2. Un défaut de coordination
La réforme de la carte judiciaire a été élaborée selon des critères restrictifs qui n'ont pas suffisamment pris en compte le cadre général dans lequel les juridictions exercent leur activité qu'il s'agisse de la carte administrative ou des réformes législatives pourtant engagées par le ministère de la justice lui-même.
a) L'absence de coordination avec la carte administrative
La carte judiciaire a coïncidé avec la restructuration de l'implantation géographique d'autres services publics intéressant la justice dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée en 2007.
La redéfinition des niveaux d'intervention des services publics a pour partie été inspirée, comme l'avait relevé le rapport sénatorial sur la RGPP 35 ( * ) , par la volonté de rétablir une cohérence avec la carte administrative.
Ainsi, une refonte de la carte pénitentiaire et de celle de la protection judiciaire de la jeunesse a permis de faire coïncider les circonscriptions relevant de ces deux directions du ministère de la justice. Chacune des nouvelles circonscriptions comporte un nombre entier de régions administratives.
Ce redécoupage, consacré par les décrets n° 2008-1485 et 2008-1491 du 30 décembre 2008, permet à l'administration pénitentiaire et à la protection judiciaire de la jeunesse d'exercer leur compétence dans un ressort géographique identique.
Au contraire, la réforme de la carte judiciaire a été menée sans considération de la carte administrative. Une autre démarche aurait pu conduire à s'interroger sur les discordances entre les ressorts des cours d'appel et les régions administratives .
La France compte 36 cours d'appel pour 22 régions. Comme l'a rappelé M. Jean-Claude Marin, procureur général près la Cour de cassation, cette situation n'est pas seulement source de complexité pour le justiciable, elle pèse également, au détriment des chefs de cour, dans le dialogue qui s'instaure avec les autres échelons décisionnels de l'État. Ainsi il peut arriver comme dans la région Aquitaine que le préfet de région ait pour interlocuteur trois procureurs généraux différents ( voir la carte des régions administratives et des cours d'appel ). Si les ressorts des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance ont été, au sein d'un département, profondément modifiés du fait des suppressions et regroupements des juridictions, la carte des cours d'appel a été en revanche reconduite.
b) L'absence de coordination avec les autre réformes conduites par le ministère de la justice
La réforme de la carte judiciaire a été conçue indépendamment des autres réformes conduites par le ministère de la justice dont les effets auraient pu pourtant déterminer différemment la répartition des effectifs ou des implantations.
Trois lois en particulier, adoptées dans un temps très proche de la mise en oeuvre de la carte judiciaire, ont sensiblement modifié l'organisation des juridictions ou leur charge de travail. Leurs effets ont pourtant été ignorés.
Il en est ainsi d'abord de l'institution des pôles de l'instruction par la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale adoptée dans le prolongement des conclusions de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire dite « d'Outreau ».
Afin de rompre avec la « solitude du juge d'instruction », cette loi a, dans un premier temps, créé 92 pôles de l'instruction, seuls compétents, au 1 er mars 2008, pour les affaires criminelles ou, lorsqu'elles font l'objet d'une co-saisine, pour les affaires correctionnelles. Elle a prévu, dans un deuxième temps, de regrouper tous les magistrats instructeurs au sein de ces pôles pour permettre une collégialité de l'instruction fondée sur le traitement des informations par trois juges . À cette date, les juridictions « infra-pôles » n'ayant plus aujourd'hui qu'une compétence correctionnelle seront supprimées.
Seule la première phase de la réforme a été mise en oeuvre . Elle a impliqué, dans les tribunaux de grande instance devenus pôles de l'instruction et qui ne comprenaient à la date de la mise en oeuvre de la réforme qu'un seul juge d'instruction, l'intégration de deux agents supplémentaires (un magistrat et un greffier). Les locaux du tribunal de grande instance de regroupement des TGI fusionnés n'ont pas toujours été adaptés en conséquence.
Le second volet de la loi -la collégialité des trois juges d'instruction- prévu pour entrer en vigueur au 1 er janvier 2010 a été d'abord repoussé au 1 er janvier 2011 par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures puis au 1 er janvier 2014 par l'article 163 de la loi de finances pour 2011.
