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Le coût de l'organisation des élections

28 octobre 2015 : Le coût de l'organisation des élections ( rapport d'information )

DEUXIÈME PARTIE : DIX PROPOSITIONS POUR ORGANISER LES ÉLECTIONS AU MEILLEUR COÛT

Si l'administration ne dispose pas de tous les leviers d'action afin de maîtriser la dépense électorale, des pistes de réformes sont néanmoins envisageables afin de simplifier et de moderniser l'organisation des élections. La réduction du coût de l'organisation des élections peut porter sur les deux grands volets de la dépense, c'est-à-dire soit sur l'organisation matérielle des élections afin de dégager des économies de fonctionnement, soit sur le remboursement auxquels les candidats peuvent prétendre. Ces deux moyens ont été utilisés conjointement par le passé. La loi de finances pour 2012 a abaissé le plafond des remboursements forfaitaires (50 % à 47,5 %) et a gelé l'actualisation du plafond des dépenses de campagne jusqu'au retour à l'équilibre des comptes publics. Cette contribution à la maîtrise du déficit par la baisse du montant des remboursements des dépenses de campagne est sans aucun doute légitime et nécessaire. Désormais, votre rapporteur spécial estime que les efforts doivent porter sur les conditions d'organisation des élections, où des marges de manoeuvre existent.

Afin d'identifier les éléments de réforme envisageables, votre rapporteur spécial s'est appuyé sur les travaux de l'Inspection générale de l'administration (IGA) qui, dans le cadre de la revue des dépenses de 2015 a publié deux rapports sur l'organisation des élections. Ces travaux formulent des propositions innovantes auxquelles votre rapporteur spécial souscrit pour partie.

L'objectif n'est pas seulement de baisser les coûts de manière mécanique mais bien de moderniser l'organisation des élections, qui parfois parait archaïque, en procédant notamment à la refonte du système d'inscription sur les listes électorales, en supprimant certains documents devenus inutiles ou en clarifiant les règles de remboursement des dépenses de campagne aux candidats.

I. ACCROÎTRE LA DÉMATÉRIALISATION DES PROCÉDURES ET SUPPRIMER LES DOCUMENTS INUTILES

A. RÉFORMER LA PROPAGANDE ÉLECTORALE

1. Expérimenter la dématérialisation de la propagande électorale à l'occasion de la prochaine élection présidentielle

La principale piste d'économie envisagée ces dernières années par le Gouvernement en matière d'organisation des élections a porté sur la dématérialisation de la propagande électorale.

Cette réforme a été proposée une première fois lors du projet de loi de finances pour 2014 s'agissant des élections européennes33(*). Il s'agissait de substituer à l'envoi par courrier de la propagande électorale la publication de celle-ci sur plusieurs sites internet. Le Gouvernement évaluait à 27,6 millions d'euros l'économie qui aurait été réalisée. L'Assemblée nationale avait supprimé cette disposition lors d'examen du projet de loi de finances. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, le Gouvernement a de nouveau proposé de dématérialiser la propagande électorale pour les élections départementales, régionales et des assemblées de Guyane et de Martinique34(*), pour une économie nette évaluée à 131,5 millions d'euros. La suppression de cette disposition avait été votée par l'Assemblée nationale et confirmée par le Sénat.

Votre rapporteur spécial s'était prononcé contre la dématérialisation de la propagande électorale en 2015, estimant que celle-ci risquait de provoquer des inégalités d'accès à l'information entre les citoyens, certains n'étant pas reliés à internet ou ayant un accès difficile aux contenus disponibles en ligne. Par ailleurs, il paraissait peu judicieux de réaliser une telle réforme alors même que le mode de scrutin des élections départementales avait été profondément modifié et que les cantons avaient fait l'objet d'un redécoupage à travers la loi du 17 mai 201335(*).

Votre rapporteur spécial est toutefois conscient du coût important associé au remboursement de l'impression de la propagande électorale officielle ainsi qu'à sa mise sous pli et à son envoi qui incombe à l'État. Par ailleurs, comme l'ont rappelé les membres de l'IGA lors de leur audition, l'envoi des circulaires aux électeurs connait des dysfonctionnements importants. Ainsi, lors des élections européennes de 2014, certains plis ont été adressés à de mauvais destinataires ou sont arrivés après le scrutin, voire n'ont pas pu être remis en raison de l'absence des destinataires à l'adresse indiquée36(*).

