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La circulation des mégacamions et le fret routier européen (texte E8284)

10 juin 2013 : La circulation des mégacamions et le fret routier européen (texte E8284) ( rapport d'information )

LE RÉGIME FRANÇAIS DE TAXE POIDS LOURDS

LE DISPOSITIF ISSU DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT
Les finalités de la taxe

L'introduction d'une taxe poids lourds en France correspond à quatre objectifs :

- couvrir les coûts d'usage par des poids lourds du réseau routier non concédé ;

- réduire la demande de fret routier ;

- financer le développement intermodal des transports ;

- financer de nouvelles infrastructures.

Pour ces raisons, les recettes seront versées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). En supposant que le taux moyen avoisinera 0,12 € par kilomètre, le produit de la taxe poids lourds devrait avoisiner 1 200 millions d'euros, dont l'agence récupérera 760 millions, cependant que les collectivités territoriales percevront une recette nette annuelle de 160 millions, le prestataire conservera 230 millions hors-taxes et l'État récupérera 50 millions d'euros au titre de la TVA sur la rémunération du prestataire (et non sur la TPL, qui est exemptée de TVA). Au total, les personnes morales de droit public devraient donc bénéficier de recettes avoisinant 970 millions d'euros.

TPL, TVA, TDVM ET TSVR

En droit de l'Union, la taxe poids lourds (TPL) est considérée comme un péage au sens de la directive « Eurovignette », car son calcul prend en compte une distance parcourue. En revanche, il ne s'agit pas fiscalement d'un péage, car elle ne représente pas la contrepartie d'un service rendu. Pour cette raison, la taxe poids lourds n'est pas soumise à TVA, alors que les péages perçus par les sociétés d'autoroutes sont totalement soumis à TVA depuis que le droit interne a pris en compte l'arrêt du 12 septembre 2000 rendu par la Cour de justice des communautés européennes (article 2 de la loi de finances rectificative pour 2000).

Outre la taxe poids lourds, les véhicules utilitaires peuvent être assujettis à la taxe différentielle sur les véhicules à moteurs (TDVM) (ou « vignette automobile », supprimée pour les seuls véhicules particuliers) et à la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (TSVR, dite « taxe à l'essieu »). Ces deux taxes sont des « vignettes » au sens de la directive « Eurovignette », car leur assiette est indépendante du kilométrage parcouru :

- la « vignette automobile » est payée chaque année au département d'immatriculation sur une base mensuelle, le barème départemental voté par le conseil général faisant intervenir la puissance administrative du véhicule (avec 10 classes de tarification), son âge (trois classes : moins de cinq ans, cinq à 20 ans, plus de 20 ans) et l'énergie utilisée (deux classes : cas général ; électricité, gaz de pétrole liquéfié, gaz naturel) ;

- la « taxe à l'essieu » peut être liquidée sur une base trimestrielle ou sur une base journalière, au choix du redevable. Elle n'est exigible qu'au titre de véhicules dont le poids total roulant autorisé excède 12 tonnes, soit environ 395 000 poids lourds, ensembles routiers ou remorques.

La définition du réseau taxable au plan national

En 2007, le Conseil général des ponts et chaussées a proposé d'introduire une taxe acquittée par les poids lourds circulant en dehors des autoroutes concédées, pour éviter l'effet de substitution entre voies, obtenir une recette significative et réduire l'incitation à l'usage du fret routier.

Il a été décidé, dans la loi de finances pour 2009, d'inclure non seulement les routes nationales faisant partie du réseau de transport européen, mais aussi les voies départementales susceptibles de subir un rapport de trafic en raison de la taxe poids lourds sur les axes du réseau routier national. La liste de ses voies locales est fixée par le décret 2011-910 du 27 juillet 2011. En cas de besoin, ce réseau pourra être modifié.

