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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )
3. La priorité donnée aux principes de qualité et de bonne administration de la justice sur l'exigence de proximité

En rationalisant la carte des implantations judiciaires par la concentration des structures, le ministre de la justice entendait renforcer la qualité de la justice offerte au justiciable et permettre une meilleure organisation des juridictions par l'optimisation des « moyens budgétaires et humains »39(*). Ces principes directeurs, présentés par le garde des sceaux dans le discours inaugural du 27 juin 2007, ont été largement discutés par les personnes rencontrées par vos co-rapporteurs, notamment en ce qu'ils ne laissaient que peu de place aux exigences ayant trait à la proximité.

a) Le renforcement de la qualité de la justice : concentration des moyens ou exigence de proximité ?

Déjà par le passé, les réflexions sur la carte judiciaire opposaient deux thèses : celle de la centralisation ou concentration, qui soutenait la nécessité de supprimer un certain nombre de juridictions pour constituer de grandes unités implantées dans les lieux de concentration économique et démographique, et la thèse de la proximité, qui prônait la nécessité d'éviter les « déserts judiciaires », en maintenant des juridictions proches du justiciable. Les deux réformes d'ampleur de 1926 (« Poincaré ») et 1958 (« Debré »), avaient fait prévaloir la thèse de la concentration institutionnelle et géographique sur l'exigence de proximité.

Cette voie a également prévalu en 2007. Le principe de proximité a été écarté comme ne pouvant justifier « à lui seul, le maintien de juridictions à faible activité », d'autant qu'une nouvelle conception virtuelle de ce principe était possible grâce aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC).

(1) Permettre aux magistrats de « bien juger » grâce à des juridictions de « taille suffisante »

Derrière le principe de « qualité de la justice » se trouvait l'idée du lien entre la taille et l'efficacité d'une juridiction. Selon la chancellerie, pour atteindre cet objectif, il fallait rationaliser l'implantation des juridictions, en regroupant les plus petites en juridictions de « taille suffisante ».

En effet, comme l'indiquait le garde des sceaux, « un tribunal de grande instance de taille suffisante, c'est une collégialité retrouvée, de jeunes magistrats encadrés, des équipes renforcées, des magistrats affectés suivant leurs compétences ».

La notion de « taille suffisante » préférée à celle de « taille optimale », « taille critique » ou « taille efficiente » utilisée à plusieurs reprises par les professionnels rencontrés par vos co-rapporteurs, donnait déjà un indice quant à l'orientation de la réforme. Le terme « suffisant » indiquait un seuil mais non une taille maximale à ne pas dépasser.

Or, les même études qui, selon le garde des sceaux, montraient que les juridictions de trop petite taille avaient des difficultés à faire face aux impératifs posés par certains contentieux et à la gestion quotidienne des ressources humaines, soulignaient à l'inverse que les unités les plus importantes étaient, quant à elles, soumises à des contraintes structurelles très pesantes. Seules les structures moyennes permettraient donc une réelle optimisation des moyens.

· Lutter contre l'isolement du juge et favoriser la collégialité

Pour reprendre les termes du discours du garde des sceaux, la solitude du juge, c'était « Outreau, [...] un juge confronté à une affaire difficile qui ne trouve pas un soutien suffisant dans une juridiction de taille insuffisante ».

Concernant la justice d'instance, le risque d'isolement était relatif puisque les juges des très petites juridictions exerçaient également au tribunal de grande instance dont ils dépendaient. Par exemple, comme l'ont indiqué le président et le procureur de la République du tribunal de grande instance de Châlons-en-Champagne, « le juge d'instance de Vitry-le-François, tribunal supprimé, travaillait au moins 40 % de son temps au tribunal de grande instance ».

Le regroupement, permettait aux magistrats de se former et d'enrichir leurs réflexions par l'échange d'expériences et d'encadrer davantage des jeunes magistrats tout justes sortis de l'École nationale de la magistrature (ENM), qui pouvaient se retrouver seuls dans une petite juridiction isolée.

