CHAPITRE IER : L'ACCORD DE VIENNE, PROMESSE D'UNE NOUVELLE DONNE POUR L'IRAN ET LE PROCHE-ORIENT
L'accord trouvé avec l'Iran à Vienne, le 14 juillet dernier, par la communauté internationale incarnée par le groupe « P5+1 » - les cinq États membres permanents du conseil de sécurité des Nations Unies et l'Allemagne -, a revêtu une incontestable dimension historique . Cet accord, en effet, conclu à l'issue de plusieurs mois de négociations intensives, a marqué la fin de douze années d'une crise diplomatique engendrée par le programme nucléaire iranien et les soupçons concernant sa possible dimension militaire. Il tend à assurer, dans la durée, le contrôle de ces activités par la communauté internationale, principalement par le canal de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA).
Ce résultat peut être tenu pour un succès de la diplomatie dite de « double approche » en la matière, associant au dialogue avec l'Iran, pour l'amener à se mettre en conformité avec ses obligations en termes de non-prolifération nucléaire, une pression croissante sur le pays, notamment son économie, au moyen de sanctions - embargos commerciaux et gel d'avoirs de personnes physiques et morales. L'accord de Vienne, de fait, prévoit à la fois une restriction des capacités nucléaires iraniennes, accompagnée des mesures de transparence nécessaires à la vérification de sa mise en oeuvre, et un processus de levée progressive des sanctions internationales qui ont été prononcées contre l'Iran, conditionnée au respect de ses engagements par celui-ci.
Il s'agit là également, en particulier, d'un succès pour la diplomatie française , dont la fermeté dans les négociations, et la constance d'une position clairement fondée sur le souci de la non-prolifération nucléaire au Proche et Moyen-Orient, a permis de satisfaire les conditions que notre pays avait posées à tout accord avec l'Iran visant son programme nucléaire. Ces conditions, qui sont autant de garanties pour la solidité du dispositif, tiennent, d'une part, au caractère durable de la limitation des capacités iraniennes de recherche et de production en ce domaine ; d'autre part, au régime des vérifications prévues sur les sites nucléaires iraniens, y compris militaires au besoin ; enfin, à l'automaticité du retour aux sanctions internationales en cas de violation de ses obligations par l'Iran dans l'avenir.
L'accord de Vienne va-t-il effectivement permettre à l'Iran de redevenir un acteur "normal" dans le jeu diplomatique, et cette normalisation l'inciter à collaborer sans ambiguïté à la recherche de la stabilité régionale , comme l'appellent naturellement de leurs voeux l'ensemble des Nations ? Il paraît encore bien trop tôt - les premiers signaux ne sont pas univoques - pour dire si, au-delà des effets économiques d'ampleur attendus dans les prochains mois au bénéfice du pays comme des investisseurs étrangers 8 ( * ) , et du meilleur climat politique qui a déjà paru commencer à s'établir entre le régime de Téhéran et les puissances occidentales, la nouvelle situation conduira peu ou prou aux effets espérés d'un apaisement des tensions au Proche et Moyen-Orient qu'a pu cristalliser le dossier du nucléaire iranien, opposant l'Iran, entre autres, à Israël d'un côté, à l'Arabie saoudite de l'autre.
La détermination des Iraniens à appliquer durablement cet accord n'est pas ici la seule inconnue. Ainsi, à brève échéance, une autre donnée majeure de l'équation internationale tiendra au résultat des élections présidentielles prévues aux États-Unis en 2016 et à l'orientation de la politique étrangère américaine auquel ce résultat donnera lieu à partir de 2017. C'est dire si, en dernière analyse, l'accord trouvé à Vienne ne doit être encore envisagé, prudemment, que comme la possibilité d'un changement de statut de l'Iran sur la scène diplomatique et, partant, comme la perspective ouverte à une nouvelle donne dans la région ; une étape, certes majeure, davantage qu'un aboutissement à cet égard.
I. UN ACCORD HISTORIQUE ATTENDU DE LONGUE DATE
L'accord obtenu à Vienne le 14 juillet dernier n'aura pas moins exigé que douze années de tractations internationales, à compter du rapport de l'AIEA qui avait établi, en 2003, que l'Iran méconnaissait ses obligations en matière de non-prolifération nucléaire.
A. DOUZE ANNÉES DE CRISE DIPLOMATIQUE (2003-2015)
1. L'apparition de la question nucléaire iranienne et les premières négociations
a) Un héritage historique
L'histoire du nucléaire iranien a commencé dans la seconde moitié des années 1950 , avec la volonté du Shah Mohammed Reza Pahlavi de se doter d'un programme en la matière, que la rente pétrolière du pays lui permettait de financer. Ce programme était officiellement - comme, officiellement, il devait toujours être - de nature civile. L'Iran, d'ailleurs, signa en 1968 et ratifia en 1970 le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), s'engageant ainsi à ne pas mettre au point de bombe atomique. Cependant, dès le départ, une intention militaire a été soupçonnée, étant donné que le pays, riche en hydrocarbures et en possibilités de développement de l'énergie solaire, n'a pas besoin de recourir au nucléaire pour produire de l'électricité.