En revanche, les itinéraires du réseau routier national ne faisant pas partie du réseau de transport transeuropéen et où le trafic est inférieur à 800 poids lourds par jour ne donnent pas lieu au paiement de la taxe. Cette disposition exclut 1 500 kilomètres de routes, soit 12,5 % du réseau routier national non concédé, assurant 2,7 % du trafic de poids lourds. Ces itinéraires ont été fixés par le décret 2009-1588 du 18 décembre 2009.

LA TAXE RÉGIONALE POIDS LOURDS, ABANDONNÉE AVANT D'AVOIR PU ÊTRE APPLIQUÉE

Une taxe poids lourds régionale aurait dû être prélevée en Alsace du 20 avril au 19 juillet 2013.

L'Alsace aurait disposé de quinze sections de tarification pour 180 kilomètres de réseau, soit 12 kilomètres en moyenne par section. Comportant 130 kilomètres de voies du réseau routier national appartenant au réseau routier transeuropéen, les voies qui auraient dû être soumises à la taxe poids lourds alsacienne ont été définies par le décret n° 2009-1589 du 18 décembre 2009. Les 50 kilomètres de voirie départementale dont l'utilisation aurait motivé l'application de la taxe poids lourds alsacienne correspondent à la route départementale 1083 dans le Bas-Rhin et la route départementale 83 dans le Haut-Rhin.

Seuls auraient été assujettis les véhicules d'au moins 12 tonnes.

L'objectif premier était de réagir au dispositif Lkw Maut, mis en place en Allemagne, qui a provoqué un report de transit nord-sud vers l'Alsace.

La tarification reposait sur le principe de taxe linéaire rigoureusement équivalente à la Lkw Maut.

Un communiqué ministériel du 28 février a annoncé que la taxe poids lourds régionale ne serait pas appliquée en raison de difficultés techniques rencontrées par Ecomouv' (cf. p. 46).

Les niveaux tarifaires envisagés.

Le décret  2011-234 du 2 mars 2011 a déterminé trois classes tarifaires de référence, puisque la directive autorise à calculer des plafonds tarifaires prenant en compte la responsabilité des poids lourds dans les coûts engendrés par l'usage de l'infrastructure.

Concrètement :

- la première catégorie comprend les véhicules moteurs seuls (sans remorque) à deux essieux, avec un poids total autorisé en charge (PTAC) compris entre 3,5 et 12 tonnes ;

- la deuxième catégorie regroupe les véhicules moteurs (pouvant remorquer) à deux ou trois essieux, ainsi que les ensembles articulés ayant trois essieux ;

- la troisième catégorie inclut les véhicules moteurs et les ensembles articulés ayant quatre essieux ou plus.

Il est à noter que les véhicules légers (voitures individuelles et utilitaires de moins de 3,5 tonnes) représentaient en 2006 quelque 88 % des parcours, contre 2,8 % pour les poids lourds de première catégorie de poids lourds, 1,8 % pour la deuxième catégorie et 7,5 % pour la troisième.

La taxe de référence est ensuite modulée en fonction du classement « EURO » :

- un abattement de 40 % en faveur des véhicules électriques ;

- les camions de classe EURO VI justifieront une baisse de 15 % ;

- un bonus de 5 % atténuera la taxe exigible des véhicules classés EURO V ;

- les véhicules de classe EURO IV acquitteront la taxe de référence ;

- un malus de 10 % sera infligé aux poids lourds classés EURO III ;

- les camions classés EURO II devront acquitter une majoration de 15 % ;

- enfin la catégorie EURO I se verra infliger une hausse de 20 %.

Au total, le péage pourra donc varier du simple au double, au sein d'une même classe tarifaire, en fonction de la pollution (60 % à 120 % de la taxe de référence).