Selon la réponse du ministère de la justice à une question écrite de notre collègue député M. Pierre Morel-A-L'Huissier 36 ( * ) , « confier toutes les informations à une collégialité de juges aurait nécessité des moyens considérables et une réorganisation très lourde des juridictions, impliquant notamment des investissements immobiliers particulièrement importants ainsi que le recrutement de nouveaux magistrats ».
La carte judiciaire dont la mise en place a suivi directement l'adoption de la loi du 5 mars 2007 aurait dû permettre d'en accompagner la mise en oeuvre.
Comme M. Christophe Régnard, président de l'Union syndicale des magistrats l'a rappelé à vos co-rapporteurs, l'évolution des effectifs des juges d'instruction a contrarié les objectifs poursuivis par le législateur. Le nombre de postes localisés a baissé de 13,32 % en 3 ans (soit une perte de 83 postes). Aux termes de la circulaire de localisation, 32 pôles disposent de 2 postes de juges d'instruction seulement, ce qui, selon M. Christophe Régnard, empêche la mise en place de la collégialité et rend illusoire toute réelle co-saisine.
Parmi les autres réformes en cours au moment où la chancellerie a engagé la réforme de la carte judiciaire, il convient également de mentionner la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs , entrée en vigueur le 1 er janvier 2009. Ce texte a imposé au magistrat qui décide d'une mesure de protection d'un majeur, d'en fixer la durée, celle-ci ne pouvant excéder cinq ans. Cette disposition s'appliquant aux mesures prononcées avant l'entrée en vigueur de la loi, les juges d'instance devraient réexaminer, dans un délai de cinq ans, la totalité des mesures de protection qu'ils ont prononcées préalablement, pour en fixer un nouveau terme et, le cas échéant, les aménager en fonction des nouvelles règles applicables.
Cette révision des mesures de tutelle et de curatelle aurait dû être achevée au plus tard le 7 mars 2012. Toutefois, l'ampleur de la tâche pour les juridictions a conduit le législateur à reporter 37 ( * ) la date limite au 1 er janvier 2014, permettant ainsi un étalement dans le temps de la charge de travail, tant pour les magistrats que pour les fonctionnaires.
En 2010, 700 000 personnes étaient sous tutelle. Elles sont aujourd'hui près de 800 000. Selon les estimations de l'association nationale des juges d'instance, les juges d'instance devraient examiner chaque année 160 000 dossiers -sans compter les nouveaux dossiers à instruire. La réforme entraînerait ainsi un surcroît d'activité de l'ordre de 30 % pour les fonctionnaires et magistrats concernés.
De même, aucun lien ne semble avoir été établi entre la carte judiciaire et la réforme de la tutelle des mineurs par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de « simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures » qui prévoit le transfert au 1 er janvier 2010, aux juges des affaires familiales (JAF) du contentieux des tutelles des mineurs précédemment confié aux juges d'instance.
Cette réforme ne s'est que très partiellement traduite dans les faits : deux circulaires du 4 août 2009 et du 22 juin 2010 ont invité les présidents de tribunaux de grande instance à maintenir, par délégation, la compétence des tribunaux d'instance et de leur greffe. Lors de son audition par votre commission au moment de l'examen de la loi de finances pour 2012, M. Michel Mercier, alors ministre de la justice et des libertés, a ainsi reconnu que « le transfert de compétences en matière de tutelle des mineurs du tribunal d'instance vers les juges aux affaires familiales rattachés au TGI, qui aurait dû alléger la charge des tribunaux d'instance, est souvent resté sans effet utile puisqu'il s'est accompagné en retour de délégations de cette compétence du TGI aux juges d'instance » 38 ( * ) .
Une meilleure anticipation des conséquences de ces différentes réformes dans l'organisation de la carte judiciaire aurait sans doute contribué à permettre leur mise en oeuvre dans des conditions et des délais conformes aux voeux du législateur.
* 35 La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires et les territoires, rapport d'information présenté par M. Dominique de Legge, au nom de la mission commune d'information sur la RGPP, n° 666, 22 juin 2011 - http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-666-2-notice.html .
* 36 Question n° 92 204, 13 e législature.
* 37 C'est la loi n°2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures qui a procédé à ce report.
* 38 Vor l'avis présenté par Mme Catherine Tasca sur les crédits consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit dans le projet de loi de finances pour 2012, rapport n°112, 2011-2012. http://www.senat.fr/rap/a11-112-13/a11-112-13.html.