En 1957, un programme de coopération civile dans le domaine nucléaire a été conclu par l'Iran avec les États-Unis. L'entreprise allemande Siemens participa à la construction de premiers réacteurs et la France, sur la base d'un contrat conclu avec l'Iran en 1975, fournit de l'uranium enrichi jusqu'à « la Révolution islamique » de février 1979 et l'arrivée au pouvoir de l'Ayatollah Khomeiny, qui entraînèrent la fin de ces coopérations. La guerre entre l'Iran et l'Irak (septembre 1980-août 1988) gela ensuite largement le programme. Relancé après le conflit, celui-ci bénéficia alors de l'aide scientifique et technologique de la Russie, de la Chine et de la Corée du Nord.
b) Une bataille diplomatique
En 2002 , l'Iran dut publiquement reconnaître qu'il se trouvait désormais capable d'enrichir de l'uranium, soit une première étape vers la maîtrise du nucléaire civil. La quête de l'arme atomique était vraisemblable, à des fins de dissuasion au moins, dirigée principalement contre les États-Unis et Israël - désignés de façon courante par les autorités iraniennes, respectivement, comme le « Grand Satan » et le « Petit Satan ». Cette situation comportait le risque d'une tentation similaire pour d'autres États de la région, en particulier la Turquie et l'Arabie saoudite. Les pressions internationales, américaines notamment, qui s'exercèrent alors pour pousser l'Iran à faire marche arrière et l'empêcher de rechercher la maîtrise des deux éléments de la dissuasion - fission nucléaire d'une part, technologie balistique d'autre part -, ne parurent efficaces qu'un temps.
En juin 2003 , l'AIEA publiait un rapport établissant que l'Iran ne s'était pas mis en conformité avec le Traité de non-prolifération nucléaire. C'est en conséquence de ce constat que des négociations avec les puissances occidentales débutaient ; elles devaient durer, comme on l'a dit, douze ans.
Un premier résultat, rapide, de ces négociations fut, en août 2003, la signature par l'Iran d'un protocole additionnel au Traité de non-prolifération, autorisant des inspections inopinées de l'AIEA. Puis, à la suite de la médiation de l'Allemagne, de la France et du Royaume-Uni (groupe dit « E3 »), un accord était signé par l'Iran, en octobre 2003, à Téhéran : le pays s'engageait alors à suspendre toutes ses activités liées à l'enrichissement de l'uranium.
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La situation de l'Iran par rapport aux instruments internationaux de non-prolifération et de désarmement À ce jour, l'Iran a : - ratifié le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, TNP (en 1970) ; - adopté un accord de garanties généralisées avec l'AIEA (entré en vigueur en 1974), puis signé un protocole additionnel (en 2003) mis en oeuvre unilatéralement jusqu'en 2006 mais qui n'a pas été ratifié ; - signé le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (en 1996), mais il lui reste à le ratifier ; - ratifié la Convention d'interdiction des armes bactériologiques (en 1973) et la Convention d'interdiction des armes chimiques (en 1997). Source : ministère des affaires étrangères et du développement international |
Dès le mois de juin 2004 , l'AIEA indiquait que la coopération iranienne s'avérait incomplète et épisodique. Parallèlement, de fait, l'Iran annonçait la reprise de sa production de l'uranium et des essais de ses centrifugeuses. Le 15 novembre 2004, un accord signé à Paris entre le groupe « E3 » (Allemagne, France et Royaume-Uni), d'une part, et l'Iran, d'autre part, faisait état de la possibilité d'une solution à la condition de « garanties objectives que le programme nucléaire de l'Iran poursuive des objectifs exclusivement pacifiques ». Un accord de long terme devait être recherché à la suite.
L'élection à la présidence de la République islamique de Mahmoud Ahmadinejad, en juin 2005 , et le souhait affiché par ce dernier d'accélérer la nucléarisation de l'Iran, allait bloquer le processus. Ainsi, dès le mois d'août 2005, l'Iran décidait de reprendre la conversion de l'uranium dont il avait plus tôt volontairement consenti la suspension dans l'usine d'Ispahan.
En février 2006 , l'AIEA, estimant que l'Iran ne se conformait pas à ses obligations découlant du TNP, décidait de saisir du dossier le conseil de sécurité des Nations Unies en vue de l'instauration de sanctions. Celles-ci étaient en effet mises en place, en décembre 2006, par le conseil de sécurité des Nations Unies, complétées, en juin 2007, par des initiatives de l'Union européenne, tandis que les États-Unis renforçaient leur propre arsenal de sanctions visant l'Iran (cf. infra ).