Parallèlement, la mise en place de juridictions de « taille suffisante » devait permettre de favoriser le recours à la collégialité. Cette problématique concernait notamment les plus petits tribunaux de grande instance qui, compte tenu de l'insuffisance de leurs effectifs, peinaient à la mettre en oeuvre. Par exemple, un juge qui avait statué en référé ne pouvait plus connaître de l'affaire au fond par la suite.

Il s'agissait donc d'un retour sur la tendance privilégiée ces dernières années du recours au juge unique, utilisé pour améliorer les délais de traitement des affaires 40(*).

Ce mouvement tendant à renforcer la collégialité et mettre fin à l'isolement des juges avait déjà été amorcé avec la création par la loi du 5 mars 200741(*) des pôles d'instruction, compétents pour traiter les affaires criminelles complexes42(*).

· Atteindre un seuil minimum d'activité

Selon le garde des sceaux, « les personnes qui rendent la justice, qu'elles soient professionnelles ou non, ne peuvent, en deçà d'un certain seuil d'activité, acquérir ou conserver le niveau de compétence nécessaire. » Cette nécessité pour le juge de pratiquer était liée, pour le ministre, à la complexité croissante des contentieux, de plus en plus techniques, ainsi qu'à l'instabilité du droit applicable.

Concernant les juges d'instance exerçant leurs fonctions dans de toutes petites juridictions, la question du niveau d'activité nécessaire pour entretenir leurs compétences était, ici encore, à relativiser. Comme l'a rappelé l'Union syndicale des magistrats (USM) « l'éventuelle insuffisance de compétence technique et donc l'insécurité juridique qui en découle n'[était] pas en cause puisque les magistrats de tribunaux d'instance particip[ai]ent à d'autres activités au tribunal de grande instance ».

· Renforcer la spécialisation des juges

Lors de son intervention devant le comité consultatif, le garde des sceaux avait estimé : « il n'est plus possible d'appréhender plusieurs domaines du droit en ayant un niveau de compétence égal dans chacun d'eux. La spécialisation de certains juges apparaît donc comme une réponse à cette exigence ».

Si ce point de vue était largement partagé par les personnes rencontrées concernant la juridiction de grande instance, ce raisonnement n'apparaissait que peu opérationnel concernant les juges d'instance, juges des litiges du quotidien et de la proximité et donc, par nature, polyvalents.

Mme Dominique Lottin, Premier président de la cour d'appel de Douai a cité à vos co-rapporteurs l'exemple du tribunal d'instance de Lens, qui a fait l'objet d'une restructuration en profondeur de ses services pour se spécialiser dans les contentieux du surendettement et des tutelles. Elle estimait qu'en se spécialisant, le juge d'instance risquait de perde la « vision globale » qui était la sienne.

En revanche, pour les tribunaux de grande instance, ce mouvement avait déjà été amorcé par la constitution de pôles spécialisés en matière de criminalité organisée, de santé, de terrorisme... mais certains contentieux, très techniques, comme la construction ou l'amiante, continuaient à être traités indifféremment dans tous les tribunaux, y compris ceux dotés d'une seule chambre.

· Assurer l'unité jurisprudentielle

Enfin, le garde des sceaux avait fait valoir que la mise en place des juridictions de « taille suffisante », garantirait une plus grande unité de jurisprudence et donc un gage de sécurité juridique supplémentaire pour les justiciables.

(2) Une exigence de proximité atténuée par le développement des nouvelles technologies ?

· La justice, un service public de proximité ?

Pour la chancellerie, le nombre de recours judiciaires intentés au cours d'une vie étant limité, il pouvait donc justifier un éloignement géographique de la justice.

Dans la contribution remise à vos co-rapporteurs, l'Union syndicale des magistrats (USM), partage ce point de vue : « il ne semble pas choquant, de faire 50 ou 80 km pour aller voir son juge, une ou deux fois dans sa vie, alors que la même distance est parcourue régulièrement pour aller voir son médecin spécialiste, ou tout simplement pour aller faire ses achats dans la ½grande ville½. [...] La proximité temporelle de la justice est plus importante que la proximité géographique. Le justiciable préfère avoir une date d'audience rapide, parce qu'il y a des audiences chaque semaine, même s'il doit se déplacer plus loin ».

Pourtant selon la plupart des personnes entendues, il était nécessaire de distinguer selon le type de contentieux considéré.

