B. LES PRINCIPAUX POSTES
1. La dynamique des dépenses de personnel
a) La baisse des effectifs...
Au cours de la période récente, l'UIISC 7 a fait l'objet de réductions d'effectifs consécutivement à la réduction du plafond d'emplois imposée à la DGSCGC. Il s'agit dorénavant d'un régiment comprenant 575 sapeurs-sauveteurs, soit une diminution de 83 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) entre 2006 et aujourd'hui.
L'évolution des effectifs entre 2006 et 2014
(en ETPT)
Source : DGSCGC
En 2014, l'unité se compose de 42 officiers, 114 sous-officiers et 419 militaires du rang, ainsi que de trois personnels civils (de catégorie C).
La filière « sécurité » pour laquelle relève les personnels des ForMiSC et de la BS-PP a été créée en 2004 et représente aujourd'hui plus de 50 % des effectifs de l'arme du Génie de l'armée de Terre. Un bilan après dix années d'existence de cette filière permet d'identifier les difficultés suivantes en termes de gestion des ressources humaines :
- un sur-effectif de sous-officiers de niveau 3b (majors et adjudants-chefs) , engendrant un vieillissement de cette catégorie. Ce vieillissement a en outre été amplifié lors la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites qui a relevé de deux ans les limites d'âges ;
- un important déficit de sous-officiers de niveau 3a (adjudants et sergents-chefs) . Ce phénomène est notamment dû à une attrition lors du renouvellement du premier contrat.
Ces difficultés de gestion des ressources humaines tiennent principalement :
- au nombre relativement faible de militaires engagés dans la filière « sécurité », ce qui freine les mobilités et les opportunités de remplacements ;
- à l'employabilité restreinte de ces militaires en dehors de leur filière, ce qui limite les sorties par le haut lors du déroulement d'une carrière.
Ces phénomènes affectent directement l'UIISC 7 : seulement douze sous-officiers de niveau 3a (adjudants et sergents-chefs) sont effectivement en poste pour un effectif théorique de vingt-deux. Une part de ce déficit est numériquement comblée par des sous-officiers de niveau 3b (majors et adjudants-chefs).
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Les personnels servant le contrat opérationnel L'UIISC 7 rencontre globalement les mêmes difficultés que celles des autres régiments de l'armée de Terre dans la gestion de sa population de militaires du rang. Ces difficultés concernent à la fois le taux de maintien des volontaires de l'armée de Terre (VDAT) et la fidélisation des engagés volontaires de l'armée de Terre (EVAT). Elles sont accentuées par l'échelle réduite des effectifs, facteur d'une rigidité accrue dans la gestion des ressources humaines. Par ailleurs, le critère géographique reste très prégnant dans le choix personnel des VDAT et des EVAT de rejoindre l'unité ou d'y poursuivre leur carrière. L'UIISC 7 ne rencontre aucune difficulté pour recruter ses militaires du rang. Par contre, fidéliser ces personnels le temps nécessaire pour amortir la formation qui leur est donnée et mettre à profit l'expérience acquise constitue un objectif difficile à satisfaire pleinement . Les raisons principales tiennent autant au personnel recruté qu'à l'activité de l'unité. Plus de la moitié des recrues de l'UIISC 7 appartient initialement au monde de la sécurité civile, soit essentiellement des sapeurs-pompiers volontaires. Si cette situation peut présenter un avantage pour leur intégration, elle constitue en revanche un inconvénient dans la mesure où les recrues, après avoir acquis des formations diverses et très poussées, n'hésitent pas à répondre aux sollicitations du monde de la sécurité (sécurité incendie d'établissements publics ou privés) ou, plus souvent encore, celui du secours (SDIS). La facilité de départ qui découle de l'acquisition des formations de base au sein de l'UIISC peut être analysée sous deux angles différents : - si on se place du strict point de vue de l'organisation, on ne peut que souligner les difficultés de gestion et les charges supplémentaires de formation pour les UIISC, tout comme pour les centres d'information et de recrutement des forces armées à l'origine des recrutements ; - si on considère globalement le système national de la sécurité civile, les UIISC ne font alors que participer à la charge de formation qui incombe à l'ensemble des acteurs de cette filière. |
b) ... n'empêche pas une hausse de 23,3 % du besoin en crédits de personnel
Entre 2009 et 2013, les dépenses de personnel ont évolué comme suit.
L'évolution des dépenses de personnel
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
26,6 |
30,8 |
30,4 |
32,8 |
32,8 |
Source : DGSCGC
Ainsi, en dépit de la réduction du format de l'unité (baisse de 3,8 % des effectifs entre 2009 et 2013), les dépenses de personnel ont néanmoins continué de croître de 23,3 % . Cette évolution n'est paradoxale qu'en apparence, puisqu'elle s'explique par un glissement-vieillesse technicité (GVT) positif et moteur de la progression de la masse salariale.
c) Les difficultés posées par l'indemnité spéciale de sécurité civile (ISSC)
Le personnel militaire des UIISC bénéficie de deux primes à la dénomination proche mais qui ne recouvrent pas les mêmes sujétions.