Composition du parc roulant sur le réseau taxable (estimations)

2013

EURO VI

EURO
V

EURO
IV

EURO
III

EURO
II

EURO I
et avant

Catégorie 1

4 %

62 %

17 %

14 %

2 %

1 %

Catégorie 2

10 %

1 %

5 %

48 %

25 %

11 %

Catégorie 3

4 %

60 %

18 %

15 %

3 %

0 %

2014

EURO
VI

EURO
V

EURO
IV

EURO
III

EURO
II

EURO I
et avant

Catégorie 1

14 %

58 %

14 %

11 %

2 %

1 %

Catégorie 2

33 %

1 %

4 %

37 %

18 %

7 %

Catégorie 3

15 %

56 %

15 %

12 %

2 %

0 %

Source : DGITM(c)

Une certaine modulation géographique sera en outre applicable aux poids lourds circulant dans les régions Aquitaine, Midi-Pyrénées (- 25 %) ou Bretagne (- 40 %) pour prendre en compte leur caractère périphérique (décret 2011-233 du 2 mars 2011).

Enfin, la modulation selon la congestion de l'infrastructure, licite en droit de l'Union, a été transposée à l'article 275 du code des douanes, mais sa mise en oeuvre n'est pas envisagée à ce stade.

À QUI PROFITERA LA TAXE POIDS LOURDS ?

Parmi les revendications des entreprises routières, figurent notamment l'affectation du produit de la taxe poids lourds à l'amélioration et à l'entretien du réseau routier, en particulier à sa portion dont l'usage est soumis à cette taxe. Sur une recette totale qui devrait en principe avoisiner 1 200 millions d'euros, quelque 760 millions d'euros seront affectés à l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF). Ils ont, bien sûr, éveillé l'appétit des autres opérateurs de transport, notamment du monde ferroviaire.

Entre celui qui veut récupérer indirectement la partie utile de ce qu'il verse et celui qui invoque les impératifs du développement durable pour obtenir sa part du gâteau, qui l'emportera ? En réalité, il semble que le seul gagnant sera le budget de l'État.

1°) Les textes conduisent à une affectation aux infrastructures routières

La rédaction de la directive « Eurovignette », telle qu'elle est en vigueur depuis 2006 referme la perspective d'utiliser la taxe poids lourds pour les transports non routiers à l'instant même où elle paraît introduire cette éventualité :

- Une lecture superficielle du texte pourrait laisser croire que tout est possible, pourvu que le produit de la taxe soit destiné aux transports, puisque l'article premier de la directive 2006/38 du 17 mai 2006 dispose : « Les États membres décident de l'utilisation des recettes provenant des droits perçus pour l'utilisation des infrastructures routières. Afin de permettre le développement du réseau dans son ensemble, les recettes provenant des droits devraient être destinées au secteur des transports et à l'optimisation du système des transports dans son ensemble. » Aucune affectation spécifiquement routière ne figure ici.

- Mais cet alinéa n'est pas le seul à mentionner l'utilisation du produit de la taxe poids lourds. En effet, la même directive dispose par ailleurs : « Les péages devraient être fondés sur le principe du recouvrement des coûts d'infrastructure. Au cas où les infrastructures en question ont été cofinancées sur le budget général de l'Union européenne, le financement provenant des fonds communautaires ne devrait pas être recouvré au moyen de péages ». Sur le long terme, il est donc juridiquement impossible de recouvrer une taxe poids lourds pour un montant supérieur au coût des infrastructures concernées, à tel point que d'éventuelles subventions d'investissement versées par l'Union européenne pour la construction ou l'entretien de tronçons routiers soumis à la taxe poids lourds doivent impérativement être déduites des sommes prises en compte pour établir ladite taxe !

- De surcroît, cette même directive 2006/38 inclut parmi les coûts d'infrastructure à prendre en compte, « les intérêts sur les emprunts et le rendement de toute prise de participation des actionnaires ». Par suite, les emprunts réalisés au cours des 30 années précédant l'entrée en vigueur de la taxe poids lourds peuvent être remboursés en utilisant son produit. Cette faculté inclut le remboursement du capital emprunté et des frais financiers correspondants.