Les représentants de la Conférence nationale des procureurs de la République ont ainsi fait valoir à vos co-rapporteurs que « certains contentieux méritaient plus de proximité que d'autres, et certains contentieux devaient être regroupés pour avoir plus de force et de cohérence ». Par exemple, le traitement des litiges relevant du tribunal de grande instance et nécessitant le recours à un avocat pouvait s'éloigner. En revanche, la prise en charge des contentieux entrant dans la compétence du tribunal d'instance (tutelles, surendettement...) devait rester proche du citoyen, d'autant qu'ils touchaient souvent des publics particulièrement fragiles.

Comme l'indiquait déjà M. Francis Casorla dans son rapport précité, « les tribunaux d'instance sont le niveau auquel le souci de proximité et la préoccupation d'aménagement du territoire [est] le plus sensible ».

Cet éloignement semblait d'autant moins problématique à la chancellerie, qu'il pouvait être atténué par le développement des nouvelles technologies de la communication.

· Une nouvelle proximité « virtuelle », assurée par le développement des technologies de l'information et de la communication ?

Selon le garde des sceaux, l'une des raisons qui pouvaient justifier de faire primer l'exigence de rationalisation de la justice sur celle de proximité était que les « nouveaux moyens de communication permettent [...] d'appréhender de façon différente la distance qui peut séparer le justiciable, le professionnel du droit du lieu judiciaire où la décision judiciaire peut être rendue »43(*).

Un premier pas vers la « justice virtuelle » avait été réalisé avec le développement du recours à la visioconférence.

La visioconférence judiciaire

La loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007, relative à la simplification du droit, a introduit dans le code de l'organisation judiciaire, à l'article L. 111-12, la possibilité pour « les audiences devant les juridictions judiciaires [...] de se dérouler dans plusieurs salles d'audience reliées directement par un moyen de télécommunication audiovisuelle garantissant la confidentialité de la transmission. »

De même, en matière pénale, l'article 706-71 du code de procédure pénale autorise l'utilisation de la visioconférence dans plusieurs hypothèses :

- auditions, confrontations et interrogatoires lorsque les nécessités de l'enquête ou de l'instruction le justifient ;

- présentation aux fins de prolongation de garde à vue ou de retenue judiciaire ;

- audiences relatives au contentieux de la détention provisoire ;

- audition des témoins, des parties civiles et des experts à l'audience ;

- comparution du prévenu devant le tribunal correctionnel, si celui-ci est détenu ;

- comparution des condamnés devant les juridictions d'application des peines.

Lors de leurs déplacements dans les ressorts des cours d'appel de Rennes, Riom, Reims et Toulouse, vos co-rapporteurs ont pu expérimenter ce système pour entendre les magistrats et personnels des juridictions qui n'avaient pu se déplacer au siège de la cour d'appel.

Si, techniquement, la visioconférence est un outil qui fonctionne bien, vos co-rapporteurs s'interrogent néanmoins sur l'opportunité d'en faire application dans certains cas. De fait, elle crée une distance entre les interlocuteurs, qui enlève une partie de la solennité, en matière de confrontations et d'interrogatoires notamment.

En matière juridictionnelle, la transmission de documents peut désormais s'effectuer par voie électronique44(*).

Mme Dominique Lottin, Premier président de la cour d'appel de Douai s'est félicitée de cette pratique, faisant valoir qu'« aujourd'hui, toute la mise en état du dossier se fait par voie électronique, sans présence des avocats qui viennent seulement plaider leurs affaires ».

Cependant, si ces outils virtuels fonctionnent bien, lorsqu'ils sont utilisés par des professionnels, vos co-rapporteurs se posent la question de leur adéquation aux besoins des personnes fragiles, isolées, parfois peu à l'aise avec les nouvelles technologies ou qui n'ont pas facilement accès à Internet. Or ce sont justement ces personnes vulnérables qui font appel à la justice de proximité (contentieux du surendettement, des tutelles...)

Cette interrogation concerne tout particulièrement l'installation des points « contact visio-justice » (CVJ).