Les indemnités de service en campagne (ISC) , tout d'abord, sont des indemnités versées à tout militaire exécutant avec son unité (ou une partie de son unité) une sortie de plus de 36 heures hors de sa garnison, dans le cadre des activités d'instruction, d'entraînement ou d'intervention de son unité. Elles s'élèvent à 48 euros par jour en moyenne.
Depuis 2013, chaque unité bénéficie d'une enveloppe d'ISC destinée à couvrir les indemnités à acquitter au titre des activités d'instruction et d'entraînement qu'elle organise. L'UIISC 7 a ainsi bénéficié en 2013 d'une enveloppe de 425 000 euros. Pour 2014, le montant de cette enveloppe est ramené à 415 000 euros, soit une baisse de 2,3 % .
Le personnel militaire des UIISC bénéficie des mêmes droits indemnitaires génériques que celui des armées, mais il a de surcroit droit à une indemnité spéciale de sécurité civile (ISSC) . Cette ISSC vise à compenser les contraintes spécifiques du métier : disponibilité, astreintes très lourdes et risques encourus.
Cette prime, d'un montant initial de 6 % de la solde de base, a été relevée à 9 % en 2012 . Ce relèvement était initialement prévu à 15 % afin de compenser en partie les disparités de traitement entre les militaires servant au sein de la BS-PP ou du BM-PM et des ForMiSC. Il permettait également de tirer les conclusions des efforts de professionnalisation et de performance réalisés par les trois UIISC. Des raisons budgétaires expliquent le compromis finalement arrêté à 9 %.
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Recommandation n° 6 : procéder à un nouvel examen de la possibilité d'aligner l'ISSC sur le taux initialement prévu de 15 %, afin de rétablir l'équilibre entre les différents personnels militaires de la sécurité civile. |
En effet, le décalage de traitement avec les autres acteurs de la sécurité civile, et en particulier la BS-PP et le BM-PM (qui bénéficient d'une indemnité de service de 25 %), génère chez les personnels des ForMiSC un sentiment d'iniquité et contribue à alimenter un nombre important de départs des UIISC.
d) Les tensions en gestion
Chaque année la masse salariale de l'UIISC est sous-dotée en programmation par l'utilisation de l'outil « 2A » de la DEPAFI. Ce logiciel est en effet adapté aux effectifs nombreux (de la police et de la gendarmerie), mais il ne répond pas aux besoins réels d'un effectif restreint tel que celui des ForMiSC. De plus, un certain nombre d'informations spécifiques au statut militaire (telles que l'avancement, les primes de qualification...) ne peuvent pas être rentrées de façon précise dans le logiciel.
En outre, chaque année également, une enveloppe est dédiée aux ISC. Or, la mission des ForMiSC étant essentiellement de faire face à des aléas exceptionnels , il est difficile de prévoir de manière suffisamment précise l'enveloppe nécessaire pour l'exercice à venir.
Dans ces conditions, comment l'UIISC 7 parvient-elle à gérer la difficile équation des ISC et de l'enveloppe de crédits de titre 2 (dépenses de personnel) ?
D'une part, l'enveloppe prévue pour les ISC dévolues aux entrainements collectifs joue fréquemment un rôle de variable d'ajustement : elle est minorée pour absorber une partie de l'aléa opérationnel réel. Autrement dit, le nombre de jours d'entrainement peut être revu à la baisse pour tenir dans l'enveloppe de crédits prévus. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, ce moindre entrainement ne porterait pour l'instant aucun préjudice à l'efficacité des troupes, des solutions alternatives pouvant être mises en place.
D'autre part, l'UIISC 7 joue également sur le nombre d'engagements de volontaires en le limitant. Plus précisément, les volontaires de l'armée de terre (VDAT) commencent par signer un contrat d'une durée d'un an. Ce contrat peut ensuite être renouvelé (en théorie quatre fois, en pratique plutôt deux fois maximum). Pendant leur contrat, les VDAT reçoivent des formations qui prennent du temps et peuvent être coûteuses. Ainsi, la formation initiale de sapeur-sauveteur durant quatre mois, cela signifie qu'un VDAT est en fait opérationnel huit mois sur l'année. Mais l'UIISC 7 n'est pas en mesure d'engager les VDAT à l'issue de leur contrat initial. Elle voit dès lors partir de bons éléments motivés, et déjà formés, qui préfèrent être engagés par un SDIS plutôt que de renouveler leur contrat de volontaire au sein de l'unité. Elle perd ainsi du personnel de qualité. Le coût d'un VDAT est de 25 000 euros par an. Par comparaison, le coût d'un engagé volontaire de l'armée de terre (EVAT) est de 50 000 euros. En 2013, l'UIISC 7 avait fait un effort d'économie sur la masse salariale, grâce à un sous-effectif de cadres, pour « EVATiser » 20 personnes. Mais les contrats d'engagement n'ayant pas pu être signés, ces crédits ont été annulés et non reconduits en 2014.
