E. LA RÉDUCTION CONTINUE DES EFFECTIFS
Au cours de la période récente et plus particulièrement sous l'effet de la RGPP, les effectifs du ministère de l'intérieur ont connu une évolution contrastée . Alors que la police et la gendarmerie voient leurs plafonds d'emplois augmenter 13 ( * ) , les préfectures supportent une baisse très substantielle du nombre de leurs agents. Schématiquement, tout se passe comme si l'accroissement des forces de sécurité était finalement « gagé » par la baisse du niveau d'emploi dans les autres services déconcentrés du ministère.
Toujours est-il qu' en préfecture ces suppressions d'emplois ne sont pas sans conséquence sur les conditions de travail, comme sur la qualité du service public offert. Elles rendent d'autant plus nécessaire une gestion rénovée des ressources humaines.
1. La baisse marquée depuis 2007
La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » a été particulièrement mise à contribution en vue de l'objectif de réduction des effectifs fixé par la RGPP. Le tableau ci-dessous retrace ainsi l'évolution de ses effectifs depuis 2007.
Evolution des ETPT de la mission
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2012-2007 |
|
|
LFI |
35 113 |
35 727 |
34 904 |
34 100 |
33 402 |
33 015 |
- 2 098 |
|
Exécution |
34 478 |
35 156 |
34 523 |
33 750 |
32 840 |
32 549 |
- 1 929 |
|
Ecart |
- 635 |
- 571 |
- 381 |
- 350 |
- 562 |
- 468 |
Source : ministère de l'intérieur
La réduction des effectifs sous la contrainte de la RGPP a été particulièrement forte en 2010 et 2011 avec respectivement - 773 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) et - 910 ETPT . La pression s'est un peu relâchée en 2012 avec - 291 ETPT .
Au sein de la mission, le principal programme à avoir été concerné par la règle du « non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite » a été le programme « Administration territoriale » portant les effectifs des préfectures et des sous-préfectures .
Le tableau ci-dessous rend compte de l'application des « mandats RGPP » en termes d'emploi sur ce programme de 2009 à 2013.
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Suppressions d'emplois dans le programme « Administration territoriale » entre 2009 et 2013 |
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|
2009 |
2010 |
2011 |
TOTAL 2009-2011 |
2012 |
2013 |
TOTAL 2012-2013 |
TOTAL 2009-2013 |
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|
Titres |
127 |
Faciliter et sécuriser la délivrance du passeport et de la carte nationale d'identité électronique |
52 |
73 |
145 |
270 |
50 |
25 |
75 |
345 |
||
|
129 |
Moderniser et sécuriser la délivrance des permis de conduire |
150 |
126 |
276 |
276 |
|||||||
|
128 |
Faciliter et sécuriser la délivrance des certificats d'immatriculation pour les citoyens |
69 |
140 |
130 |
339 |
0 |
80 |
80 |
419 |
|||
|
Total Titres |
121 |
213 |
275 |
609 |
200 |
231 |
431 |
1 040 |
||||
|
Contrôle de légalité et règlementation |
125 |
Améliorer la qualité du contrôle de légalité |
207 |
156 |
104 |
467 |
175 |
88 |
263 |
730 |
||
|
126 |
Abandonner certaines règlementations pour permettre un redéploiement sur des missions prioritaires |
50 |
0 |
50 |
50 |
|||||||
|
130 |
Adapter les sous-préfectures à l'évolution de leurs missions |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
||||||
|
Total contrôle de légalité et règlementation |
207 |
156 |
104 |
467 |
225 |
88 |
313 |
780 |
||||
|
2009 |
2010 |
2011 |
TOTAL 2009-2011 |
2012 |
2013 |
TOTAL 2012-2013 |
TOTAL 2009-2013 |
|||||
|
Rationalisation des fonctions support et des moyens affectés à la représentation de l'Etat |
137 |
Optimiser la fonction Ressources humaines, notamment par sa régionalisation et la mutualisation de la gestion administrative |
29 |
88 |
108 |
225 |
25 |
81 |
106 |
331 |
||
|
Rationalisation des autres fonctions supports |
90 |
94 |
72 |
256 |
256 |
|||||||
|
140 |
Optimiser et déconcentrer la fonction immobilière |
110 |
70 |
20 |
200 |
0 |
50 |
50 |
250 |
|||
|
139 |
Rationaliser les infrastructures et le support des systèmes d'information et de communication |
115 |
115 |
120 |
350 |
0 |
0 |
0 |
350 |
|||
|
131 |
Renforcer la mutualisation et l'externalisation des moyens affectés à la représentation de l'Etat (résidences et garages des préfectures) |
25 |
25 |
50 |
50 |
|||||||
|
Total fonctions support |
344 |
367 |
320 |
1 031 |
50 |
156 |
206 |
1 237 |
||||
|
TOTAL |
672 |
736 |
699 |
2 107 |
475 |
475 |
950 |
3 057 |
||||
Source : ministère de l'intérieur
Entre 2009 et 2012, 2 582 emplois équivalents temps plein (ETP) ont donc été supprimés sur le programme « Administration territorial ».