- Cette directive précise en outre : « Lorsque les États membres prélèvent des péages ou des droits d'usage pour l'utilisation de routes du réseau routier transeuropéen, les routes visées par cette taxation devraient bénéficier du traitement prioritaire approprié dans les programmes d'entretien des États membres. Les recettes des droits ou des péages devraient être utilisées au profit de l'entretien de l'infrastructure concernée ».

- Ajoutons que cette nouvelle recette peut servir non seulement à couvrir les frais inhérents à sa perception (soit 280 millions d'euros TTC en France pour rémunérer Ecomouv' (voir p. 46 - dont l'État percevra 50 millions au titre de la TVA sur cette rémunération - et 160millions pour les collectivités territoriales), mais aussi les dépenses occasionnées par l'interopérabilité européenne du télépéage, (pour un montant non disponible à ce jour).

- Enfin, le développement des transports en commun en site propre pourra être financé par la TPL.

Ainsi, le produit de la taxe poids lourds ne pourra pas être utilisé pour des infrastructures de transports non routiers : son mode de calcul impose que cette recette soit insuffisante même pour couvrir tous les besoins des seules infrastructures routières. Comment pourrait-elle servir à autre chose ?

2°) Cette affectation permettra un gain pour le budget de l'État

- le budget de l'AFITF avoisine 2 200 millions d'euros pour 2013 et devrait rester stable par la suite ;

- l'État verse une subvention qui représente aujourd'hui environ la moitié des recettes de l'agence ;

- cette subvention sera réduite le montant équivalent à celui procuré par la taxe poids lourds, qui ne modifiera donc pas le budget de l'AFITF ;

- dans la présentation de la loi de finances pour 2013, il est écrit : « L'objectif est de consacrer, sur les prochains exercices, environ deux tiers des crédits de paiement de l'AFITF aux modes ferroviaire, fluvial et maritime, contre un tiers aux infrastructures routières. » ;

- un tiers de 2 200 millions est égal à 730 millions environ, pour un produit attendu de 760 millions, sous des hypothèses largement optimistes à en juger par la vive chute enregistrée par le fret dans toute l'Union européenne. Il ne reste donc rien pour les autres modes de transport, d'autant que les infrastructures intermodales ont habituellement une composante routière.

Ainsi, le principal bénéficiaire effectif de la taxe poids lourds ne sera ni le réseau routier, ni le reste du secteur des transports, mais le budget de l'État, qui économisera l'essentiel de son concours à l'AFITF et encaissera une recette supplémentaire de 50 millions d'euros. De plus, il n'est pas déraisonnable d'imaginer que les recettes perçues par les collectivités territoriales, soit 160 millions d'euros d'après les prévisions actuelles, ne resteront pas sans effet sur les dotations versées par l'État...

La contribution totale de taxe poids lourds au redressement des finances publiques de l'État devrait donc atteindre 970 millions d'euros au total, soit le produit de la taxe poids lourds (1 200 millions d'euros) diminué de la rémunération hors taxes versée à Ecomouv' (voir p. 46), soit 230 millions. Lorsqu'elle aura été fixée, la revalorisation de la redevance domaniale versée au budget général par les sociétés concessionnaires d'autoroutes viendra étoffer ce montant.

Grâce à la taxe poids lourds, le budget de l'État obtiendra des recettes ou des économies de dépenses, pour un solde proche des dividendes versés par les sociétés d'autoroute avant leur privatisation en 2005, année où l'État avait cédé de gré à gré, sur appel d'offres, les participations qu'il détenait encore dans la société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (75 % du capital), dans les Autoroutes Paris - Rhin - Rhône (70 %) et dans les Autoroutes du Sud de la France (51 %).