États-Unis, Russie et Chine joignaient alors leurs efforts diplomatiques à ceux du groupe « E3 », constituant alors le groupe « E3+3 » ou « P5+1 » , en considérant qu'étaient ainsi rassemblés les cinq États membres permanents du conseil de sécurité des Nations Unies (États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie et Chine) et l'Allemagne. La stratégie dite de « double approche » du dossier nucléaire iranien se trouvait à partir de ce moment mise en oeuvre, reposant, d'un côté, sur de nouvelles offres de négociations et, de l'autre, faute de résultat, sur l'instauration de sanctions croissantes à l'encontre de l'Iran.
En novembre 2011 , l'AIEA faisait état d'activités iraniennes comportant une « possible dimension militaire » dans une douzaine de domaines. Les principales préoccupations de la communauté internationale portaient sur l'enrichissement de l'uranium mené sur les sites de Natanz et de Fordo, à un niveau qui ne paraissait pas correspondre aux besoins du pays dans le domaine civil, et sur la construction d'un réacteur à eau lourde à Arak, de nature à permettre d'ouvrir la voie d'accès à la bombe atomique par le plutonium. Ces deux entreprises étaient mises en regard de l'important programme balistique développé dans le même temps par l'Iran, en coopération avec la Russie, la Chine et la Corée du Nord, susceptible de déboucher sur la réalisation par le pays d'une arme nucléaire opérationnelle.
Source : CNRS ( http://www.irancarto.cnrs.fr/ )
Il reste toutefois difficile de savoir si, à supposer que le programme nucléaire de l'Iran ait bien poursuivi un objectif militaire, celui-ci était de faire du pays une puissance nucléaire, disposant de la bombe, ou seulement un État dit « du seuil » , à l'image du Japon, dont les capacités technologiques lui auraient permis de mettre au point rapidement cette arme (capacités dites de « breakout »).
2. Les négociations à partir de 2013
a) La relance
En juin 2013 , l'élection à la présidence de la République islamique de Hassan Rohani, considéré comme un modéré au sein de la classe politique iranienne, a permis la reprise des négociations internationales, conduites pour ce qui concerne l'Iran par Mohammad Javad Zarif, ministre des affaires étrangères. Au-delà de ce nouveau contexte politique plus favorable au dialogue de l'Iran avec la communauté internationale, l'impact des sanctions qui pesaient alors sur le pays depuis une demi-douzaine d'années a sans doute joué un rôle significatif dans ses nouvelles dispositions diplomatiques 9 ( * ) .
De la sorte, le 24 novembre 2013, à Genève, l'Iran et les États du groupe « P5+1 » se sont entendus sur un accord dit « intérimaire » . Ce plan d'action conjoint prévoyait le gel des activités les plus préoccupantes du programme iranien en échange de la suspension partielle - un allègement réversible et très limité - des sanctions, dans l'attente de négociations approfondies en vue d'un accord définitif. Ce dernier devrait reconnaître le droit de l'Iran à poursuivre un programme nucléaire d'usage civil et, à la fois, garantir que ce programme soit dépourvu d'objectif militaire.
La première période d'application de l'accord intérimaire de Genève était limitée à six mois, renouvelable par consentement mutuel des parties.
b) Un "marathon"
Durant toute l'année 2014 , les discussions techniques se sont multipliées entre les négociateurs afin de parvenir à un accord final. Faute d'avancées diplomatiques suffisantes, l'application de l'accord intérimaire de novembre 2013 a été prolongée une première fois, le 20 juillet 2014, jusqu'au 24 novembre suivant puis, à cette date, jusqu'à la fin juin 2015. Dans sa dernière version, le calendrier prévisionnel de la négociation prévoyait un accord-cadre pour la fin du mois de mars 2015, de façon à aboutir à un accord complet avant le 1 er juillet suivant.
C'est finalement le 2 avril 2015 , que l'Iran et le groupe « P5+1 », à Lausanne, sont parvenus à un accord-cadre qui fixait les paramètres du texte final attendu . L'Iran acceptait notamment de réduire le nombre de ses centrifugeuses et son stock d'uranium enrichi. Les notices techniques correspondantes devaient être négociées avant la fin du mois de juin.
Un accord définitif n'étant toujours pas possible à la date limite du 30 juin 2015, les négociateurs ont convenu de prolonger à nouveau le régime de l'accord intérimaire de Genève, jusqu'au 7 juillet d'abord puis, à deux reprises, jusqu'au 10 juillet et jusqu'au 13 juillet. L'accord global de long terme était enfin annoncé, à Vienne, le 14 juillet 2015 .
* 8 Cf. infra , chapitre II.
* 9 Sur cet impact, voir infra , chapitre II, II.