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Le droit en soute : le dumping social dans les transports européens

10 avril 2014 : Le droit en soute : le dumping social dans les transports européens ( rapport d'information )

UN DUMPING SOCIAL INSTITUTIONNALISÉ

Le développement du système low cost dans le transport aérien au début des années 2000 a largement été anticipé au sein du secteur de la marine marchande. Le faible encadrement de la liberté de pavillon dans un contexte économique difficile a eu pour conséquence la recherche d'une immatriculation à bas coût et d'une affiliation aux normes sociales les moins exigeantes. Le recours aux pavillons de complaisance, désormais utilisés par certains États membres de l'Union européenne, ainsi qu'aux sociétés de main d'oeuvre (manning) contribue à généraliser ce dumping social. Il convient enfin de rappeler que si Convention maritime internationale présente de réelles avancées, elle se borne à mettre en place des minima salariaux, qui restent en deçà des standards de nombre de pays européens.

LES CONSÉQUENCES DE LA LIBERTÉ DE PAVILLON
La recherche du moins-disant fiscal et social ?

La liberté du pavillon est en théorie partiellement encadrée par le droit international. La Convention sur la haute mer des Nations unies, dite Convention de Genève, adoptée en 1958 insiste sur la nécessité d'un lien substantiel entre le navire et l'État du pavillon. Ce principe a d'ailleurs été repris au sein de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, dite Convention de Montego Bay, signée en 1982. Le contenu de ce lien a été précisé par la Convention de la CNUCED sur l'immatriculation des navires, adoptée le 7 février 1986. L'attribution du pavillon demeure une procédure d'ordre administratif, publique, impliquant des contrôles de sécurité. Le texte met également en avant le principe d'un lien économique entre le navire et l'État du pavillon, sans toutefois le préciser. La Convention de 1986 n'est, de toute façon, jamais entrée en vigueur, faute de ratifications suffisantes.

L'échec de la Convention de 1986 reflète la situation dans laquelle se trouve la marine marchande internationale depuis le milieu des années soixante-dix. La crise pétrolière se traduit par une diminution des échanges et un effondrement des taux de fret, les flottes se retrouvant en situation de surcapacité. Cette évolution se traduit inévitablement par une exacerbation de la concurrence entre les pavillons et la recherche des coûts les plus bas. Le transfert de 40 % de la flotte allemande sous pavillon chypriote en 1976 constitue, à cet égard, le point de départ d'une dérégulation complète du marché européen. La liberté de circulation mise en place à partir de 1986 aura pour effet pervers d'accroître encore un peu plus cette concurrence. La flotte dite contrôlée, c'est-à-dire sous pavillon étranger, représente actuellement entre le tiers et la moitié de la flotte sous pavillon national des principaux États membres de l'Union européenne. Le cas est particulièrement patent en France sur le territoire duquel est établi un des trois plus grands transporteurs mondiaux, la CMA-CGM. Si cette société dispose d'environ 430 navires, seuls 22 navires battent sous pavillon français (450 personnels navigants).

Navires marchands au sein de l'Union européenne

Pays

Nombre de navires

Part du tonnage mondial

Allemagne

781

1,38 %

Autriche

-

-

Belgique

216

0,42 %

Bulgarie

95

0,03 %

Chypre

1030

1,87 %

Croatie

264

0,13 %

Danemark

482

1,06 %

Espagne

1 025

0,05%

Estonie

-

-

Finlande

281

0,17 %

France

547

0,57 %

Grèce

1 551

3,90 %

Hongrie

-

-

Irlande

-

-

Italie

1 506

1,66 %

Lettonie

121

0,01 %

Lituanie

92

0,03 %

Luxembourg

157

0,14 %

Malte

18 862

4,04 %

Pays-Bas

1 250

0,71 %

Pologne

179

0,01 %

Portugal

-

-

République tchèque

-

-

Royaume-Uni

1 343

0,12 %

Slovaquie

-

-

Slovénie

-

-

Suède

339

0,07 %

Source : Organisation international du travail

Les pavillons de complaisance au sein de l'Union européenne

Cette recherche du coût les plus bas a conduit certains États à développer des stratégies destinées à attirer les navires étrangers, moyennant une certain souplesse en matière réglementaire qu'il s'agisse du droit des sociétés ou une fiscalité avantageuse. Les contrôles qu'ils sont tenus de diligenter n'offriraient pas par ailleurs tous les gages d'indépendance. Ces pavillons de complaisance représentent 63 % de la flotte mondiale.