En outre, lors des élections départementales de 2015, le ministère de l'intérieur a expérimenté une dématérialisation « partielle » de la propagande électorale dans cinq départements pilotes37(*). En parallèle de l'envoi papier de la propagande aux électeurs, les documents officiels des binômes de candidats l'ayant accepté ont été publiés sur un site dédié38(*). Cette expérimentation a démontré la faisabilité technique de la dématérialisation de la propagande.

Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur spécial propose d'expérimenter la dématérialisation de la propagande électorale à l'occasion de la prochaine élection présidentielle. Il s'agirait de publier les professions de foi des candidats sur un site internet dédié. Réaliser cette réforme lors de ce scrutin permettrait d'éviter les écueils précédemment évoqués : la forte couverture médiatique lors de l'élection présidentielle assure aux candidats une publicité suffisante et par conséquent une large diffusion de leurs idées et de leurs programmes politiques auprès des électeurs. Par ailleurs, le nombre limité de candidatures lors de ces élections garantirait un accès aisé aux professions de foi des candidats sur internet.

La dématérialisation de la propagande électorale à l'occasion de l'élection présidentielle de 2017 nécessiterait toutefois de prévoir des moyens d'information pour les électeurs, et en particulier la conduite d'une campagne d'information ambitieuse sur ces nouvelles modalités de consultation de la propagande électorale ainsi qu'une mise à disposition d'exemplaires papier de propagande électorale dans les préfectures, les sous-préfectures et les mairies.

Recommandation n° 1 : expérimenter la dématérialisation de la propagande électorale à l'occasion de l'élection présidentielle de 2017, en informant les électeurs sur les modalités d'accès aux documents de propagande en ligne.

En revanche, votre rapporteur spécial s'oppose à la proposition faite par l'IGA de transférer le contrôle de conformité de la propagande électorale des commissions de propagande aux préfectures. Confier la décision d'autoriser ou non l'envoi de la propagande à un représentant de l'État plutôt qu'à une commission présidée par un magistrat indépendant présenterait le risque que les décisions rendues soient soupçonnées de partialité et fassent l'objet de nombreux recours contentieux.

Les commissions de propagande doivent donc être maintenues, mais leur travail mériterait d'être harmonisé. En effet, les décisions rendues sur la conformité des documents de propagande aux dispositions du code électoral sont parfois hétérogènes selon les départements, ce qui provoque souvent l'incompréhension des candidats. Il conviendrait ainsi qu'un vadémécum soit rédigé recensant des « décisions-types » sur différents éléments récurrents. Par exemple, il conviendrait qu'une « décision-type » soit renseignée afin d'arbitrer la question de savoir si le port de la légion d'honneur par un candidat sur sa photographie de campagne contrevient ou non aux dispositions de l'article R. 27 du code électoral, qui prohibe la présence de la combinaison des couleurs « bleu, blanc et rouge » sur les affiches et les circulaires électorales.

Recommandation n° 2 : harmoniser les décisions des commissions administratives de propagande par la rédaction d'un vadémécum recensant des « décisions-types », afin de remédier aux différences de traitement existantes.

2. À défaut d'une dématérialisation de la propagande électorale, supprimer l'envoi des bulletins de vote aux électeurs et poursuivre l'externalisation de la mise sous pli de la propagande

D'autres pistes d'économies relatives à la propagande électorale sont envisageables si celle-ci continuait à être envoyée sous format papier au domicile des électeurs.

La première solution consisterait à supprimer, parmi les documents de propagande envoyés aux électeurs, les bulletins de vote des candidats. Le coût du bulletin inclus dans l'enveloppe est en effet non négligeable.

La suppression de l'envoi des bulletins de vote permettrait des économies tant en matière de frais d'impression, que de frais de mise sous pli, avec une baisse estimée par le ministère de l'intérieur à 20 % de ces frais compte tenu de la baisse du volume de documents, et de frais postaux, en raison de tarifs plus avantageux. Les gains attendus d'une telle suppression ont ainsi été estimés à 5,9 millions d'euros pour les élections départementales de 2015.