e) L'échec du progiciel LOUVOIS et ses conséquences très préjudiciables
LOUVOIS (LOgiciel Unique à VOcation Interarmées de la Solde) est un progiciel permettant de calculer une solde sur la base des éléments fournis par un système d'information des ressources humaines (SIRH). Il était destiné à remplacer les systèmes d'information de rémunération mis en oeuvre par chaque armée.
Ce calculateur unique se situe en aval des SIRH militaires et en amont du système d'information financière CHORUS. Cinq SIRH différents étaient censés l'alimenter :
- celui du service de santé des armées (Harmonie), le premier à basculer en mars 2011 ;
- ceux de l'armée de Terre (Concerto) et de la Marine (Rhapsodie), qui ont basculé en 2012 ;
- celui de l'armée de l'Air (Orchestra) ;
- celui de la direction générale de l'armement (DGA) et du contrôle général des armées (CGA) au profit du personnel civil et du personnel militaire (Alliance).
Louvois constituait la brique technique qui devait relier en 2016 le futur SIRH ministériel unique, en voie de construction, à l'opérateur national de la paie (ONP).
Or, les dysfonctionnements de LOUVOIS ont provoqué :
- des moins-versés , dont la compensation est maintenant régulièrement permise par les mesures d'urgence demandées par le ministre de la défense (versement d'une avance) ;
- des versements à tort de sommes non dues .
Devant ce constat, le ministre de la défense a officiellement annoncé en décembre 2013 l'abandon du projet LOUVOIS. Dans un référé publié le 6 mars 2014, la Cour des comptes a également tiré le bilan très négatif de ce progiciel chargé de la gestion de la solde des militaires français.
Toutefois, pour des raisons techniques et financières, LOUVOIS ne peut être remplacé au pied levé. Ce progiciel continue donc à gérer la paie des militaires de manière satisfaisante.
Pour la Cour des comptes, il faut s'attendre à ce que ce chantier prenne encore plusieurs années : « compte tenu de la charge de travail occasionnée par la maintenance du système actuel, de la complexité de développement d'un système de paye et des erreurs passées, il semble préférable de s'appuyer sur un des progiciels du commerce et de recourir à un prestataire extérieur, en veillant à bien définir les responsabilités de l'État et du cocontractant... En l'état des informations de la Cour, l'accomplissement de ces préalables, le développement (paramétrage) du produit et la réalisation de tests complets, rigoureux et fiables dans la durée ne pourront aboutir à la mise en oeuvre d'un nouveau système qu'à une échéance difficilement inférieure à trois, voire quatre ans ».
Les incidents et les difficultés provoqués par LOUVOIS affectent l'UIISC 7 au même titre que l'ensemble des régiments de l'armée de Terre. Des problèmes d'ordre individuel sont ainsi à déplorer, des familles de militaires servant l'unité ayant été plongées dans des difficultés matérielles du fait des erreurs du progiciel et de sommes non ou trop versées . Lorsqu'une partie de la solde n'est pas payée, un fonds spécial peut être sollicité pour obtenir des indemnités compensatrices. Mais lorsqu'il y a un trop perçu, l'erreur peut avoir des conséquences encore plus graves, par exemple en cas de saut de tranche d'imposition et de pertes d'aides accordées en fonction du revenu (bourses d'étude pour un enfant...).
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L'impact de LOUVOIS sur les forMiSC Les incidences sur les ForMiSC des « bugs » de LOUVOIS sont les suivantes sur un an : - des sommes non versées : huit soldes concernées (pour un total de 17 000 euros), cent sept primes d'engagement (pour un total de 122 000 euros) dont soixante à l'UIISC 7, deux cent cinquante ISC (pour un total de 88 000 euros) et treize indemnités « outre-mer et à l'étranger » (pour un total de 160 000 euros) ; - des sommes trop perçues : cent quarante-trois cas (dont vingt-huit pour des montants supérieurs à cinq cent euros) portant essentiellement sur le paiement des ISC. Source : DGSCGC |
En outre, il en résulte une surcharge de travail au sein de la direction administrative et financière dans la mesure où le flux de cas problématiques reste constant dans la durée. Dans ces conditions, le taux de consommation du titre 2 (dépenses de personnel) est devenu particulièrement aléatoire.