Le Liberia a longtemps fait figure de pays symbole : son administration maritime est domiciliée aux États-Unis, le droit de grève n'y est pas reconnu et les conventions maritimes de l'OIT n'y étaient pas ratifiées jusqu'en 2006. Au sein de l'Union européenne, les îles de Chypre et de Malte sont considérés comme tels. La compagnie irlandaise Irish Ferries, dont les ferries desservent outre l'Irlande, l'Angleterre, la France, le Pays de Galles et l'Espagne certains mois de l'année a ainsi immatriculé ses navires à Malte. Le recours aux facilités offertes par ce pavillon lui a permis de licencier ses marins irlandais en 2005 et recruter en lieu et place des marins issus des pays baltes.

La compagnie Condor Ferries basée à Jersey utilise quant à elle le pavillon des Bahamas pour effectuer des liaisons entre les îles anglo-normandes, Cherbourg et Saint-Malo. Le contrat de travail appliqué aux employés français est établi à Jersey, où les charges sociales sont réduites.

Afin de maintenir la compétitivité de leurs flottes, certains États membres, à l'image de la France, de l'Allemagne et du Royaume-Uni, ont mis en place des pavillons dits de second registre. La France s'est dotée dès 1986 d'un deuxième pavillon destinée à protéger certaines activités soumises à forte concurrence internationale. Le pavillon « Kerguelen » permettait l'immatriculation des navires de marine marchande à Port-aux-Français, au sein des îles Kerguelen situées dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Les navires de croisière étaient quant à eux enregistrés à Wallis-et-Futuna. Le Code du travail de l'Outre-mer était alors applicable aux gens de mer engagés sur ces navires. Le régime a été refondu en 2005 pour donner naissance au registre international français, le RIF. Celui-ci ne vise pas le cabotage national et les trafics à passager hors croisière.

Le RIF prévoit un quota minimal de marins issus de l'Union européenne fixé à 35% pour les vaisseaux qui disposent d'une aide fiscale à la mise en navigation et à 25% pour les bateaux non aidés. Le quota est calculé non pas sur l'effectif des marins présents à bord mais sur celui inscrit sur la « fiche d'effectif » du navire. Celle-ci indique le nombre minimal de marins exigé par les autorités maritimes. Ce nombre est généralement dépassé. Le reste de l'effectif est généralement complété par le recours aux services de société de prêts de main d'oeuvre (manning). Le droit du travail et de la sécurité sociale qui leur est applicable n'est pas celui de l'État du pavillon mais celui de l'établissement de ladite société. Ce qui peut apparaître à la fois choquant et paradoxal à l'heure où la France s'emploie à faire respecter un noyau dur de normes sociales par les navires des autres États membres pratiquant le cabotage maritime sur ses côtes.

Même s'ils ne correspondent pas tout à fait à la définition qu'elle a elle-même formulé en 1974 des pavillons de complaisance, compris comme les navires pour lesquels la propriété réelle et le contrôle se situent dans un pays autre que celui des pavillons sous lesquels ils sont immatriculés, la Fédération internationale des travailleurs du transport (ITF) considère les pavillons du second registre français, anglais et allemand comme des pavillons de complaisance.

Pavillons de second registre européens (tous types confondus)

Pays

Nombre de navires

Allemagne (ISR)

248

Danemark (DIS)

591

Espagne (Canaries)

204

France (RIF)

284

Portugal (Madère)

162

Source : Ministère de l'écologie et du développement durable

Une concurrence déloyale intra-européenne ?

S'il est incontestable que le RIF a permis de stabiliser en volume la flotte française, ce système a également permis à nos partenaires de maintenir leur compétitivité, au risque de concurrencer directement la flotte française dans un secteur où elle n'autorise pas son pavillon bis : la navigation au sein des eaux territoriales françaises et notamment le cabotage entre les îles.

