B. DES PROGRÈS CONTINUS DANS LE RECENSEMENT ET LE SUIVI DE CES ENGAGEMENTS
1. Avant la LOLF : une absence d'obligation explicite de comptabilisation des engagements hors bilan
Avant l'entrée en vigueur de la LOLF en 2006, l'administration n'avait pas d'obligation de tenir une comptabilité des engagements hors bilan de l'Etat. Toutefois, certains dispositifs - comme les instruments de soutien au commerce extérieur - faisaient l'objet d'un suivi, en tant qu'obligations susceptibles de donner lieu à des dépenses budgétaires.
Envisagé sous le seul angle budgétaire, le suivi des engagements hors bilan se confondait en pratique avec celui des garanties accordées par l'Etat. Un premier progrès fut réalisé par l'instruction 87-128-P-R du 29 octobre 1987 imposant une comptabilité des garanties d'emprunt accordées par l'Etat.
A compter de 1995, suite aux graves difficultés rencontrées par le Crédit lyonnais, un rapport annexé au projet de loi de finances initiale a décrit les opérations financières nouvelles bénéficiant de la garantie de l'Etat, mais il ne portait pas sur les garanties déjà accordées.
A partir de 1999, une présentation générale des engagements hors bilan de l'Etat a été introduite dans le rapport de présentation du compte général de l'administration des finances (CGAF), mais son contenu était beaucoup moins complet que celui des documents comptables des entités du secteur privé.
2. Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF : des progrès continus, mais un recensement et un suivi encore perfectibles
L'entrée en vigueur de la LOLF en 2006 a introduit les notions de régularité, de sincérité et d'image fidèle des comptes publics 12 ( * ) , entraînant une obligation de comptabilisation des engagements hors bilan, suivant des règles spécifiques dont la Cour des comptes assure la vérification dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'Etat 13 ( * ) . Ces dispositions ont ensuite été inscrites à l'article 47-2 de la Constitution lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 14 ( * ) .
Depuis l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2010, l'ensemble des articles des projets de loi de finances font l'objet d'une évaluation préalable, en application des dispositions des articles 51 et 53 de la LOLF modifiés par la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 15 ( * ) ; cette obligation s'applique également aux articles des projets de loi de finances relatifs tendant à l'octroi d'une garantie par l'Etat.
Si la Cour des comptes a émis des observations portant, notamment, sur la comptabilisation des engagements hors bilan lors de la certification des comptes des précédents exercices budgétaires, elle n'en considère pas moins que l'information disponible est d'une qualité « supérieure à celle que l'on observe dans la plupart des Etats européens et s'avère comparable à celle publiée par les Etats du monde les plus en pointe en matière de transparence comptable et financière » 16 ( * ) .
3. L'enjeu de la comptabilisation des engagements hors bilan des autres personnes publiques que l'Etat
Dans la mesure où le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat devraient idéalement être étendus à l'ensemble des administrations publiques, y compris les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale , pour disposer de données consolidées de tous les engagements publics hors bilan, l'enquête de la Cour des comptes a analysé les engagements hors bilan des autres personnes publiques que l'Etat, plus sommairement toutefois que les engagements hors bilan de l'Etat.
La Cour des comptes a ainsi relevé le caractère encore très lacunaire des engagements portés par les opérateurs de l'Etat, bien que leur encours ait été multiplié par plus de six en deux ans, de 1,7 milliard d'euros en 2009 à 11,6 milliards d'euros fin 2011.
Elle a déploré l' absence de mesure des engagements hors bilan du régime général de sécurité sociale , notamment en ce qui concerne les pensions de retraite et d'invalidité, ainsi que des pensions versées au titre des accidents de travail et des maladies professionnelles et des prestations familiales.
S'agissant des engagements hors bilan des collectivités territoriales , aucune information ne figure aujourd'hui dans les données présentées par l'INSEE au format de la comptabilité nationale. Sur ce point, la Cour des comptes estime que « l'engagement du processus de certification des comptes locaux, sous la forme d' une démarche d'expérimentation concernant les comptes des plus grandes collectivités , serait de nature à en améliorer la qualité et la fiabilité, y compris en ce qui concerne leurs engagements hors bilan, et à les inciter à développer des outils de contrôle interne idoines » 17 ( * ) .
Cette préconisation de la Cour des comptes rejoint le souhait exprimé par le Président de la République, devant la Cour des comptes le 7 septembre 2012, que soit accélérée « la certification des comptes des collectivités locales au moins sur la base du volontariat. De façon à ce que ces premières expériences puissent ensuite être généralisées ». En ce sens, les dispositions de l'article 20 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposées sur le bureau du Sénat le 10 avril 2013, prévoient une expérimentation, sur la base du volontariat, pour les collectivités territoriales dont les produits de fonctionnement excèdent le seuil de 200 millions d'euros.
Il n'existe donc pas aujourd'hui de comptabilisation des engagements hors bilan de l'ensemble des administrations publiques .
* 12 L'article 27 de la LOLF dispose que l'Etat tient désormais « une comptabilité générale de l'ensemble de ses opérations », et que ses comptes ont vocation à « être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ». Par ailleurs, l'article 54 de la LOLF prévoit qu'un compte général de l'Etat (CGE) est annexé au projet de loi de règlement. Aux termes de l'article 54 de la LOLF, le CGE comporte un bilan, un compte de résultat et un tableau des flux de trésorerie. Il comporte aussi une évaluation des engagements hors bilan.
* 13 Aux termes de l'article L. 111-3-1-A du code des juridictions financières, introduit par la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011, « la Cour des comptes s'assure que les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière, soit en certifiant elle-même les comptes, soit en rendant compte au Parlement de la qualité des comptes des administrations publiques, dont elle n'assure pas la certification ».
* 14 Aux termes de l'article 47-2 de la Constitution, « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».
* 15 Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
* 16 Enquête réalisée à la demande de la commission des finances, reproduite en annexe au présent rapport. Citation p. 7.
* 17 Enquête de la Cour des comptes annexée au présent rapport. Citation p. 100 de l'enquête.