Ces réductions d'emplois se sont appuyées sur les gains espérés de diverses mesures :
- la réforme des conditions de production et de délivrance des titres d'identité ;
- la réorganisation du contrôle de légalité ;
- l'optimisation et l'intégration de la fonction immobilière ;
- la réorganisation de la fonction « systèmes d'information ».
Pour 2013 , le « mandat RGPP » prévoyait une nouvelle réduction à hauteur de 475 ETP. Le nouveau Gouvernement a toutefois revu cet objectif à la baisse : 450 ETP ont été supprimés .
En tenant compte des effets en année pleine des précédentes suppressions en 2012 et de divers transferts, le plafond d'emplois du programme est ainsi passé à 27 763 ETPT .
Votre rapporteure spéciale prend note que les suppressions prévues par le nouveau Gouvernement en 2013 se situent en deçà de la cible initialement fixée par la RGPP. Mais elle souligne toutefois la difficulté qu'auront les préfectures et les sous-préfectures à tenir cet engagement .
2. La qualité du service public et les conditions de travail dégradées
a) Les activités de guichet
Les suppressions d'emplois dictées par la RGPP au sein des préfectures étaient essentiellement fondées sur un pari : les gains de productivité espérés de la diffusion des nouvelles technologies . Dans son rapport précité « La RGPP dans les préfectures : pour la délivrance des titres, la qualité du service public est-elle en péril ? », votre rapporteure spéciale a montré que ce pari était hasardeux. Les difficultés rencontrées tant dans le déploiement du système d'immatriculation des véhicules (SIV) que lors de l'entrée en vigueur du passeport biométrique ont largement illustré ce constat. Un principe de précaution aurait probablement voulu qu'on mette dans un premier temps en place la nouvelle génération de titres sécurisés, qu'on en tire le bilan organisationnel puis qu'on supprime le cas échéant les emplois dégagés grâce aux gains de productivité. C'est la logique inverse qui a été mise en oeuvre, avec pour résultat une forte pression sur les activités de guichet pour la délivrance des titres.
Comme votre rapporteure spéciale le montrera infra , cette pression ne s'est que partiellement relâchée aujourd'hui . Les heurts du passage au nouveau permis de conduire en 2013 avec le projet « FAETON » placent à nouveau en difficulté les agents de préfecture face à la demande légitime des usagers 14 ( * ) . Le surcroît de travail impliqué par cette transition chaotique vient se conjuguer à une activité de délivrance des certificats d'immatriculation qui reste plus importante que les prévisions initialement réalisées lors de la mise en place du SIV. En effet, alors que les réseaux de concessionnaires se sont vus confiée une mission de délivrance de ces certificats, leurs opérations restent dans les faits aujourd'hui limitées aux véhicules neufs. Pour les véhicules d'occasion, les usagers continuent de se tourner vers les services des préfectures. Ce constat n'est pas neutre dans un contexte économique où le marché du neuf traverse une passe difficile et où la majorité des transactions portent sur des voitures d'occasion. Selon les informations recueillies en préfectures par votre rapporteure spéciale lors de son contrôle, on peut estimer à plus de 50 % la proportion de certificats d'immatriculation encore délivrés aux guichets des préfectures.
