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Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles

17 juin 2014 : Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles ( rapport d'information )

III. POUR UNE AMÉLIORATION DES NORMES INTÉRESSANT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Fidèle à sa mission constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales, le Sénat attache une importance particulière aux normes intéressant ces collectivités, sur lesquelles il dispose d'ailleurs d'une priorité constitutionnelle d'examen.

Or, comme tous les élus et responsables locaux le savent, les collectivités territoriales rencontrent des difficultés de toute sorte dans la mise en oeuvre de ces normes, autant du fait de leur volume que de leur complexité. C'est particulièrement le cas dans les petites et moyennes communes, qui ne disposent pas de personnel en quantité suffisante pour prendre connaissance des innombrables textes qui leur sont adressés par les préfectures.

Le rapport de la Cour des comptes sur l'organisation territoriale de l'État, présenté le 11 juillet 2013, livre une image saisissante et presque caricaturale de cette situation : pour la seule année 2012, plus de 80 000 pages de circulaires ont été transmises aux préfets ; les préfectures, submergées par ce tsunami réglementaire, ne parviennent plus à trier les textes ni, a fortiori, à les analyser préalablement à leur transmission aux collectivités territoriales, de telle sorte qu'en bout de chaîne, les élus locaux doivent affronter seuls le maquis normatif qui, au lieu d'encadrer et de normaliser l'application des lois au plan local, se révèle facteur de découragement, voire d'insécurité juridique.

C'est un véritable « choc de complication », au moment où chacun s'accorde sur la nécessité du choc de simplification...

A meilleure preuve du caractère délétère de cette situation : d'après une statistique récente, la moitié des maires sortants qui ne se sont pas représentés aux élections municipales de 2014 auraient justifié leur renoncement par les pesanteurs administratives...

Pour tenter de revenir à une situation plus normale, le gouvernement de Jean-Marc Ayrault a pris un certain nombre de mesures visant à réduire le nombre des normes applicables aux collectivités territoriales, à établir un meilleur dialogue entre elles et l'administration, et à faciliter le travail des élus locaux et de leurs équipes. Ces mesures ont aussi pour objectif de préserver la clarté et l'intelligibilité des normes applicables aux collectivités territoriales.

A. ALLÉGER LE CARCAN NORMATIF ENSERRANT LES COLLECTIVITÉS LOCALES, UNE CONCLUSION MAJEURE DES ÉTATS GÉNÉRAUX DE LA DÉMOCRATIE TERRITORIALE

L'inflation normative n'est pas simplement un thème de recherche à la mode, cultivé par quelques juristes et politologues parisiens dans des rencontres universitaires de haut niveau... C'est avant tout une pénible réalité vécue au quotidien par tous les responsables de terrain, au coeur des préoccupations actuelles des élus locaux : quelque 400 000 normes s'appliquent aujourd'hui aux collectivités territoriales et les règles nouvelles leur coûtent environ 500 millions d'euros chaque année.

Sur ce point, notre collègue Éric Doligé, sénateur du Loiret et auteur en 2011 d'un important rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales, s'est souvent exprimé sur ce qu'il dénonce comme le « ras-le-bol des associations d'élus locaux face à l'excès de normes » ; encore tout récemment, lors de son audition du 20 février 2014 par la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la simplification administrative, il a redit qu'à son sens, « si la normalisation est utile et nécessaire, le trop-plein de normes conduit à un véritable ras-le-bol, aussi bien de la part des administrés que des élus ou des entreprises ».

Dans le même sens, Didier Mathus, entendu par la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois lors du Forum sur l'application des lois organisé au Sénat le 16 avril 2013 (il était alors maire de Montceau-les-Mines et membre du bureau de l'Association des maires de France) a rappelé que l'AMF avait plusieurs fois alerté les pouvoirs publics sur « les conséquences préoccupantes de l'inflation législative » et déploré que « les petites communes subissent cette dérive et s'égarent dans une jungle normative ».

C'est pourquoi l'allègement et l'amélioration de l'environnement normatif des collectivités territoriales ont figuré parmi les thèmes majeurs de réflexion lors des États généraux de la démocratie territoriale organisés sous l'égide du Président du Sénat entre décembre 2011 et octobre 2012, durant lesquels 20 000 élus locaux de tous horizons politiques et géographiques, dont un tiers de maires, ont pu faire part en direct de leurs difficultés sur le site internet du Sénat. Près de 70 % des élus ont ainsi placé les contraintes réglementaires (notamment en matière d'infrastructures sportives, d'urbanisme et d'environnement) en tête des difficultés rencontrées dans l'exercice de leur mandat. Comme l'a bien résumé notre collègue Edmond Hervé, rapporteur d'un des ateliers des États généraux, « Les élus territoriaux sont attachés à leur mission, qu'ils vivent comme un engagement civique, mais ils souhaitent moins de normes, moins de contraintes réglementaires ».

C'est précisément dans ce contexte qu'à l'initiative du Sénat, vient d'être créé un Conseil national en charge de l'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales, qui se veut une réponse pragmatique au problème de l'excès de normes, aussi bien du point de vue du volume que de leur complexité.