Dans ses réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère de l'intérieur a indiqué qu'il avait envisagé de ne conserver cet envoi que pour les élections au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, partant du principe que si l'envoi des bulletins de vote aux électeurs « semble utile pour les élections au scrutin de liste à la représentation proportionnelle pour permettre aux électeurs de prendre connaissance du nom des membres de chaque liste, il n'en est pas de même pour les élections au scrutin majoritaire ». Le ministère a également fait mention d'un sondage réalisé par l'institut IPSOS en janvier 2011 ayant démontré que « près de 8 Français sur 10 seraient favorables à la suppression de ces bulletins ».

Votre rapporteur spécial estime que recevoir le bulletin à domicile présente peu d'utilité pour les électeurs. Ces bulletins étant disponibles dans les bureaux de vote, ceux qui sont envoyés ne sont que marginalement utilisés par les électeurs et représentent donc une dépense superflue.

Recommandation n° 3 : supprimer l'envoi des bulletins de vote au domicile de chaque électeur, qui ne présente qu'une faible utilité.

La seconde piste d'économies réside dans la poursuite de l'externalisation de la mise sous pli par les préfectures. La mise sous pli est traditionnellement effectuée en régie par les préfectures, qui font pour cela appel aux agents préfectoraux ou territoriaux. Toutefois, les préfectures sont souvent confrontées à des difficultés pour mobiliser le nombre d'agents nécessaire et doivent leur verser des indemnités de mise sous pli comme il a été rappelé précédemment. Afin de décharger les préfectures de ces opérations logistiques, de plus en plus de préfets ont décidé de confier la mise sous pli à des routeurs dans le cadre de marchés publics. Ainsi, en 2012, près de la moitié des préfectures ont fait le choix de l'externalisation à l'occasion de l'élection présidentielle et des élections législatives. De même, pour les élections européennes de 2014, la mise sous pli a été externalisée par 57 % des préfectures à des routeurs.

Le recours à des prestataires privés présente plusieurs avantages. D'une part, la mécanisation des opérations permet de réduire les délais de mise sous pli ainsi que le nombre d'erreurs de distribution. D'autre part, l'externalisation de la mise sous pli procure des gains financiers importants. Lors des scrutins organisés en 2012, les économies réalisées se sont élevées à 5,4 millions d'euros et lors des élections européennes de 2014 à 2 millions d'euros.

Cependant, comme l'a indiqué le chef du bureau des élections du ministère de l'intérieur, la généralisation de l'externalisation de la mise sous pli de la propagande électorale se heurte au faible nombre de prestataires capables de réaliser de telles opérations. Ainsi, lors des élections européennes de 2014, 80 % des préfectures ont eu recours au même routeur qui a effectué la mise sous pli pour 65 % des électeurs sur différents sites de production. Par ailleurs, pour que les routeurs aient un intérêt financier à procéder à ces opérations, il faut que la taille du marché soit suffisante, ce qui explique que de nombreux territoires ruraux où le nombre d'électeurs est réduit ne soient pas couverts.

Votre rapporteur spécial préconise donc d'inciter les préfectures à continuer de recourir, lorsque cela est possible, à l'externalisation de la mise sous pli lors des prochains scrutins.

Recommandation n° 4 : généraliser, lorsque cela est possible, l'externalisation par les préfectures de la mise sous pli de la propagande électorale.


* 33 Article 61 du projet de loi de finances pour 2014.

* 34 Article 46 du projet de loi de finances pour 2015.

* 35 La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, a introduit un scrutin binominal majoritaire à deux tours.

* 36 Selon l'IGA, La Poste a ainsi enregistré un taux de plis non distribuables de 6,34 %.

* 37 L'Allier, l'Aude, l'Ille-et-Vilaine, la Loire-Atlantique et la Savoie.

* 38 http://www.programme-candidats.interieur.gouv.fr. 517 binômes de candidats ont vu leurs documents de propagande publiés sur ce site.