Organisation générale de la tarification nationale

Seront assujettis les poids lourds, c'est-à-dire les véhicules dont le poids total autorisé en charge (PTAC) ou le poids total roulant autorisé (PTRA) excèdent 3,5 tonnes, en fonction de la distance parcourue sans arrêt sur le réseau retenu.

La valeur de la marchandise n'aura pas d'influence sur la somme due. Au demeurant, les véhicules circulant à vide acquitteront une taxe identique à celle due lorsqu'ils sont partiellement ou totalement chargés.

Concrètement, le réseau concerné est divisé en « sections élémentaires de tarification » définies comme des tronçons de route taxée compris entre deux intersections successives avec d'autres voies publiques. À chaque section de tarification est associé un « point virtuel de tarification », dont le franchissement constitue le fait générateur de la taxe. On dénombrera quelque 4 100 points de tarification pour 15 000 kilomètres de réseau national taxé.

L'interopérabilité au sens de la directive est acquise sur le réseau routier, mais l'interopérabilité avec les télépéages autoroutiers actuels reste un objectif, que le ministère estime pouvoir atteindre d'ici l'entrée en vigueur de la taxe poids lourds. À ce jour, trois des six dispositifs en vigueur sur le réseau autoroutier - AXXES, TOTAL et EUROTOLL - utilisent des technologies de télépéages incompatibles avec la norme retenue au niveau de l'Union.

Le contrat de partenariat signé avec Ecomouv'

Créée spécialement pour conduire ce projet, la société Ecomouv' a le statut d'une filiale d'Autostrade per l'Italia. Le contrat de partenariat public-privé a été signé le 20 octobre 2011. Il comporte une forte incitation à ne pas différer la mise en oeuvre d'un dispositif, le partenaire Ecomouv' devant des pénalités à l'État en cas de retard technique dans la mise au point du dispositif, tout comme l'administration sera tenue de verser une indemnisation en cas de retard législatif ou réglementaire.

La durée du contrat de partenariat est fixée à 13 ans et trois mois, dont 21 mois de déploiement et 11,5 années d'exploitation.

Ecomouv' devra concevoir, financer, réaliser, exploiter et entretenir le dispositif permettant d'établir les taxes dues ; elle devra collecter les taxes applicables et participer à leur contrôle.

Les modalités du paiement de la taxe poids lourds

Les redevables auront le choix entre souscrire ou non un abonnement.

Les transporteurs abonnés à une société habilitée de télépéage (SHT) bénéficieront d'un abattement de 10 %, qui prendra en compte l'économie de gestion procurée à l'État par la souscription de l'abonnement. Le chargeur devra régler le transporteur dans les 30 jours suivant la facturation initiale, le transporteur versera la somme due à la SHT entre le 30ème et le 40ème jour suivant la fin du mois ayant occasionné la taxation, la SHT reversant à son tour les sommes collectées le 10ème jour du deuxième mois suivant celui ayant généré la taxe. C'est donc le chargeur qui assurera la trésorerie de la taxe poids lourds, sous réserve de la garantie demandée par la SHT, car elle sera versée par le transporteur abonné.

Les transporteurs non abonnés régleront directement le prestataire. Une avance sera versée, cette fois non à la SHT, mais au prestataire. En effet, le 4 de l'article 276 du code des douanes dispose : « préalablement à l'emprunt de réseau taxable, le redevable est tenu de constituer une avance sur taxe ». Le montant de l'acompte sera choisi par le redevable, entre un minimum et un maximum fixé par décret.

Les équipements embarqués

La directive Eurovignette ne fait pas obstacle à ce que les opérateurs de poids lourds soient obligés d'installer dans leur véhicule un équipement embarqué (EE) destiné à la taxe poids lourds. Ces équipements seront interopérables avec le TIS-PL, c'est-à-dire le télépéage autoroutier de poids lourds.

Les estimations du ministère correspondent à 200 000 EE « vus dans le système » un jour ouvré donné, dont environ 155 000 EE français circulant sur le réseau taxable, contre 36 000 EE français circulant hors du réseau taxable et jusqu'à 384 000 EE français sur des véhicules ne roulant pas !