L'effet de ciseaux consistant en la suppression des effectifs et au maintien d'un niveau d'activité de délivrance de titres encore élevé n'est pas sans conséquences sur la charge de travail pesant sur les agents aux guichets des préfectures. Sans toucher les planchers atteints lors du très pénible passage au SIV, le « moral des troupes » est toutefois en berne . La lassitude ici éprouvée vient se mêler au sentiment de perte de sens de la mission et d'anxiété quant au devenir des préfectures évoqué supra .
A cet égard, votre rapporteure spéciale tient à saluer le sens du service public et l'engagement des personnels des préfectures (notamment ceux situés en premier ligne au contact des usagers dans les activités de guichet) dans un contexte tendu. La réussite finale des projets menés à bien dans les préfectures au cours des dernières années (SIV, passeports biométriques, mutualisations de moyens...) leur doit beaucoup .
b) Le contrôle de légalité
Outre les activités de guichet, une autre mission traditionnelle des préfectures a connu une profonde évolution au cours des dernières années : le contrôle de légalité . Dans ce domaine les suppressions de postes ont reposé sur une révision de la stratégie de contrôle.
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La stratégie redéfinie du contrôle de légalité La circulaire NOR IOA/C/091/7418/C du 23 juillet 2009 relative à la réorganisation du contrôle de légalité fixe le principe d' une concentration en préfecture des moyens nécessaires au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire. Ces moyens étaient, jusqu'alors, répartis entre les sous-préfectures. Toutefois, le rôle et la responsabilité du sous-préfet à l'égard des élus en matière de contrôle de légalité est préservé. Il s'agit en l'espèce de maintenir le sous-préfet dans le jeu des relations avec les collectivités territoriales, en protégeant l'un de ses principaux moyens d'action. Le sous-préfet conserve également sa fonction de conseil auprès des collectivités territoriales, cette mission étant indissociable du contrôle. La nouvelle architecture du contrôle de légalité s'accompagne d' un circuit redéfini de transmission des actes : - les actes des collectivités territoriales situées dans les arrondissements de la sous-préfecture sont transmis à celle-ci ; - sur la sous-préfecture repose la charge de procéder à une sélection des actes prioritaires, sur la base de la stratégie de contrôle élaborée par le préfet. Ces actes sont alors transmis pour traitement au service compétent (la direction des relations avec les collectivités territoriales) de la préfecture. Dans ce cadre, ce service est mis pour emploi à la disposition du sous-préfet ; - en tant que de besoin, ce service soumet à la signature du sous-préfet les lettres d'observation aux élus de son arrondissement. Au total, le sous-préfet conserve donc sa capacité d'appréciation , dans le respect des directives préfectorales. Son rôle en matière de conseil aux collectivités territoriales se trouve par ailleurs garanti par la mise à disposition, également pour emploi, de la direction des relations avec les collectivités territoriales (DRCT) dans ce cadre. Dans ce schéma d'organisation d'ensemble quelques exceptions peuvent toutefois exister, du fait de spécificités géographiques . Par exemple, le cas de certaines sous-préfectures très éloignées et / ou peu accessibles du chef-lieu de département peut susciter des adaptations. Ainsi que le rappelle la circulaire du 23 juillet 2009 précitée « la nouvelle organisation représente une transformation des méthodes de travail. Excluant le cloisonnement géographique, elle implique un travail en réseau entre les sites, et donc des relations souples, rapides, réactives et collaboratives ». Cette capacité à travailler en réseau est d'autant plus sollicitée que certains pôles thématiques peuvent être localisés en fonction d'une sous-préfecture disposant d'une expertise préalable particulière, par exemple. |
Dans le cadre du contrôle de légalité, les préfectures ont été incitées à recentrer le contrôle sur les actes les plus sensibles et à fort enjeu .
