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Pour une meilleure maîtrise des frais de justice

10 octobre 2012 : Pour une meilleure maîtrise des frais de justice ( rapport d'information )

N° 31

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 octobre 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes relative aux frais de justice,

Par M. Edmond HERVÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les frais de justice1(*) représentent l'un des enjeux majeurs du budget de la mission « Justice » et plus particulièrement du programme 166 « Justice judiciaire » depuis plusieurs années. Largement partagé, ce constat a été fréquemment souligné par votre commission des finances2(*). Il l'a incitée à solliciter, en novembre 2011 et en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une enquête de la Cour des comptes. Cette demande faisait d'ailleurs suite à une précédente requête, déjà fondée sur les mêmes dispositions de la LOLF mais limitée alors aux seuls frais de justice pénale, ayant débouché sur la publication d'un rapport d'information en 2006 à l'issue des travaux de la Cour3(*).

Conjugués aux effets vertueux de la LOLF4(*), ces travaux avaient à l'époque contribué à une diminution significative de la dépense liée aux frais de justice en 2006. Ce poste était en effet passé de 487 millions d'euros en 2005 à 379 millions d'euros en 2006. L'embellie fut malheureusement de courte durée puisque dès 2007 la dynamique à la hausse redémarrait avec une charge totale de 388 millions d'euros. Depuis lors, la tendance n'a cessé de se confirmer et les frais de justice ont atteint un montant de 537 millions d'euros en 2011, soit une progression de 41,6 % entre 2006 et 2011.

Les conséquences de cette hausse pour le moins mal maîtrisée de la dépense sont lourdes sur le budget de la justice et le fonctionnement de l'institution. En termes de fonctionnement, les marges de manoeuvre des gestionnaires sont largement obérées dans les juridictions. Des retards de paiement sont à déplorer du côté des experts et des collaborateurs occasionnels du service public de la justice, avec parfois des conséquences extrêmement préjudiciables. Enfin, du point de vue du justiciable, la qualité même des décisions de justice court le risque d'être remise en cause dans un contexte budgétaire très tendu, tandis que le principe d'égalité devant la justice est mis en péril.

Cerner les facteurs à l'origine de la dynamique de cette dépense et imaginer les chemins à emprunter pour parvenir à une meilleure maîtrise n'est toutefois pas chose aisée. En effet, la problématique des frais de justice se révèle particulièrement complexe. Elle met en jeu plusieurs prescripteurs, du magistrat à l'officier de police judiciaire (OPJ). S'agissant du magistrat, un principe essentiel doit être préservé : la liberté de prescription, corolaire de l'indépendance du juge. A l'autre bout de la chaîne, la multiplicité des intervenants et des prestataires constitue une autre difficulté dès lors qu'il s'agit d'obtenir au meilleur coût une interception téléphonique, une analyse ADN ou encore un travail d'interprétariat, par exemple.

Face à cette complexité, l'enquête de la Cour des comptes présentée dans ce rapport d'information fournit une grille de lecture particulièrement précieuse. Elle permet de retracer la trajectoire budgétaire des frais de justice au cours des dernières années et de mieux en connaître les déterminants. Elle offre en outre des pistes de rationalisation et de modernisation de la gestion de cette dépense au travers d'une série de quatorze recommandations auxquelles votre rapporteur spécial souscrit.

I. LA DYNAMIQUE DE LA DÉPENSE

Le rapport de la Cour des comptes décrit l'évolution des frais de justice au cours des dernières années. Il offre des clés de lecture importantes pour mieux comprendre la hausse quasi continue de cette charge. Il met en outre en lumière le non-respect récurrent de l'autorisation accordée en loi de finances initiale par le Parlement en matière de dépense de frais de justice.

A. LA FORTE PROGRESSION DES FRAIS DE JUSTICE

1. La hausse de 41,6 % entre 2006 et 2011

La trajectoire de la dépense en frais de justice est rappelée par la Cour des comptes avec une mise en perspective depuis la fin des années 1980 : « après un doublement entre 1988 et 1995 et une relative stabilisation jusqu'en 2001, les frais de justice ont connu à partir de 2002 une forte progression jusqu'en 2005 (...) ». En 2005, ce poste atteignait 487 millions d'euros, soit une progression de 68 % entre 2002 et 2005.

