C. UN RÔLE AMBIGU POUR LES PRÉFETS
Outre la DGSCGC, l'Etat peut s'appuyer sur un autre acteur pouvant influer sur les choix d'investissement : le préfet. Cette capacité est toutefois plus théorique que pratique. Le préfet dispose en effet d'une compétence opérationnelle en matière de sécurité civile, mais il ne s'implique guère dans la gestion du SDIS . Cette prise de distance répond bien sur à un strict respect du principe d'autonomie des SDIS et des collectivités territoriales qui le financent. On peut cependant la regretter, dès lors que l'Etat se prive ainsi d'un vecteur pouvant utilement orienter et rationaliser la dépense.
1. Une approche surtout opérationnelle
a) Le préfet de zone
Les pouvoirs du préfet de zone en matière de sécurité civile ont initialement été définis par le décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002. Ils ont ensuite été modifiés et étendus par le décret n° 2010-224 du 4 mars 2010 relatif aux pouvoirs des préfets de zone de défense et de sécurité .
Le préfet de zone se voit ainsi confier le pouvoir de « diriger » l'action des préfets de département en matière de sécurité civile , et non plus seulement de les « coordonner ».
En dehors de ses missions de planification , de coordination et d'utilisation des moyens nationaux à l'échelon zonal et de ses compétences en matière de fonds d'aide à l'investissement (FAI) ( cf. infra ), le pouvoir du préfet de zone vis-à-vis des SDIS se limitait, sous l'empire du décret de 2002, à la coordination de la formation des sapeurs-pompiers. Le décret de 2010 lui confie désormais la mission explicite d'assurer la complémentarité des SDIS pour faire face à des événements exceptionnels concernant plusieurs départements.
b) Le préfet de département
Le préfet de département dispose de la compétence opérationnelle en matière de sécurité civile .
Il se substitue au maire pour la direction des opérations de secours « en cas d'accident, sinistre ou catastrophe dont les conséquences peuvent dépasser les limites ou les capacités d'une commune ».
Il veille à l'interopérabilité des systèmes d'information des services publics et agrée les associations de sécurité civile pour participer aux opérations de secours.
Enfin, il a la charge des plans de secours, il fixe la politique d'exercices et il assure le retour d'expérience .
2. Une faible implication dans la gouvernance du SDIS
a) La participation au conseil d'administration
Le préfet de département occupe une position centrale au regard de l'organisation et du fonctionnement du SDIS. Non seulement il dispose de la compétence opérationnelle en matière de sécurité civile, mais il siège également au conseil d'administration du SDIS.
En règle générale, il est représenté dans ce conseil d'administration par son directeur de cabinet ou par le responsable du service interdépartemental de défense et de protection civile de la préfecture (SIDPC) .
Le SIPDC est chargé de l'ensemble des questions de sécurité. En théorie, il devrait donc apporter au préfet une expertise sur les dossiers à l'ordre du jour du conseil d'administration. Toutefois, dans les faits, la Cour des comptes relève dans son rapport précité qu'« il ne procède à aucune analyse préalable des points à l'ordre du jour des conseils d'administration du SDIS, y compris ceux portant sur les activités opérationnelles, et ne dispose, d'ailleurs, pas toujours des documents diffusés lors de ces conseils ».
La Cour ajoute que « si une délibération paraît de nature à affecter la capacité opérationnelle du SDIS ou la bonne distribution des moyens, le préfet, ou son représentant, peut demander une nouvelle délibération, mais cette faculté n'est pratiquement jamais utilisée ».
Ces observations de la Cour des comptes convergent avec celles de votre rapporteur spécial . Au cours de ses différents déplacements et de ses auditions, il lui est en effet apparu une prise de distance très nette de la part des préfets quant aux décisions prises par les SDIS et leur conseils d'administrations, notamment au regard des choix d'investissement.
b) Une mise en retrait quant aux choix d'investissement
D'une manière générale, le préfet de département se tient plus dans un rôle de spectateur que dans une position d'acteur à part entière s'agissant de la prise de décision concernant les choix d'investissement. L'origine de cette mise en retrait est à chercher dans plusieurs freins aux initiatives que pourrait prendre le représentant de l'Etat.
Tout d'abord, l'Etat est loin d'être le principal financeur des SDIS ( cf. infra ). De là découle une réserve logique et compréhensible du préfet par rapport au président du conseil d'administration du SDIS, qui est le président du conseil général ou son représentant. Le principe du « qui paie décide » trouve là une application concrète, allant d'ailleurs dans le sens majoritairement souhaité par les élus locaux.
En outre, dans les faits, le préfet ne paraît pas toujours en capacité d'évaluer avec justesse la pertinence des choix proposés par le directeur du SDIS. On retrouve là un phénomène malheureusement assez classique d'asymétrie d'information, liée à une expertise plus largement détenue d'un côté que de l'autre . Dans une telle situation, il est fréquent que la partie manquant d'expertise et d'information s'abstienne de remettre en cause un projet de décision ou se refreine à prendre une initiative.
Enfin, il n'est pas interdit de s'interroger sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques (RGPP) sur la capacité d'expertise désormais à disposition des préfets . A cet égard, votre rapporteur spécial renvoie aux travaux de notre collègue Michèle André, rapporteure spéciale de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », quant à l'évolution des effectifs dans les préfectures 8 ( * ) , ainsi qu'aux travaux de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux 9 ( * ) .
Votre rapporteur spécial rappelle toutefois que la RGPP s'articulait notamment sur le non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite et qu'elle a eu pour conséquence une réduction des emplois dans les services déconcentrés de l'Etat. La question se pose aujourd'hui de la juste adéquation des moyens humains mis à disposition des préfets pour remplir une grande diversité de missions, dont le suivi des SDIS 10 ( * ) . Cette question a probablement d'autant plus de sens que la taille de la préfecture, et donc de ses effectifs, est réduite .
Au total, votre rapporteur spécial estime que la position délicate qui est actuellement celle préfets vis-à-vis des décisions d'investissement prises par les SDIS résume, à elle seule, nombre des ambiguïtés de l'Etat au regard des services d'incendie et de secours . Si elle a levé un certain nombre d'interrogations, la loi précitée du 3 mai 1996 relative aux SDIS n'a pas permis de dissiper tous les doutes. Elle en a même suscité de nouveaux. En particulier, la lutte contre les incendies et l'organisation des secours sont-ils encore des missions de l'Etat ? Si oui, alors celui-ci doit s'en donner les moyens, tant humains que financiers. Si non, il convient d'affermir le principe d'autonomie des SDIS et des collectivités territoriales qui le financent.
En tout état de cause, votre rapporteur spécial juge nécessaire de clarifier le rôle et les compétences des préfets au regard de la gestion des SDIS, en particulier en matière d'investissement .
* 8 Cf . par exemple Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - Tome III - Annexe 2.
* 9 Sénat, rapport d'information n° 666 (2010-2011) de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, « La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires » (Dominique de Legge).
* 10 Par exemple, le SIDPC de Seine-Maritime s'appuie sur vingt agents pour un département où les risques industriels sont importants. Celui du Cher, département moins peuplé, compte six agents.