Initié par la circulaire précitée du 17 janvier 2006 relative à la modernisation du contrôle de légalité, ce recentrage a fait l'objet d'une actualisation par la circulaire NOR IOCK0920444C du 1 er septembre 2009 relative au contrôle de légalité en matière d'urbanisme, par l'ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité et par la circulaire NOR IOC/B/C du 24 février 2010 relative à la mise en oeuvre de l'ordonnance précitée.
Les priorités stratégiques s'articulent autour des domaines de l'urbanisme et de l'environnement, de la commande publique et du respect des compétences des différentes collectivités territoriales.
Concernant l'urbanisme et l'environnement , les décisions de préemption deviennent, par exemple, des actes à contrôler en priorité. Il en va de même notamment pour les arrêtés d'ouverture d'enquêtes publiques, les délibérations relatives aux acquisitions foncières et aux périmètres d'intervention foncière. En revanche, les permis portant sur des travaux mineurs et sans enjeu n'entrent pas dans cette catégorie.
Parmi les priorités de ce secteur, le respect des législations afférentes à l'aménagement et à la protection des espaces géographiques sensibles occupe également une bonne place. Il s'agit ici de faire strictement appliquer pour les zones de montagne et le littoral les dispositions issues des articles L. 145-1 et suivants (dispositions particulières aux zones de montagne), ainsi que L. 146-1 et suivants (dispositions particulières au littoral) du code de l'urbanisme.
Par ailleurs, l'exercice du contrôle de légalité doit porter prioritairement sur les aménagements et les travaux situés dans des zones à risques , tout particulièrement lorsque ces zones sont couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP), tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches ou les incendies de forêts.
S'agissant de la commande publique , l'attention porte désormais en particulier sur les dossiers à fort enjeu (cette notion pouvant s'apprécier au regard du contexte local), les marchés de maîtrise d'oeuvre, les conventions de mandat ainsi que les marchés complémentaires.
Le contrôle des actes budgétaires et à caractère financier continue de représenter un volet majeur du contrôle de légalité. Ainsi que le rappelle la DNO des préfectures (2010-2015), « un contrôle budgétaire attentif et réactif est indispensable pour prévenir une dégradation de la situation financière des collectivités territoriales ».
En revanche, la plupart des actes de personnels relevant du code de la fonction publique ne sont plus considérés comme prioritaires . Seuls demeurent dans cette catégorie quelques actes tels que les contrats des personnels de cabinet, ce secteur devenant particulièrement sensible au lendemain des élections.
Au regard de cette stratégie, votre rapporteure spéciale s'interroge cependant sur ce « rétrécissement » du périmètre de contrôle. Elle rappelle que la diminution du champ prioritaire du contrôle de légalité peut avoir pour conséquence une augmentation de l'insécurité juridique, qui aurait elle-même un coût social élevé .
Votre rapporteure spéciale rappelle en outre qu'à ce recentrage du contrôle vient se combiner les effets de la récente réforme des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) . Ayant donné lieu à la fusion de certaines de ces chambres, cette réforme a notamment pour conséquence un éloignement supplémentaire du contrôleur et des collectivités territoriales contrôlées 15 ( * ) .
3. L'amélioration attendue de la gestion des ressources humaines
Si la baisse des effectifs en préfecture peut répondre à un objectif de maîtrise de la masse salariale sur le long terme dans un objectif de redressement des finances publiques (dette et déficit publics), elle peut paradoxalement aussi faire craindre une approche « court termiste » de la gestion des ressources humaines dans ces services déconcentrés de l'Etat.
Les départs en retraite signifient une perte de savoir-faire et de connaissances acquises au fil du temps. Cette expérience administrative est à la fois précieuse et difficilement remplaçable dans les préfectures où le lien avec les territoires se tisse patiemment. Lorsque les départs en retraite se doublent d'un non-remplacement (comme ce fût le cas avec la RGPP), la perte est nette.