L'année 2005 représente un tournant important dans l'approche de cette dépense. En effet, à partir de 2006, l'entrée en vigueur de la LOLF fait passer les frais de justice de crédits simplement évaluatifs à des crédits limitatifs. Par anticipation, nombre de juridictions ont alors « cherché à mettre en paiement le maximum de mémoires en instance ».

En 2006, l'infléchissement est significatif. La dépense en frais de justice s'établit à 379,4 millions d'euros, soit une baisse de 107,6 millions d'euros (- 22,1 %).

Un redémarrage est toutefois enregistré dès l'année suivante (+ 2,4 %) et la tendance se poursuit en s'accélérant au cours des exercices suivants : + 3,4 % en 2008, + 7,7 % en 2009, + 8,2 % en 2010 et + 14,8 % en 2011. Au total, la dépense a crû de 41,6 % de 2006 à 2011 pour finalement atteindre 537 millions d'euros.

Une telle évolution ne va pas sans conséquence sur les marges de manoeuvre budgétaires au sein de la mission « Justice » et du programme 166 « Justice judiciaire ». Au sein de la mission, les crédits consommés au titre des frais de justice représentaient 6 % des dépenses totales du ministère de la justice en 2006, mais 8 % en 2011.

Dans le cadre du programme 166 « Justice judiciaire », l'évolution apparaît naturellement de manière encore plus nette. La charge liée aux frais de justice y absorbe 15 % des crédits en 2006 et 19 % en 2011. Elle représente 69 % des dépenses de fonctionnement des services judiciaires en 2011 (55 % en 2006). La Cour des comptes relève même que « dans certains ressorts de cours d'appel, le budget frais de justice atteint des pourcentages plus élevés. Ainsi, à Bordeaux, les frais de justice représentent 94 % des dépenses de fonctionnement, à Douai, 75,09 % des dépenses de fonctionnement, contre 62 % à Colmar ou 60 % à Paris ».

La conclusion est claire : « depuis 2007, la progression du budget fonctionnement (titre 3) du programme 166 a été largement absorbée par celle des frais de justice ». Concrètement, les marges de manoeuvre des gestionnaires dans les juridictions ont été fortement contraintes du seul fait de la dérive de la dépense en matière de frais de justice, et cela en dépit même des efforts budgétaires décidés en faveur du budget de la justice au cours des dernières années.

2. Le poids de la justice pénale

Les frais de justice pénale sont la composante essentielle des frais de justice. En moyenne, sur la période allant de 2006 à 2011, ils représentent 69 % du volume global de la dépense, soit plus des deux tiers. En 2011, ils ont atteint 401,2 millions d'euros.

Leur dynamique explique une large part de la hausse de la dépense totale en frais de justice depuis 2006. Ainsi, entre 2006 et 2011, les frais de justice pénale ont augmenté de 52,9 %. Seuls les frais de justice commerciale (42,5 millions d'euros en 2011) ont connu une progression plus forte au cours de la même période (+ 82,8 %).

En 2011, les frais de justice pénale se décomposaient de la manière suivante :

- 149,6 millions d'euros pour les frais médicaux (examens cliniques, examens médicaux dans le cadre des gardes à vue, frais d'analyses génétiques, prises de sang...) ;

- 63,5 millions d'euros pour les frais de réquisition des opérateurs de télécommunication ;

- 45,3 millions d'euros au titre d'honoraires juridiques (frais en matière de scellés judiciaires, rémunération d'intermédiaires, frais d'actes et de procédure...) ;

- 42,8 millions d'euros couvrant des frais de location de matériel et d'interception ;

- 100 millions d'euros pour divers autres frais (frais d'interprétariat et de traduction, expertises comptables, balistiques, aéronautiques...).

La même année, la dépense totale dans le domaine des frais de justice comportait également 20,1 millions d'euros pour la justice civile et prud'homale, ainsi que 73,4 millions d'euros pour divers autres frais (dont 55,6 millions d'euros pour les frais postaux).


* 1 Dans son rapport la Cour des comptes précise la définition et le périmètre de cette dépense.

* 2 Cf. par exemple, Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013) - tome III - annexe 17.

* 3 Sénat, rapport d'information n° 216 (2005-2006) de notre collègue Roland du Luart.

* 4 Sous l'empire de la LOLF, les frais de justice sont en effet passés de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs.