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Passer de la défiance à la confiance : pour une commande publique plus favorable aux PME

14 octobre 2015 : Passer de la défiance à la confiance : pour une commande publique plus favorable aux PME ( rapport d'information )

V. METTRE FIN AU « TROU NOIR » STATISTIQUE

L'insuffisance des outils statistiques relatifs à la commande publique, soulignée dans la première partie du présent rapport, n'est pas une spécificité française. La mission a ainsi pu constater, lors de son déplacement à Berlin, que l'Allemagne se trouvait dans une situation analogue.

L'amélioration de la connaissance statistique de la commande publique n'en est pas moins une nécessité. Elle doit se faire suivant trois axes.

A. AMÉLIORER LA QUALITÉ DE LA COLLECTE DU RECENSEMENT DES MARCHÉS PUBLICS

Il faut tout d'abord améliorer l'exhaustivité des chiffres de l'Observatoire économique de l'achat public (OEAP), qui semblent sous-estimer les marchés publics conclus par les collectivités territoriales de plusieurs dizaines de milliards d'euros.

Actuellement les données sont à peu près exhaustives dans le cas de l'État parce que son application budgétaire et comptable, CHORUS, alimente directement l'application utilisée par l'OEAP (REAP195(*)).

Deux solutions sont ainsi envisageables :

- faire la même chose dans le cas des collectivités territoriales, en « branchant » effectivement REAP sur l'application budgétaire et comptable des collectivités territoriales, HELIOS (comme cela est censé être le cas depuis 2011196(*)) ;

- à défaut, alimenter l'OEAP en données à partir des avis d'attribution publiés dans le Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) ou dans un journal habilité à recevoir des annonces légales. Toutefois, on rappelle que cette publication n'est obligatoire qu'à partir de 90 000 euros HT. Cette information serait récupérée a posteriori, et à des fins purement statistiques, auprès des sociétés privées qui centralisent les avis de marchés et qui vendent ensuite le résultat de ce travail de veille aux entreprises.

B. RECENSER LES CONCESSIONS

Un meilleur suivi des concessions est envisagé par le Gouvernement et fait partie des points en discussion dans la consultation qui accompagne le travail d'élaboration de l'ordonnance transposant la directive « concessions ».

Si la création d'un tel outil serait souhaitable, il ne faut pas reproduire l'expérience de la mise en place du recensement des marchés publics. Celle-ci s'est faite sans vraie réflexion méthodologique d'ensemble au départ et, dix ans après son lancement, le recensement reste lacunaire et approximatif.

C. MESURER LA PART DES PME DANS LES MARCHÉS PUBLICS

1. Disposer de séries homogènes dans le temps

Comme on l'a indiqué, les données publiées par l'OEAP sur la part des PME dans les marchés publics ne sont pas homogènes dans le temps, à cause de diverses ruptures méthodologiques.

Il est donc impossible de savoir si la part des PME a augmenté ou diminué au cours des dix dernières années. L'enjeu est considérable.

L'impossibilité de réaliser des comparaisons sur longue période à partir des chiffres de l'Observatoire économique de l'achat public

Faute de méthodologie stable dans le temps, les données publiées par l'OEAP ne permettent pas de réaliser des comparaisons sur longue période, et donc de déterminer si la part des PME dans les marchés publics a eu tendance à diminuer ou à augmenter.

Les graphiques ci-après synthétisent les informations disponibles sur le site de l'OEAP.

La série 2004-2008 s'interrompt brutalement, l'OEAP n'ayant pas été en mesure de la corriger rétrospectivement, alors que le changement de définition de l'Insee a légèrement réduit le nombre de PME197(*). Surtout, à partir des chiffres relatifs à 2011 l'OEAP a cessé de prendre en compte les petits achats198(*), suscitant une forte baisse des PME en proportion tant du nombre que du montant des marchés (comme le montrent les deux estimations disponibles pour 2011). Toutefois la série est ensuite homogène, la part des PME ayant donc réellement eu tendance à augmenter en 2012-2013199(*).

La part des PME dans les marchés publics, selon l'OEAP

1. En % du nombre de contrats

Sources :

a. OEAP, « Recensement des marchés publics 2008 et évolution 2004-2008 : résultats globaux et résultats concernant les PME », janvier 2011

b. OEAP, « Recensement des marchés publics 2009 : résultats globaux et résultats concernant les PME »

c. OEAP, « Place des PME dans les marchés publics en 2010 et comparaison 2009-2010 (Synthèse) », assemblée plénière du 13 décembre 2011

d. OEAP, « Place des PME dans les marchés publics en 2011 et comparaison 2010-2011 », assemblée plénière du 18 décembre 2012

e. OEAP, « Le poids des PME dans l'achat public », 26 novembre 2013

f. OEAP, « Part des PME dans les marchés publics en 2013 »

2. En % du montant total

Sources :

a. OEAP, « Recensement des marchés publics 2008 et évolution 2004-2008 : résultats globaux et résultats concernant les PME », janvier 2011

b. OEAP, « Recensement des marchés publics 2009 : résultats globaux et résultats concernant les PME »

c. OEAP, « Place des PME dans les marchés publics en 2010 et comparaison 2009-2010 (Synthèse) », assemblée plénière du 13 décembre 2011

d. OEAP, « Place des PME dans les marchés publics en 2011 et comparaison 2010-2011 », assemblée plénière du 18 décembre 2012

e. OEAP, « Le poids des PME dans l'achat public », 26 novembre 2013

f. OEAP, « Part des PME dans les marchés publics en 2013 »

2. Mesurer la sous-traitance
a) Une information quasi nulle sur la sous-traitance

Si la connaissance de la participation des PME à la commande publique en tant que titulaires des marchés est lacunaire, celle relative à leur participation en tant que sous-traitantes est quasi nulle.

Le recensement des marchés réalisé par l'OEAP permet en effet d'identifier la présence de sous-traitants seulement lorsque le titulaire du marché annonce son intention de recourir à la sous-traitance au moment de la candidature. Avec ce mode de calcul, les marchés avec sous-traitants représentent entre 2 et 2,5 % du nombre total des marchés publics recensés.

Ces chiffres ne sont toutefois par pertinent car l'essentiel de la sous-traitance se met en place après l'attribution des marchés publics. L'OEAP lui-même estime ainsi200(*) que son recensement de la sous-traitance ne couvre que 5 % des marchés publics faisant effectivement appel à la sous-traitance201(*). Si on ne sait pas bien quelle est la proportion des marchés publics impliquant des sous-traitants, on est encore moins en mesure de préciser comment se partage le chiffre d'affaires total des marchés publics entre titulaires des marchés et sous-traitants - et, parmi ces derniers, comment se répartit le volume d'affaires entre sous-traitants de rangs 1, 2 et plus.

On n'est pas non plus en mesure d'estimer quel est le montant du « sacrifice » financier qu'occasionne la participation à la commande publique en tant que sous-traitant par rapport à une participation en tant que titulaire.

b) La solution : utiliser les données de CHORUS et HELIOS ?

Pourtant, il paraît relativement aisé, sans coût supplémentaire significatif, de disposer de données plus complètes sur la sous-traitance.

On sait en effet que la loi oblige les acheteurs publics à accepter les sous-traitants de rang 1 et à les payer directement. Les données comptables existent donc pour identifier précisément les marchés publics avec sous-traitants, pour dénombrer ces sous-traitants et pour mesurer la part du chiffre d'affaires qui leur revient.

Tout le problème est d'agréger et de centraliser ces données. Or, c'est d'ores-et-déjà techniquement possible pour les marchés de l'État grâce à l'application CHORUS. Ce serait également possible pour les marchés des collectivités territoriales si, comme suggéré ci-avant, on « branchait » REAP (l'application utilisée par l'OEAP) sur HELIOS (l'application comptable des collectivités territoriales). Seule la sous-traitance des opérateurs de réseaux, qui ne sont pas rattachés aux applications comptables de la DGFiP, resterait ainsi hors de portée de la connaissance statistique.

La mission d'information recommande donc que le Gouvernement mobilise les applications comptables déjà existantes pour mesurer la participation des sous-traitants à la commande publique et pour publier ces données essentielles à la bonne compréhension de la place des PME dans les marchés publics.


* 195 Pour Recensement économique de l'achat public.

* 196 Arrêté du 21 juillet 2011 relatif au recensement économique de l'achat public.

* 197 « À compter de 2009, la modification des catégories d'entreprises à laquelle a procédé l'Insee (en application de la directive de 2003 et la LME de 2008), qui s'accompagne d'un relèvement du seuil du critère d'indépendance et de la prise en compte du bilan, se traduit par un changement de la frontière entre les PME et les autres entreprises qui a conduit à réduire d'environ 150 000 le nombre de PME (sur un total d'environ 3,4 millions) » (source : OEAP, « Place des PME dans les marchés publics en 2010 et comparaison 2009-2010 (Synthèse) », assemblée plénière du 13 décembre 2011).

* 198 « Les taux de participation des PME (...) sont calculés sur le seul recensement de l'OEAP assuré par la direction des affaires juridiques (DAJ) et non plus comme dans les exercices précédents sur ce champ augmenté des résultats de l'enquête « petits achats » redressé par la direction générale du Trésor (DGT) pour l'OEAP. Cette enquête par sondage a été abandonnée en raison d'un arbitrage coût/qualité statistique devenu à l'expérience défavorable à la poursuite de cette enquête » (« La lettre de l'OEAP », juillet 2014 - n°31).

* 199 « Ces résultats ne sont pas immédiatement comparables à ceux publiés en 2013 pour l'exercice 2011 en raison d'un changement de source statistique. Mais, à partir de la nouvelle source et à méthode constante sur les années 2011 et 2012, les évolutions calculées témoignent d'un certain dynamisme des PME dans l'achat public » (Jean Maïa, « La lettre de l'OEAP », juillet 2014 - n°31).

* 200 Vraisemblablement en se basant sur les données comptables de CHORUS, qui permettent d'identifier très précisément les sous-traitants de premier rang bénéficiaires d'un paiement direct.

* 201De sorte qu'en réalité, ce serait 40 % des marchés publics et non pas seulement 2 % qui feraient appel à la sous-traitance.