Dans ce domaine, le règlement n°3577/92 prévoit l'application des règles de l'État du port. Le décret n°99-195 du 16 mars 1999 qui transpose ledit règlement prévoit qu'il soit fait application en matière de rémunération du salaire minimum interprofessionnel de croissance maritime (SMIC maritime) ou des dispositions des conventions collectives en vigueur dès lors qu'elles prévoient un seuil de rémunération supérieur. Les marins embarqués sur des navires pratiquant un service de cabotage en France doivent par ailleurs être couverts par la législation applicable en matière de sécurité sociale de l'un des États membres de l'Union européenne ou d'un État partie à l'Espace économique européen.

Le décret semble cependant peu adapté à la réalité du trafic et à l'émergence des navires de second registre. Le cas est particulièrement net dans le cas de Corsica Ferries. Cette compagnie low cost, propriété de la holding suisse Lozali, effectue des dessertes entre Nice, Toulon et la Corse, via des navires affrétés par une société italienne, Lota Maritima et inscrits au registre « bis » italien. Le système des registres bis ou des registres papiers consacrent l'extra-territorialité des lois sociales en posant notamment le principe que le contrat de travail du marin ne relève pas de la loi du pavillon mais du lieu de résidence du marin. Il registro internazionale a été mis en place en Italie en 1998. Les revenus que l'armateur tire de son navire sont exonérés de l'impôt sur les sociétés pour 80 % de leur montant. Le taux frappant les 20 % restants n'est que de 7,5 %, au lieu de 53,2 % dans le droit commun. Les salaires des officiers et des marins échappent quant à eux complètement à la fiscalité sur le revenu. De même, ils sont exonérés de toute charge sociale, tant pour la part salariale que patronale.

A ces avantages fiscaux indéniables, s'ajoute une pratique contraire au droit en matière de salaire. Si la compagnie communique sur le fait que ses marins italiens, sont rémunérés dans des conditions identiques à celle des conventions collectives françaises, elle occulte sciemment le recours à des sociétés de manning pour le recrutement de membres d'équipage bulgares, portugais et roumains et leur rémunération aux conditions de ces pays. Ce qui déroge aux principes contenus dans le règlement n°3577/92 et au décret de transposition français de 1999. Le contrat ci-dessus montre ainsi que pour une période de quatre mois, un marin roumain recruté par la filiale de Corsica Ferries, Forship, percevait en 2008, 2824,63 euros sur 4 mois, soit environ 706 euros, ce qui est, bien évidemment en deçà du SMIC maritime.

Le souhait récent du gouvernement français de modifier le décret de 1999 en prévoyant clairement l'application d'un noyau dur, analogue à celui mis en place au sein de la directive n°96/71 relative au détachement des travailleurs va dans le bon sens. La loi du 28 mai 2013 élargit le champ d'application des conditions de l'État d'accueil à l'ensemble des personnels à bord et détaille les droits dont bénéficient les gens de mer. Il met par ailleurs en place une liste de documents obligatoires disponibles en français et dans la langue de travail du navire. Ces documents devraient faciliter notamment les inspections.

Les pratiques de Corsica Ferries sont d'autant plus choquantes que la compagnie perçoit, comme ses concurrents, une subvention de l'Office des transports de Corse destinée à maintenir des liaisons régulières entre la Corse et le continent. L'aide à caractère social est en effet accordée à la compagnie afin qu'elle réduise les prix des billets pour certaines catégories de voyageurs (jeunes de moins de 25 ans, étudiants de moins de 27 ans, familles avec enfants, personnes de plus de 60 ans, personnes handicapées) voyageant à titre onéreux sur les lignes régulières entre Toulon ou Nice et l'île. La compagnie s'engage en l'espèce à garantir un certain nombre de dessertes depuis ces ports, qui évoluent en fonction de la période de l'année : une par semaine entre novembre et mars, trois entre avril et octobre et jusqu'à six pendant les onze semaines d'été. 60 % des passagers de Corsica ferries sont ainsi subventionnés. La compagnie aurait perçu 147 millions d'euros au titre de ce dispositif depuis 2001, sur la base d'une déclaration du nombre de billets émis répondant aux critères. La Chambre régionale des comptes a d'ailleurs émis des réserves sur l'absence de contrôle des déclarations de la compagnie de la part de l'Office des transports de Corse. Comme dans le cas de Ryanair, l'argent public finance directement une compagnie qui pratique le dumping social. Il convient par ailleurs de rappeler que Corsica Ferries est à l'origine des plaintes visant les conditions de la recapitalisation de la SNCM et les modalités de compensation de la délégation de service public. L'arrêt du Tribunal de l'Union européenne du 11 décembre 2012 et la décision de la Commission européenne du 2 mai 2013 pourraient conduire la SNCM à devoir rembourser près de 440 millions d'euros de subventions, requalifiées en aides d'État. Conjuguées aux difficultés financières de la compagnie et sans émettre un quelconque avis sur les problèmes de gestion qui peuvent la miner, ces décisions européennes pourraient conduire la SNCM à la faillite et placer Corsica ferries en situation de quasi-monopole. Une telle conclusion serait en contradiction avec l'objectif européen de libéralisation du transport maritime.