Les points « contact visio-justice »

Ce sont des bornes d'accueil administratif virtuel, équipées d'un accès à Internet, ayant vocation à permettre au citoyen de faire toute demande ou requête autre que celles effectuées par voie d'assignation avec ministère d'avocat, consulter des informations directement à l'écran, recevoir des documents, les signer et dialoguer avec un correspondant à distance grâce à une «webcaméra ».

La borne « utilisateur » est installée dans un point d'accès au droit (mairie, maison de la justice et du droit...). Elle est reliée à une borne « expert », localisée au tribunal. Un greffier de la juridiction actionne la borne « expert » pour guider et répondre aux questions de l'utilisateur.

À l'heure actuelle, 15 bornes « visio-justice » sont installées sur le territoire. Elles équipent les tribunaux d'instance, les mairies et progressivement les maisons de la justice et du droit « nouvelle génération »45(*) . Leur coût unitaire est d'environ 30 000 euros.

Pour l'instant, ces outils ne semblent pas être beaucoup utilisés. À Châteaubriant par exemple, la borne ne fonctionne qu'une fois par semaine. Au tribunal d'instance d'Hazebrouck, il a été décidé de limiter l'utilisation de la borne à un créneau fixé entre 9 heures et 12 heures le lundi, jour de marché, pour ne pas mobiliser trop longtemps un greffier du tribunal d'instance de Dunkerque.

Les personnes chargées de faire fonctionner ces appareils ont fait valoir à vos co-rapporteurs, que ces bornes sont coûteuses et difficiles à réparer, d'autant qu'elles sont souvent installées dans des zones éloignées des entreprises de maintenance appelées à intervenir.

De plus, en pratique, l'utilisation de ces outils est loin d'être évidente, comme ont pu le constater vos co-rapporteurs, lors de leur déplacement au tribunal d'instance de Saint-Gaudens.

Ils sont donc dubitatifs quant à la pertinence de l'installation de tels équipements dans les zones isolées, pour des citoyens fragiles (affaires de tutelle, de surendettement...) ou peu familiers des nouvelles technologies.

M. Samuel Vitse, juge directeur au tribunal d'instance d'Hazebrouck a d'ailleurs confirmé à vos co-rapporteurs, qu'il faudrait sans aucun doute une assistance à l'utilisation de ces bornes, qui mobilisent déjà, à l'autre bout de la connexion, un greffier du tribunal d'instance.

Au-delà de leur complexité d'utilisation et de la mobilisation importante de personnels qu'ils nécessitent, ces appareils posent la question de la déshumanisation du rapport à la justice.

Dès lors, vos co-rapporteurs s'interrogent sur le schéma choisi par la chancellerie, qui fait primer fortement la concentration et la spécialisation des juridictions, sur le principe de proximité judiciaire.

M. Francis Casorla dans son rapport de 199746(*), avait dénoncé comme « stérile », cette opposition entre concentration et proximité, estimant qu'« il conviendrait de déterminer les mesures qui permettraient, tout à la fois, de réaliser le regroupement des moyens de la justice, tout en maintenant, et même en renforçant, la présence judiciaire sur le territoire. »

b) L'amélioration de la bonne administration de la justice

Outre, les économies qu'elle en attendait, La chancellerie accordait à la rationalisation des implantations judiciaires un certain nombre de vertus en matière de gestion des juridictions : optimiser la répartition des ressources humaines, améliorer l'entretien et la sécurité des bâtiments, réaliser des économies au profit du contribuable...

L'éparpillement des magistrats et fonctionnaires au sein de juridictions nombreuses, ne permettait pas une allocation optimale des effectifs.

En effet, d'après Mme Dominique Lottin, premier président de la cour d'appel de Douai, « une juridiction trop petite rencontre des difficultés dans la gestion quotidienne des ressources humaines. Mobilité des magistrats, remplacement des agents, temps partiel, congés de maladie, sont causes de difficultés de fonctionnement nuisant à leur efficacité ».

Cette situation pouvait rendre nécessaires le recours à des magistrats placés47(*), solution jugée insuffisante par les acteurs judiciaires rencontrés, puisqu'elle ne pouvait être que temporaire et que leur nombre ne pouvait excéder le quinzième des emplois de magistrat de la cour d'appel et des tribunaux de première instance du ressort48(*).

Mme Lottin, a cité ainsi l'exemple du tribunal de grande instance d'Avesnes-sur-Helpe, qui, s'il n'a pas été supprimé, rencontre des difficultés quotidiennes de gestion, en raison de l'insuffisance de ses effectifs.

Cette situation était, selon elle, aggravée par le manque d'attractivité de certains territoires, qui impliquait le recours à des « sorties d'école », ces jeunes magistrats demandant par ailleurs rapidement leur mutation.

Le garde des sceaux a aussi fait valoir que l'atomisation des sites judiciaires posait des problèmes de maintenance immobilière et de sécurité.

L'entretien des 474 juridictions, souvent installées dans des bâtiments anciens, non fonctionnels, était coûteux, d'autant qu'il fallait prévoir, à l'horizon 2015, leur mise aux normes pour les rendre accessibles aux personnes handicapées49(*).

Enfin, selon les services de la chancellerie la mutualisation des moyens, la rationalisation des organisations de travail et l'optimisation des ressources humaines permettraient la mise en place d'une justice à un coût optimisé pour le contribuable.

Cependant, interrogée sur la question du montant des économies attendues de la mise en oeuvre de la réforme, la chancellerie n'a pu produire que des données relatives aux économies réalisées ex post, aucune étude n'impact n'ayant été menée a priori, au moment de la conception de la réforme.

Selon les représentants de la conférence des bâtonniers, entendus par vos co-rapporteurs le 7 mars 2012, ces contingences économiques, bien qu'elles n'aient pas été évaluées, ont été déterminantes dans la conception de la réforme, alors qu'elles n'auraient dû jouer que de manière subsidiaire.


* 39 Discours du garde des sceaux du 27 juin 2007.

* 40 De fait, les juges du tribunal de grande instance qui occupent une fonction spécialisée exercent seuls leur mission juridictionnelle : le juge des enfants, le juge aux affaires familiales, le juge d'instruction, le juge d'application des peines, le juge de l'exécution, le juge des référés, le juge des libertés et de la détention. Outre les juridictions exercées exclusivement à juge unique, la loi prévoit que certaines formations de jugements des juridictions collégiales - comme le TGI ou le tribunal correctionnel - peuvent être composées d'un seul juge, pour les affaires ne dépassant pas un certain seuil ou une certaine gravité.

* 41 Loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, dont l'entrée en vigueur a été reportée au 1er janvier 2014.

* 42 Cf. supra.

* 43 Discours du 27 juin 2007.

* 44 Le décret n° 2005-1678 du 28 décembre 2005 a introduit dans le code de procédure civile, un titre XXI relatif à la communication par voie électronique. L'article 748-1 prévoit désormais que « les envois, remises et notifications des actes de procédure, des pièces, avis, avertissements ou convocations, des rapports, des procès-verbaux ainsi que des copies et expéditions revêtues de la formule exécutoire des décisions juridictionnelles peuvent être effectués par voie électronique ».

En matière pénale, la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 renforçant l'équilibre de la procédure pénale, complétée par un décret n° 2007-1620 du 15 novembre 2007, a prévu plusieurs dispositions spécifiques permettant l'utilisation des ces technologies, notamment la délivrance des copies des dossiers d'instruction, leur envoi par courrier électronique et la notification d'actes aux avocats par courrier électronique.

* 45 Cf. infra, deuxième partie, A).

* 46 Réflexions sur l'amélioration de l'accès à la justice par la mise en place d'un guichet unique de greffe et la simplification de juridictions de première instance, rapport du groupe de travail présidé par M. Francis Casorla, précité.

* 47 Le dispositif des magistrats dits « placés » a été créé par la loi organique n° 80-844 du 29 octobre 1980 relative au statut de la magistrature. Il s'agissait de donner aux chefs de cour une plus grande latitude dans la gestion des effectifs de magistrats, en leur attachant le service de magistrats « placés » auprès d'eux, qu'ils pouvaient librement affecter au remplacement de magistrats en congé ou, mais seulement pour une durée de huit mois non renouvelable, sur un poste vacant.

* 48 Article 3-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature

* 49 Obligation prévue par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.