L'UIISC subit ainsi en toute impuissance les dysfonctionnements financiers liés à LOUVOIS .
L'impact sur la fidélisation est forcément négatif , certains jeunes engagés ayant du mal à comprendre que le problème est national. Ils mettent alors en cause la crédibilité du commandement et du fonctionnement de l'armée de Terre.
D'après les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, les soldes seraient encore gérées pendant au moins deux ans avec LOUVOIS avant de passer à un autre progiciel. Par ailleurs, si le nouveau progiciel devait être construit sur le même modèle que le précédent, il conviendrait de s'inquiéter de sa capacité à gérer les cent quinze données à prendre en compte dans le bulletin de solde.
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Recommandation n° 7 : parvenir rapidement à une solution alternative et pérenne au progiciel de gestion des soldes LOUVOIS, à l'origine d'importants dysfonctionnements préjudiciables au bon fonctionnement de l'UIISC. |
2. La réduction des crédits de fonctionnement
Depuis 2011, le budget de fonctionnement (titre 3) de l'UIISC 7 décroît du fait des contraintes budgétaires auxquelles les ForMiSC doivent faire face .
Le budget de fonctionnement de l'UIISC 7
(en million d'euros)
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Année |
Fonctionnement courant |
Entraînement Instruction |
Alimentation |
Total |
|
2009 |
1,23 |
0,19 |
0,56 |
1,97 |
|
2010 |
1,33 |
0,18 |
0,54 |
2,04 |
|
2011 |
1,62 |
0,26 |
0,51 |
2,38 |
|
2012 |
1,44 |
0,25 |
0,54 |
2,23 |
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2013 |
1,20 |
0,16 |
0,55 |
1,91 |
|
2014
|
1,03 |
0,20 |
0,50 |
1,72 |
Source : DGSCGC
Le pic atteint par ce budget en 2011 est lié à des reports de paiement suite à la dissolution du Commissariat de l'armée de Terre de Marseille. En effet, dissout à la fin de l'année 2010, cet organisme a cessé son activité prématurément sans avoir le temps de mandater toutes les factures de l'année en cours. Le paiement de ces factures a ainsi été reporté pour l'essentiel sur 2011. Il a également affecté l'exercice 2012, toutes les dépenses n'ayant pu être absorbées par le budget en 2011.
Ces reports ne vont certes pas sans poser la question des délais de règlement des fournisseurs de l'État . Le décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande publique impose le délai maximum de trente jours à l'ensemble des contrats de la commande publique (à l'exception de ceux conclus par les établissements publics de santé et les entreprises publiques). Ce même décret prévoit en outre le versement automatique des intérêts de retard et d'une indemnité forfaitaire de quarante euros.
Entre 2011 et 2013, l'enveloppe budgétaire a connu une réduction de 37 % pour les dépenses courantes. En ajoutant à ces dépenses les crédits consacrés à l'instruction, aux entrainements et à l'alimentation, la diminution s'élève à 27,6 % .
En 2014, le budget prévu est encore en repli en passant de 1,2 million d'euros pour le fonctionnement courant à 1,03 million d'euros.
Face à la diminution de son budget de fonctionnement depuis 2011, l'UIISC 7 a exploré les principales pistes d'économies. Elle se trouve désormais fortement contrainte par un budget limité qui lui laisse peu de marge de manoeuvre.
3. La chute des dépenses d'investissement
Le budget d'investissement de l'UIISC 7 est directement géré au niveau central par l'état-major des ForMiSC en liaison avec le BESOL. Au cours des dernières années, il a connu une inversion de tendance .
Le budget d'investissement de l'UIISC 7*
(en euros)
*
La répartition du budget d'investissement 2014 est en cours
d'ajustement.
Source : DGSCGC
De 2009 à 2011, l'effort d'investissement a progressé de 21,5 % pour culminer à 299 058,63 euros. En revanche, à partir de 2012, il a reculé de 20,6 % pour s'établir légèrement en deçà de son niveau de 2009. En 2013 cette tendance à la décrue s'est accélérée avec un budget d'investissement de 78 712,84 euros, soit une baisse de 66,8 % .
Votre rapporteur spécial souligne cette évolution qui, si elle se confirmait sur les exercices à venir, mettrait en péril le potentiel opérationnel de l'unité . Des fluctuations de l'investissement peuvent certes se comprendre d'une année à l'autre. Cependant, dans la durée et en dehors de considérations conjoncturelles, un niveau d'investissement minimal doit être respecté. Dans cette perspective, un seuil a probablement été atteint aujourd'hui pour l'UIISC 7.
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Recommandation n° 8 : ne pas sacrifier l'investissement au profit du fonctionnement courant, au risque de porter atteinte au potentiel opérationnel de l'unité. |