pas été touchés par la réforme (cf. le tableau suivant).

Ce résultat peut sembler contre-intuitif : le TGI n'est pas une juridiction des menus litiges. Les questions débattues devant ce tribunal ont une importance telle qu'il est peu probable que le justiciable renonce devant la distance. En outre, la représentation y est en principe obligatoire, et la présence de l'avocat pourrait suppléer celle de son client.

Toutefois, on constate, dans le détail, que, sauf pour Saint-Étienne et Montbrison, les écarts les plus grands sont observés pour des tribunaux éloignés des territoires couverts par l'ancienne juridiction supprimée : Bourg-en-Bresse et Belley dans l'Ain, Niort et Bressuire dans les Deux-Sèvres, Rodez et Millau dans l'Aveyron.

La conclusion qu'on peut en tirer doit rester prudente : il faudra voir si, dans les années qui suivent, cette différence se résorbe ou si le retard enregistré n'est pas réduit.

Mais à ce stade, un lien paraît pouvoir être établi entre l'éloignement du TGI et la moindre saisine du juge.

Évolution du nombre d'affaires civiles nouvelles portées devant les TGI supprimés
et de ceux de rattachement avant et après la réforme

     

Nombre d'affaires nouvelles

 

Ressort
de cour d'appel

TGI

Rattachement

2009

2011

Évolution

Agen

Agen

-

2622

4070

2,7%

Marmande

à Agen

1342

Amiens

Amiens

-

5188

8045

4,4%

Abbeville

à Amiens

1481

Péronne

à Amiens

1039

Angers

Angers

-

5526

7281

3,7%

Saumur

à Angers

1496

Besançon

Lons-le-Saulnier

-

1608

3075

2,9%

Dole

à Lons-le-Saulnier

1381

Vesoul

-

1686

2821

-5,1%

Lure

À Vesoul

1286

Caen

Coutances

-

1818

3159

2,5%

Avranches

à Coutances

1263

Douai

Dunkerque

-

3145

4340

-8,7%

Hazebrouck

à Dunkerque

1610

Limoges

Brive-la-Gaillarde

-

1730

3239

-3,4%

Tulle

à Brive

1622

Lyon

Bourg-en-Bresse

-

6367

5952

-15,1%

Belley

à Bourg-en-Bresse

647

Saint-Étienne

-

6609

6302

-22,8%

Montbrison

à Saint-Étienne

1557

Montpellier

Rodez

-

2988

2609

-24,2%

Millau

à Rodez

453

Nancy

Épinal

-

2841

4233

5,9%

Saint-Dié

à Épinal

1158

Poitiers

Niort

-

3225

3472

-21,4%

Bressuire

à Niort

1193

La Rochelle

-

2887

4731

0,4%

Rochefort

à La Rochelle

1827

Rennes

Brest

-

4112

5213

-1,2%

Morlaix

à Brest

1165

Saint-Malo

-

2117

2951

-4,1%

Dinan

à Saint-Malo

959

Saint-Brieuc

-

3274

4350

-19,5%

Guingamp

à Saint-Brieuc

2127

Riom

Clermont-Ferrand

-

6465

7158

-7,7%

Riom

à Clermont-Ferrand

1292

Rouen

Évreux

-

5949

8562

12,7%

Bernay

à Évreux

1651

Toulouse

Toulouse

-

17735

18049

-4,9%

Saint-Gaudens

à Toulouse

1253

  

Total

115694

109612

-5,26%

 

Total pour les TGI non touchés par la réforme

811468

788400

-2,84%

Source : commission des lois, ministère de la justice (RGC, Pharos).


* 98 Cf. rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour l'année 2011, dédié à la mission « justice », ainsi que les projets annuels de performance annexés aux différents projets de loi de finances pour les années 2009 à 2012.

* 99 Ce renoncement aurait pu être aussi évalué à travers le taux de non comparution des justiciables ou celui des jugements rendus par défaut ou à signifier. En effet, plusieurs des personnes entendues par vos co-rapporteurs ont fait état d'une moindre comparution des justiciables lorsqu'ils étaient appelés devant le juge. Toutefois, les statistiques disponibles en la matière ne sont pas suffisamment renseignées pour vérifier ou invalider cette assertion.

* 100 Ces chiffres sont notamment corrigés de l'activité « tutelle mineur » qui a fait l'objet d'un transfert au juge aux affaires familiales au cours de la période.

* 101 Cf. dans cette partie, A), 2).