Les sociétés de manning

Si la liberté de pavillon a pu déboucher sur l'émergence de nouvelles flottes, à l'instar de celle du Luxembourg, pays sans côte et sans marin, certains États sans armateurs ni flotte conséquente se sont transformés, avec la libéralisation de l'immatriculation en véritable pourvoyeurs de main d'oeuvre maritime à l'image des Philippines - deux tiers des marins dans le monde seraient issus de ce pays - mais aussi au sein de l'Union européenne, de la Bulgarie, de la Croatie ou de la Roumanie. L'internationalisation du travail maritime a donné un rôle non négligeable aux sociétés de prêts de main d'oeuvre (manning) qui recrutent des matelots pour les mettre à la disposition des armateurs. La loi du 3 mai 2005 créant le Registre international français autorise le recours à ces agences. Celles-ci ne sauraient pour autant être établies en France et ne peuvent mettre à disposition des marins communautaires.

Le Titre V de la Convention maritime internationale vise à encadrer l'activité de ces fournisseurs de main d'oeuvre. Tout État partie doit veiller àÌ l'application des prescriptions de la convention relatives au recrutement, au placement et aÌ la protection en matière de sécuritéì sociale des gens de mer établis sur son territoire. Il doit mettre en place un système efficace d'inspection et de surveillance pour s'acquitter de ses responsabilités en tant que fournisseur de main-d'oeuvre.

Il convient de relever que cette partie de la Convention n'a pas encore été transposée dans le droit de l'Union alors que 75 % des marins employés sur des navires communautaires sont pourtant issus des pays tiers. L'absence de consensus sur ce sujet, liées notamment aux réserves des États européens fournisseurs de main d'oeuvre a contribué, selon la Commission européenne, à différer cette intégration. Des États, à l'image de la France et de l'Espagne, ont néanmoins mis en place un système de certification ou d'enregistrement. La loi n°2013-619 du 13 juillet 2013 met en place en France, quant à elle, un registre national sur lesquels ces entreprises doivent s'inscrire. Neuf agences de manning, installées en Espagne, ont été certifiées par la direction générale de la marine marchande locale.

Ce système demeure néanmoins insuffisant au regard des pratiques constatées. Le cas des navires câbliers que possède FT Marine, une filiale du groupe Orange, illustre les excès liés à l'absence d'un dispositif de contrôle et de sanction efficace visant à la fois armateurs et sociétés de manning. Placée sous pavillon RIF, FT Marine passe logiquement par un fournisseur de main d'oeuvre malgache pour recruter une partie de son équipage. Les salaires versés, 210 euros mensuels environ (4,73 euros par jour), ne sont pourtant pas conformes aux standards minimaux établis dans le cadre de l'Organisation internationale du travail. Toute contestation de la part des matelots les conduit à être débarqués et placés sur une « liste noire » à Madagascar qui les empêche de retrouver un poste sur un autre bateau. Les marins sont de fait réduits à un statut de galérien. Il convient de rappeler que Madagascar n'a pas encore ratifié la Convention maritime internationale.

L'absence de transposition du dispositif prévu par la Convention dans le droit de l'Union permet à ce type de pratique de perdurer au sein même de l'Union européenne.