Dans les préfectures, la pratique relativement habituelle du recours à des vacataires pour couvrir un besoin ponctuel (par exemple à l'approche des départs en vacances dans le cas des activités de délivrance de titres) représente un autre marqueur de cette approche de court terme. Comme l'ont relevé plusieurs interlocuteurs de votre rapporteure spéciale au cours de sa mission de contrôle, ces recrutements ne vont pas d'ailleurs pas sans poser question au regard de l'application effective de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dite « loi Sauvadet ».
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Recommandation n° 10 : privilégier autant que possible la mise en oeuvre des dispositions prévues par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dite « loi Sauvadet », plutôt que de recourir à des vacataires en préfecture. |
L'évolution de l'activité des préfectures et des sous-préfectures oriente ces services de l'Etat vers des métiers où la valeur ajoutée sera de plus en plus un facteur clef de réussite . Or, précisément cette valeur ajoutée tend à faire défaut, notamment dans les sous-préfectures ou les préfectures de petite taille. La gestion prévisionnelle des effectifs doit prendre en compte ce besoin en cadres de catégorie A. L'urgence est réelle dans la mesure où la concurrence d'autres administrations et, plus encore, des conseils généraux a pour conséquence d'attirer cette ressource vers d'autres horizons (direction générale ou services techniques des départements...). De ce point de vue, l'administration préfectorale partage d'ailleurs un point commun avec les DDI issues de la RéATE confrontées à un même problème (concurrence des ARS, des services techniques des départements...).
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Recommandation n° 11 : identifier le besoin en cadres de catégorie A comme l'un des axes prioritaires de la gestion prévisionnelle des effectifs au sein de l'administration préfectorale. |
Parallèlement, l'évolution des métiers de l'administration territoriale amène également à s'interroger sur le devenir des agents de catégorie C . La technicité croissante des métiers et la diffusion des nouvelles technologies rendent l'employabilité de ces personnels de plus en plus sensible. Un effort accru de formation doit dès lors être produit pour permettre leur évolution professionnelle.
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Recommandation n° 12 : consacrer un effort d'investissement accru à la formation des agents de catégorie C, afin de valoriser leur employabilité. |
Dans un univers préfectoral en mutation notamment sous l'effet de la RéATE, le maître mot en matière de gestion des ressources humaines est probablement celui de « mobilité » . Or, cette mobilité souffre aujourd'hui de plusieurs freins. La force des habitudes, la crainte du changement, l'achat d'un logement avec l'ancrage familial qui en découle souvent constituent autant d'obstacles bien connus à une évolution professionnelle fondée sur la mobilité. Contrairement à une idée reçue, ils transcendent d'ailleurs les clivages de catégories (A, B et C) au sein de l'administration préfectorale.
Mais des barrières plus administratives jouent aussi. Ainsi que le met en évidence la Cour des comptes dans son rapport précité sur « L'organisation territoriale de l'Etat », des « conditions d'emploi inégalitaires » (basées sur des différences de statut et des inégalités de rémunération) ainsi que des « modes de gestion peu adaptés à l'organisation territoriale et à ses réformes » (fonctionnement de la commission administrative paritaire, répartition des fonctionnaires en catégories, ventilation des postes par programme budgétaire et par budget opérationnel de programme...) sont autant de facteurs de rigidité actuellement difficiles à surmonter.
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Recommandation n° 13 : favoriser la mobilité des personnels en introduisant de la souplesse dans les modes de gestion des ressources humaines de l'Etat et en surmontant les différences de statut comme de rémunération. |
* 13 Cf . par exemple, Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013), Tome III - Annexe n° 27 a, « Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale) » de Jean-Vincent Placé.
* 14 Dans sa décision n° 23, le CIMAP du 17 juillet 2013 a prévu que « les usagers pourront régler en ligne par paiement sécurisé le coût des titres, ou par timbre fiscal, en particulier la carte grise des véhicules, qu'ils font établir en préfecture. Ces nouvelles modalités de paiement, qui permettront de réduire les temps d'attente, seront expérimentées avant la fin de l'année 2013 ».
* 15 Pour davantage de développements sur cette réforme, votre rapporteure spéciale renvoie au rapport n° 148 (20123-2013), Tome III - Annexe 6, « Conseil et contrôle de l'Etat » de Charles Guené.