D'après les chiffres ministériels, les EE équipant de poids lourds abonnés devraient représenter 55 % du total au début, pour atteindre rapidement 60 %. À noter que les poids lourds étrangers abonnés ne devraient guère dépasser 175 000 unités.

Les EE seront disponibles via Internet, dans l'un des 420 points de distribution initialement mise en place (dont le nombre sera par la suite réduit à 330) ou par téléphone. Un dépôt de garantie sera demandé. Il devrait avoisiner 100 €, nettement moins que le coût et l'équipement embarqué, supérieur à 150 €.

Au total, quelque 800 000 EE devraient être fournis, dont :

- 300 000 équiperaient des véhicules français abonnés,

- 80 000 seraient installés sur des véhicules français non abonnés mais assujettis à la taxe poids lourds,

- 170 000 seraient mis en oeuvre sur des véhicules français circulant hors du réseau taxable,

- 160 000 équiperaient des véhicules étrangers abonnés,

- 90 000 seraient installés sur des véhicules étrangers non abonnés.

Aux points de distribution situés sur le territoire national s'ajouteront de nombreux points de distribution aux frontières, parfois sur le territoire d'États limitrophes, comme le Royaume-Uni.

Le boîtier embarqué installé dans la cabine du véhicule utilise la technologie satellite GPS afin de déterminer avec précision si le véhicule se déplace sur un itinéraire assujetti à la taxe et sur quelle distance. En sus, 173 points de contrôle fixes et 500 points de contrôle mobiles permettront de savoir si le boîtier est correctement installé et s'il fonctionne normalement.

RÉSEAU SOUMIS À LA TAXE POIDS LOURDS
ET POINTS DE DISTRIBUTION DES BOÎTIERS AUX FRONTIÈRES TERRESTRES

Source : DGITM(c)

Malgré le risque évident d'un effet d'aubaine pour les sociétés d'autoroutes, consécutif à un report de circulation depuis les routes nationales actuellement gratuites mais ultérieurement taxées, il n'est pas envisagé d'introduire un prélèvement fiscal ou parafiscal sur ces sociétés consécutivement à la création de la taxe poids lourds nationale. Interrogé à ce propos par votre rapporteur, le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a répondu : « Les sociétés d'autoroute sont dans une situation économique très favorable en dépit d'un contexte morose. Dans ce cadre, le Gouvernement a demandé aux sociétés d'autoroute de participer à l'effort national de redressement des comptes publics. Ceci prendra la forme d'une augmentation de la redevance domaniale dont les termes n'ont pas été revus depuis 1997. Par ailleurs, il paraîtrait particulièrement loisible que les sociétés d'autoroute, qui bénéficient d'un effet d'aubaine lié à la taxe poids lourds, contribuent plus largement, sur la base du volontariat, à l'effort de la Nation pour la relance. »

Ne concernant qu'une catégorie de véhicules et destinée à financer d'autres infrastructures que celle utilisée, la taxe poids lourds s'analyse comme un prélèvement fiscal, similaire à la « taxe spéciale sur certains véhicules routiers » souvent dénommée « taxe à l'essieu ».

Après l'abandon de l'expérience de taxe poids lourds régionale en Alsace, qui aurait dû précéder de trois mois l'introduction de la taxe poids lourds à l'échelon national, le dispositif issu du Grenelle de l'environnement devrait finalement être mis en oeuvre le 1er octobre 2013, à supposer que toutes les conditions techniques soient réunies.

Il est à noter que la taxe poids lourds étant applicable aux seuls véhicules de transport de marchandises, quelle que soit leur utilisation (article 269 du code des douanes), les véhicules de transport de personnes, les véhicules militaires, les véhicules agricoles et des véhicules d'intérêt général prioritaires en sont exemptés (article 271 du code des douanes).